ECLI:CZ:NSS:2013:5.AS.127.2011:61
sp. zn. 5 As 127/2011 - 61
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. v právní věci
žalobce: JUDr. M. B., proti žalovanému: Krajský úřad Zlínského kraje, se sídlem třída
Tomáše Bati 21, Zlín, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
27. 9. 2011, č. j. 57 A 65/2011 - 41,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 27. 9. 2011, č. j. 57 A 65/2011 - 41,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Městského úřadu Uherský Brod ze dne 3. 3. 2011,
č. j. OD/2144/9/10/Po, byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku dle §22 odst. 1
písm. f) bod 2. zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích ve spojení s §18 odst. 3 zákona
č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, za což
mu byla uložena pokuta ve výši 6000 Kč a zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení všech
motorových vozidel na dobu šesti měsíců od dne nabytí právní moci rozhodnutí. Žalovaný
k odvolání žalobce rozhodnutím ze dne 1. 5. 2011, č. j. KUZL-25495/2011, sp. zn. KUSP-
25495/2011/DOP/Ti, změnil dle §90 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád
(dále jen „správní řád“) výrok o započtení kauce a ve zbytku rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně potvrdil. Žalovaný posléze vyznačil na svém rozhodnutí doložku právní moci,
přičemž dle ní nabylo rozhodnutí právní moci dne 11. 5. 2011.
Žalobce následně podal u Krajského soudu v Brně žalobu dle §82 s. ř. s., v níž uvedl,
že vyznačení právní moci na rozhodnutí žalovaného představovalo nezákonný zásah správního
orgánu. Krajský soud v této věci zamítl rozsudkem ze dne 27. 9. 2011, č. j. 57 A 65/2011 – 41,
dle záhlaví tohoto rozsudku, „žalobu proti rozhodnutí žalované“.
Krajský soud konstatoval přípustnost žaloby dle požadavků stanovených §65 a násl.
s. ř. s. Uvedl, že j edinou žalobní námitku představuje tvrzení o nesprávném postupu žalovaného
při vyznačení právní moci na přezkoumávaném rozhodnutí, přičemž tímto postupem mělo dojít
k nezákonnému zásahu správního orgánu, neboť žalobce byl přímo zkrácen na svých právech
tím, že od 12. 5. 2011 de iure pozbyl řidičské oprávnění.
Krajský soud na základě obsahu správního spisu uvedl, že žalobce byl ve správním řízení
zastupován zmocněncem, svým bratrem T. B., DiS, který měl s žalobcem společné bydliště na
adrese J. n. 4, B. Z úředního záznamu ze dne 3. 5. 2011 vyplývá, že rozhodnutí žalovaného ze
dne 1. 5. 2011 bylo doručováno úřední osobou dne 1. 5. 2011 zmocněnci na adresu J. n. 4, B.
Doručení však bylo neúspěšné, neboť zmocněnec nebyl zastižen. Ze správního spisu a
fotodokumentace plyne, že na bytových dveřích s vizitkou žalobce bylo zanecháno poučení
adresáta o jeho právech a povinnostech při doručování písemnosti. Zmocněnec byl mj.
upozorněn i na to, že zásilku si může převzít u žalovaného ve výslovně uvedeném časovém
období. Tato forma byla zvolena proto, že žalobce ani zmocněnec neměli označenou poštovní
schránku se jmény. Vzhledem k tomu, že zmocněnec zůstal nečinný, postupoval žalovaný ve
smyslu §24 odst. 1 správního řádu, dle něhož „jestliže si adresát uložené písemnosti písemnost ve lhůtě 10
dnů ode dne, kdy byla k vyzvednutí připravena, nevyzvedne, písemnost se považuje za doručenou posledním dnem
této lhůty“. Byla-li písemnost připravena k vyzvednutí dne 1. 5. 2011, pak posledním dnem dané
lhůty, dle krajského soudu, byl den 10. 5. 2011 (k tomu zdejší soud poznamenává, že správně
tímto posledním dnem byl den 11. 5. 2011). Plná moc, kterou udělil žalobce k zastupování v
předmětné věci T. B., DiS, byla následně žalobcem písemně vypovězena dne 6. 5. 2011 a tato
výpověď plné moci byla doručena žalovanému dne 9. 5. 2011.
Dle názoru krajského soudu nebyl žalobce zkrácen na svých právech nezákonným
zásahem správního orgánu, neboť právní stanovisko žalovaného mělo oporu v judikatuře
Nejvyššího správního soudu. V tomto směru krajský soud odkázal na závěry Nejvyššího
správního soudu k institutu doručování vyslovené v rozsudku ze dne 18. 8. 2005,
č. j. 2 Afs 202/2004 – 43, publikovaném pod č. 1115/2007 Sb. NSS, dle něhož při doručování
nelze přijmout formalistický přístup účastníků, dosahující svojí intenzitou až procesních
obstrukcí, jehož důsledkem je faktické znemožňování efektivní činnosti orgánů ochrany práva.
Krajský soud uvedl, že přezkoumávané rozhodnutí žalovaného bylo doručeno tzv. fikcí
dne 10. 5. 2011 (viz poznámka výše), a to na základě §24 odst. 1 správního řádu. Zásilka
obsahující rozhodnutí žalovaného zaslaná zmocněnci byla prokazatelně uložena u správního
orgánu a o této skutečnosti byl zmocněnec řádně uvědoměn. Nadto bylo dané poučení včetně
ústřižku z obálky s písemností přilepeno na mramorovou stěnu vedle poštovních schránek ve
vstupní chodbě nalevo od vstupních dveří. Krajský soud tak ve vyznačení právní moci žalovaným
na předmětném rozhodnutí nespatřuje nezákonný zásah. S užitím postupu dle §24 odst. 1
správního řádu je třeba souhlasit, stejně jako se zvolenou formou doručování zmocněnci.
Skutečnost, že dne 6. 5. 2011 žalobce vypověděl plnou moc pro zastupování v předmětné věci T.
B., DiS, a tato výpověď plné moci byla doručena žalovanému dne 9. 5. 2011, ještě sama o sobě
neznamená, že nemohlo být i po tomto datu rozhodnutí týkající se stěžovatele řádně doručeno
tomuto zmocněnci. Krajský soud v tomto směru odkázal na závěry plynoucí z rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2009, č. j. 1 As 32/2009 – 58, www.nssoud.cz, a uvedl,
že vypovězení plné moci nabývá vůči správnímu orgánu účinnosti až v momentu, kdy mu bylo
oznámeno. V dané věci bylo doručováno dne 1. 5. 2011, zatímco oznámení výpovědi plné moci
došlo do dispozice správního orgánu dne 9. 5. 2011, tedy 8 dní poté, co správní orgán předmětný
úkon učinil.
Krajský soud proto nesouhlasil s názorem žalobce, že vyznačení právní moci žalovaným
na předmětném rozhodnutí splňuje znaky nezákonného zásahu správního orgánu. Proto žalobu
jako nedůvodnou ve smyslu §78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.
Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností opírající
se o důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a), c) a d) s. ř. s.
Stěžovatel poukázal na to, že se v řízení před krajským soudem domáhal ochrany před
nezákonným zásahem žalovaného ve smyslu §82 s. ř. s. Krajský soud však ve výrokové části
svého rozsudku uvedl, že žaloba směřuje proti rozhodnutí žalovaného. Krajský soud o věci jednal
v řízení dle §65 a násl. s. ř. s., věc tedy pojal jako řízení o žalobě proti rozhodnutí správního
orgánu. Rozsudek tak byl vydán při chybějící podmínce řízení a je nepřezkoumatelný
pro nedostatek důvodů rozhodnutí. Je dán také rozpor mezi zmíněnou výrokovou částí rozsudku
a jeho odůvodněním, které se týká žaloby na ochranu před nezákonným zásahem dle §82 s. ř. s.
Uvedené skutečnosti zakládají důvody pro podání kasační stížnosti dle §103 odst. 1 písm. c) a d)
s. ř. s. Stěžovatel také upozornil na to, že byl krajským soudem nesprávně poučen, že má kasační
stížnost podat k Nejvyššímu soudu.
Ohledně nesprávného právního posouzení věci stěžovatel uvedl, že aby mohl ve smyslu
§34 odst. 1 správního řádu zmocněnec nabývat práva a povinnosti pro zastoupeného, musí mezi
nimi existovat právní vztah, v daném případě založený plnou mocí. V předmětné věci však tento
vztah trval jen do dne 9. 5. 2011, kdy byla výpověď plné moci doručena žalovanému. Z rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2010, č. j. 7 As 61/2010 – 89, www.nssoud.cz, přitom
plyne, že úkony správního orgánu jsou okamžikem doručení výpovědi plné moci vůči zmocněnci
neúčinné. Zmocněnec nemůže nabývat práva pro zastoupeného bez existence příslušného
právního vztahu. Stěžovatel nynější věc připodobnil k situaci, kdy by v průběhu úložní doby
nabylo v případě fyzické osoby právní moci rozhodnutí soudu o zbavení způsobilosti k právním
úkonům. V nynější věci nešlo ani o situaci, kdy může zmocněnec činit nedokladné úkony
i po zániku zastoupení, přičemž fikce doručení nepředstavuje nedokladný úkon; vznik práv
a povinností není spojen s faktickým konáním. Fikci doručení není možné spojit s neexistujícím
zmocněním. Vyznačení právní moci na předmětném rozhodnutí tak splňuje všechny znaky
nezákonného zásahu správního orgánu. Stěžovatel v důsledku tohoto zásahu pozbyl řidičské
oprávnění.
Stěžovatel také uvedl, že rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2009,
č. j. 1 As 32/2009 – 58, na který odkázal krajský soud, je třeba vykládat v jeho prospěch, tedy
opačně, než jak to učinil krajský soud. Na nynější věc také nedopadá krajským soudem uváděný
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 8. 2008, č. j. 2 Afs 202/2004 – 43, neboť
ten se týkal zcela odlišné věci. Ve stávajícím případě totiž nedošlo k seznámení adresáta
s obsahem zásilky, což je smyslem doručování. Nelze hovořit ani o obstrukčním chování
stěžovatele, jak naznačoval krajský soud. Naopak, jde o otázku základních zásad právního státu,
a to, lze- li nabývat práv a povinností bez existence právního vztahu (zmocnění).
Konečně stěžovatel uvedl, že dne 1. 5. 2011 se oprávněná úřední osoba pokusila doručit
zmocněnci stěžovatele rozhodnutí osobně. Činila tak mimo svůj správní obvod (Zlínský kraj).
Krajský soud tak pominul, že nezákonný zásah spočíval také v úkonu žalovaného mimo jeho
územní působnost. Oprávněná úřední osoba měla dožádat místně a věcně příslušný správní
orgán, případně požádat o doručení policejní orgán. Za dané situace však úložní doba nezačala
ani platně běžet. Stěžovatel je toho názoru, že i když danou námitku nevznesl v žalobě, měl
k tvrzené skutečnosti přihlédnout sám krajský soud při zkoumání všech podmínek zákonnosti
zásahu žalovaného.
Žalovaný se ve stanovené lhůtě ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal nejprve formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou, neboť stěžovatel byl
účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a má vysokoškolské
právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie (§105
odst. 2 s. ř. s).
Posléze Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí krajského soudu netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Jak stěžovatel uvedl, podal ve věci ve smyslu §82 a násl. s. ř. s. žalobu na ochranu před
nezákonným zásahem správního orgánu. Tato skutečnost z podané žaloby zcela nepochybně
vyplývá. Předmětná žaloba je totiž nejen takto jednoznačně označena, ale i z jejího obsahu
a petitu, jímž se stěžovatel domáhá, aby soud zakázal žalovanému porušovat jeho práva
nezákonným vyznačením právní moci na rozhodnutí žalovaného a aby soud žalovanému přikázal
vyznačení této právní moci zrušit a tuto skutečnost sdělit Magistrátu města Brna, je jednoznačně
patrné, že se skutečně jednalo o žalobu na ochranu před tvrzeným nezákonným zásahem
žalovaného. V žalobě stěžovatel navíc žádným způsobem nebrojí proti samotnému rozhodnutí
žalovaného (to činil, jak je zdejšímu soudu z jeho úřední činnosti známo, ve věci projednávané
Krajským soudem v Brně pod sp. zn. 57 A 67/2011), soustředí se pouze na otázku, zda dané
rozhodnutí nabylo právní moci a na vyznačení doložky této právní moci na daném rozhodnutí.
Podání stěžovatele tak nebylo možné pojímat jako žalobu proti rozhodnutí správního orgánu
dle §65 a násl. s. ř. s.
Podle judikatury zdejšího soudu (rozsudek ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 - 197,
www.nssoud.cz) nelze jednotlivé žalobní typy ve správním soudnictví zaměňovat ani směšovat;
žaloba proti rozhodnutí správního orgánu dle §65 s. ř. s. a žaloba na ochranu před nezákonným
zásahem podle §82 s. ř. s. jsou dva zcela odlišné typy žalob. Pro určení žalobního typu není
rozhodné, jak žalobce žalobu označil, ale je třeba ji posuzovat podle jejího obsahu, přičemž pro
soud je závazný její petit. V daném případě neexistoval mezi obsahem žaloby a navrženým
petitem rozpor, který by jinak vedl k nutnosti takovou vadu nejprve odstranit (viz §37 s. ř. s.).
Jak uvedl Nejvyšší správní soud např. ve svém rozsudku ze dne 8. 11. 2012,
č. j. 2 As 86/2010 – 90, www.nssoud.cz, je správní soudnictví ovládáno zásadou dispoziční;
veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob je ochrana ve správním soudnictví
poskytována tehdy, jestliže se nositel práva takové ochrany domáhá, tj. obrátí se na soud
předepsaným způsobem. Podání žaloby je tedy dispozičním úkonem, jímž se žalobce obrací
na soud s žádostí o poskytnutí soudní ochrany a vymezuje jím předmět soudního řízení. Tuto
povahu žaloby je povinen soud respektovat, nepředepisuje-li mu zákon výslovně něco jiného
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2006, č. j. 1 Afs 24/2005 - 70, publikovaný
pod č. 888/2006 Sb. NSS). Pokud je nejen z označení, ale i z obsahu žaloby nepochybné, o jaký
typ žaloby se jedná, není způsob projednání žaloby ve vazbě na žalobní typ v dispozici soudu.
Zásada dispoziční totiž vkládá možnost disponovat s předmětem řízení zejména do rukou
žalobce a je tedy na něm, aby předmět řízení před správními soudy sám vymezil.
V daném případě však, jak již bylo řečeno, krajský soud v záhlaví rozsudku uvedl,
že řízení je vedeno „o žalobě proti rozhodnutí žalované“. V odůvodnění rozsudku se poté krajský soud
věnoval i otázce splnění podmínek řízení, ty však posuzoval dle požadavků stanovených
pro žalobu proti rozhodnutí správního orgánu. Tímto způsobem posoudil otázku včasnosti
žaloby, oprávnění stěžovatele k jejímu podání či její přípustnost, ačkoli splnění podmínek řízení
bylo třeba posoudit dle ustanovení §82 a násl. s. ř. s., která upravují řízení o žalobě na ochranu
před nezákonným zásahem správního orgánu. V odůvodnění krajský soud rovněž hovoří
o „přezkoumávaném rozhodnutí“, ačkoli zároveň na jiném místě uvádí, že není relevantní
námitka stěžovatele, že vyznačení právní moci v daném případě splňuje znaky nezákonného
zásahu správního orgánu. Krajský soud závěrem uvedl, že žalobu zamítl jako nedůvodnou
dle §78 odst. 7 s. ř. s., přičemž je třeba poznamenat, že toto ustanovení se opět týká řízení
o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Krajský soud se tak sice věnuje problematice
tvrzeného nezákonného zásahu, činí tak ale na půdorysu žaloby proti rozhodnutí správního
orgánu.
V návaznosti na uvedené je třeba kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
považovat za nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130,
publikovaného pod č. 244/2004 Sb. NSS, plyne, že za nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost
ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají
základní zákonné náležitosti, z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo
rozhodnuto, která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo
o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek), jejichž výrok
je v rozporu s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných
skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné. Rovněž
v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publikovaném pod č. 133/2004 Sb. NSS,
Nejvyšší správní soud vyslovil, že za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost lze obecně
považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl,
tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně, jehož výrok je vnitřně rozporný.
Z judikatury zdejšího soudu tak vyplývá, že jedním z důvodů pro zrušení napadeného rozhodnutí
jakožto nepřezkoumatelného pro nesrozumitelnost je i vnitřní rozpornost takového rozhodnutí.
Taková skutečnost byla, jak vyplývá z uvedeného, shledána v nyní projednávané věci.
Je třeba poznamenat, že konstatovaná nesrozumitelnost je důsledkem nerespektování
předmětu řízení (žalobního typu), jak jej vymezil stěžovatel, tedy porušení popisované dispoziční
zásady. Tím krajský soud ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zatížil své řízení vadou, která
mohla mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí (srov. přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 14. 7. 2011, 1 Aps 3/2011 – 72, www.nssoud.cz).
Konečně je třeba rozsudek krajského soudu považovat rovněž za zmatečný dle §103
odst. 1 písm. c) s. ř. s., a to proto, že soud byl nesprávně obsazen.
Krajský soud měl v souladu s již uvedeným věc projednat v řízení o žalobě na ochranu
před nezákonným zásahem správního orgánu. O podané žalobě krajský soud rozhodl
specializovanou samosoudkyní, ačkoliv ta může rozhodovat pouze o žalobách proti rozhodnutí
správního orgánu ve věcech uvedených v §31 odst. 2 s. ř. s., a nikoliv též o žalobách na ochranu
před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle §82 a násl.
s. ř. s. či případně obdobně o žalobách na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle §79
a násl. s. ř. s., byť by předmětem takových žalob byly zásahy nebo nečinnost správního orgánu
související s věcmi uvedenými v §31 odst. 2 s. ř. s. (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 28. 12. 2011, č. j. 7 Ans 9/2011 – 106, www.nssoud.cz, v návaznosti na rozsudek
ze dne 17. 12. 2010, č. j. 4 Aps 2/2010 – 44, publikovaný pod č. 2339/2011 Sb. NSS
a na rozsudek ze dne 15. 11. 2007, č. j. 9 Aps 5/2007 - 63, publikovaný pod č. 1459/2008 Sb.
NSS). Proto je zapotřebí učinit závěr, že v nyní projednávané věci měl krajský soud podle §31
odst. 1 s. ř. s. rozhodovat ve specializovaném tříčlenném senátě.
V tomto složení však krajský soud napadené usnesení nevydal, takže na daný případ
lze plně vztáhnout závěr obsažený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2003,
č. j. 3 Azs 5/2003 - 32, www.nssoud.cz, podle něhož „rozhodoval-li místo senátu ve věci samosoudce,
jedná se o rozhodování soudu v nesprávném obsazení zakládající zmatečnost řízení [§103 odst. 1 písm. c)
s. ř. s.].“
Důvodem pro zrušení rozsudku krajského soudu je jeho nepřezkoumatelnost, resp.
zmatečnost, tedy pochybení procesního charakteru. Závěr o nepřezkoumatelnosti napadeného
rozhodnutí zpravidla bez dalšího vede ke zrušení takového rozhodnutí, neboť je nelze věcně
přezkoumat. Krajský soud bude v dalším řízení o žalobě rozhodovat také v jiném složení.
Z těchto důvodů se Nejvyšší správní soud v tomto řízení již nezabývá námitkami stěžovatele
týkajícími se tvrzeného pochybení krajského soudu dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
tedy tvrzenou nezákonností spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení. V dalším řízení bude krajský soud povinen posoudit žalobu v režimu
odpovídajícího žalobního typu a z tohoto hlediska také zkoumat splnění podmínek řízení. Zdejší
soud přitom uvádí, že svým nynějším rozhodnutím žádným způsobem nepředjímá, zda lze o dané
žalobě meritorně rozhodnout a zda má být žaloba v takovém případě posouzena jako důvodná.
Nejvyšší správní soud tedy shledal kasační stížnost v uvedeném rozsahu důvodnou
a v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V něm bude Krajský soud v Brně vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu
vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Krajský soud v Brně v novém
rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 23. srpna 2013
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu