ECLI:CZ:NSS:2013:5.AOS.1.2012:140
sp. zn. 5 Aos 1/2012 - 140
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. a JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. v právní věci
navrhovatelů: a) M. F., b) Mgr. J. K., Ph.D., c) MVDr. J. K., d) V. K., všichni zastoupeni
Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem Advokátní kanceláře Šikola a partneři, s r.o., se sídlem v Brně,
Dvořákova 13, proti odpůrci: Statutární město Ústí nad Labem, Velká Hradební 2336/8, Ústí
nad Labem, zastoupené JUDr. Pavlem Klimešem, advokátem se sídlem v Praze, Dukelských
hrdinů 14, za účasti osoby zúčastněné na řízení Saller Eta Estate CZ s.r.o., se sídlem
v Otvicích, Obchodní zóna 266, IČ 28692641, o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy
– územního plánu Ústí nad Labem ze dne 15. 12. 2011, č. j. MM/OUPSM/NUP/986/2011, o
kasační stížnosti stěžovatelů: a) M. F., b) Mgr. J. K., Ph.D., c) MVDr. J. K., d) Saller Eta
Estate CZ s.r.o., se sídlem v Otvicích, Obchodní zóna 266, IČ 28692641, proti rozsudku
Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 24. 7. 2012, č. j. 40 A 2/2012 - 71,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 24. 7. 2012, č. j. 40 A 2/201 – 71,
se v napadené části
- v odst. I. výroku, kterým byl návrh na zrušení části opatření obecné povahy –
územního plánu Ústí nad Labem ze dne 15. 12. 2011,
č. j. MM/OUPSM/NUP/986/2011, a to vymezení koridorů územní rezervy R111,
R112 a R 113 v textové části v kapitole i) a v grafické části v grafické příloze č. 1
Výkresu základního členění území, v grafické příloze č. 2 Hlavní výkres, včetně
přílohy č. 2.1 Výkres koncepce dopravní infrastruktury, ve vztahu k navrhovatelům
b) a c) zamítnut
- v odst. V. výroku kterým byl návrh na zrušení části opatření obecné povahy –
územního plánu Ústí nad Labem ze dne 15. 12. 2011,
č. j. MM/OUPSM/NUP/986/2011, a to podkapitoly c2) Vymezení zastavitelných
ploch a ploch přestavby v kapitole c) a v grafické části v grafické příloze č. 1 Výkresu
základního členění území a v grafické příloze č. 2 Hlavní výkres spočívající
v zobrazení nově vymezovaných zastavitelných ploch stanovených v podkapitole c2)
Vymezení zastavitelných ploch a ploch přestavby v kapitole c), ve vztahu
k navrhovatelům a) až c) zamítnut,
- v odst. VIII. a X. ve výrocích o náhradě nákladů řízení
z r u š u je a věc se vrací krajskému soudu v tomto rozsahu k dalšímu řízení.
II. Kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení Saller Eta Estate CZ s.r.o. - stěžovatele d)
se zamítá .
III. Navrhovateli d) – V. K. se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti osoby
zúčastněné na řízení Saller Eta Estate CZ s.r.o. - stěžovatele d) p ř i z n á v á ve výši
2405 Kč, které je povinen stěžovatel d) Saller Eta Estate CZ s.r.o. zaplatit do 30 dnů od
právní moci tohoto rozsudku k rukám Mgr. Luďka Šikoly, advokáta Advokátní kanceláře
Šikola a partneři, s r.o., se sídlem v Brně, Dvořákova 13.
Odůvodnění:
Společně podaným návrhem se navrhovatelé a) M. F., b) Mgr. J. K., Ph.D., c) MVDr. J. K.
a d) V. K. domáhali u Krajského soudu v Ústí nad Labem (dále jen „krajský soud“) zrušení 4 částí
opatření obecné povahy – územního plánu Ústí nad Labem ze dne 15. 12. 2011, č. j.
MM/OUPSM/NUP/986/2011, vydaného usnesením zastupitelstva odpůrce č. 94/11 podle §6
odst. 5 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále též
„stavební zákon“).
Krajský soud rozsudkem ze dne 24. 7. 2012 v řízení o návrhu na zrušení části
opatření obecné povahy – územního plánu Ústí nad Labem ze dne 15. 12. 2011,
č. j. MM/OUPSM/NUP/986/201, rozhodl tak, že:
I. Návrh na zrušení části opatření obecné povahy – územního plánu Ústí nad Labem ze dne
15. 12. 2011, č. j. MM/OUPSM/NUP/986/2011, a to vymezení koridorů územní rezervy R111,
R112 a R 113 v textové části v kapitole i) a v grafické části v grafické příloze č. 1 Výkres
základního členění území, v grafické příloze č. 2 Hlavní výkres, včetně přílohy č. 2.1 Výkres
koncepce dopravní infrastruktury, se ve vztahu k navrhovatelům a) a d) odmítá a ve vztahu
k navrhovatelům b) a c) zamítá.
II. Návrh na zrušení části opatření obecné povahy – územního plánu Ústí nad Labem ze dne
15. 12. 2011, č. j. MM/OUPSM/NUP/986/2011, a to vymezení veřejně prospěšné stavby
přeložka silnice II/528 západně od obce Strážky vedené pod indexem D10 v podkapitole g1),
kapitoly g) textové části a v grafické části v grafické příloze č. 3 Výkres veřejně prospěšných
staveb, opatření a asanací, v grafické příloze č. 1 Výkres základního členění území a v grafické
příloze č. 2 Hlavní výkres, včetně přílohy č. 2.1. Výkres koncepce dopravní infrastruktury
ve vztahu k navrhovatelům b) až d) odmítá.
III. V opatření obecné povahy – územním plánu Ústí nad Labem ze dne 15. 12. 2011,
č. j. MM/OUPSM/NUP/986/2011, se k návrhu navrhovatelky a) zrušuje pro vadu řízení dnem
právní moci tohoto rozsudku vymezení veřejně prospěšné stavby Přeložka silnice II/528 západně
od obce Strážky vedené pod indexem D10 v podkapitole g1), kapitoly g) textové části a v grafické
části v grafické příloze č. 3 Výkres veřejně prospěšných staveb, opatření a asanací a v grafické
příloze č. 2 Hlavní výkres, včetně přílohy č. 2.1. Výkres koncepce dopravní infrastruktury.
IV. Návrh navrhovatelky a) na zrušení části opatření obecné povahy – územního plánu Ústí
nad Labem ze dne 15. 12. 2011, č. j. MM/OUPSM/NUP/986/2011, a to vymezení veřejně
prospěšné stavby Přeložka silnice II/528 západně od obce Strážky vedené pod indexem D10
v grafické části v grafické příloze č. 1 Výkres základního členění území se zamítá.
V. Návrh na zrušení části opatření obecné povahy – územního plánu Ústí nad Labem ze dne
15. 12. 2011, č. j. MM/OUPSM/NUP/986/2011, a to podkapitoly c2) Vymezení zastavitelných
ploch a ploch přestavby v kapitole c) a v grafické části v grafické příloze č. 1 Výkres základního
členění území a v grafické příloze č. 2 Hlavní výkres spočívající v zobrazení nově vymezovaných
zastavitelných ploch stanovených v podkapitole c2) Vymezení zastavitelných ploch a ploch
přestavby v kapitole c) se ve vztahu k navrhovateli d) odmítá a ve vztahu k navrhovatelům a)
až c) zamítá.
VI. Návrh na zrušení části opatření obecné povahy – územního plánu Ústí nad Labem ze dne
15. 12. 2011, č. j. MM/OUPSM/NUP/986/2011, a to vymezení ploch P18-1, P18-4 a P18-5
v podkapitole c2) Vymezení zastavitelných ploch a ploch přestavby v kapitole c) textové části
a v grafické části v grafické příloze č. 1 Výkres základního členění území a v grafické příloze č. 2
Hlavní výkres vymezení ploch, se ve vztahu k navrhovatelům a) až c) odmítá.
VII. V opatření obecné povahy – územním plánu Ústí nad Labem ze dne 15. 12. 2011,
č. j. MM/OUPSM/NUP/986/2011, se k návrhu navrhovatele d) zrušuje pro vadu řízení dnem
právní moci tohoto rozsudku vymezení ploch P18-1, P18-4 a P18-5 v podkapitole c2) Vymezení
zastavitelných ploch a ploch přestavby v kapitole c) textové části a v grafické části v grafické
příloze č. 1 Výkres základního členění území a v grafické příloze č. 2 Hlavní výkres vymezení
ploch.
VIII. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovatelce a) náhradu nákladů řízení v částce 5380 Kč
do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.
IX. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovateli d) náhradu nákladů řízení v částce 10 760 Kč
do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.
X. Navrhovatelé b) a c) a odpůrce nemají právo na náhradu nákladů řízení.
Navrhovatelé a), b) a c) - dále také stěžovatelé a), b) a c) - napadli výroky I., V., VIII.
A X. výše uvedeného rozsudku kasační stížností, když rozhodnutí krajského soudu považují
ve smyslu §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“), za nezákonné, částečně nepřezkoumatelné
a zatížené vadami řízení.
Výrok VII. rozsudku krajského soudu napadla kasační stížností v řízení před krajským
soudem osoba na řízení zúčastněná Saller Eta Estate CZ s.r.o., dále také stěžovatel d) z důvodu,
že napadené rozhodnutí spočívá na nesprávném posouzení právní otázky, skutkové závěry soudu
nemají oporu ve spise a řízení před krajským soudem bylo zmatečné, neboť nebyly splněny
některé podmínky řízení.
I.
Kasační stížnost stěžovatelů a), b) a c)
Stěžovatelé b) a c) ve společné kasační stížnosti napadají výrok I. napadeného rozsudku,
kterým krajský soud návrh na zrušení části opatření obecné povahy – územního plánu Ústí nad
Labem ze dne 15. 12. 2011, č. j. MM/OUPSM/NUP/986/2011, a to vymezení koridorů územní
rezervy R111, R112 a R 113 v textové i grafické části ve vztahu k navrhovatelům b) a c) zamítl.
Stěžovatelé a), b) a c) kasační stížností napadají výrok V. napadeného rozsudku, kterým
krajský soud návrh na zrušení části opatření obecné povahy – územního plánu Ústí nad Labem
ze dne 15. 12. 2011, č. j. MM/OUPSM/NUP/986/2011, a to Vymezení zastavitelných ploch
a ploch přestavby v textové i grafické části ve vztahu k navrhovatelům a), b) a c) zamítl.
Stěžovatelka a) kasační stížností napadá výrok VIII. rozsudku krajského soudu,
dle kterého je odpůrce povinen zaplatit navrhovatelce a) náhradu nákladů řízení v částce 5380 Kč
do třiceti dnů od právní moci rozsudku.
Stěžovatelé b) a c) kasační stížností napadají výrok X. rozsudku krajského soudu,
dle kterého navrhovatelé b) a c) a odpůrce nemají právo na náhradu nákladů řízení.
I. 1.
Důvody kasační stížnosti stěžovatelů a), b) a c)
Stěžovatelé v kasační stížnosti napadají výroky krajského soudu, kterými byl zamítnut
jejich návrh na zrušení územního plánu v části vymezující územní rezervu R111, R112 a R113
a v části vymezující nové zastavitelné plochy. Stížními námitkami stěžovatelé taktéž napadají
závislé výroky o náhradě nákladů řízení.
Ve vztahu k územní rezervě stěžovatelé namítají, že byla vymezena v rozporu se zákonem
a principem proporcionality, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku obrany osob
dotčených vymezením územní rezervy, otázku podstatné úpravy návrhu územního plánu a otázku
nezákonnosti vymezení územní rezervy z důvodu její časové neurčitosti způsobující
nepřiměřenou nejistotu stěžovatelů. Krajský soud podle stěžovatelů také pochybil, když
se nezabýval jejich námitkou nesplnění zákonných podmínek pro vymezení územní rezervy.
Stěžovatelé v kasační stížnosti namítají také vadu řízení před krajským soudem z důvodu
nesprávné interpretace závěrů Nejvyššího správního soudu ohledně procesní pasivity
navrhovatele v průběhu pořizování napadeného opatření obecné povahy. Vadu řízení před
krajským soudem stěžovatelé spatřují i ve skutečnosti, že závěr krajského soudu nemá oporu
ve spise, a ve skutečnosti, že se krajský soud nevypořádal se všemi námitkami uplatněnými
v jejich návrhu na zrušení napadených částí opatření obecné povahy.
I. 2.
Závěrečný návrh stěžovatelů a), b) a c)
Stěžovatelé a), b) a c) v kasační stížnosti navrhují, aby Nejvyšší správní soud zrušil
rozsudek krajského soudu v napadených výrocích a dnem vyhlášení rozsudku zrušil opatření
obecné povahy - Územní plán Ústí nad Labem, vydaný zastupitelstvem města Ústí nad Labem
usnesením č. 94/11 ze dne 15. 12. 2011, a to v následujících částech:
- 1. V textové části se v kapitole i) „Vymezení ploch a koridorů územních rezerv
a stanovení možného budoucího využití, včetně podmínek pro jeho prověření“
zrušuje vymezení koridorů územní rezervy R111 (Polookružní systém – úsek Bukov –
Žižkova ul.), R112 (Polookružní systém – úsek Žižkova ul. – ul. Pražská) a R113
(polokružní systém – úsek ul. Pražská – Opletalova ul.),
- v grafické části se v grafické příloze č. 1 – „Výkres základního členění území“,
v grafické příloze č. 2 – „Hlavní výkres“ včetně přílohy 2.1 „Výkres koncepce
dopravní infrastruktury“ zrušuje vymezení koridorů územní rezervy R111
(Polookružní systém – úsek Bukov – Žižkova ul.), R112 (polokružní systém – úsek
Žižkova ul. – ul. Pražská) a R113 (Polookružní systém – úsek ul. Pražská – Opletalova
ul.).
- 2. V textové části se v kapitole c) „Urbanistická koncepce včetně vymezení
zastavitelných ploch, ploch přestavby a systému sídelní zeleně“ zrušuje podkapitola c2
„Vymezení zastavitelných ploch a ploch přestavby“,
- v grafické části se v grafické příloze č. 1 – „Výkres základního členění území“
a v grafické příloze č. 2 – „Hlavní výkres“, zrušuje zobrazení odpovídající všem nově
vymezovaným zastavitelným plochám stanoveným v kapitole c) „Urbanistická
koncepce včetně vymezení zastavitelných ploch, ploch přestavby a systému sídelní
zeleně“, podkapitole c2) „Vymezení zastavitelných ploch a ploch přestavby“,
a dále, aby odpůrci uložil povinnost nahradit stěžovatelům náklady řízení do 30 dnů
od právní moci rozsudku, nebo alternativně, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského
soudu v napadených výrocích a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
I. 3.
Vyjádření odpůrce
Odpůrce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že stěžovatelé a), b) a c) fakticky
pouze opakují argumentaci uvedenou již v návrhu na zrušení části opatření obecné povahy,
ke které se již dříve podrobně vyjadřoval. Odpůrce navrhuje, aby kasační stížnost stěžovatelů a),
b) a c) byla v plném rozsahu zamítnuta a jemu byla přiznána náhrada nákladů řízení.
II.
Vymezení koridorů územní rezervy
II. 1.
Zásah do práv stěžovatelů vymezením územní rezervy
Stěžovatelé b) a c) v kasační stížnosti nesouhlasí se závěrem krajského soudu
o nedůvodnosti jejich návrhu na zrušení vymezení koridorů územní rezervy R111, R112 a R113
v textové i grafické části územního plánu. Územní rezerva byla podle stěžovatelů vymezena
v rozporu se zákonem i principem proporcionality a vážně zasahuje do jejich práv. Stěžovatelé
proto Nejvyšší správní soud žádají, aby vymezení předmětných koridorů územní rezervy zrušil.
Stěžovatelé uvádějí, že jedním z požadavků zadání územního plánu bylo vytvořit koncepci
dopravy ve městě. V rámci konceptu územního plánu bylo navrženo řešení formou objízdné
polookružní komunikace propojující významné městské radiály. Uvedené řešení by svou realizací
významně negativně zasáhlo výrazné množství občanů a vlastníků, desítky pozemků by zřejmě
musely být vyvlastněny, ostatní dotčení vlastníci by byli na svých právech omezeni. Po značném
množství námitek ze strany dotčených vlastníků a zástupce veřejnosti a připomínek ze strany
veřejnosti bylo uvedené řešení ve fázi po veřejném projednání návrhu územního plánu
„převedeno“ do územní rezervy.
Veřejné projednání návrhu územního plánu se uskutečnilo dne 15. 6. 2011. Stavby, které
byly součástí „dopravního radiálně okružního skeletu“, byly ještě v návrhu územního plánu
vedeny jako veřejně prospěšné stavby. O převodu do územní rezervy rozhodlo zastupitelstvo
svým usnesením č. 81/11 na svém zasedání dne 22. 9. 2011, tedy po veřejném projednání návrhu
územního plánu. Následně byl územní plán vydán jako opatření obecné povahy usnesením
zastupitelstva ze dne 15. 12. 2011, kde jsou již stavby „dopravního radiálně okružního skeletu“
vedeny jako územní rezerva.
Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že vymezenou územní rezervou je nezákonným
a nepřiměřeným způsobem zasaženo do jejich práv, přestože bylo dotčeným vlastníkům včetně
stěžovatelů zdánlivě částečně vyhověno převedením celého okružního skeletu z koridoru
návrhového do koridoru v územní rezervě.
Ve smyslu §36 a §43 stavebního zákona č. 183/2006 Sb., jsou jako územní rezerva
vymezovány plochy a koridory, u nichž má dojít k prověření možnosti budoucího využití, přitom
jejich dosavadní využití nesmí být měněno způsobem, který by znemožnil nebo podstatně ztížil
prověřované budoucí využití. Územní rezerva tak podle stěžovatelů určitým způsobem fakticky
blokuje využití území po dobu této blokace. Současně neustále hrozí skutečná změna územního
plánu a následná realizace prověřovaného využití. Územní rezerva se svou povahou velice
podobá stavební uzávěře, u které není pochyb, že do práv jí dotčených vlastníků zasahuje.
Za situace, kdy by mělo dojít k vyvlastňování a následnému bourání nemovitostí,
se dotčení vlastníci nacházejí po dobu trvání územní rezervy v enormní nejistotě, co se s jejich
vlastnictvím stane, jestli do něj mají nadále investovat, či nikoliv. Již zařazením pozemků
do územní rezervy se stává nemovitost prakticky neprodejnou, neboť, kdo by si koupil dům,
u kterého vážně hrozí, že bude za několik let vyvlastněn a zdemolován. Územní rezerva tak
nepochybně představuje zásah do vlastnických práv těch, jejichž pozemky jsou územní rezervou
dotčeny.
Odpůrce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ve vztahu k vymezení územní rezervy
pro veřejně prospěšnou stavbu dopravní infrastruktury poukazuje na skutečnost, že přeřazením
dotčených pozemků do územní rezervy se zadáním územních studií pro jejich využití, nedošlo
k omezení vlastnických práv žádným zásadním způsobem, naopak byly vytvořeny podmínky
pro zvážení argumentace všech zúčastněných stran a nalezení nejlepšího řešení.
II. 2.
Obrana osob dotčených územní rezervou
Stěžovatelé v kasační stížnosti namítají nesprávnost následujícího závěru krajského soudu:
„Soud pak v rámci svého přezkumu může zasáhnout zrušením části územního plánu ve vztahu k územní rezervě
až ve chvíli, kdy by se jednalo o dlouhodobou, bezdůvodnou a svévolnou nečinnost obce při vypracování územní
studie, na jejímž základě by měly být zpracovány podklady pro případnou změnu územního plánu.“
Uvedený výklad krajského soudu stěžovatelé považují za rozporný s legislativně
stanovenými možnostmi ochrany práv dotčených osob, když zákonem byl stanoven
mechanismus ochrany osob dotčených opatřením obecné povahy na základě §101a a násl. s. ř. s.
Uplatnil-li by se výklad krajského soudu, že územní rezerva začne být nezákonnou teprve
po několika letech od jejího vymezení, za současné nečinnosti ohledně prověření podmínek
využití území, byly by dotčené osoby fakticky zbaveny možnosti domáhat se soudní ochrany.
Skutečnost, že již vymezením územní rezervy může být zasaženo do práv dotčených
vlastníků, vyplývá podle stěžovatelů také z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 3. 2010, č. j. 5 Ao 1/2010 - 91, ve kterém soud sice neshledal důvody pro zrušení napadených
částí územního plánu, nicméně bez dalšího aplikoval test proporcionality, a to nejen ve vztahu
k vymezované veřejně prospěšné stavbě, ale i územní rezervě pro takovou stavbu.
Nejvyšší správní soud z odůvodnění nyní kasační stížností napadeného rozsudku zjistil,
že krajský soud napadený závěr vyslovil pouze ve vztahu k hodnocení působení územní rezervy
z pohledu časového, nikoliv jako obecný závěr pro možnost ochrany práv stěžovatelů dotčených
vymezením koridoru územní rezervy dle §101a a násl. s. ř. s.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud předmětnou námitku nesprávného
posouzení právní otázky krajským soudem v tomto směru neshledal důvodnou. Argumentace
stěžovatelů totiž směřuje proti závěru krajského soudu přenesenému do obecné roviny možnosti
ochrany práv osob dotčených vymezením územní rezervy. V této obecné rovině však krajský
soud svůj závěr nevyslovil a ochranu osob dotčených opatřením obecné povahy dle §101a a násl.
s. ř. s. přezkumem jednotlivých námitek nezákonného a neproporcionálního vymezení územní
rezervy připustil.
II. 3.
Podstatná úprava návrhu územního plánu
Stěžovatelé ve svém návrhu na zrušení části opatření obecné povahy namítali pochybení
odpůrce při vymezení územní rezervy spočívající ve skutečnosti, že nedošlo k provedení
opakovaného veřejného projednání návrhu územního plánu ve smyslu §53 odst. 2 zákona
č. 183/2006 Sb., po přeřazení veřejně prospěšné stavby „dopravního radiálně okružního skeletu“
do územní rezervy po veřejném projednání návrhu územního plánu. Stěžovatelé závěry krajského
soudu ohledně vypořádání této jejich námitky považují za nejednoznačné a nesprávné a namítají
tak částečnou nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku i nesprávné posouzení právní otázky
krajským soudem v předcházejícím řízení. Tvrzenou nesprávně posouzenou právní otázkou
je otázka, zda po veřejném projednání návrhu územního plánu došlo k jeho podstatné úpravě
přeřazením veřejně prospěšné stavby „dopravního radiálně okružního skeletu“ do územní rezervy
a zda tedy bylo třeba konat opakované veřejné projednání či nikoliv.
Stěžovatelé v kasační stížnosti argumentují, že odpůrce přeřazením veřejně prospěšné
stavby do územní rezervy dotčeným osobám zdánlivě částečně vyhověl, ve skutečnosti však bylo
vymezením územní rezervy vážně zasaženo do jejich práv. Přitom vymezení rezervy neplní
v daném případě smysl a účel ustanovení §36 a 43 stavebního zákona. O převodu do územní
rezervy rozhodlo zastupitelstvo města na základě velkého odporu veřejnosti a velkého množství
námitek a připomínek týkajících se uvedených staveb. Dotčeným vlastníkům nebylo umožněno,
aby se vyjádřili k novému stavu – zařazení svých pozemků do územní rezervy. Stěžovatelé
jsou přesvědčeni, že vymezení územní rezervy je natolik podstatnou změnou územního plánu,
že se mělo opakované veřejné projednání konat. V rámci opakovaného veřejného projednání
by mohli dotčení vlastníci vznést takové námitky, jako je např. potřeba stanovení jasného
časového rámce pro prověření využití území, a odpůrce by na ně mohl včas reagovat. Přeřazením
staveb „dopravního radiálně okružního skeletu“ z veřejně prospěšných staveb do územní rezervy
mohlo dojít také ke snížení relevance některých námitek stěžovatelů a naopak k objevení
se námitek nových. Tyto nové námitky však stěžovatelé neměli možnost uplatnit právě z důvodu,
že se i přes takto podstatnou změnu návrhu územního plánu nekonalo opakované veřejné
projednání.
Stěžovatelé dále uvádějí, že se odpůrce s některými jejich námitkami vůbec nevypořádal,
když zejména nereagoval na námitky stěžovatele b), že dojde k omezení vlastnických práv,
či že nemovitosti budou neprodejné nebo výrazně klesne jejich kupní cena. Obě námitky mají
podle stěžovatelů stejnou platnost i po převedení předmětných staveb do územní rezervy.
Nejvyšší správní soud z napadeného rozsudku zjistil, že krajský soud se k otázce,
zda vymezení územní rezervy v území dotčeném původně návrhem veřejně prospěšné stavby
je podstatnou úpravou návrhu územního plánu, konkrétně nevyjádřil.
Krajský soud k této otázce v napadeném rozsudku uvedl:
„Mezi stranami není sporné, že objízdná polokružní komunikace (dopravní radiálně okružní skelet)
zařazená původně mezi veřejně prospěšné stavby, byla po zhodnocení námitek uplatněných ve fázi po veřejném
projednání návrhu územního plánu zařazena do územních rezerv. Strany se však neshodují v tom, zda bylo nutné
po této změně konat nové veřejné projednání. … Soud má za to, že proces pořizování územního plánu je procesem
dynamickým, což znamená, že obsah připravovaného územního plánu se mění v závislosti na tom, jakou fází
prochází, nelze mít za to, že v případě vyhovění některým námitkám, bude vždy opět konáno veřejné projednání.
Úvaha o tom, zda se jedná o podstatnou úpravu návrhu územního plánu, závisí vždy v konkrétním případě
na posouzení veřejných i soukromých zájmů, které v daném případě mohou být úpravou dotčeny. Ne každé dotčení
soukromých či veřejných zájmů však vyvolává nutnost dalšího veřejného projednání, musí se jednat o změnu návrhu
územního plánu takovou, která se podstatně dotýká uvedených zájmů. Jak vyplývá z dosud uvedeného, převedením
do územní rezervy vymezených ploch R111, R112, R113 byl „zakonzervován“ stávající stav využití území.
K tomu je třeba uvést, že i navrhovatelé jako zkrácení svých práv vnímají změnu stávajícího stavu a nikoliv jeho
setrvání, domáhají se tedy v podstatě toho, aby stav, který je stanoven územní rezervou jako prozatímní, byl
stanoven jako trvalý.“ Poté krajský soud dospěl k závěru, „že po formální i materiální stránce je vymezení
územních rezerv R111, R112, R113 dostatečně určité, srozumitelné, přiměřené a v souladu s příslušnými
předpisy, …“
Protože stěžovatelé b) a c) požádali, mimo jiné, o soudní přezkum otázky, zda opatření
obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, o čemž svědčí strana 9 písm. e)
jejich návrhu, bylo povinností krajského soudu s tímto jejich požadavkem se vypořádat. To však
krajský soud zcela jasným a přezkoumatelným způsobem neučinil.
Z obsahu správního spisu vyplývá, že zastupitelstvo města Ústí nad Labem schválilo dne
26. 4. 2007 pod č. 77/07 Návrh na pořízení nového územního plánu Statutárního města Ústí nad
Labem. Byl zpracován Koncept územního plánu, v němž v kapitole Urbanistická koncepce
včetně vymezení zastavitelných ploch, ploch přestavby a systému sídelní zeleně je mimo jiné
uvedeno, že cílem urbanistické koncepce ÚP Ústí nad Labem je formovat město a jeho zázemí
jako multifunkční strukturu, ve které mají a budou mít místo všechny městotvorné funkce,
vzájemně se doplňující a ve svém rozvoji podporující. Pro naplnění tohoto cíle jsou definovány
hlavní zásady urbanistického návrhu ÚP Ústí nad Labem, (mimo jiné) koncepčně nově navržené
dopravní řešení v souladu se Zadáním a podmínkami zhotovitele, které ve své konečné cílové fázi
zakotvuje do území optimální dopravní radiálně okružní skelet, umožňující jak jeho postupné
budování, tak adekvátní doplnění funkční urbanistické struktury města. Dopravě se textová část
konceptu podrobněji věnuje na č. l. 110 a násl. V grafické části konceptu se výkres č. 3 věnuje
veřejně prospěšným stavbám, opatřením a asanacím. Veřejně prospěšné stavby v dopravě jsou
vyznačeny fialově s číselným označením D1- jde o radiálně okružní skelet.
Není pochyb o tom, že tzv. „dopravní radiálně okružní skelet“ byl v návrhu územního
plánu zařazen do veřejně prospěšných staveb, přičemž stěžovatelé b) a c) byli těmito veřejně
prospěšnými stavbami přímo dotčeni na svých vlastnických právech. Stěžovatel c) uplatnil
námitku (námitka je v rozhodnutí o námitkách uvedena pod č. 64) proti celé této stavbě,
která měla zasáhnout do pozemků v jeho vlastnictví č. 1078/1, 1078/3, 1078/4, 1077/4, 1079/3
v k. ú. Bukov. Namítal velký zásah do svého vlastnictví i možnou likvidaci povolání a podnikání.
Jednalo se totiž o veřejně prospěšnou stavbu označenou jako „D8“ – trasa tunelu
na p. p. č. 1078/1 v k. ú. Bukov. Stěžovatel b) uplatnil námitku (námitka je v rozhodnutí
o námitkách uvedena pod č. 191) s vedením trasy tunelu na jeho pozemcích p. č. 1106,1108,
1368/6, 1105/3 v k. ú. Bukov. Namítal velký zásah do svého vlastnictví, zmaření svých životních
plánů a investic, dále, že vybudováním tunelu dojde k protnutí jeho dalších pozemků, které
pro něj pak zůstanou nevyužitelné atd.
Veřejné projednání návrhu územního plánu se uskutečnilo dne 15. 6. 2011. Na základě
usnesení Zastupitelstva města ÚnL č. 8/11 ze dne 22. 9. 2011 byl „dopravní radiálně okružní
skelet“ vyjmut z veřejně prospěšných staveb a z návrhových ploch a byl přeřazen do ploch
územních rezerv. Územní plán Ústí nad Labem byl vydán 15. 12. 2011. O námitkách stěžovatelů
b) a c) bylo rozhodnuto prakticky stejně tak, že se jim částečně vyhovuje tím, že dopravní radiálně
okružní skelet byl na základě usnesení Zastupitelstva města ÚnL č. 8/11 ze dne 22. 9. 2011
vyjmut z veřejně prospěšných staveb a z návrhových ploch a byl přeřazen do ploch územních
rezerv. Na konkrétní námitky obou stěžovatelů nebylo reagováno.
Stěžovatelé b) a c) neměli možnost se k této změně návrhu územního plánu vyjádřit.
Podle §53 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb. (ve znění účinném do 31. 12. 2012), dojde-li
na základě veřejného projednání k podstatné úpravě návrhu územního plánu, posoudí
se přiměřeně podle ustanovení §50 a koná se opakované veřejné projednání za účasti dotčených
orgánů.
Nejvyšší správní soud poukazuje na výklad k otázce opakovaného veřejného projednání
návrhu územního plánu uveřejněný na portále Ministerstva pro místní rozvoj, které jako ústřední
správní úřad ve věcech územního plánování v rámci své metodické činnosti usměrňuje
a sjednocuje výkon státní správy a praxi orgánů územního plánování. Ministerstvo za podstatnou
úpravu návrhu definuje situace, kdy jsou úpravou návrhu územního plánu nově dotčeny veřejné
zájmy (dotčený orgán nemohl uplatnit své stanovisko), nebo jsou úpravou nově dotčena
vlastnická práva (vlastník nemohl uplatnit námitku), nebo je-li úpravou podstatně změněn návrh
řešení (veřejnost nemohla uplatnit své připomínky).
Také z webových stránek Ústavu územního rozvoje (jako organizační složky státu zřízené
za účelem poskytování odborného zázemí a pomoci při výkonu kompetencí Ministerstva pro
místní rozvoj, předmětem jehož činnosti je také metodická činnost v oboru územního plánování)
lze zjistit, že za podstatnou úpravu návrhu územního plánu se považuje i taková změna územního
plánu, ke které mohly být uplatněny nové námitky vlastníků pozemků a staveb dotčených touto
úpravou.
Výklad §53 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb. (ve znění účinném do 31. 12. 2012) činil
i Nejvyšší správní soud, např. v rozsudku ze dne 8. 2. 2012, č. j. 6 Ao 7/2011 - 74, v němž dospěl
k závěru, že pokud úpravy nezměnily charakter přijímaného územního plánu a jím řešeného území
v podstatných rysech, nebylo třeba opakované projednání návrhu. Ze stejného závěru vycházel např.
i rozsudek téhož soudu ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Aos 1/2013 - 85.
Podle §172 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, k návrhu opatření obecné
povahy může kdokoli, jehož práva, povinnosti nebo zájmy mohou být opatřením obecné povahy
přímo dotčeny, uplatnit u správního orgánu písemné připomínky nebo na veřejném projednání
ústní připomínky. Správní orgán je povinen se připomínkami zabývat jako podkladem pro
opatření obecné povahy a vypořádat se s nimi v jeho odůvodnění.
Podle §172 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, vlastníci nemovitostí, jejichž
práva, povinnosti nebo zájmy související s výkonem vlastnického práva mohou být opatřením
obecné povahy přímo dotčeny, nebo, určí-li tak správní orgán, i jiné osoby, jejichž oprávněné
zájmy mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, mohou podat proti návrhu opatření
obecné povahy písemné odůvodněné námitky ke správnímu orgánu ve lhůtě 30 dnů ode dne jeho
zveřejnění. Zmeškání úkonu nelze prominout. O námitkách rozhoduje správní orgán, který
opatření obecné povahy vydává. Jestliže by vyřízení námitky vedlo k řešení, které přímo ovlivní
oprávněné zájmy některé osoby jiným způsobem než návrh opatření obecné povahy, a není-li
změna zjevně též v její prospěch, zjistí správní orgán její stanovisko. Rozhodnutí o námitkách,
které musí obsahovat vlastní odůvodnění, se uvede jako součást odůvodnění opatření obecné
povahy (§173 odst. 1). Proti rozhodnutí se nelze odvolat ani podat rozklad. Změna nebo zrušení
pravomocného rozhodnutí o námitkách může být důvodem změny opatření obecné povahy.
V případě tvorby a přijímání nového územního plánu města Ústí nad Labem bylo třeba
postupovat podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon), podle jeho Hlavy III., Dílu 3, Oddílu 2. Podle §43 odst. 4, věty poslední, se územní plán
vydává formou opatření obecné povahy podle správního řádu. O konceptu územního plánu
se koná veřejné projednání. Do 15 dnů ode dne veřejného projednání může každý uplatnit
své připomínky. Ve stejné lhůtě mohou vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem veřejně
prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření a zastavitelných ploch a zástupce veřejnosti
uplatnit své námitky. K později uplatněným připomínkám a námitkám se nepřihlíží.
O upraveném a posouzeném návrhu územního plánu se koná veřejné projednání (§52 odst. 1,
věta první stavebního zákona), koná se opakované veřejné projednání za účasti dotčených
orgánů. Stanoviska dotčených orgánů, námitky a připomínky lze uplatnit nejpozději
při opakovaném veřejném projednání, jinak se k nim nepřihlíží. (§52 odst. 2 stavebního zákona),
nejpozději při veřejném projednání může každý uplatnit své připomínky a dotčené osoby podle
odstavce 2 námitky, ve kterých musí uvést odůvodnění, údaje podle katastru nemovitostí
dokladující dotčená práva a vymezit území dotčené námitkou (§52 odst. 3, věta první stavebního
zákona).
Územní rezerva v době vydání napadeného opatření obecné povahy představovala
ve smyslu §36 odst. 1 stavebního zákona č. 183/2006 Sb., vymezené plochy a koridory s cílem
prověřit možnosti budoucího využití, kdy dosavadní využití nesmí být měněno způsobem, který
by znemožnil nebo podstatně ztížil prověřované budoucí využití. V posuzované věci tak konečné
řešení přijaté územním plánem umožňovalo v koridoru vymezené územní rezervy povolovat
pouze takové změny v území, které neznemožní nebo podstatně neztíží budoucí záměr veřejně
prospěšné stavby „dopravního radiálně okružního skeletu“.
V případě nekonání opakovaného veřejného projednání ve smyslu §53 odst. 2 stavebního
zákona nemají ti, kteří jsou dotčeni novou úpravou návrhu územního plánu, možnost se k nové
úpravě vyjádřit, protože zákon takovou možnost neupravuje. Jedině v případě dojde-li na základě
veřejného projednání k podstatné úpravě návrhu územního plánu, koná se opakované veřejné
projednání za účasti dotčených orgánů, přičemž stanoviska dotčených orgánů, námitky
a připomínky lze uplatnit nejpozději při opakovaném veřejném projednání, jinak se k nim
nepřihlíží. Protože námitky proti návrhu územního plánu mohou podat pouze vlastníci pozemků
a staveb dotčených návrhem veřejně prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření
a zastavitelných ploch a zástupce veřejnosti, v případě vymezení koridorů územní rezervy
by i vlastníci pozemků, kteří byli návrhem územního plánu v tomto směru dotčeni, by mohli
v daném případě nejpozději při opakovaném veřejném projednání uplatnit připomínky, nikoliv
námitky. Jinou obranu jim zákon, jak výše uvedeno, nepřiznává.
Lze tedy uzavřít, že krajský soud se měl zcela jasně vyjádřit k tomu, zda převedení veřejně
prospěšné stavby „dopravního radiálně okružního skeletu“ do územních rezerv je podstatnou
úpravou návrhu územního plánu a zda tato úprava změnila či nikoliv charakter přijímaného
územního plánu a jím řešeného území v podstatných rysech, a tedy zda se mělo konat opakované
veřejné projednání ve smyslu §53 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., respektive zda tím, že se toto
opakované veřejné projednání nekonalo a tím nebylo veřejnosti umožněno vyjádřit se k této
změně návrhu územního plánu, odpůrce porušil zákonem předepsaný postup při vydávání
opatření obecné povahy a tím porušil procesní práva stěžovatelů jakožto vlastníků pozemků
a staveb v koridoru vymezené územní rezervy, nebo nikoliv. V případě závěru, že nebylo třeba
opakované veřejné projednání návrhu územního plánu, bylo třeba vyjádřit se k tomu, zda
odpůrce neměl postupovat podle §172 odst. 5 věty čtvrté správního řádu. Protože tak krajský
soud neučinil, je jeho rozsudek v tomto rozsahu nepřezkoumatelný.
Z rozsudku ze dne 16. 2. 2009, č. j. 5 Azs 121/2008 - 91, v němž Nejvyšší správní soud
řešil otázku nepřezkoumatelnosti, vyplývá: „Dle setrvalé judikatury Ústavního soudu (viz např. nález
Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, zveřejněný pod č. 34 ve svazku č. 3 Sbírky nálezů
a usnesení Ústavního soudu, nález Ústavního ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, zveřejněný pod č. 85
ve svazku č. 8 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, nález Ústavního soudu ze dne 21. 10. 2004, sp. zn.
II. ÚS 686/02, dosud nezveřejněn) jedním z principů, představujícím součást práva na řádný proces, jakož
i pojmu právního státu (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy) a vylučujícím libovůli
při rozhodování, je i povinnost soudů své rozsudky odůvodnit (ve správním soudnictví viz ustanovení §54 odst. 2
s. ř. s.). Z odůvodnění musí vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů
na straně jedné a právními závěry na straně druhé. Nepřezkoumatelné rozhodnutí nedává dostatečné záruky
pro to, že nebylo vydáno v důsledku libovůle a způsobem porušujícím ústavně zaručené právo na spravedlivý proces.
Uvedená stálá judikatura Ústavního soudu měla – ve vztahu k odůvodnění správních rozhodnutí, pro
něž platí zásadně stejné principy – svého předchůdce v judikatuře Vrchního soudu v Praze, např. v jeho
rozhodnutí ze dne 26. 2. 1993, sp. zn. 6 A 48/92 (zveřejněno v Soudní judikatuře ve věcech správních pod
č. 27/1994 a ve Správním právu č. 2/1994, str. 90) a našla svůj odraz i v judikatuře Nejvyššího správního
soudu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74, rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 27. 10. 2004, č. j. 7 As 60/2003 - 75, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2004,
č. j. 7 Afs 3/2003 - 93). Této judikatuře je společné, že není-li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského
soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní
námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat takové rozhodnutí
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména tehdy, jde-li
o právní argumentaci z hlediska účastníka klíčovou, na níž je postaven základ jeho žaloby. Nestačí, pokud soud
při vypořádávání se touto argumentací účastníka pouze konstatuje, že tato je nesprávná, avšak neuvede, v čem
(tj. v jakých konkrétních aspektech resp. důvodech právních či případně skutkových) její nesprávnost spočívá.“
Otázka, zda opatření obecné povahy bylo v daném případě vydáno zákonem stanoveným
způsobem, je přitom otázkou zcela zásadní. Pokud by bylo třeba opakované veřejné projednání,
jak tvrdí stěžovatelé b) a c), pak opatření obecné povahy nebylo přijato v souladu se zákonem
a bylo třeba návrhu stěžovatelů v tomto směru vyhovět. V takovém případě by stěžovatelé také
mohli a měli uplatnit všechny svoje připomínky nejpozději u opakovaného veřejného projednání
územního plánu. Na jejich připomínky by pak musel reagovat odpůrce. Z tohoto hlediska
se proto jeví další kasační námitky stěžovatelů, tedy tvrzená časová neurčitost územní rezervy
způsobující nepřiměřenou nejistotu stěžovatelů, nesplnění zákonných podmínek pro vymezení
územní rezervy, neboť územní rezerva neplní smysl a účel podle ustanovení §36 a 43 stavebního
zákona a zatěžuje dotčené vlastníky nedůvodně a neopodstatněně, předčasnými.
Nejvyšší správní soud proto rozsudek krajského soudu v napadené části v odst. I. výroku,
kterým byl návrh na zrušení části opatření obecné povahy – územního plánu Ústí nad Labem
ze dne 15. 12. 2011, č. j. MM/OUPSM/NUP/986/2011, a to vymezení koridorů územní rezervy
R111, R112 a R 113 v textové části v kapitole i) a v grafické části v grafické příloze č. 1 Výkresu
základního členění území, v grafické příloze č. 2 Hlavní výkres, včetně přílohy č. 2.1 Výkres
koncepce dopravní infrastruktury, ve vztahu k navrhovatelům b) a c) zamítnut, zrušil a věc
mu vrátil v tomto rozsahu k dalšímu řízení.
III.
Vymezení nových zastavitelných ploch
Stěžovatelé a), b) a c) v kasační stížnosti napadají také výrok V. rozsudku krajského
soudu, kterým byl zamítnut jejich návrh na zrušení územního plánu, a to v části vymezující nové
zastavitelné plochy. Pochybení krajského soudu stěžovatelé spatřují ve skutečnosti, že se krajský
soud nezabýval jejich námitkami v tomto směru, a to v rozporu s požadavky zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního i judikatury Nejvyššího správního soudu. Podle stěžovatelů krajský
soud svým postupem odmítl poskytnout jejich právům ochranu a v napadené části učinil svůj
rozsudek nezákonným a nepřezkoumatelným.
Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že krajský soud v otázce nezákonného vymezení nových
zastavitelných ploch interpretoval závěry Nejvyššího správního soudu nesprávně, když se jejich
námitkami odmítl zabývat bez jakékoliv další úvahy. Z dosavadní judikatury Nejvyššího
správního soudu podle stěžovatelů vyplývá, že „procesní pasivita navrhovatele ve fázích správního řízení
předcházejícího přijetí opatření obecné povahy může být způsobena faktory subjektivními i objektivními. Její
význam pro úspěšnost žaloby posoudí soud s přihlédnutím ke všem individuálním okolnostem případu, a to při
zkoumání procesního postupu správního orgánu, při hodnocení případného rozporu opatření obecné povahy
s právními předpisy, jakož i při hodnocení přiměřenosti zásahu do práv a povinností navrhovatele.“ (usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010 – 116).
Nejvyšší správní soud již několikrát podle citovaného usnesení postupoval, když se vždy
důkladně zabýval tím, zda v daném případě předchozí nepodání námitek k návrhu územně
plánovací dokumentace znamená, že se soud těmito námitkami nemá vzhledem k okolnostem
případu a dotčeným veřejným zájmům vůbec zabývat, nebo je naopak na místě námitky
přezkoumat.
V této souvislosti stěžovatelé odkazují především na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/2011 – 43: „Nejvyšší správní soud pak přistoupil k posouzení
jednotlivých žalobních námitek navrhovatelů s tím, zda je pro jejich posouzení relevantní skutečnost,
že navrhovatelé z důvodu ryze subjektivních nebyli aktivní při podávání námitek a připomínek v průběhu
pořizování napadeného opatření obecné povahy.“ Soud v uvedeném rozhodnutí dospěl k závěru,
že „vzhledem k tomu, že nedošlo k porušení kogentních procesních a hmotněprávních norem chránících zásadní
veřejné zájmy, které stěžejním způsobem předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy, shledal
Nejvyšší správní soud námitku …. nedůvodnou.“ ……. „ke zrušení územně plánovacího opatření obecné povahy
by měl proto soud přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě
zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku.“
Stěžovatelé zásadní pochybení krajského soudu shledávají v tom, že v rozporu
s dosavadní judikaturou žádnou úvahu ve smyslu usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 2/2010 –
116 v jejich věci neprovedl.
Podle stěžovatelů jsou podmínky pro zrušení napadených částí územního plánu týkajících
se enormního rozšiřování nových zastavitelných ploch v jejich případě splněny, neboť došlo
„k porušení kogentních procesních a hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy“, a to „k porušení
zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako
celku“. Porušení stavebního zákona i zákona o ochraně zemědělského půdního fondu byla
v daném případě natolik markantní a rozsáhlá, a dotkla se natolik vážnou měrou chráněných
veřejných zájmů, že důvody ke zrušení napadených částí územního plánu převýší i nad zájmem
na ochraně právní jistoty osob, které se na nezákonně schválený územní plán s důvěrou
spoléhaly.
Ve své argumentaci stěžovatelé také zdůrazňují, že v průběhu procesu pořizování
územního plánu nebyli zcela nečinní, neboť namítali dotčení svých práv veřejně prospěšnými
stavbami, které byly do územního plánu navrhovány právě z důvodu, že nově vymezované
zastavitelné plochy, výrazně rozšiřující zastavěnou plochu města, budou generovat zvýšené
nároky na dopravu. Jednalo se tedy o námitky úzce související s namítaným nezákonným
vymezováním obrovského množství nových zastavitelných ploch.
Odpůrce se ve svém vyjádření k otázce vymezení nových zastavitelných ploch ztotožnil
se závěrem krajského soudu, že stěžovatelé v procesu projednávání a přijímání územního plánu
nevznášeli žádné námitky, a že tedy z tohoto důvodu nemohou tyto námitky vznášet
až v rámci soudního přezkumu. S ohledem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci
sp. zn. 6 Ao 5/2011 odpůrce konstatuje, že v rámci vynětí pozemků ze zemědělského půdního
fondu došlo ve všech případech k zachování zákonného postupu a vyžádání stanovisek všech
dotčených orgánů. Zákonný postup byl zachován i v případě tzv. agregace a dostatečné
specifikace nově vymezovaných území, včetně odůvodnění. Z žádného zákonného předpisu
nevyplývá povinnost udávat výměru jednotlivých ploch, a skutečnost, že takovýto údaj nebyl
v době projednávání k dispozici, nemůže podle názoru odpůrce zakládat jakékoliv porušení
zákonného procesu projednávání územního plánu. Pořizovatel nicméně v kapitole c2) nakonec
nad rámec zákonných povinností tyto údaje v územním plánu uvedl, což však nemůže mít žádný
význam pro zpochybnění jak procesu projednání územního plánu, tak i jeho obsahu. Z těchto
skutečností podle odpůrce vyplývá, že nedošlo k „porušení kogentních procesních
a hmotněprávních norem chránících veřejné zájmy v nezanedbatelné míře“.
Krajský soud námitku nezákonnosti vymezování nových zastavitelných ploch, a rozpor
s požadavky na ochranu zemědělského půdního fondu shledal nedůvodnou, když na straně jedné
konstatoval, že rozsah přípustných námitek vlastníků nemovitostí není omezen pouze na části
nemovitostí dotčených návrhem veřejně prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření nebo
zastavitelných ploch, nýbrž námitky se mohou týkat jakékoliv části návrhu územního plánu, nebo
i postupu při jeho zadání či zpracování, přičemž na straně druhé s ohledem na judikaturu
Nejvyššího správního soudu (k otázce meritorního projednání jednotlivých námitek
neuplatněných v procesu přijímání napadeného opatření obecné povahy) a na znění ustanovení
§101d odst. 1 s. ř. s., dospěl k závěru, že „navrhovatel nadaný aktivní legitimací musí pochybení odpůrce
namítat nejen v řízení před soudem, ale zároveň i v předchozím řízení při přijímání opatření obecné povahy.
V případě, že tak navrhovatel v předchozím řízení neučinil, soud posoudí, zda tak učinit mohl, od čehož se pak
bude odvíjet rozsah přezkumu opatření obecné povahy soudem.“ Krajský soud v napadeném rozsudku dále
argumentoval, že z rekapitulace námitek navrhovatelů je patrné, že nic nenamítali proti
vyhodnocení potřeby nových zastavitelných ploch, či vůči rozsahu a způsobu odnímání ploch
ze zemědělského půdního fondu. Podle krajského soudu tak navrhovatelé jednali v rozporu
se zásadou „každý si musí hájit svá práva“ a v této části návrhu se snaží nahradit svou procesní
pasivitu v předchozím řízení. Soud však nemůže s ohledem na stávající dělbu moci nahrazovat
funkci správních orgánů vydávajících opatření obecné povahy, neboť úkolem soudu je toliko
přezkum jejich postupu. Krajský soud je názoru, že nemůže přezkoumávat tvrzení navrhovatelů,
k nimž se neměl v průběhu pořizování územního plánu možnost odpůrce relevantně vyjádřit.
Z obsahu odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu vyplývá, že krajský
soud neprovedl úvahu ve smyslu usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 2/2010 – 116,
jak mu stěžovatelé a), b) a c) v kasační stížnosti vytýkají.
Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 7. 10. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010
– 116 dospěl k tomuto závěru: „ Skutečnost, že navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy
nebo jeho části (§101a a násl. soudního řádu správního) neuplatnil námitky či připomínky ve fázích přípravy opatření
obecné povahy, jej nezbavuje práva takový návrh podat. Návrh proto nemůže soud pro nedostatek aktivity navrhovatele
v předcházejících fázích řízení správního odmítnout pro nedostatek procesní legitimace.
Procesní pasivita navrhovatele ve fázích správního řízení předcházejícího přijetí opatření obecné povahy může být
způsobena faktory subjektivními i objektivními. Její význam pro úspěšnost žaloby posoudí soud (§101a a násl.
s. ř. s.) s přihlédnutím, ke všem individuálním okolnostem případu, a to při zkoumání procesního postupu
správního orgánu, při hodnocení případného rozporu opatření obecné povahy s právními předpisy, jakož
i při hodnocení přiměřenosti zásahu do práv a povinností navrhovatele. Přitom je povinen vzít v úvahu práva
a povinnosti těch, jímž by zrušení opatření obecné povahy podle návrhu způsobilo újmu na jejich vlastních
právech.“
V rozsudku ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010 – 185, Nejvyšší správní soud vážil,
zda (v uvedené právní věci v níž šlo o změnu územního plánu obce M.) existuje závažný důvod,
pro který by v případě důvodnosti některé z navrhovateli předestřených námitek mohl přistoupit
ke zrušení části nebo celého napadeného opatření obecné povahy a porušit tak právní jistotu
dalších účastníků, kteří svá práva aktivně prosazovali již v průběhu přípravy změn územního
plánu a nyní tento změněný územní plán respektují, a uvedl: „Rozšířený senát ve svém citovaném
usnesení takové závažné důvody blíže nespecifikoval; z jeho argumentace však vyplývá, že by se muselo jednat
o skutečnost nebo zájem, který by převážil nad právní jistotou osob jednajících s důvěrou v přijaté změny.
Rozhodující první senát je přesvědčen, že za tyto závažné důvody je třeba považovat porušení kogentních procesních
a hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy, které stěžejním způsobem předurčují proces přijímání
a obsah opatření obecné povahy. Zda se jedná o závažný důvod je třeba posoudit s ohledem na veškeré relevantní
okolnosti případu a snesené argumenty stran řízení…“ V uvedené právní věci došel soud k závěru,
že bylo porušeno kogentní ustanovení §55 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., vyjadřující zásadní
zájem na ochraně hodnot v území včetně krajiny a současně předurčující průběh přijímání
a obsah opatření obecné povahy, neboť nejsou-li naplněny požadavky tohoto ustanovení, nelze
vůbec ve změně územního plánu vymezit nové zastavitelné plochy. I když ve výše uvedené věci
bylo rozhodnuto podle znění §101d odst. 1 s. ř. s., podle něhož při rozhodování soud posuzuje soulad
opatření obecné povahy se zákonem, a to, zda ten, kdo je vydal, postupoval v mezích své působnosti a pravomoci
a zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem. Přitom není vázán právními důvody
návrhu, je použitelné v daném případě i podle znění §101d odst. 1 s. ř. s. po 31. 12. 2011, podle
něhož při rozhodování je soud vázán rozsahem a důvody návrhu, protože návrh navrhovatelů takové
body obsahuje.
Vzhledem k výše citovaným rozhodnutím má rozhodující pátý senát Nejvyššího
správního soudu za to, že krajský soud pochybil, pokud neučinil posouzení, zda je v daném
případě dán závažný důvod pro zrušení požadované části opatření obecné povahy přestože
stěžovatelé do této jeho části nepodali námitky, tedy zda došlo k porušení kogentních procesních
nebo hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy, nebo došlo k nepřiměřenému
zásahu do práv a povinností stěžovatelů a), b) a c), to vše při sledování práv a povinností těch,
jímž by zrušení opatření obecné povahy podle návrhu způsobilo újmu na jejich vlastních právech
a kteří návrh na zrušení opatření obecné povahy nepodali.
Aktivně legitimovaným k podání návrhu na zrušení části opatření obecné povahy
je ve smyslu §101a odst. 1 s. ř. s. ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech vydaným
opatřením obecné povahy. Aktivní legitimace navrhovatelů se tak zakládá pouhým tvrzením
dotčení na jejich právech. Rozšířený senát NSS k tomu v usnesení ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120 (ve věci územního plánu obce Vysoká nad Labem), uvedl: „Navrhovatel tedy
musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy
dotčena. (…) Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky
konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda
je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné
konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení. (…) Výjimečně je též představitelné,
aby aktivní procesní legitimace byla dána i tehdy, tvrdí-li navrhovatel, který sám není vlastníkem nemovitosti ani
nemá právo k takové cizí věci na území regulovaném územním plánem, že jeho vlastnické právo nebo jiné
absolutní právo k nemovitosti nacházející se mimo území regulované územním plánem by bylo přímo dotčeno
určitou aktivitou, jejíž provozování na území regulovaném územním plánem tento plán (jeho změna) připouští.
Typicky půjde o vlastníka pozemku sousedícího s územím regulovaným územní plánem, který by mohl být dotčen
určitou aktivitou, jejíž vlivy se významně projeví i na jeho pozemku (např. exhalacemi, hlukem, zápachem apod.)
nebo které povedou k významnému snížení hodnoty jeho majetku.“ (body 31, 34 a 37 usnesení).
Ve věci je však třeba vycházet z toho, že existuje rozdíl mezi aktivní žalobní legitimací
(tvrzení ve smyslu §101a odst. 1 s. ř. s. návrh stěžovatelů a), b) a c) obsahuje) a aktivní
věcnou legitimací (k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 6. 2013,
č. j. 1 Aos 1/2013 - 85), přičemž pro úspěch návrhu stěžovatelů a), b) a c), nebo některého z nich
(připustí-li krajský soud z důležitého důvodu přezkoumání této části opatření obecné povahy,
která nebyla napadena námitkami uvedených stěžovatelů ve správním řízení) je rozhodující, zda
stěžovatelé a), b) a c), nebo některý z nich, byli na svých hmotných právech skutečně zkráceni.
Zda tomu tak bylo, je otázkou konkrétního posouzení.
Nejvyšší správní soud především souhlasí se závěrem krajského soudu, že stěžovatelé a),
b) a c) námitku proti územnímu plánu, a to v části vymezující nové zastavitelné plochy,
neuplatnili ve správním řízení. Pokud stěžovatelé a), b) a c) v kasační stížnosti tvrdí, že nebyli
zcela nečinní v průběhu správního řízení, protože v průběhu pořizování územního plánu
(ke konceptu, k návrhu) aktivně namítali dotčení svých práv veřejně prospěšnými stavbami, které
byly do územního plánu navrhovány právě z důvodu, že nově vymezované zastavitelné plochy,
výrazně rozšiřující zastavěnou plochu města, budou nepochybně generovat zvýšené nároky
na dopravu, pak je k tomu třeba uvést, že obsah této námitky směřoval proti jiné části územního
plánu, tedy proti vymezení veřejně prospěšných staveb tzv. „dopravního radiálně okružního
skeletu“u stěžovatelů b) a c), u stěžovatelky a) obsah její námitky (pod pořadovým číslem 198
2. rozhodnutí o námitkách uplatněných k návrhu ÚP ÚNL) směřoval proti navrhovanému
obchvatu obce Strážky, vedoucímu přes její pozemky p. č. 323/4,324/1 a 323/2 k. ú. Habrovice
z důvodu, že uvedené pozemky jsou vedeny jako zemědělská půda a slouží chovu koní
a hospodářských zvířat, což se s plánovanou stavbou (veřejně prospěšnou stavbou D10, podle
rozhodnutí a odůvodnění rozhodnutí o námitce, poznámka NSS) vylučuje. Podle vlastního
tvrzení stěžovatelů v kasační stížnosti jim bylo známo, že nově vymezované zastavitelné plochy,
podle nich, výrazně rozšiřují zastavěnou plochu města. Přesto námitky proti nově vymezovaným
zastavitelným plochám v průběhu pořizování územního plánu nepodali. K námitce stěžovatelů a),
b) a c), že v návrhu územního plánu, který byl veřejnosti předložen k námitkám a připomínkám
před veřejným projednáním zcela chyběly údaje o výměře parcel nově vymezovaných jako
zastavitelné území, takže jim chyběly relevantní informace, a dále, že v důsledku tzv. agregace
(seskupování různých funkčních ploch) byl prakticky nezjistitelný rozsah nově zastavitelných
ploch, se Nejvyšší správní soud vyjadřuje v další části svého rozhodnutí.
V této části kasační stížnosti stěžovatelé namítali, že krajský soud odmítl poskytnout jejich
právům ochranu, přestože bylo porušeno ustanovení zákona o tom, že další zastavitelné plochy
lze změnou územního plánu vymezit pouze na základě prokázání nemožnosti využít již vymezené
zastavitelné plochy a potřeby vymezení nových zastavitelných ploch. Poukazovali tak v podstatě
na §55 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb. ve znění účinném do 31. 12. 2012. Ve věci, kterou
na základě kasačních stížností stěžovatelů rozhodující pátý senát Nejvyššího správního soudu
projednává, jde o vypracování nového územního plánu, nikoliv o změnu územního plánu.
Ustanovení §55 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb. ve znění účinném do 31. 12. 2012 (další
zastavitelné plochy lze změnou územního plánu vymezit pouze na základě prokázání nemožnosti využít
již vymezené zastavitelné plochy a potřeby vymezení nových zastavitelných ploch) se na pořizování nového
územního plánu nevztahuje. Toho jsou si stěžovatelé a), b) a c) vědomi, mají však za to,
že vzhledem k §18 zákona č. 183/2006 Sb. a základním zásadám činnosti správních orgánů,
ani v tomto případě nemělo být postupováno jinak.
Podle §18 zákona č. 183/2006 Sb., upravujícího cíle územního plánování, jeho odst. 4:
Územní plánování ve veřejném zájmu chrání a rozvíjí přírodní, kulturní a civilizační hodnoty
území, včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví. Přitom chrání
krajinu jako podstatnou složku prostředí života obyvatel a základ jejich totožnosti. S ohledem
na to určuje podmínky pro hospodárné využívání zastavěného území a zajišťuje ochranu
nezastavěného území a nezastavitelných pozemků. Zastavitelné plochy se vymezují s ohledem
na potenciál rozvoje území a míru využití zastavěného území.
Podle §47 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., na základě rozhodnutí zastupitelstva obce
o pořízení územního plánu pořizovatel ve spolupráci s určeným zastupitelem zpracuje návrh
zadání územního plánu. V návrhu zadání stanoví hlavní cíle a požadavky na zpracování návrhu
územního plánu,…. Podle odst. 6 téhož ustanovení náležitosti obsahu zadání územního plánu
stanoví prováděcí právní předpis. Tímto předpisem je vyhláška č. 500/2006 Sb. a příloha č. 6
k této vyhlášce.
Podle zákona č. 183/2006 Sb., jeho ustanovení o řízení o územním plánu, konkrétně
§53 odst. 5 písm. d), součástí odůvodnění územního plánu zpracovaného pořizovatelem
je vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení
zastavitelných ploch. Podle §43 odst. 6 téhož zákona náležitosti obsahu územního plánu
a obecné požadavky na využití území stanoví prováděcí právní předpis. Tímto předpisem
je vyhláška č. 500/2006 Sb. a příloha č. 7 k této vyhlášce. Ta stanoví, co obsahuje textová část
územního plánu, grafická část územního plánu, jaký je obsah odůvodnění územního plánu.
Obsahuje odkaz na náležitosti uvedené v §53 odst. 4 a 5 stavebního zákona a další náležitosti
uvádí, mimo jiné údaje o splnění zadání.
V daném případě schválené zadání územního plánu obsahovalo hlavní cíl pořízení
nového územního plánu stanovit základní koncepci rozvoje území s tím, že nový územní plán
bude sledovat priority pod body 1. až 12. tam uvedené, když pod bodem 4. je uvedeno: Prioritně
využít transformačních a ostatních nevyužitých či neefektivně využitých území oproti
extenzivnímu rozvoji v dosud nezastavěném území.
Náležitosti návrhu územního plánu zákon č. 183/2006 Sb., ani vyhláška č. 500/2006 Sb.
neupravují. Obsah návrhu územního plánu by tedy měl být obdobný jako územní plán, tedy mít
textovou část, grafickou část a jejich odůvodnění. Z návrhu územního plánu Ústí nad Labem
z dubna 2011 vyplývá, že pod písmenem c) jeho textové části je Urbanistická koncepce včetně
vymezení zastavitelných ploch, ploch přestavby a systému sídelní zeleně, přičemž návrh
zastavitelných ploch s ohledem na historickou funkční a prostorovou strukturu a vztah k okolní
krajině má následující priority: preference ploch obytných pro individuální zástavbu v atraktivních
lokalitách s kvalitním životním prostředím, zároveň s minimalizací nových rozvojových ploch
hromadné bytové výstavby (výstavba na zelené louce) jako nástroj nastartování revitalizace
a regenerace stávajícího bytového fondu; postupná revitalizace a transformace průmyslových
ploch s cílem vytěsnění těžkého průmyslu s negativními dopady na životní prostředí mimo
jádrová území města ke stávajícím i navrženým nadmístním dopravním tahům; doplnění sídelní
zeleně… V podkapitole c2) Vymezení zastavitelných ploch a ploch přestavby je uvedeno,
že rozvoj území je navržen jednak jako přestavba (regenerace) stávajících ploch, respektive
zástavba proluk uvnitř vymezeného zastavěného území (v grafické části označeny indexem
P s kódovým číslem katastrálního území a s přiřazeným pořadovým číslem plochy v rámci tohoto
katastrálního území-číslo za pomlčkou), zároveň návrh vymezuje nové zastavitelné plochy (Z)
a plochy územních rezerv (R). Dále je tu uvedeno, že zastavitelné plochy vymezené územním
plánem zpravidla navazují na zastavěné území, přičemž tyto jsou jednoznačně definovány
hranicemi – rozsah navržených zastavitelných ploch je nejlépe patrný z grafické části (Výkres
základního členění území a Hlavní výkres), kde jsou podrobně rozlišeny jednotlivé rozvojové
funkční plochy, označené indexy dle katastrálního území.
Vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení
zastavitelných ploch textová část návrhu územního plánu neobsahuje.
Z výkresu základního členění území návrhu územního plánu Ústí nad Labem z dubna
2011 vyplývá, že je v něm zakreslena mimo jiné hranice zastavěného území k 31. 3. 2011 světle
modrou barvou, tmavě modrou barvou jsou vyznačeny hranice ploch přestavby (P1-1),
a to uvnitř zastavěného území a červenou barvou plochy nově zastavitelných pozemků (Z1-1),
přičemž pokud jsou plochy přestavby i plochy nově zastavitelných pozemků podmíněny územní
studií, jsou šikmo šrafovány. Ve výkresu jsou plochy označeny indexem plochy, který je uveden
i v textové části návrhu územního plánu, přičemž v textové části je k indexu plochy uveden
i index funkce a katastrální území, atd. Dále jsou v tomto výkresu vyznačeny tmavočervenou
silnou čarou hranice ploch územních rezerv (R1). Z výkresu je patrno, kde se nacházejí plochy
přestavby i plochy nově zastavitelných pozemků.
Je skutečností, že v textové části návrhu územního plánu pod podkapitolou c2) nejsou
uvedeny výměry jednotlivých ploch v metrech čtverečních.
Odůvodnění:
návrhu územního plánu z dubna 2011 obsahuje pod kapitolou d5)
Vyhodnocení vlivů ÚP Ústí nad Labem na udržitelný rozvoj území – shrnutí a podkapitolou e)
(strana 248 a následující) kvantifikaci důsledků navrhovaného řešení na ZPF (zemědělský půdní
fond) a PUPFL (pozemky určené k plnění funkce lesa), v níž je uvedeno, že celkový zábor ZPF
bude v důsledku plánovaného rozvoje představovat 452,157 ha plochy, z toho pro zastavitelné
území cca 370 ha a pro nezastavitelné cca 83 ha. Dále také obsahuje podrobnou kvantifikaci
důsledků navrhovaného řešení na ZPF – tabulkovou část. V ní jsou uvedeny: číslo lokality,
navržené využití, výměra celkem, výměra v současně zastavěném území, výměra mimo současně
zastavěné území, celková výměra, druh ZPF dle katastru nemovitostí atd. Odůvodnění návrhu
územního plánu obsahuje na str. 137 promítnutí potřeby nových bytů do nároků na plochu
a na str. 138 je uvedeno, že pro novou bytovou výstavbu, a to včetně rezervy plnící motivační
funkci a podporující konkurenceschopnost lokalit, je nutno vymezit minimálně 227 ha
rozvojových ploch.
Dle §4 zákona č. 334/1992 Sb. je nutno pro nezemědělské účely použít především
nezemědělskou půdu, zejména nezastavěné a nedostatečně využité pozemky v zastavěném území
nebo na nezastavěných plochách stavebních pozemků staveb mimo toto území, stavební proluky
a plochy získané zbořením přežilých budov a zařízení. Musí-li však v nezbytných případech dojít
k odnětí zemědělského půdního fondu, nutno zejména: a) co nejméně narušovat organizaci
zemědělského půdního fondu, hydrologické a odtokové poměry v území a síť zemědělských
účelových komunikací, b) odnímat jen nejnutnější plochu zemědělského půdního fondu, c) při
umisťování směrových a liniových staveb co nejméně ztěžovat obhospodařování zemědělského
půdního fondu, d) po ukončení povolení nezemědělské činnosti neprodleně provést takovou
terénní úpravu, aby dotčená půda mohla být rekultivována a byla způsobilá k plnění dalších
funkcí v krajině podle schváleného plánu rekultivace. Aby ochrana zemědělského půdního fondu
byla při územně plánovací činnosti prováděné podle zvláštních předpisů zajištěna, jsou
pořizovatelé a projektanti územně plánovací dokumentace a územně plánovacích podkladů
povinni řídit se zásadami této ochrany (§4), navrhnout a zdůvodnit takové řešení, které
je z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu a ostatních zákonem chráněných obecních
zájmů nejvýhodnější. Přitom musí vyhodnotit předpokládané důsledky navrhovaného řešení
na zemědělský půdní fond, a to zpravidla ve srovnání s jiným možným řešením (§5 zákona
č. 334/1992 Sb.).
Stavební zákon č. 183/2006 Sb., a jeho prováděcí předpis vydaný podle §193 citovaného
zákona, stanoví závazně náležitosti územního plánu a postup při jeho pořizování a přijímání,
přičemž stěžovatelé a), b) a c) namítali, že odpůrce při tvorbě územního plánu porušil závazná
ustanovení citovaného zákona, a zasáhl nepřiměřeně i do jejich práv. Bylo proto na krajském
soudu podrobně a přezkoumatelným způsobem se s tímto tvrzením stěžovatelů vypořádat.
Především bylo třeba postavit najisto nejen aktivní žalobní legitimaci stěžovatelů a), b) a c), ale
také jejich aktivní věcnou legitimaci, tedy zda touto částí územního plánu byli všichni nebo
některý z nich skutečně zkráceni na svých hmotných právech (v tomto směru bylo třeba
přihlédnout k tomu, že pozemky dotčené návrhem územního plánu stěžovatelů b) a c)
se nacházejí v k. ú. Bukov, pozemky stěžovatelky a) v k. ú. Habrovice), a podle výsledku tohoto
posouzení pak bylo třeba zkoumat, zda jejich zájem v tomto směru převažuje nad právní jistotou
osob jednajících s důvěrou v přijaté změny, které nepodaly návrh na zrušení opatření obecné
povahy nebo jeho části, přičemž v souladu s konstantní judikaturou Nejvyššího správního soudu,
považuje tento soud, že za tyto závažné důvody je třeba považovat porušení kogentních
procesních a hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy, které stěžejním způsobem
předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy. Zda se jedná o závažný důvod
je třeba posoudit s ohledem na veškeré relevantní okolnosti případu a snesené argumenty stran
řízení. Protože krajský soud tak nepostupoval, ve věci rozhodl aniž se vypořádal se všemi
námitkami stěžovatelů, zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelnosí. Nejvyšší správní soud proto
výrok V. napadeného rozsudku v části, kterou se návrh na zrušení části opatření obecné povahy,
a to Vymezení zastavitelných ploch a ploch přestavby v textové i grafické části ve vztahu
k navrhovatelům a), b) a c) zamítá, zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
IV.
Vada řízení před krajským soudem
Stěžovatelé a), b) a c) podle obsahu kasační argumentace namítají také vadu řízení před
krajským soudem, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Vadu řízení
spatřují v závěru krajského soudu, který nemá oporu ve spise. Stěžovatelé již v návrhu na zrušení
napadené části opatření obecné povahy namítali, že byli zkráceni ve svém právu podávat námitky
a připomínky, protože jim v návrhu územního plánu nebyly předloženy relevantní informace
ohledně výměry nově vymezovaných zastavitelných území. Právě při přezkoumání této námitky
měl krajský soud dospět k závěrům, které nemají oporu ve spise. Krajský soud v odůvodnění
napadeného rozsudku uvedl: „Soud prostudoval kapitolu c2 – Vymezení zastavitelných ploch a ploch
přestavby návrhu územního plánu i v samotném napadeném územním plánu a konstatuje, že v rozporu s tvrzením
navrhovatelů jsou zde údaje o ploše jednotlivých indexovaných ploch v metrech čtverečních uvedeny, a to v návrhu
územního plánu ve sloupci čtvrtém tabulek vymezujících zastavitelné plochy a plochy přestavby a v územním plánu
jsou tyto údaje uvedeny ve sloupci sedmém. Soud tedy tuto námitku považuje za nedůvodnou.“
Po opětovném nahlédnutí do návrhu územního plánu na Odboru územního plánování
v Ústí nad Labem stěžovatelé znovu konstatují, že návrh územního plánu v kapitole c2 údaje
o plochách jednotlivých nově vymezovaných zastavitelných ploch skutečně neobsahoval. Čtvrtý
sloupec tabulky vymezující zastavitelné plochy je nadepsán „poznámka, popis“ a žádné údaje
o rozlohách neobsahuje. Krajský soud tak své závěry založil na skutečnostech, které prokazatelně
nemají ve spise oporu.
Z odůvodnění přezkoumávaného rozhodnutí Nejvyšší správní soud zjistil, že krajský soud
v napadeném rozsudku vycházel ze skutečnosti, že návrh územního plánu obsahuje údaje o ploše
jednotlivých indexovaných ploch v m2.
Po prostudování kapitoly c2 „Vymezení zastavitelných ploch a ploch přestavby“
upraveného a posouzeného návrhu územního plánu z dubna 2011 dospěl Nejvyšší správní soud
k závěru, že předmětná námitka stěžovatelů je důvodná, neboť čtvrtý sloupec tabulky vymezující
zastavitelné plochy údaje o plochách jednotlivě nově vymezovaných zastavitelných ploch
neobsahuje. Krajský soud svůj závěr o nedůvodnosti námitky založil zřejmě na obsahu návrhu
neupraveného a neposouzeného územního plánu z října 2010, který však nebyl předložen
k veřejnému projednání. Kasační námitka v tomto směru je důvodná (aniž by však tento soud
činil závěry o tom, zda uvedený údaj bylo či nebylo nutné v návrhu uvádět, protože takový závěr
neučinil ani krajský soud). Výrok V. napadeného rozsudku Nejvyšší správní soud zrušil již
z důvodů uvedených pod bodem III., přihlédl přitom i k předmětné vadě řízení před krajským
soudem.
V.
Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
Podle obsahu kasační argumentace stěžovatelé namítají také nepřezkoumatelnost
napadeného rozsudku z důvodů, že krajský soud v předcházejícím řízení nevypořádal všechny
jejich námitky uplatněné v návrhu na zrušení napadeného opatření obecné povahy.
Stěžovatelé v řízení před krajským soudem namítali nedodržení návrhového horizontu
stanoveného v zadání územního plánu, které bylo následně jedním z důvodů nezákonného
vymezení rozsáhlých zastavitelných ploch, územních rezerv i veřejně prospěšné stavby přeložky
silnice II/528 (D10). Zadání územního plánu schválené usnesením zastupitelstva města Ústí nad
Labem č. 393/09 dne 25. 6. 2009 stanovilo, že návrhový horizont pro prognostické bilance
(demografické, urbanistické, dopravní atd.), rozvojové předpoklady a navrhovanou regulaci
funkčního využití a prostorového uspořádání území bude stanoven k roku 2025. V rozporu
se zadáním je však územní plán co do návrhového horizontu nejednotný a nekonzistentní.
Kalkulace územních nároků potřebné nové bytové výstavby v kapitole 7.1.3 Demografie
je vztažena k rokům 2020 a 2030, přičemž za rozhodný se v územním plánu považuje úhrn
územních nároků na novou výstavbu do roku 2030. Dopravní prognóza odůvodňující dopravní
koncepci územního plánu je podložená výpočty a dopravním modelem pro návrhové období
roku 2040. Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že návrh územního plánu i schválený územní plán musí
zadání respektovat a nesmějí z něj nepřiměřeným způsobem vybočit.
Dále stěžovatelé také namítali, že výběr variant prověřovaných konceptem územního
plánu byl proveden zcela neodůvodněným a tedy nepřezkoumatelným způsobem. Tato
nezákonnost měla přímou souvislost se zásahem do práv stěžovatelů, neboť výběr mezi
variantou A a B se jich zásadně dotýkal. Ve čtvrti Bukov byly totiž navrženy dvě varianty zaústění
tunelu a vybrána byla varianta B, která byla trasována přes několik obytných domů /včetně
rodinného domu stěžovatele b)/ a několik podnikatelských objektů /včetně veterinární ordinace
stěžovatele c)/, přestože druhá navržená varianta (varianta A) byla trasována přes dosud
nezastavěné pozemky. Bez jakéhokoli odůvodnění tak nebyla vybrána varianta, která
by zasahovala do vlastnických práv výrazně menším způsobem, když na jedné straně se mělo
jednat o zbourání několika domů a vystěhování několika rodin, včetně stěžovatelů b) a c),
na druhé o neuskutečnění zatím pouze plánovaného záměru na dosud nezastavěných pozemcích.
Neodůvodněním výběru variant prověřovaných konceptem učinil odpůrce územní plán v tomto
rozsahu nepřezkoumatelným a současně porušil princip proporcionality zásahu do práv.
Krajský soud se podle stěžovatelů v předcházejícím řízení taktéž nevypořádal s námitkou
nedostatečného zvážení stávajících limitů území a nesprávného vypořádání stanoviska Krajské
hygienické stanice Ústeckého kraje. Krajská hygienická stanice Ústeckého kraje vydala
ke konceptu územního plánu stanovisko ze dne 17. 3. 2010, č. j. KHSUL 1785/2010, ve kterém
požadovala vyřešení problematiky hluku a imisí z dopravy, v případě variantních řešení nových
komunikací volit varianty co nejšetrnější z hlediska vlivu na zdraví obyvatel a vytvořit reálný
předpoklad pro realizaci protihlukových opatření. Odpůrce uvedené stanovisko vypořádal tak,
že „ke konceptu ÚP byla zpracována dokumentace o vyhodnocení vlivu na životní prostředí (SEA) a dále bylo
provedeno vyhodnocení vlivů územního plánu na udržitelný rozvoj území, kde byla doporučena k řešení
nejvhodnější dopravní varianta. Problematika hluku, emisí související s realizací stavby není ve fázi územního
plánování řešitelná. Bude v souladu s platnými právními předpisy posouzena v následně zpracovaných
dokumentacích a řízeních, případně v rámci procesu zpracování a projednávání dokumentace posuzování vlivu
stavby na životní prostředí (EIA).“ Stěžovatelé jsou však přesvědčeni, že již ve fázi územního
plánování je třeba důkladně zvažovat limity území, pro které je územní plán zpracováván.
Odpůrce se tak se stanoviskem Krajské hygienické stanice vypořádal nedostatečným způsobem,
když s jí stanovenými podmínkami pouze odkázal na navazující řízení. Nezabýváním se stávající
zátěží území a jeho limity, a to zejména z hlediska hluku a emisí, zatížil odpůrce územní plán další
vadou způsobující jeho nezákonnost. Uvedené pochybení odpůrce zasahuje do práv stěžovatelů,
kteří jsou přímo dotčeni plánovanými dopravními stavbami i enormním rozvojem obce,
který potřebu nových dopravních ploch vyvolal a který v případě realizace zesílí intenzitu dopravy
i na stávajících komunikacích emisemi, jimiž jsou již dnes stěžovatelé dotčeni.
Žádnou z výše uvedených námitek se krajský soud nezabýval s odůvodněním,
že stěžovatelé uvedené námitky neuplatnili ve fázi podávání námitek k návrhu územního plánu.
Krajský soud se však podle stěžovatelů měl vzhledem k okolnostem jejich námitkami zabývat,
resp. podrobněji zabývat tím, zda má či nemá jejich námitky přezkoumávat a nikoliv jejich
přezkum bez jakékoliv úvahy odmítnout. Výše uvedenými pochybeními odpůrce došlo
podle stěžovatelů „k porušení kogentních procesních a hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné
zájmy“, a to „k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného
řízení a opatření jako celku“.
Odpůrce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti k předmětným námitkám, se kterými
se krajský soud podle stěžovatelů ve svém rozhodnutí nevypořádal, resp. je zamítl jako
nedůvodné s ohledem na pasivitu v rámci projednání územního plánu, konstatoval, že rovněž
nedošlo k „porušení kogentních procesních a hmotněprávních norem chránících veřejné zájmy
v nezanedbatelné míře“ a soud tedy rozhodl zcela správně i v tomto případě.
Nejvyšší správní soud námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku shledal
důvodnou. Krajský soud pochybil, když se výše uvedenými námitkami stěžovatelů odmítl zabývat
bez jakékoliv další úvahy a bez přihlédnutí ke všem individuálním okolnostem případu z důvodu,
že nebyly uplatněny v předchozím řízení při přijímání opatření obecné povahy (k tomu viz také
odůvodnění tohoto rozsudku, bod III. – Vymezení nových zastavitelných ploch). V dalším řízení
krajský soud posoudí jednotlivé námitky stěžovatelů s přihlédnutím ke všem individuálním
okolnostem případu.
VI.
Nesprávné rozhodnutí o nákladech řízení
Stěžovatelé a), b) a c) kasační stížností napadají také výroky VIII. a X. napadeného
rozsudku, které se týkají náhrady nákladů vzniklých v řízení před krajským soudem. Stěžovatelé
uvádějí, že v řízení před krajským soudem jim vznikly náklady ve výši 29 256 Kč, jejichž náhrada
jim byla přiznána pouze částečně a žádají proto o její přiznání v plné výši.
Odpůrce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že výroky VIII. a X. napadeného
rozhodnutí plně odpovídají rozsudku, který soud vynesl.
Stěžovatelé ve vztahu k výrokům VIII. a X. napadeného rozsudku neuvádějí žádnou
konkrétní argumentaci, pouze obecně namítají nesprávnost rozhodnutí o nákladech řízení.
Nejvyšší správní soud však výroky VIII. a X. napadeného rozsudku zrušil, neboť se jedná
o případ tzv. závislých výroků.
VII.
Kasační stížnost stěžovatele d)
Rozsudek krajského soudu napadl kasační stížností i stěžovatel d) (v řízení před krajským
soudem osoba na řízení zúčastněná). Z obsahu kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatel napadá
výrok VII. rozhodnutí krajského soudu, a proti tomuto výroku také směřují důvody jeho kasační
stížnosti. Napadený rozsudek podle něj spočívá na nesprávném posouzení právní otázky
krajským soudem v předcházejícím řízení, některé skutkové závěry soudu nemají oporu ve spise
a řízení před krajským soudem považuje stěžovatel za zmatečné z důvodu, že nebyly splněny
některé podmínky řízení.
VIII.
Nedostatek aktivní legitimace navrhovatele d)
Stěžovatel d) především nesouhlasí se závěrem krajského soudu v otázce aktivní
legitimace navrhovatele d), V. K., ve vztahu k bodu 4 žalobního petitu.
Podle stěžovatele d) je při posuzování uvedené právní otázky nutno přihlédnout
ke skutečnosti, že navrhovatel d) je pouze podílovým spoluvlastníkem budovy č. p. 737
a pozemkových parcel č. 2721 a č. 2722 v k. ú. Střekov, když velikost jeho spoluvlastnického
podílu činí pouze 1/5. S ohledem na skutečnost, že ostatní spoluvlastníci návrh na zrušení části
opatření obecné povahy nepodali, ani se k návrhu žádným způsobem nepřipojili a navrhovatel d)
ani žádnou další skutečnost, která by zakládala jeho aktivní legitimaci k podání návrhu, neuvádí,
není podle stěžovatele d) ve vztahu k bodu 4 žalobního petitu aktivně legitimován.
Za situace, kdy krajský soud v odůvodnění svého rozsudku konstatoval nedostatek aktivní
legitimace ve vztahu k bodu 4 žalobního petitu u zbývajících třech navrhovatelů, tj. navrhovatelů
a), b) a c), není tak aktivní legitimace ve vztahu k bodu 4 žalobního petitu dána u žádného
z navrhovatelů. Návrh obsažený v bodě 4 žalobního petitu měl být proto krajským soudem
pro nedostatek aktivní legitimace všech navrhovatelů odmítnut.
Navrhovatel d) ve svém vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatele d) uvedl, že jeho
žalobní legitimace byla v posuzované věci dána. Navrhovatel d) je držitelem vlastnického práva
k ideální 1/5 nemovitostí zapsaných na listu vlastnictví č. 4120 pro obec Ústí nad Labem,
katastrální území Střekov, a to pozemků parc. č. 2721 a 2722 a rodinného domu č. p. 737, který
se nachází na pozemku parc. č. 2722. Uvedené nemovitosti sousedí pouze přes úzkou
jednosměrnou silnici s pozemky parc. č. 2747 v k. ú. Střekov (plocha P18-1), parc. č. 2779/1
v k. ú. Střekov (plocha P18-4) a parc. č. 2884/1 v k. ú. Střekov (plocha P18-5), na nichž došlo
po veřejném projednání územního plánu ke změně jejich funkčního využití. Tato změna má
umožnit realizaci záměru Obchodního centra Střekov, které svou rozlohou a stavebním
uspořádáním výrazně přesahuje limity předmětného území. V důsledku realizace uvedené stavby
by došlo k nárůstu hlukové a imisní zátěže v území, v němž se nacházejí uvedené nemovitosti,
jakož i k narušení „pohody bydlení“ navrhovatele d), který v dotčených nemovitostech žije
a bydlí.
Skutečnost, že vlastnické právo k uvedeným nemovitostem, resp. jejich částem, svědčí
vedle navrhovatele d) i dalším osobám a jedná se tedy o spoluvlastnictví, neznamená, že každý
z nich není sám o sobě na svém vlastnickém právu k části nemovitosti dotčen kupříkladu právě
emisemi ze sousedního pozemku. Návrh na zrušení části územního plánu není právním úkonem,
kterým by bylo disponováno s věcí ve spoluvlastnictví a bylo by tak třeba souhlasu ostatních
spoluvlastníků. Návrhem na zrušení části územního plánu navrhovatel d) pouze brání
své vlastnické právo, bez ohledu na to, jak velké je. Všem vlastnickým právům svědčí v souladu
s čl. 11 Listiny základních práv a svobod stejná ochrana a nelze diskriminovat žádného
z vlastníků na základě velikosti jeho vlastnického práva.
Navrhovatel d) v této souvislosti odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 – 189, ve kterém soud dovodil: „Dle stanoviska bývalého
Nejvyššího soudu SSR ze dne 8. 3. 1973, sp. zn. Cpj 8/72 (publ. pod č. 54/1973 Sb. NS, ročník 1973,
sv. 7), náleží nepochybně spoluvlastníkovi právní ochrana, pokud jde o jeho spoluvlastnický podíl. Může tedy
uplatňovat nárok na ochranu práv vyplývajících z jeho podílu. Může se domáhat např. vydání užitků věci (jejich
přiměřené části), zákazu zásahů do užívání věci, příp. odstranění trvajících následků zásahu. Tyto závěry
potvrdila i novodobá judikatura Nejvyššího soudu ČR (viz. např. rozhodnutí ze dne 3. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon
1794/96). Změna územního plánu může představovat zásah (v širším slova smyslu) do užívání nemovitostí
ve smyslu shora cit. stanoviska Nejvyššího soudu. Nejvyšší správní soud uzavřel, že návrh na zrušení opatření
obecné povahy může podat i jen jeden z podílových spoluvlastníků, ačkoliv jeho podíl činí jen 1. Zamítnutí návrhu
navrhovatele ad h) pro nedostatek aktivní legitimace z toho důvodu, že se k němu nepřipojil i druhý spoluvlastník
není možné.“
Nejvyšší správní soud z návrhu na zrušení částí opatření obecné povahy zjistil,
že navrhovatel d) v řízení před krajským soudem namítal pochybení odpůrce, jímž bylo zasaženo
do jeho práv, spočívající v podstatné změně návrhu územního plánu po jeho veřejném
projednání bez konání opakovaného veřejného projednání ve smyslu §53 odst. 2 zákona
č. 183/2006 Sb. Podstatou změny byla změna funkčního využití pozemků parc. č. 2747, 2779/1
a 2884/1, vše v k. ú. Střekov na BM a BM1, umožňující vlastníkovi pozemků realizaci obchodně
administrativního centra s odbytovými plochami nad 800 m2. Uvedené plochy byly v konceptu
územního plánu vymezeny jako plochy SM-C (plochy smíšené obytné v centrech měst). V návrhu
územního plánu došlo k drobné změně oproti konceptu, kdy dvě z těchto ploch (parc. č. 2747,
2779/1, v k. ú. Střekov) byly nově vymezeny jako SM-C1 (plochy smíšené obytné v centrech
měst podmíněně zastavitelné). U obou využití ploch (SM-C a SM -C1) platí omezení, kdy
maloobchodní zařízení jsou na těchto plochách přípustná pouze do max. 800 m2 odbytových
ploch.
Stěžovatel d) nedostatek aktivní legitimace navrhovatele d) v daném případě spatřuje
v jeho „pouhém“ podílovém spoluvlastnictví budovy č. p. 737 a pozemkových parcel č. 2721
a č. 2722 v k. ú. Střekov. K otázce, zda návrh na zrušení opatření obecné povahy může podat
spoluvlastník, jehož podíl činí 1, se Nejvyšší správní soud vyjád řil v rozsudku ze dne
24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 – 169, kde dospěl k závěru, že změna územního plánu může
představovat zásah (v širším slova smyslu) do užívání nemovitosti ve smyslu stanoviska bývalého
Nejvyššího soudu SSR ze dne 8. 3. 1973, sp. zn. Cpj 8/72, a návrh tak může podat i jen jeden
z podílových spoluvlastníků, ačkoliv jeho podíl činí jen 1. Dle výše citovaného stanoviska
spoluvlastníkovi nepochybně náleží právní ochrana, pokud jde o jeho spoluvlastnický podíl
a může tedy uplatňovat nárok na ochranu práv vyplývajících z jeho podílu.
Nejvyšší správní soud při posuzování sporné otázky aktivní legitimace navrhovatele d)
vycházel z výše uvedených principů. Změna územního plánu může představovat zásah (v širším
slova smyslu) do užívání nemovitosti. Spoluvlastníkovi náleží právní ochrana jeho
spoluvlastnického podílu a může uplatňovat nárok na ochranu práv vyplývajících z jeho podílu.
Návrh na zrušení opatření obecné povahy tak může podat i spoluvlastník, jehož podíl činí 1/5.
IX.
Vada řízení před krajským soudem
Stěžovatel d) v kasační stížnosti dále namítá vadu řízení před krajským soudem z důvodu,
že soud postupoval v rozporu s ustanovením §101d odst. 1 s. ř. s., když při svém rozhodování
ohledně 4. bodu návrhového petitu nepostupoval v rozsahu návrhu navrhovatelů a důvodů
specifikovaných v návrhu a opatření obecné povahy posuzoval nad rámec návrhu.
Důvodem zrušení části napadeného opatření obecné povahy definovanou ve výroku VII.
přezkoumávaného rozsudku je údajný rozpor mezi textovou a grafickou částí územního plánu.
Uvedený důvod však v návrhu navrhovatelů obsažen není, což v odůvodnění svého rozhodnutí
připouští i krajský soud, neboť navrhovatelé navrhovali zrušení uvedené části opatření obecné
povahy z důvodu údajného provedení podstatné změny návrhu územního plánu po veřejném
projednání, aniž by bylo následně konáno opakované veřejné projednání.
Stěžovatel d) nesouhlasí se závěrem krajského soudu o nepřezkoumatelnosti napadeného
opatření obecné povahy pro jeho nesrozumitelnost, když způsob využití předmětného území byl
podle něj zřejmý všem účastníkům řízení před krajským soudem, tzn. odpůrci, osobě zúčastněné
na řízení i navrhovatelům, kteří zjevně způsob využití považovali za nesporný.
Navrhovatel d) ve svém vyjádření ke kasační stížnosti k otázce vyhovění návrhu
nad rámec rozsahu návrhu a důvodů v něm specifikovaných uvádí, že vzhledem k tomu,
že ustanovení §101b odst. 4 s. ř. s. odkazuje na přiměřené použití §76 s. ř. s., je na místě vzít
v potaz dosavadní konstantní judikaturu týkající se možnosti zrušit správní rozhodnutí pro jeho
nepřezkoumatelnost i bez návrhu. V této souvislosti navrhovatel odkazuje zejména na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 2. 2009, č. j. 1 Azs 107/2008 – 78, ve kterém soud
dovodil následující: „Při posuzování otázky možné nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu
vyšel Nejvyšší správní soud z usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006
– 73, publikovaného pod č. 1546/2008 Sb. NSS, kde se rozšířený senát vyjádřil mimo jiné i k povaze §76
odst. 1 s. ř. s. Podle rozšířeného senátu „ustanovení §76 odst. 1 s. ř. s. upravuje postup soudu v případech, kdy
soud může rozhodnutí zrušit i bez nařízení jednání – z toho lze dovodit jen to, že případy tam uvedené jsou
důvodem ke zrušení správního rozhodnutí. Výslovně předpokládá postup z moci úřední – tj. bez návrhu – pouze
v případě nicotnosti rozhodnutí, kterou lze vyslovit podle odst. 2 cit. ustanovení. Z povahy vady pak postup z moci
úřední přichází v úvahu i u vad spočívajících v nepřezkoumatelnosti podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a to proto,
že nepřezkoumatelnost brání zpravidla věcnému přezkumu a posouzení důvodnosti žalobních námitek.“
Z citovaného názoru rozšířeného senátu podle navrhovatele d) plyne, že krajský soud
je povinen přihlížet k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost
nebo pro nedostatek důvodů z moci úřední, tedy aniž by navrhovatel nepřezkoumatelnost
ve svém návrhu konkrétně namítal. Krajský soud tak byl oprávněn zrušit pro nepřezkoumatelnost
předmětnou část územního plánu i bez návrhu.
Odpůrce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatele d) směřující proti výroku VII.
napadeného rozsudku uvedl, že krajský soud uvedeným výrokem zrušil předmětnou část
územního plánu z důvodu rozporu mezi jeho písemnou a grafickou částí. Odpůrce v této
souvislosti konstatuje, že uvedené pochybení územního plánu v době jeho schválení zde skutečně
bylo, i když vzniklo pouze administrativní chybou, když nedošlo k přiložení opravené grafické
části územního plánu do schvalovaného materiálu.
Krajský soud výrokem VII. napadeného rozsudku zrušil pro vadu řízení vymezení ploch
P18-1, P18-4 a P18-5 v textové i grafické části územního plánu, když před meritorním
posouzením námitky, zda změna způsobu využití plochy pozemků z SM-C1 pro parcelu č. 2747,
2779/1 na BM1 a z SM-C pro par. č. 2884/1 na BM je podstatnou úpravou návrhu územního
plánu, ověřil využití předmětných pozemků v územním plánu. Z grafické přílohy č. 2 Hlavní
výkres krajský soud zjistil, že pro pozemky parc. č. 2747, 2799/1 je stanoveno využití BM1 a pro
pozemek parc. č. 2884/1 je stanoveno využití BM. V grafické příloze č. 1 Výkres základního
členění je pro pozemky parc. č. 2747, 2779/1 uveden index plochy P18-1 a P18-4, pro pozemek
parc. č. 2884/1 je uveden index plochy P18-5. V textové části územního plánu v podkapitole c2
Vymezení zastavitelných ploch a ploch přestavby je však pro index plochy P18-1 a P18 -4
stanoveno využití indexované jako SM-C1 a pro index plochy P18-5 využití indexované SM-C.
Krajský soud dospěl k závěru o rozporu dvou rovnocenných částí územního plánu,
a to jeho textové a grafické části. Napadený územní plán pak v této části shledal
nepřezkoumatelným pro nesrozumitelnost dle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ve spojení s §101b
odst. 4 s. ř. s.
Stěžovatel d) závěr krajského soudu o nepřezkoumatelnosti napadené části opatření
obecné povahy pro jeho nesrozumitelnost považuje za nesprávný. Svůj názor však opírá pouze
o tvrzení, že způsob využití předmětného území byl všem účastníkům řízení před krajským
soudem zřejmý. Svou kasační argumentací tak stěžovatel nenapadá ani nevyvrací závěry krajského
soudu o rozporu mezi textovou a grafickou částí územního plánu, tedy důvod, na základě něhož
krajský soud dospěl k závěru o nepřezkoumatelnosti napadené části územního plánu. Nejvyšší
správní soud proto uvedenou námitku nemohl shledat důvodnou.
K namítané vadě řízení před krajským soudem spočívající v rozhodování nad rámec
návrhu navrhovatelů, Nejvyšší správní soud konstatuje, že krajský soud nepochybil, pokud
napadenou část územního plánu zrušil z moci úřední z důvodu její nepřezkoumatelnosti, neboť
z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že postup z moci úřední přichází v úvahu
i u vad spočívajících v nepřezkoumatelnosti podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a to proto,
že nepřezkoumatelnost brání zpravidla věcnému přezkumu a posouzení důvodnosti žalobních
námitek (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008,
č. j. 2 As 34/2006 – 73, publikované pod č. 1546/2008 Sb. NSS).
Ustanovení §101b odst. 4 s. ř. s. odkazuje na přiměřené použití §76 s. ř. s. Krajský soud
byl oprávněn zrušit pro nepřezkoumatelnost předmětnou část územního plánu i bez návrhu.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud shrnuje, že kasační námitky stěžovatele
d) neshledal důvodné, proto kasační stížnosti stěžovatele d) zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
X.
Závěr
Závěrem Nejvyšší správní soud shrnuje, že shledal důvodnou kasační námitku stěžovatelů
b) a c) do výroku I. napadeného rozsudku a kasační námitku stěžovatelů a), b) a c) do výroku V.
napadeného rozsudku, a proto rozhodl tak, že výrok I. rozsudku krajského soudu zrušil z důvodu
nepřezkoumatelnosti a dále zrušil výrok V. napadeného rozsudku rovněž z důvodu
nepřezkoumatelnosti, a věc v tomto rozsahu vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení, v dalším
řízení je krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozhodnutí (§110 odst. 1,
4 s. ř. s.).
V souladu s ustanovením §109 odst. 3 s. ř. s. Nejvyšší správní soud spolu s výrokem I.
a V. zrušil i výroky VIII. a X. napadeného rozsudku krajského soudu, neboť se těmito výroky
rozhodovalo o náhradě nákladů řízení stěžovatelů a), b) a c), přičemž tyto vedlejší výroky jsou
závislé na výroku I. a V. jako na výroku hlavním. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí.
Kasační stížnost stěžovatele d) nebyla shledána důvodnou, proto ji Nejvyšší správní soud
zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Navrhovateli d) vznikly v řízení o kasační stížnosti stěžovatele d) proti němu náklady
v souvislosti s právním zastoupením v celkové výši 2405 Kč. Tyto náklady sestávají z odměny
za 1 úkon za vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatele d) ze dne 27. 9. 2012, podaného však nejen
za navrhovatele d), avšak i za stěžovatele a), b) a c), proto je odměna 2100 Kč snížena o 20%
(§12 odst. 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb.), dále z režijního paušálu 300 Kč (§13 odst. 3 vyhlášky
č. 177/1996 Sb.), a konečně daně z přidané hodnoty ve výši 21%, jejímž je zástupce navrhovatele
d) plátcem. Pokud navrhovatel d) požadoval odměnu i za úkon převzetí a přípravu zastoupení
v řízení o kasační stížnosti, nebyla mu přiznána, neboť navrhovatel d) byl stejným zástupcem
zastoupen už v řízení před krajským soudem. Náhradu přiznaných nákladů řízení navrhovateli d)
uložil zdejší soud stěžovateli d).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. října 2013
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu