ECLI:CZ:NSS:2013:7.ANS.10.2012:40
sp. zn. 7 Ans 10/2012 - 40
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Elišky
Cihlářové a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Z. Y.,
zastoupený Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Václavské nám. 21, Praha 1,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4. 4. 2012, č. j. 3 A 221/2011 –
29,
takto:
Věc se p o s t u p u je rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze zamítl rozsudkem ze dne 4. 4. 2012, č. j. 3 A 221/2011 - 29, žalobu,
kterou se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal ochrany proti nečinnosti Ministerstva vnitra
(dále jen „ministerstvo“), které nerozhodlo o jeho žádosti o prodloužení dlouhodobého pobytu
podle ust. §44 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Městský soud v napadeném rozsudku
mimo jiné dospěl k závěru, že postup ministerstva, které podle ust. §64 odst. 1 písm. a) zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“), přerušilo správní řízení z důvodu
nutnosti doplnění podkladů pro rozhodnutí ve věci, byl zcela na místě.
Závěr městského soudu, že ministerstvo přerušilo správní řízení v souladu se zákonem,
zpochybnil stěžovatel v kasační stížnosti. Namítal, že městský soud byl povinen zkoumat také
okolnosti, za jakých došlo k přerušení správního řízení, a zejména měl zohlednit, kdy k přerušení
došlo. Opačným postupem by městský soud správnímu orgánu přiznal takřka univerzální
prostředek, díky kterému by účastník řízení nikdy nemohl úspěšně uplatnit žalobu na ochranu
proti nečinnosti, neboť stačí, aby správní orgán řízení přerušil a žalobce je tak v řízení o žalobě
neúspěšný. Takový postup je v příkrém rozporu s ust. §4 odst. 1, §6 odst. 1 správního řádu
a čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Při předběžném hodnocení zákonnosti uvedeného závěru městského soudu sedmý senát
Nejvyššího správního soudu zjistil, že v otázce, zda soud v řízení o žalobě na ochranu proti
nečinnosti správního orgánu může přezkoumávat důvodnost přerušení správního řízení, existují
v judikatuře zdejšího soudu názorové rozpory.
Třetí senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 21. 7. 2010,
č. j. 3 Ans 10/2010 - 113, mimo jiné uvedl:
„Stěžovatelé jsou si v daném případě vědomi, že rozhodnutí o přerušení řízení je z přezkumu správními
soudy vyloučeno jako rozhodnutí, jímž se pouze upravuje řízení [§70 písm. c) s. ř. s.], jsou však toho názoru,
že takové rozhodnutí (jeho zákonnost) je přesto nutné posoudit, neboť jen tak bude možné učinit si úsudek
o nečinnosti správního orgánu. Tuto konstrukci je třeba odmítnout jako chybnou.
Správní orgán je nečinný tehdy, nevydá-li rozhodnutí ve věci v zákonné lhůtě (§80 odst. 1 správního
řádu). Smyslem rozhodnutí o přerušení řízení je pak zabránit možnému běhu lhůt – pro účastníky, jako
i pro správní orgán – nastanou-li zákonem předvídané okolnosti, které mohou být (budou) dlouhodobějšího
charakteru a které představují ve vztahu k rozhodnutí o věci překážku řízení (typicky nedostatky žádosti,
nezaplacení poplatku za řízení, potřeba zodpovězení předběžné otázky apod.). Rozhodnutím o přerušení řízení
se tedy správní řízení nekončí, ani jím není nijak zasaženo hmotněprávní postavení účastníka správního řízení.
Po odpadnutí překážky správní orgán v řízení pokračuje a, jsou-li pro to splněny podmínky, vydá rozhodnutí
ve věci samé. Z uvedeného vyplývá, že přeruší-li správní orgán řízení, nemůže na něj být nahlíženo jako
na nečinný, neboť lhůty pro vydání rozhodnutí počnou opět běžet teprve po odpadnutí překážky, která byla
důvodem přerušení řízení.
Samotný fakt přerušení řízení je pak skutečností, kterou správnímu soudu nepřísluší jakkoli posuzovat,
neboť rozhodnutí o přerušení řízení je ze soudního přezkumu vyloučeno. Argumentace stěžovatelů, podle níž by
měl správní soud přesto takové rozhodnutí přezkoumat, aby si mohl učinit úsudek o tvrzené nečinnosti, by
fakticky vedl k obcházení zákona, resp. dával žalobci k dispozici právní prostředek, který soudní řád správní
neupravuje. Žalobce může podat buď žalobu proti rozhodnutí podle §65 s. ř. s. [která by byla v daném případě
nepřípustná podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §70 písm. c) s. ř. s.], anebo žalobu proti nečinnosti správního
orgánu, pokud tento nevydá rozhodnutí v zákonné lhůtě a žalobce bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní
předpis platný pro řízení u správního orgánu k jeho ochraně proti nečinnosti stanoví (§79 odst. 1 s. ř. s.). Posléze
uvedeným způsobem postupovali stěžovatelé, fakticky se však domáhají jakési kombinace obou řízení, ve které by
bylo rozhodnutí o přerušení řízení označeno za nezákonné (nulitní), aby následně bylo možné konstatovat
nečinnost žalovaného. Takový požadavek jde však ultra legem a je proto třeba jej odmítnout jako nepřijatelný.“
K odlišnému právnímu názoru dospěl Nejvyšší správní soud v níže citovaných
rozsudcích.
V rozsudku ze dne 15. 12. 2004, č. j. 2 Ans 4/2004 - 116, se Nejvyšší správní soud
zabýval tím, zda správní orgán přerušil správní řízení důvodně.
V rozsudku ze dne 20. 4. 2006, č. j. 6 Ans 2/2005 - 68 (publikován
pod č. 974/2006 Sb. NSS) dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, který zobecnil v právní větě:
„Žaloba na nečinnost podle §79 a násl. s. ř. s. je nedůvodná, pokud žalovaný správní orgán přerušil správní
řízení, přičemž okolnosti, za nichž tak učinil, odpovídají požadavkům, které pro tento procesní postup předpisy
o řízení před takovým orgánem stanoví (§29 odst. 1, §40 odst. 1 správního řádu).“ Shodný právní názor
byl vysloven také v rozsudku ze dne 3. 8. 2012, č. j. 6 Ans 7/2012 - 35.
V rozsudku ze dne 16. 7. 2009, č. j. 1 As 48/2009 - 54, Nejvyšší správní soud mimo jiné
uvedl, že „otázkou zákonnosti rozhodnutí o přerušení řízení by se soud mohl zabývat buď při přezkumu
konečného správního rozhodnutí ve věci samé, nebo v rámci rozhodování o žalobě na nečinnost
dle §79 a násl. s. ř. s.“
Účelem žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu je ochrana práv
a oprávněných zájmů účastníka správního řízení v situaci, kdy dochází ve správním řízení
k průtahům způsobeným nečinností správního orgánu. Žalobou na ochranu proti nečinnosti
se může účastník, za splnění dalších podmínek vyplývajících z ust. §79 až §81 s. ř. s., domáhat,
aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení,
a to ve lhůtě, kterou mu k tomu stanoví.
Podle názoru sedmého senátu právní závěr vyslovený třetím senátem popírá základní
smysl a účel žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Pokud by byl akceptován
právní závěr třetího senátu, měl by správní orgán možnost kdykoliv, dokonce i v průběhu řízení
o žalobě na ochranu proti nečinnosti, správní řízení přerušit, přičemž důvodnost takového
přerušení by nepodléhalo soudnímu přezkumu. Pokud by správní řízení bylo přerušeno, musela
by být bez dalšího žaloba na ochranu proti nečinnosti vždy jako nedůvodná zamítnuta. Právní
závěr třetího senátu tak de facto vede k odepření poskytnutí soudní ochrany, tedy k porušení
čl. 36 odst. 1 Listiny základních práva a svobod. Je proto nezbytné, aby soud v řízení o žalobě
proti nečinnosti přezkoumával důvody, pro které správní orgán řízení přerušil, aby mohl posoudit
důvodnost podané žaloby.
Vzhledem k tomu, že je v judikatuře Nejvyššího správního soudu odlišně posuzována
výše uvedená právní otázka, sedmý senát věc v souladu s ust. §17 s. ř. s. postoupil rozšířenému
senátu. Přiklonil se přitom k právnímu názoru, že v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu je soud oprávněn zkoumat důvodnost přerušení správního řízení.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. Josef Baxa, JUDr. Jakub
Camrda, JUDr. Karel Šimka, JUDr. Jiří Palla, JUDr. Barbara Pořízková, JUDr. Kateřina
Šimáčková a JUDr. Jaroslav Vlašín. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§8
odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení. V téže lhůtě mohou účastníci
podat svá vyjádření k právní otázce předkládané rozšířenému senátu.
V Brně dne 27. února 2013
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu