ECLI:CZ:NSS:2013:9.AS.79.2013:24
sp. zn. 9 As 79/2013 - 24
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely Zemanové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce: Forum Energy
s.r.o., se sídlem Hybešova 726/42, Brno, zast. Mgr. Danielem Čekalem, advokátem se sídlem
Kuchařská 248, Praha – Klánovice, proti žalované: Teplárna České Budějovice, a.s., se sídlem
Novohradská 32, České Budějovice, zast. Mgr. Ing. Martinem Zvěřinou, advokátem se sídlem
Dukelská 21, České Budějovice, proti rozhodnutí předsedy představenstva žalované ze dne
12. 4. 2012, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Českých
Budějovicích ze dne 19. 7. 2013, č. j. 10 A 45/2012 – 54,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 19. 7. 2013,
č. j. 10 A 45/2012 - 54, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační stížností napadá v záhlaví označené
usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“), kterým byla odmítnuta
žaloba stěžovatele proti dopisu předsedy představenstva žalované ze dne 12. 4. 2012. Uvedeným
dopisem předseda představenstva žalované na základě stížnosti dle ustanovení §16a zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění platném pro projednávanou věc
(dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“) stěžovateli sdělil, že jeho žádosti
nepovažuje za žádosti o poskytnutí informací dle zákona o svobodném přístupu k informacím,
a proto se jimi nebude nadále zabývat.
II. Relevantní skutkové okolnosti
Stěžovatel přípisem ze dne 8. 3. 2012 požádal předsedu představenstva žalované
o poskytnutí informací týkajících se projektu plánovaného vybudování horkovodu určeného
pro využití dodávek tepelné energie z jaderné elektrárny Temelín společnosti ČEZ, a.s., na území
města České Budějovice. Stěžovatel požadoval zpřístupnění koncepce projektu včetně jeho
ekonomické kvantifikace. Svou žádost stěžovatel odůvodnil tím, že je akcionářem žalované a dále
tím, že ji podává jako žádost dle ustanovení §4 a §13 zákona o svobodném přístupu k informacím.
Předseda představenstva žalované v reakci na tuto žádost stěžovateli dopisem ze dne 19. 3. 2012
sdělil, že představenstvo žalované nepovažuje žádost stěžovatele za žádost dle zákona o svobodném
přístupu k informacím, nýbrž za žádost akcionáře o vysvětlení dle obchodního zákoníku. Podle
obsahu dopisu hodlalo představenstvo žalované předložit otázky zmiňovaných projektů
k projednání na valné hromadě žalované. Představenstvo žalované proto odmítlo požadované
informace poskytnout.
Stěžovatel reagoval stížností na postup žalované při vyřizování jeho žádosti o informace dle
ustanovení §16a zákona o svobodném přístupu k informacím. Zde především namítal, že žalovaná
je s ohledem na judikaturu Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu povinným subjektem dle
ustanovení §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť je veřejnou institucí.
Majoritním akcionářem žalované je totiž veřejnoprávní subjekt - Statutární město České Budějovice.
Žalovaná vznikla v důsledku rozhodnutí státu a jejím zřizovatelem byl rovněž stát. Žalovaná
podléhá státnímu dohledu a je aktivní v oblasti uspokojování veřejných potřeb, resp. potřeb
širokého okruhu občanů, přičemž hospodaří mimo jiné i s veřejnými prostředky. Dále stěžovatel
uvedl, že žalovaná je s ohledem na výše uvedené povinna poskytovat informace dle zákona
o svobodném přístupu k informacím bez ohledu na to, kdo je žadatelem i na to,
zda se představenstvo žalované chystá předmětné okruhy otázek navrhnout k projednání na valné
hromadě žalované. Vzhledem k absenci meritorního posouzení žádosti žalovanou uplatnil
stěžovatel uvedenou stížnost a žádal poskytnutí informací do sedmi dnů ode dne obdržení stížnosti.
Dopisem ze dne 12. 4. 2012 předseda představenstva žalované stěžovateli sdělil, že dle v té době
aktuálních rozhodnutí soudu považuje žádosti stěžovatele za záležitosti, na něž je nutno aplikovat
předpisy obchodního práva, především právo akcionáře na vysvětlení záležitostí projednávaných
valnou hromadou. Dopis obsahoval také informaci o tom, že s případnými dalšími obdobnými
podáními stěžovatele bude nakládáno stejným způsobem.
III. Řízení před krajským soudem
Proti dopisu předsedy představenstva ze dne 12. 4. 2012 podal stěžovatel dne 24. 5. 2012
žalobu dle části třetí, hlavy II, dílu 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v platném znění
(dále jen „s. ř. s.“). Podle žaloby byl stěžovatel aktivně legitimován k jejímu podání, neboť na dopis
předsedy představenstva je třeba z materiálního hlediska pohlížet jako na rozhodnutí, jímž byl
stěžovatel zkrácen na svých právech. K tíži stěžovatele pak není možno přičítat formální pochybení
žalované, na jehož základě nebyly splněny formální požadavky na rozhodnutí správního orgánu.
Stěžovatel má za to, že v předmětné věci bylo rozhodnuto dle ustanovení §16a zákona
o svobodném přístupu k informacím rozhodnutím o stížnosti stěžovatele na postup při vyřizování
žádosti o informace, které podléhá soudnímu přezkumu dle s. ř. s. Stěžovatel se s odkazem
na judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu domnívá, že žalovaná splňuje
všechny znaky veřejné instituce stanovené judikaturou a tedy v důsledku i povinného subjektu
k poskytování informací, neboť je veřejnoprávní korporací, byla založena veřejnou institucí,
podléhá veřejnému dohledu, je aktivní v uspokojování veřejných potřeb a hospodaří s veřejnými
prostředky. Žaloba dále poukazovala na to, že v případě jiných žádostí stěžovatele žalovaná
postupovala podle zákona o svobodném přístupu k informacím a žádostem dokonce přidělila
i spisovou značku, např. Inf 5/2011. V této souvislosti stěžovatel odkázal na řízení vedené
Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 9 As 60/2012. Negativně se žaloba vymezuje proti použití
ustanovení obchodního práva o právu akcionáře na vysvětlení záležitostí týkajících se jednání valné
hromady, neboť se dle názoru stěžovatele na projednávanou věc nevztahují a příliš limitují právo
stěžovatele na informace zaručené čl. 17 Listiny základních práv a svobod. V projednávané věci měl
být také zachován princip rovného přístupu ke všem žadatelům o informace; odkaz žalované
na nutnost zachování rovného přístupu k akcionářům tedy nemůže obstát, neboť dotčenými
informacemi disponuje většinový akcionář žalované. Stěžovatel uplatnil námitku nicotnosti
rozhodnutí žalované z důvodu nepříslušnosti orgánu, který napadená rozhodnutí vydal. Rozhodnutí
žalované považuje stěžovatel za nepřezkoumatelná, neboť z nich není zřejmé, jakým způsobem
se představenstvo žalované vypořádalo s tvrzeními stěžovatele a s navrženými důkazy. Rozhodnutí
dále neobsahuje všechny zákonem předepsané formální náležitosti.
Krajský soud napadeným usnesením žalobu stěžovatele odmítl a postoupil věc Ministerstvu
průmyslu a obchodu ČR k vyřízení stížnosti stěžovatele. Z odůvodnění napadeného usnesení
krajského soudu vyplývá, že se ztotožnil s hodnocením žalované jako povinného subjektu dle
ustanovení §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Dle krajského soudu měl
o stížnosti stěžovatele na nesprávný postup při vyřizování žádosti o informaci rozhodovat
nadřízený orgán, kterému měla žalovaná stížnost do sedmi dnů předložit. Odpověď předsedy
představenstva ze dne 12. 4. 2012 nelze považovat za zákonný postup. Řízení o žádosti o poskytnutí
informací se zastavilo ve fázi podané stížnosti, o níž mělo dle krajského soudu rozhodnout
Ministerstvo průmyslu a obchodu jako nadřízený orgán. Příslušnost ministerstva jako nařízeného
orgánu krajský soud dovodil z ustanovení §178 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
platném pro projednávanou věc (dále jen „správní řád“), ve spojení s ustanovením §3 odst. 2
zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických
odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění platném pro projednávanou
věc (dále jen „energetický zákon“). S odkazem na ustanovení §46 odst. 5 s. ř. s. krajský soud žalobu
odmítl a věc postoupil Ministerstvu průmyslu a obchodu k vyřízení stížnosti.
IV. Kasační stížnost a vyjádření žalované
Usnesení krajského soudu napadl stěžovatel včas podanou kasační stížností z důvodu
uvedeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Stěžovatel namítá nesprávný výklad energetického zákona v odůvodnění napadeného
rozsudku krajského soudu, neboť tento zákon neřeší vztah nadřízenosti a podřízenosti Ministerstva
průmyslu a obchodu k subjektům podnikajícím v oblasti energetiky. Odkaz krajského soudu
na energetický zákon je neurčitý a v tomto ohledu stěžovatel považuje úvahu soudu o příslušnosti
Ministerstva průmyslu a obchodu k vyřízení stížnosti v posuzované věci za nepřezkoumatelnou.
Pravomoci Ministerstva průmyslu a obchodu nelze dovozovat nad rámec zákona. V posuzované
věci by se navíc jednalo o nepřípustný zásah do činnosti žalované jakožto podnikatele. Na podporu
svých tvrzení odkázal stěžovatel na judikaturu Nejvyššího správního soudu. Kasační stížnost dále
obsahuje příklady společností podobných žalované (ČEZ, a.s., a Dopravní podnik hl. m. Prahy,
akciová společnost), u nichž se opravné prostředky podávají buď na reklamační oddělení, nebo
k představenstvu společnosti. Nastavení správného procesu rozhodování o žádostech o informace
je záležitostí povinného subjektu, resp. interní záležitostí žalované jako podnikatele. O opravném
prostředku tak nemůže rozhodovat naprosto odlišný subjekt, tj. Ministerstvo průmyslu a obchodu.
Dle stěžovatele je rozhodnutí žalované přezkoumatelné správním soudem, neboť podléhá režimu
zákona o svobodném přístupu k informacím a bylo jím dotčeno právo stěžovatele na informace.
Není přitom rozhodné, jak je rozhodnutí označeno, příp. jakým způsobem bylo vydáno. Žaloba
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu nebo na ochranu před nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením správního orgánu v posuzované věci nepřichází v úvahu, protože nejsou
splněny jejich definiční znaky. Stěžovatel dále vznesl obecnou námitku nepřezkoumatelnosti
a nicotnosti rozhodnutí předsedy představenstva žalované.
Žalovaná svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti nevyužila.
V. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
Kasační stížnost je podle §§102 a násl. s. ř. s. přípustná. Stěžovatel podřadil důvody podání
kasační stížnosti pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., namítá tedy nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Z obsahu kasační stížnosti
je také zřejmá námitka dle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tedy nepřezkoumatelnost
spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení
před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Je-li kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatele
v úvahu z povahy věci pouze kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. spočívající v tvrzené
nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu, přičemž pod tento důvod spadá také případ, kdy
vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí
o odmítnutí návrhu, a dále dle písm. c) uvedeného ustanovení, vada spočívající v tvrzené
zmatečnosti řízení před soudem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005,
č. j. 3 Azs 33/2004 – 98, dostupný na www.nssoud.cz, stejně jako veškerá dále uvedená rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu). Z obsahu kasační stížnosti lze dovodit, že stěžovatel kasační stížností
namítá nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s., jsou tedy splněny podmínky pro meritorní projednání věci.
Na základě ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud při přezkumu
rozhodnutí krajských soudů vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti, ledaže by bylo řízení před
soudem zmatečné, bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci
samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné, jakož i v případech, kdy je rozhodnutí
správního orgánu nicotné. Nejvyšší správní soud přezkoumal rozsudek krajského soudu z těchto
důvodů a přihlédl k námitce nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku uplatněné stěžovatelem,
neboť pokud by tato námitka byla důvodná, vedla by k jednoznačnému závěru o zrušení
napadeného rozhodnutí a vrácení věci k dalšímu řízení, bez možnosti přezkumu důvodnosti
meritorních námitek. Z povahy věci je totiž zřejmé, že jedině u přezkoumatelného rozsudku
je možno hodnotit jeho zákonnost, resp. posoudit, zda byly správně vyhodnoceny namítané vady
správního řízení. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení krajského soudu z hlediska
jeho přezkoumatelnosti a dospěl k závěru, že touto vadou netrpí. Poté přistoupil k hodnocení
důvodnosti ostatních stížních námitek.
Nejvyšší správní soud byl povinen nejprve ověřit, zda žalovaná je povinným subjektem
ve smyslu ustanovení §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Nejvyšší správní
soud pro stručnost uvádí, že stejnou otázkou přímo ve vztahu k žalované se zabýval
ve svých rozsudcích ze dne 28. 3. 2013, č. j. 9 As 60/2012 – 62, a ze dne 20. 6. 2013,
č. j. 9 As 137/2012 – 52, v nichž dovodil s ohledem na judikaturu Nejvyššího správního soudu
i Ústavního soudu, že žalovaná je subjektem povinným k poskytování informací. Na tato
rozhodnutí zdejší soud pro stručnost odkazuje. Krajský soud při hodnocení této otázky dospěl
shodně ke správnému závěru, že žalovaná je povinným subjektem ve smyslu zákona o svobodném
přístupu k informacím.
Stěžejní kasační námitka stěžovatele směřuje proti nesprávnému označení Ministerstva
průmyslu a obchodu ze strany krajského soudu jakožto nadřízeného subjektu žalované, který by měl
rozhodovat o opravných prostředcích proti rozhodnutím žalované o neposkytnutí informací
v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím.
Stěžovatel podal žádost o informace dne 8. 3. 2012. Žalovaná na uvedenou žádost reagovala
dopisem předsedy představenstva ze dne 19. 3. 2012, jímž odmítla stěžovateli informace
poskytnout. Stěžovatel tedy podal proti postupu žalované stížnost dle ustanovení §16a zákona
o svobodném přístupu k informacím. Na tuto stížnost předseda představenstva žalované odpověděl
dopisem ze dne 12. 4. 2012 tak, že žádost stěžovatele považuje za žádost akcionáře o vysvětlení dle
zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění platném pro projednávanou věc (dále jen
„obchodní zákoník“), a proto se jí dále nebude zabývat. Krajský soud na základě ustanovení §178
správního řádu ve spojení s §3 odst. 2 energetického zákona dovodil, že nadřízeným orgánem
žalované příslušným k rozhodování o stížnosti stěžovatele proti způsobu vyřízení žádosti
o informace je Ministerstvo průmyslu a obchodu.
Dle ustanovení §16a odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím se stížnost
podává u povinného subjektu, a to do 30 dnů ode dne doručení sdělení podle §6, §14 odst. 6 písm.
c) nebo §17 odst. 3 tohoto zákona, nebo ode dne uplynutí lhůty pro poskytnutí informace podle
§14 odst. 5 písm. d) nebo §14 odst. 7 zákona o svobodném přístupu k informacím. Dle odstavce 4
téhož ustanovení o stížnosti rozhoduje nadřízený orgán. Dále se Nejvyšší správní soud zabývá
posouzením toho, kdo je ve vztahu k žalované v projednávané věci nadřízeným orgánem.
Zdejší soud považuje nejdříve za důležité poukázat na ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR,
dle něhož státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví
zákon. Obdobně čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod stanoví, že státní moc lze uplatňovat jen
v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. V nálezu pléna Ústavního
soudu ze dne 5. 11. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 14/96 (dostupné na http://nalus.usoud.cz, stejně jako
veškerá dále citovaná rozhodnutí Ústavního soudu), ústavní soud vyslovil, že „dle čl. 2 odst. 3 Ústavy
České republiky státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které
stanoví zákon. Splnění postulátu uvedeného v první části citovaného ustanovení je vymezeno požadavkem, aby se tak
dělo jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. V požadavku uvedeném v druhé části je pak
zabudována nejen garance proti zneužití státní moci, ale také nutnost zákonného podkladu pro její uskutečňování.“
Ústavní soud dále v usnesení ze dne 30. 6. 1998, sp. zn. I. ÚS 357/97, ve vztahu k Ministerstvu
vnitra konstatoval, že „pro Ministerstvo vnitra, stejně jako pro jiné státní orgány, platí jedna ze stěžejních zásad
právního státu upravená v čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky a čl. 2 Listiny základních práv a svobod, že státní
moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.
Ministerstvo vnitra jako nositel státní moci může vydat pouze takový akt, k jehož vydání ho opravňuje zákon.
U státních orgánů neplatí pravidlo platné pro soukromé osoby, že každý může činit, co není zákonem zakázáno.“
Uvedené pravidlo se přitom bezesporu vztahuje i na ostatní ministerstva, včetně Ministerstva
průmyslu a obchodu, neboť i tato jsou nositeli státní moci. Ministerstvo průmyslu a obchodu tedy
nutně může rozhodovat pouze, je-li k tomu explicitně zmocněno zákonem.
Krajský soud s poukazem na ustanovení §178 správního řádu a na ustanovení §3 odst. 2
energetického zákona, dospěl k závěru, že by Ministerstvo průmyslu a obchodu mělo být
nadřízeným orgánem žalované a z toho důvodu rozhodovat o opravných prostředcích proti jejím
rozhodnutím vydaným dle zákona o svobodném přístupu k informacím.
Dle ustanovení §3 odst. 2 energetického zákona přenos elektřiny, přeprava plynu, distribuce
elektřiny a distribuce plynu, uskladňování plynu, výroba a rozvod tepelné energie se uskutečňují ve veřejném zájmu.
Pro provádění stavby sloužící k vyvedení výkonu z výrobny elektřiny zřizované a provozované ve veřejném zájmu
nebo stavby, která je součástí přenosové soustavy, přepravní soustavy, distribuční soustavy, zásobníku plynu,
rozvodného tepelného zařízení nebo zdroje tepelné energie připojeného k rozvodnému tepelnému zařízení, lze
vlastnické právo ke stavbě, pozemku a zařízení vyvlastnit podle zákona o vyvlastnění. Z uvedeného ustanovení
však působnost Ministerstva průmyslu a obchodu jako potenciálního nadřízeného orgánu ve vztahu
k žalované nevyplývá. Nejvyšší správní soud proto obecně prozkoumal působnost Ministerstva
průmyslu a obchodu stanovenou energetickým zákonem, neboť právě na něm založil krajský soud
svou úvahu o nadřízenosti Ministerstva průmyslu a obchodu vůči žalované při rozhodování
o opravných prostředcích dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Ustanovení §16
energetického zákona činí obsáhlý taxativní výčet činností v působnosti dotčeného ministerstva.
Ministerstvo průmyslu a obchodu je ústředním orgánem státní správy pro energetiku. Z tohoto
titulu provádí koncepční, dozorovou, kontrolní a nápravnou činnost prováděnou ex offo (z úřední
povinnosti) právě v rozsahu působnosti stanovené energetickým zákonem.
Působnost Ministerstva průmyslu a obchodu je dále obecně vymezena zákonem č. 2/1969,
o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění platném
pro projednávanou věc. Z žádného z citovaných zákonů však vztah nadřízenosti ve vztahu
k žalované jako akciové společnosti podnikající v energetických odvětvích při poskytování
informací dle zákona o svobodném přístupu k informacím nelze dovodit a ani jiný právní předpis
takovou působnost Ministerstva průmyslu a obchodu nestanoví. Taktéž zákon o svobodném
přístupu k informacím nestanoví působnost Ministerstva průmyslu a obchodu, dle které by mělo
rozhodovat o opravných prostředcích proti neposkytnutí informací soukromou akciovou
společností, která je zároveň povinným subjektem, v režimu tohoto zákona.
S ohledem na výše uvedené shledal Nejvyšší správní soud závěr krajského soudu o tom,
že Ministerstvo průmyslu a obchodu je příslušné k rozhodování o opravných prostředcích proti
rozhodnutím žalované dle zákona o svobodném přístupu k informacím, nesprávným. Krajský soud
zde konstruoval dvoustupňový instanční vztah mezi žalovanou a Ministerstvem průmyslu
a obchodu. Státní moc by však tímto způsobem byla s ohledem na výše citovanou judikaturu
Ústavního soudu uplatňována nepřípustně extra legem, neboť žádný zákon takovou působnost
Ministerstva průmyslu a obchodu vůči žalované nestanoví.
Krajský soud chybně smísil dvě samostatná řízení, a to řízení o žádosti stěžovatele
o poskytnutí informace a kontrolní a dozorovou činnost prováděnou z moci úřední Ministerstvem
průmyslu a obchodu, v důsledku čehož by se Ministerstvo průmyslu a obchodu stalo vůči žalované
akciové společnosti správním orgánem druhého stupně. Návrhové řízení dle zákona o svobodném
přístupu k informacím, které se zahajuje výlučně na žádost oprávněného subjektu, a činnost, kterou
vykonává Ministerstvo průmyslu a obchodu z úřední povinnosti dle energetického zákona, je však
třeba důsledně oddělit. Vztah žalované a Ministerstva průmyslu a obchodu nelze pojímat jako vztah
nadřízenosti a podřízenosti mezi dvěma úrovněmi orgánů veřejné správy, nýbrž pouze jako
možnost státního orgánu na základě zákonem taxativně vymezeného rozsahu provádět kontrolní
a dozorovou činnost vůči soukromoprávní právnické osobě. Ustanovení §178 správního řádu
definující nadřízené subjekty správních orgánů totiž není postaveno na koncepci dozoru
v obvyklém pojetí, tedy dozoru nad nepodřízenými subjekty (např. dozor prováděný různými
inspekcemi nad činností podnikatelů), ale dozor vykonávaný v rámci vztahů ve veřejné správě,
tzn. ze strany jednoho správního orgánu vůči jinému správnímu orgánu (srov. VEDRAL, Josef.
Správní řád: komentář. 2. aktualiz. a rozš. vyd. Praha: Ivana Hexnerová - Bova Polygon, 2012,
str. 1408). Obdobně se vyjádřil Nejvyšší správní soud ve vztahu společnosti ČEZ, a.s., ke Státnímu
úřadu pro jadernou bezpečnost v rozsudku ze dne 6. 10. 2009, č. j. 2 Ans 4/2009 – 93. Vztah
nadřízenosti a podřízenosti nemůže být koncipován mezi soukromoprávním subjektem, jakým
bezesporu žalovaná je, a státním orgánem, který vůči žalované na základě zákona vykonává pouze
dozorovou, kontrolní a koncepční činnost v oblasti energetiky. V citovaném rozhodnutí zdejší soud
konstatoval, že společnost ČEZ, a.s., je povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu
k informacím k rozhodování jak o žádostech o informace tak o opravných prostředcích proti
způsobu jejich vyřízení. V právě posuzovaném případě není důvodu se od uvedeného právního
závěru jakkoliv odlišit.
Úvaha krajského soudu v tomto ohledu je tedy lichá, neboť Ministerstvo průmyslu
a obchodu není příslušné k rozhodování o opravných prostředcích proti způsobu vyřízení žádosti
o informace žalovanou akciovou společností. Stěžovatel v právě projednávané věci bezesporu mohl
podat k Ministerstvu průmyslu a obchodu podnět k zahájení kontrolní či dozorové činnosti
v režimu energetického zákona, nicméně se na něj nemohl obrátit s návrhem na zahájení řízení dle
zákona o svobodném přístupu k informacím. Nemohl tedy ani účinně podat stížnost jako opravný
prostředek proti způsobu vyřízení žádosti o informace.
Nejvyšší správní soud již výše konstatoval, že žalovaná je povinným subjektem
k poskytování informací. Je-li žalovaná povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu
k informacím, pak se její povinnost postupovat podle tohoto zákona nevztahuje pouze na vyřízení
žádostí o informace ale také na vyřízení opravných prostředků proti způsobu vyřízení těchto
žádostí. Žalovaná je tedy povinna rozhodnout i v druhostupňovém řízení, neboť povinnost
poskytovat informace nelze omezit pouze proto, že si jí nebyl daný subjekt dosud vědom nebo
na ni není dosud organizačně připraven. Obdobně se Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku
ze dne 15. 10. 2010, č. j. 2 Ans 7/2010 – 175, ve vztahu ke společnosti ČEZ, a.s, a v rozsudku
ze dne 19. 10. 2011, č. j. 1 As 114/2011 – 121, ve vztahu ke společnosti Dopravní podnik hl. m.
Prahy, akciové společnosti. V obou případech zdejší soud dovodil, že tyto akciové společnosti jsou
povinnými subjekty ve smyslu ustanovení §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím
a jsou povinny rozhodovat jak o žádostech o informace dle uvedeného zákona tak o opravných
prostředcích proti způsobu vyřízení těchto žádostí jako nadřízené orgány. V tomto ohledu musí
svou organizační strukturu přizpůsobit dvojinstančnímu způsobu rozhodování.
Ve vztahu k výše uvedenému je vhodné také připomenout, že i v případech, kdy je povinný
subjekt přesvědčen, že požadovaná informace nespadá pod režim informačního zákona, je povinen
vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti dle ustanovení §15 odst. 1 zákona o svobodném přístupu
k informacím. Této povinnosti musí povinný subjekt dostát i v řízení o opravném prostředku tak,
aby takové rozhodnutí obstálo v případném následném soudním přezkumu (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2009, č. j. 2 As 44/2008 – 72).
Nejvyšší správní soud tedy přisvědčil námitce stěžovatele a uzavírá, že Ministerstvo
průmyslu a obchodu s ohledem na výše uvedené nemůže být druhou instancí v rámci přezkumu
rozhodnutí žalované o žádostech o informace, neboť k tomu není na základě zákona zmocněno.
Působnost Ministerstva průmyslu a obchodu by byla v případě platnosti závěru přijatého krajským
soudem stanovena nepřípustným způsobem nad rámec zákona. Žalovaná je povinna zajistit nejen
poskytování informací, ale i rozhodování o opravných prostředcích proti způsobu vyřízení těchto
žádostí. Představitel veřejné moci nemůže dle výše uvedených ústavních principů zasahovat
do jednání a řízení soukromé osoby (zde právnické osoby – akciové společnosti), pokud mu
to zákon výslovně neumožňuje. V režimu zákona o svobodném přístupu k informacím proto nelze
vytvořit vztah nadřízenosti a podřízenosti mezi Ministerstvem průmyslu a obchodu jako nositelem
státní moci a mezi žalovanou jako povinným subjektem, jenž je zároveň soukromoprávní akciovou
společností.
Krajský soud z důvodu svého přesvědčení o tom, že o stížnosti žalobce mělo rozhodovat
Ministerstvo průmyslu a obchodu namísto žalované, žalobu odmítl a věc postoupil Ministerstvu
průmyslu a obchodu k vyřízení stížnosti. Na základě výše uvedeného však Nejvyšší správní soud
dospěl k závěru, že žalovaná je povinným subjektem nejen k vyřízení žádosti o informace dle
zákona o svobodném přístupu k informacím, ale je také příslušná v druhé instanci k rozhodnutí
o opravném prostředku proti způsobu vyřízení této žádosti. Postup krajského soudu je proto
nesprávný, neboť se měl žalobou meritorně zabývat.
VI. Závěr a náklady řízení
Nejvyšší správní soud v posuzovaném případě dospěl k závěru, že krajský soud pochybil,
pokud odmítl žalobu stěžovatele z důvodu, že k rozhodnutí o stížnosti stěžovatele dle ustanovení
§16a zákona a svobodném přístupu k informacím bylo dle jeho názoru příslušné Ministerstvo
průmyslu a obchodu. Žalovaná je povinným subjektem dle ustanovení §2 odst. 1 zákona
o svobodném přístupu k informacím, z toho důvodu je také příslušná k rozhodnutí o opravných
prostředcích proti způsobu vyřízení žádostí o informace dle tohoto zákona. Krajský soud svým
postupem zatížil usnesení ze dne 19. 7. 2013, č. j. 10 A 45/2012 – 54, vadou spočívající
v nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí žaloby a postoupení věci Ministerstvu průmyslu a obchodu.
Nejvyšší správní soud jej proto zrušil podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. a věc vrátil krajskému
soudu k dalšímu řízení.
V tomto dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního
soudu a žalobu stěžovatele meritorně přezkoumá. Je tedy povinen zabývat se všemi žalobními
námitkami stěžovatele, přezkoumat právní povahu dopisu představenstva žalované, jímž bylo
reagováno na stížnost stěžovatele dle ustanovení §16a zákona o svobodném přístupu
k informacím. Nejvyšší správní soud k tomuto posouzení poukazuje na svá rozhodnutí týkající
se povahy rozhodnutí v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím, konkrétně
na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2011, č. j. 8 As 57/2011 – 77, a ze dne
31. 1. 2008, č. j. 9 As 76/2007 - 52.
Dle ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne v novém rozhodnutí krajský soud též
o nákladech kasačního řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. října 2013
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu