ECLI:CZ:NSS:2014:2.AFS.106.2013:35
sp. zn. 2 Afs 106/2013 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce:
BEAS SUN, s. r. o., se sídlem Sadová 454, Jaroměř-Josefov, zast. JUDr. Milanem Jelínkem,
advokátem se sídlem Sokolovská 5/49, Praha 8, proti žalovanému: Odvolací finanční
ředitelství, se sídlem Masarykova 31, Brno, proti rozhodnutí Finančního ředitelství v Ústí
nad Labem ze dne 17. 1. 2012, č. j. 446/12-1200-506330, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 2. 12. 2013, č. j. 15 Af 126/2012 - 43,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Rozsudkem ze dne 2. 12. 2013, č. j. 15 Af 126/2012 - 43, zamítl Krajský soud
v Ústí nad Labem žalobu podanou žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí Finančního
ředitelství v Ústí nad Labem ze dne 17. 1. 2012, č. j. 446/12-1200-506330, kterým byla zamítnuta
jeho odvolání a potvrzena rozhodnutí Finančního úřadu v Děčíně ze dne 13. 6. 2011,
č. j. 124640/11/178913501506 (ve výroku rozhodnutí finančního ředitelství i v odůvodnění
rozhodnutí krajského soudu je zjevná písařská chyba v čísle tohoto rozhodnutí), ze dne
14. 7. 2011, č. j. 133573/11/178913501506, ze dne 8. 9. 2011, č. j. 158202/11/178913501506,
a ze dne 10. 10. 2011, č. j. 166319/11/178913501506. Těmito rozhodnutími byly zamítnuty
stížnosti stěžovatele na postup plátce daně (společnost ČEZ Distribuce, a. s.) při výběru odvodu
z elektřiny ze slunečního záření podle §7a a násl. zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby
elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře
využívání obnovitelných zdrojů).
Krajský soud v odůvodnění rozsudku odkázal na závěry Ústavního soudu,
který se ústavností odvodu zakotveného v §7a až §7i zákona o podpoře využívání obnovitelných
zdrojů zabýval a v nálezu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11, vyslovil, že tento odvod
je v souladu s ústavním pořádkem. Zároveň však zdůraznil nutnost individuálního posouzení
každého případu, při němž je třeba vzít v úvahu i jistou míru podnikatelského a ekonomického
rizika výroby elektřiny ve fotovoltaické elektrárně. Podle krajského soudu může důkazní
prostředky k prokázání dopadu solárního odvodu daňový subjekt navrhnout jak v řízení
o stížnosti na postup plátce daně, tak i v odvolání [§112 odst. 1 písm. e) zákona č. 280/2009 Sb.,
daňový řád (dále jen „daňový řád“)] a dokonce i poté, tj. až do doby, kdy je o odvolání
rozhodnuto (§115 odst. 2 daňového řádu). Pokud daňový subjekt tuto možnost nevyužije,
nemůže pak již rozhodnutí finančních orgánů z této skutečnosti vycházející následně
zpochybňovat v řízení před soudem tím, že bude dodatečně navrhovat provedení důkazů,
které mohl uplatnit v daňovém řízení. Řízení před soudem totiž nemůže nahrazovat řízení
před orgánem finanční správy. Stěžovatel tak musí, s ohledem na specifika daňového řízení
(odvod je daní ve smyslu daňového řádu), prokázat, že se v jeho případě jedná o likvidační,
rdousící efekt odvodu ve smyslu závěrů Ústavního soudu. Stěžovatel neunesl v daňových řízeních
své břemeno tvrzení a břemeno důkazní. K návrhu stěžovatele na předložení předběžné otázky
Soudnímu dvoru EU uvedl krajský soud, že k takovému postupu neshledal důvod,
přičemž poukázal na závěry Nejvyššího správního soudu učiněné v rozsudku
sp. zn. 1 Afs 80/2012 a na závěry Ústavního soudu učiněné v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11.
Proti tomuto rozsudku brojil stěžovatel kasační stížností odkazující na důvody uvedené
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), d) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel v úvodu kasační stížnosti namítá, že institut srážkového odvodu, jak byl
zaveden vnitrostátním právem, porušuje principy sekundárního práva EU a vede též k porušení
Listiny základních práv EU. To stěžovatel namítal i v žalobě, avšak krajský soud
se s tím nedokázal plně vypořádat. Již žaloba byla formulována na základě rozsudku Nejvyššího
správního soudu sp. zn. 1 Afs 80/2012. Prostý poukaz na tento rozsudek tak nepředstavuje
dostatečné odůvodnění.
Stěžovatel se domnívá, že Česká republika, jako členský stát Evropské unie, má volnost,
pokud jde o určení, jakými prostředky bude cíl stanovený sekundárním právem plnit, nicméně
musí při tom postupovat podle čl. 51 Listiny základních práv EU. Není proto správný
předpoklad krajského soudu, který vychází z toho, že pokud je to stát, kdo jako formu podpory
výroby elektřiny ze slunečního záření zvolil garantované výkupní ceny, pak se toto konkrétní
opatření ocitá zcela mimo dosah práva Evropské unie. Stále se totiž jedná o implementaci
unijního práva, která musí být činěna nejen v souladu s vnitrostátním ústavním pořádkem,
ale též v souladu s Listinou základních práv EU. Pokud tedy stát stanovil mechanismus korekce
garantované výkupní ceny, pak založil u investorů legitimní očekávání, které je chráněno právem
Evropské unie. Toto legitimní očekávání bylo porušeno v okamžiku, kdy stát předem stanovený
mechanismus korekce výkupní ceny suspendoval. Krajský soud nesprávně uvádí, že námitky
směřující proti porušení čl. 16, 17 a 52 odst. 1 Listiny základních práv EU již vypořádal Ústavní
soud. Ten totiž není Listinou základních práv EU vázán a není jejím finálním interpretem.
Stěžovatel se domnívá, že by Nejvyšší správní soud měl položit Soudnímu dvoru
Evropské unie předběžné otázky následujícího znění:
I. Je v souladu s čl. 16 a čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie zákonem
č. 402/2010 Sb. založená povinnost výrobce elektřiny ze slunečního záření hradit odvod
z dodané elektřiny ve výši 26 % garantované výkupní ceny za situace, kdy vnitrostátním
právem vytvořený systém podpory výroby elektřiny ze slunečního záření předem stanovil
mechanismus úpravy výkupních cen, dle něhož výkupní cena pro nadcházející kalendářní
rok stanovená Energetickým regulačním úřadem nemohla být nižší než 95 % výkupní
ceny stanovené Energetickým regulačním úřadem pro předcházející rok?
II. Je zásada proporcionality (čl. 52 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie)
dodržena v situaci, kdy vnitrostátní zákonodárce nejprve za účelem transpozice směrnic
2001/77/ES, resp. 2009/28/ES založil pravomoc správního úřadu (ERÚ) stanovovat
každoročně výkupní ceny a současně zákonem stanovil limit meziročního poklesu
výkupních cen, a posléze sám přistoupil k efektivnímu snížení garantované výkupní ceny
zcela nezávisle na původně stanoveném mechanismu?
III. Je v souladu s právem Evropské unie závěr Ústavního soudu obsažený v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 17/11, dle něhož ochrana legitimního očekávání adresátů právní úpravy
neznemožňuje zákonodárci přijetí zákonné úpravy, která modifikuje výkupní cenu
bez ohledu na to, že předešlá zákonná úprava obsahovala konkrétní mechanismus
budoucích změn výkupní ceny?
Stěžovatel tedy navrhuje položení uvedených předběžných otázek a následně zrušení
napadeného rozsudku a vrácení věci krajskému soudu k novému řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti poukazuje na dosavadní judikaturu
Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu a návrh na položení předběžných otázek pokládá
za bezpředmětný. Proto navrhuje, aby kasační stížnost byla zamítnuta jako nedůvodná.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, stěžovatel je zastoupen advokátem
a jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná. Důvodnost kasační stížnosti
pak posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud se v první řadě musel zabývat námitkou nepřezkoumatelnosti
rozsudku krajského soudu [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], která má spočívat v tom, že se krajský
soud nedostatečně zabýval otázkou porušení práva Evropské unie. Teprve poté, dospěje-li
kasační soud k závěru, že napadené rozhodnutí přezkoumatelné je, může se zpravidla zabývat
dalšími stížnostními námitkami (viz například rozsudek zdejšího soudu ze dne 8. 3. 2005,
č. j. 3 As 6/2004 - 105, publ. pod č. 617/2005 Sb. NSS). Podle konstantní judikatury
se za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů považuje například takové rozhodnutí,
v němž nebyly vypořádány všechny žalobní námitky; dále rozhodnutí, z jehož odůvodnění není
zřejmé, proč právní argumentaci účastníka řízení soud považoval za nedůvodnou a proč žalobní
námitky považoval za liché, mylné nebo vyvrácené, rozhodnutí, z něhož není zřejmé, jak byla
naplněna zákonná kritéria, případně by nepřezkoumatelnost rozhodnutí byla dána tehdy, pokud
by spis obsahoval protichůdná sdělení a z rozhodnutí by nebylo zřejmé, které podklady byly vzaty
v úvahu a proč (viz například rozsudky ze dne 28. 8. 2007, č. j. 6 Ads 87/2006 - 36,
publ. pod č. 1389/2007 Sb. NSS, ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 As 10/2005 - 298,
publ. pod č. 1119/2007 Sb. NSS, ze dne 11. 8. 2004, č. j. 5 A 48/2001 - 47,
publ. pod č. 386/2004 Sb. NSS, nebo rozsudek ze dne 17. 9. 2003, č. j. 5 A 156/2002 - 25,
publ. pod č. 81/2004 Sb. NSS). Vychází-li Nejvyšší správní soud z výše uvedeného pojetí
nepřezkoumatelnosti, nemůže než konstatovat, že nepřezkoumatelnost rozsudku krajského
soudu tak, jak ji stěžovatel namítá, neshledal.
Podle závěru Nejvyššího správního soudu jsou z odůvodnění napadeného rozsudku
zřejmé úvahy, kterými se krajský soud řídil při hodnocení právních otázek. Krajský soud
totiž vyšel z toho, že na žalobní argumenty dává dostatečnou odpověď judikatura Nejvyššího
správního soudu a Ústavního soudu (viz str. 11-12 napadeného rozsudku). Namítá-li stěžovatel,
že tuto judikaturu nelze plně použít, pak nebrojí proti nesrozumitelnosti či nedostatkům důvodů
napadeného rozsudku, nýbrž rozporuje posouzení právní otázky krajským soudem. Dále
je třeba upozornit na to, že pouze Nejvyšší správní soud je ve smyslu čl. 267 Smlouvy
o fungování Evropské unie povinen položit předběžnou otázku Soudnímu dvoru EU,
pokud vzniknou výkladové nejasnosti ohledně některého ustanovení práva EU. Pro krajské
soudy je ve správním soudnictví položení předběžné otázky procesní možností, nikoli povinností.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval tím, zda lze konkrétní dopady solárního odvodu
na výrobce elektrické energie zohlednit v řízení o stížnosti na postup plátce daně
nebo v navazujícím soudním řízení a zda je tvrzení a doložení těchto dopadů součástí důkazního
břemena stěžovatele, nebo je povinností správce daně či soudu v řízení o žalobě.
Nejvyšší správní soud již v mnoha svých rozsudcích konstatoval, že úprava solárního
odvodu je v obecné rovině v souladu s ústavním pořádkem. Vycházel přitom z odůvodnění
nálezu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11, jímž Ústavní soud zamítl návrh na zrušení části
zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů obsahující úpravu solárního odvodu. Na závěr
zmíněného nálezu Ústavní soud dodal, že „při abstraktním přezkumu ústavnosti není schopen objektivně
prokázat nebo hypoteticky vymodelovat všechny myslitelné situace, které napadená ustanovení v individuálním
případě mohou vyvolat. Předmětem posouzení tedy nyní nemohou být ani specifické případy jednotlivých výrobců,
u nichž s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem, s přihlédnutím k míře podnikatelského a ekonomického
rizika může Ústavní soud své posouzení upřesnit v budoucnu.“ Podle Ústavního soudu totiž zjevně
„nelze vyloučit, že v individuálních případech dolehne některé z napadených ustanovení
na výrobce jako likvidační („rdousící efekt“) či zasahující samotnou majetkovou podstatu výrobce v rozporu
s čl. 11 Listiny – tedy protiústavně. Zde bude nutno hodnotit jak dodržení garancí ve smyslu §6 odst. 1 zákona
č. 180/2005 Sb. v jejich dlouhodobém (patnáctiletém) trvání, tak okamžité (průběžné) účinky napadených
ustanovení, aby byl v takovém výjimečném případě vzniklý nárok ochráněn.“ Pro takové specifické případy
pak zavázal obecné soudy „udělat vše pro spravedlivé řešení, jakkoliv se to může jevit složité“
(bod 88. nálezu).
Nejvyšší správní soud se také opakovaně zabýval tím, jak v praxi uvedený požadavek
naplnit (srov. zejména rozsudky ze dne 4. 4. 2013, č. j. 1 Afs 5/2013 - 35; ze dne 28. 3. 2013,
č. j. 1 Afs 7/2013 - 33; ze dne 15. 8. 2013, č. j. 2 Afs 13/2013 - 28; ze dne 30. 7. 2013,
č. j. 2 Afs 53/2013 - 27; ze dne 23. 4. 2013, č. j. 7 Afs 104/2012 - 31 a č. j. 7 Afs 13/2013 - 25,
všechny dostupné na www.nssoud.cz). I když explicitně nevyslovil požadavek na vedení
dokazování o možném rdousícím efektu v řízení o stížnosti na postup plátce daně, případně
v následném soudním řízení, z jeho argumentace obsažené v uvedených rozhodnutích je patrný
předpoklad, že by při řádném uplatnění námitky likvidačního působení solárního odvodu
na konkrétní subjekt takové dokazování mělo být vedeno.
Následně první senát Nejvyššího správního soudu, který byl přesvědčen o nemožnosti
tohoto postupu, předložil tuto právní otázku k posouzení rozšířenému senátu Nejvyššího
správního soudu.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu spornou právní otázku zodpověděl
usnesením ze dne 17. 12. 2013, č. j. 1 Afs 76/2013 - 57. Konstatoval, že konkrétní dopady
solárního odvodu na výrobce elektrické energie nelze zohlednit ani v řízení o stížnosti na postup
plátce daně ani v soudním řízení, které na ně navazuje. Pokyn Ústavního soudu zohledňovat
likvidační účinky solárního odvodu v individuálních případech (vyslovený v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 17/11) je tedy za stávající právní úpravy proveditelný jen prostřednictvím institutu
prominutí daně dle §260 daňového řádu v návaznosti na §259 daňového řádu.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu následně dovodil, že institut stížnosti
na postup plátce daně skutečně není za stávající právní úpravy nástrojem, který by umožnil
správci daně posuzovat věc s přihlédnutím ke konkrétním skutkovým okolnostem
a v odůvodněných případech poskytl poplatníkovi efektivní ochranu. Rozšířený senát
konstatoval, že stížnost dle §237 daňového řádu představuje specifický prostředek obrany
poplatníka vůči plátci daně při uplatňování srážkové daně. Jedná se o ochranu před nezákonným
postupem plátce, o nástroj určený pro „řešení sporu mezi plátcem a poplatníkem“, který slouží zejména
k tomu, aby byl postup plátce podroben kontrole státní moci a poplatník byl před případným
nezákonným postupem plátce prostřednictvím konečného rozhodnutí správce daně ochráněn.
Dle rozšířeného senátu by bylo absurdní klást na plátce povinnost, nota bene bez jakékoliv psané
právní úpravy, aby sám posuzoval likvidační účinky solárního odvodu na poplatníka.
I kdyby se tento institut aplikoval na solární odvod pouze přiměřeně a žádost o vysvětlení
adresovaná plátci byla jen jakýmsi formálním krokem pro následné uplatnění stížnosti u správce
daně, umožňuje §237 odst. 3 daňového řádu správci daně přezkoumat pouze postup plátce,
tj. zda plátce při srážce solárního odvodu postupoval v souladu se zákonem o podpoře využívání
obnovitelných zdrojů. Ten kromě osvobození malých výrobců nepřipouští žádné výjimky,
na základě kterých by byl plátce odvodu své zákonné povinnosti zproštěn, jinými slovy
neobsahuje žádný zvláštní mechanismus, jenž umožní individuální přístup k výrobcům.
V této fázi nalézacího řízení tedy nemá správce daně zákonnou možnost provádět správní úvahu,
na jejímž základě by mohl v konkrétním případě modifikovat výši solárního odvodu.
Podle rozšířeného senátu by tak bylo z ústavního hlediska a s ohledem na požadavky dělby moci
přinejmenším problematické, aby neexistenci psané právní úpravy nahradila bez dalšího moc
soudní.
Za stávající právní úpravy je dle rozšířeného senátu jediným prostředkem k zohlednění
individuálních účinků solárního odvodu vyměřeného podle zákona, leč dopadajícího rdousícím
způsobem na jednotlivce, institut prominutí daně.
Jeho úprava je obsažena předně v ustanovení §259 daňového řádu, které předpokládá,
že nárok na prominutí daně či jejího příslušenství, jakož i pravomoc k tomuto prominutí založí
některému z orgánů veřejné moci buďto jednotlivé zákony nebo přímo daňový řád. Zákon
o podpoře využívání obnovitelných zdrojů však neupravuje ani institut prominutí solárního
odvodu, včetně případných hmotně-právních podmínek, ani pravomoc správců daně
k jeho promíjení. Předpokladem takového řešení by tedy muselo být naplnění pokynu Ústavního
soudu zákonodárci, aby vytvořil vhodný mechanismus, který by umožnil individuální přístup
k výrobcům, na něž dopadly likvidačním způsobem účinky právní úpravy. Je tedy primárně
na zákonodárci, aby v zákoně stanovil orgánu veřejné moci (ať již kterémukoliv stupni správce
daně) pravomoc zcela nebo částečně prominout předmětnou daň.
Při nečinnosti zákonodárce však přichází v úvahu také aplikace ustanovení
§260 daňového řádu, které zakládá pravomoc promíjet daň či její příslušenství ministru financí,
pokud jde o daně, které spravují ministrem řízené správní orgány, a to buď z důvodu
nesrovnalostí vyplývajících z uplatňování daňových zákonů, nebo při mimořádných,
zejména živelných, událostech. Zavedení solárního odvodu jistě nelze považovat za mimořádnou
událost rovnající se např. živelné pohromě ve smyslu §260 odst. 1 písm. b) daňového řádu,
jeho paušální uplatnění však může při konkrétních skutkových okolnostech způsobovat značné
nesrovnalosti, které má na mysli odst. 1 písm. a) citovaného ustanovení, které mohou dosahovat
v konkrétních případech dokonce likvidačních účinků a vést k protiústavnosti samotného
odvodu.
Rozhodnutí vydané ministrem financí dle §260 odst. 1 písm. a) daňového řádu
je tedy jediným institutem, jehož prostřednictvím může výkonná moc za stávající zákonné úpravy
dostát výslovnému pokynu Ústavního soudu a splnit povinnost uplatnit individuální přístup
k jednotlivým výrobcům, kteří se nacházejí ve výjimečné situaci předvídané nálezem
sp. zn. Pl. ÚS 17/11. Vzhledem k tomu by eventuální nečinnost ministra financí při vydání
takového rozhodnutí dokonce „mohla nabýt podobu nečinnosti protiústavní a nemohla by zůstat bez soudní
sankce“. Zároveň je nutno připomenout závěr rozšířeného senátu o tom, že „úvaha ministra financí,
zda takové rozhodnutí vydat či nevydat, se (…) nemůže odehrávat ve sféře 'absolutního' správního uvážení“.
Právě shrnuté závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu jsou rozhodující
i pro posouzení nynější věci. I zde totiž využil stěžovatel postupu spočívajícího v podání stížností
na postup plátce daně.
Obsahem kasační stížnosti je ve své podstatě polemika se závěry Ústavního soudu
a Nejvyššího správního soudu, resp. skutečnost, že se žádný z národních soudních orgánů
neobrátil s předběžnou otázkou na Soudní dvůr Evropské unie.
Zdejší soud však připomíná závěr svého rozsudku ze dne 4. 7. 2007,
č. j. 3 As 22/2006 - 138, v němž je uvedeno, že první a základní podmínkou pro položení
předběžné otázky krajským soudem nebo Nejvyšším správním soudem je, že národní soud
považuje rozhodnutí Soudního dvora EU o předběžné otázce za nutné k tomu, aby ve věci mohl
rozhodnout. V tomto ohledu lze přiměřeně poukázat též na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 23. 7. 2010, č. j. 2 As 55/2010 - 167, publ. pod č. 2124/2010 Sb. NSS.
Podle čl. 267 Smlouvy o fungování EU platí, že Soudní dvůr Evropské unie má pravomoc
rozhodovat o předběžných otázkách týkajících se:
a) výkladu Smluv,
b) platnosti a výkladu aktů přijatých orgány, institucemi nebo jinými subjekty Unie.
Vyvstane-li taková otázka před soudem členského státu, může tento soud, považuje-li
rozhodnutí o této otázce za nezbytné k vynesení svého rozsudku, požádat Soudní dvůr Evropské
unie o rozhodnutí o této otázce. Vyvstane-li taková otázka při jednání před soudem členského
státu, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva,
je tento soud povinen obrátit se na Soudní dvůr Evropské unie.
Povinnost položit předběžnou otázku byla vyložena i v judikatuře Soudního dvora,
zejména v rozsudku CILFIT (rozsudek 238/81 Srl CILFIT a Lanificio di Tabardo SpA
proti Ministerstvu zdravotnictví [1982] ECR 3415, odst. 21), kde Soudní dvůr vyslovil názor,
že překládací povinnost vnitrostátního soudu odpadá v případě tzv. acte clair, tj. když výklad
ustanovení práva EU je zřejmý.
V nyní posuzovaném případě stěžovatel namítá rozpor se směrnicí Evropského
Parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. 4. 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných
zdrojů (Úř. věst. L 140, 5. 6. 2009, s. 16-62).
Hlavním smyslem směrnice je uložit státům závazek dosáhnout do roku 2020
stanoveného podílu energie vyrobené z obnovitelných zdrojů na hrubé konečné spotřebě energie.
Dle čl. 3 odst. 2 směrnice jsou státy povinny zavést opatření, kterými účinným způsobem zajistí
dosažení stanoveného podílu energie z obnovitelných zdrojů. Za tím účelem mohou členské státy
zavést režim podpory (viz čl. 3 odst. 3).
Směrnice ukládá České republice povinnost zajistit, aby podíl energie vyrobené
z obnovitelných zdrojů dosáhl v roce 2020 třinácti procent hrubé konečné spotřeby energie.
Ponechává jí přitom široký prostor pro uvážení, jakými konkrétními opatřeními bude tohoto cíle
dosaženo. Tato konkrétní opatření tak jsou regulována národním právem, nikoliv právem EU.
Směrnice dovoluje, aby státy přikročily k subvencování výroby elektrické energie z obnovitelných
zdrojů, čímž činí výjimku z jinak poměrně striktního zákazu veřejné podpory. Směrnice
však žádným způsobem nepředepisuje, že by stát musel přijmout nějaká konkrétní opatření typu
zaručení výkupních cen, zaručení návratnosti investic, příspěvku na pořízení fotovoltaických
elektráren, osvobození výroby energie z obnovitelných zdrojů od daně apod.
Nejvyšší správní soud se již v rozsudku ze dne 20. 12. 2012, č. j. 1 Afs 80/2012 - 40,
publ. pod č. 2808/2013 Sb. NSS, zabýval otázkou, zda normy obsažené ve směrnici 2009/28/ES
mohou mít přímý účinek, a dospěl k závěru, že tomu tak není. Proto soud v citovaném
rozhodnutí neshledal žádného důvodu pro položení předběžné otázky Soudnímu dvoru
Evropské unie. Aplikovaná právní úprava odvodu za elektřinu ze slunečního záření nemá
předobraz v žádné z norem evropského práva a žádná z těchto norem ani zavedení
tohoto odvodu nebrání.
Dále stěžovatel argumentuje rozporem s Listinou základních práv Evropské unie,
konkrétně jejím čl. 16 (svoboda podnikání) a čl. 17 (právo na vlastnictví). I tím se však již do jisté
míry zabývaly soudy v rozhodnutích, jež byla citována shora.
Předně, pokud jde o rozhodnutí rozšířeného senátu sp. zn. 1 Afs 76/2013,
i to (stejně jako všechna předchozí rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ve věci solárních
odvodů) muselo, byť třeba implicitně, uvážit, zda není třeba předběžnou otázku z uvedeného
položit, neboť, jak je uvedeno shora, soud poslední instance je povinen takovou otázku položit,
jsou-li pro to naplněny podmínky vyplývající z primárního práva.
Z hlediska uvedených základních práv pak hodnotil českou právní úpravu také Ústavní
soud v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11. Svoboda podnikání i právo vlastnit majetek
jsou obsaženy v Listině základních práv a svobod a zejména Úmluvě o ochraně lidských práv
a základních svobod (z níž Listina základních práv EU výrazně vychází), které byly pro Ústavní
soud referenčním rámcem při úvaze o ústavnosti českého legislativního řešení. Zde lze poukázat
na závěry Ústavního soudu v citovaném nálezu. Krom toho se Listina základních práv Evropské
unie týká ochrany základních práv jednotlivců vůči krokům, které činí orgány EU a orgány
členských států při uplatňování práva EU. Unijní dimenzi však v daném případě má toliko
povinnost zajistit, aby do určitého data vzrostl podíl výroby energie z obnovitelných zdrojů.
To, jak k tomu dojde, je již otázkou práva národního. Rozpor s unijním právem by nastal
v případě nedodržení stanoveného cíle, zatímco prostředky k dosažení tohoto cíle jsou
na členských státech. Ústavnost i zákonnost prostředků zvolených v České republice byla
v obecné rovině i ve vztahu ke stěžovateli konkrétně dostatečně zvážena na úrovni českých
orgánů.
V dané věci tedy nejde o přímou aplikaci unijního práva, ale o jistou systematickou
provázanost českého práva a práva EU. Náročnost interpretace právní úpravy solárních odvodů,
kterou dokumentuje již jen sám shora dokumentovaný judikaturní vývoj v rámci Nejvyššího
správního soudu, není dána nejasností právních aktů EU. Výklad právních norem v oblasti
solárních odvodů sice představuje určitou interpretační výzvu, ale to ještě samo
o sobě neznamená, že by české rozhodovací orgány, v čele s Nejvyšším správním soudem,
měly tento úkol přenechat Soudnímu dvoru EU, který je navíc povolán toliko k výkladu práva
EU, nikoli k výkladu vnitrostátního práva. Je tedy na domácích soudech, aby tento výkladový
problém vyřešily samy, leda by vyvstala výkladová nejasnost týkající se některého ustanovení
práva EU, jejíž vyřešení není zřejmé, dosud nebyla Soudním dvorem řešena a je potřebná
k vyřešení daného případu. Jak však bylo vyloženo výše, v projednávaném případě taková
nejasnost týkající se práva EU nevyvstala. Solární odvod je daní, která na úrovni EU upravena
není.
Nyní rozhodující druhý senát Nejvyššího správního soudu tak nehodlá nic měnit
na závěrech rozšířeného senátu, který je dle §17 s. ř. s. povolán k tomu, aby sjednocoval
judikaturu uvnitř samotného Nejvyššího správního soudu. Změna judikatury rozšířeného senátu
by představovala intenzivní zásah do zásady právní jistoty. Jak uvedl Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 8. 1. 2009, č. j. 1 Afs 140/2008 - 77, publ. pod č. 1792/2009 Sb. NSS,
judikatura správních soudů není neměnná, ale skutečnost, že judikatura byla sjednocena právním
názorem rozšířeného senátu, přináší zvlášť významné argumenty ve prospěch setrvání
na takto vytvořeném právním názoru. Brojí-li stěžovatel proti takovému právnímu závěru,
a současně nepřinese v kasační stížnosti žádné s ním konkurující právní argumenty, postačí
v rozhodnutí zpravidla toliko odkázat na příslušné části odůvodnění rozšířeného senátu.
Se zřetelem na výše uvedené krajský soud zamítl žalobu důvodně, neboť v obecné rovině
je úprava solárního odvodu v souladu s ústavním pořádkem a v konkrétní rovině nemohly orgány
finanční správy v řízení o stížnostech na postup plátce daně zohlednit dopady solárního odvodu
na stěžovatele.
S ohledem na skutečnosti výše uvedené tedy Nejvyšší správní soud shledal kasační
stížnost nedůvodnou; nezbylo mu proto, než za podmínek vyplývajících z ustanovení
§110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. ji rozsudkem zamítnout.
O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu ustanovení §60 odst. 1,
věty první s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že stěžovatel byl
v řízení o kasační stížnosti procesně neúspěšný, právo na náhradu nákladů řízení mu nenáleží.
Pokud jde o procesně úspěšného účastníka – žalovaného, v jeho případě nebylo prokázáno,
že by mu v souvislosti s tímto řízením nad rámec běžné úřední činnosti nějaké náklady vznikly.
Nejvyšší správní soud proto v jeho případě rozhodl tak, že se mu náhrada nákladů řízení
nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. dubna 2014
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu