ECLI:CZ:NSS:2014:5.AS.152.2012:43
sp. zn. 5 As 152/2012 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudců JUDr. Lenky Matyášové a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce:
Okresní hospodářská komora Hodonín, se sídlem Svatoborská 591, Kyjov, zastoupená
Mgr. Markem Vojáčkem, advokátem se sídlem Týn 3, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo
pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské náměstí 6, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 10. 2012, č. j. 9 A 156/2012 – 63,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává .
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 26. 6. 2012, č. j. 23 432/2012 - 51, ministr pro místní rozvoj,
jakožto vedoucí kontrolního orgánu podle §18 odst. 1 tehdy účinného zákona č. 552/1991 Sb.,
o státní kontrole (dále jen „zákon o státní kontrole“), nevyhověl námitkám žalobce uplatněným
k obecné části a k bodům 1a), 1b), 1c), 1g), 2a), 2b), 3a), 3b), 3c), 3d), 3e) a 4) protokolu
Ministerstva pro místní rozvoj o výsledku veřejnosprávní kontroly na místě ze dne 28. 5. 2012,
č. j. 10 958/2012 - 51. Dle závěru předmětného kontrolního protokolu byly zjištěny v rámci
projektu s názvem „Informace, inovace, vzdělávání=rozvoj podnikání“, financovaného
z operačního programu Přeshraniční spolupráce Slovenská republika – Česká republika, nesoulad
fakturovaných položek a skutečně dodaného majetku a nedostatečná průkaznost použití majetku
pořízeného z rozpočtu projektu pouze pro účely projektu.
Proti tomuto rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze,
který ji usnesením ze dne 29. 10. 2012, č. j. 9 A 156/2012 – 63, odmítl.
Žalobce v žalobě uváděl, že v rámci předmětného projektu uzavřel smlouvu
s Ministerstvom pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenské republiky jakožto
poskytovatelem dotace a řídícím orgánem operačního programu. Žalovaný pak působil v rámci
operačního programu jako národní orgán. Na základě žalobou napadeného rozhodnutí a jemu
předcházejícího kontrolního protokolu žalovaný předal věc řídícímu orgánu, který následně
od smlouvy o poskytování dotace odstoupil, přičemž jako důvod uvedl právě žalobou napadené
rozhodnutí a kontrolní protokol, z nichž podle názoru řídícího orgánu vyplývá, že žalobce
podstatným způsobem porušil smlouvu o poskytování dotace.
Žalobce dále tvrdil, že napadeným rozhodnutím bylo zasaženo do jeho práv,
a to uvedeným odstoupením od smlouvy o poskytování dotace řídícím orgánem. Od orgánů
Slovenské republiky přitom nelze očekávat, že by přezkoumávaly, zda postup při kontrole
a při vydání žalobou napadeného rozhodnutí byl v souladu s českými právními předpisy.
Před českými orgány se pak již žádná další fáze (správní řízení) konat nebude.
V rámci případných řízení před slovenskými orgány nebude možné uplatnit námitky
týkající se nezákonnosti postupu žalovaného v rámci kontroly. V důsledku žalobou
napadeného rozhodnutí tak bude žalobce povinen vrátit již vyplacené finanční prostředky,
což je pro něj likvidační.
Městský soud se předně věnoval otázce, zda žalobou napadené rozhodnutí, které bylo
vydáno dle §18 zákona o státní kontrole a kterým bylo rozhodnuto o námitkách žalobce proti
protokolu o výsledku veřejnosprávní kontroly provedené dle §13 odst. 1 zákona č. 320/2001 Sb.,
o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole),
v tehdejším znění (dále jen „zákon o finanční kontrole“) ve spojení s §15 zákona o státní
kontrole, je rozhodnutím správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší či závazně určují práva
a povinnosti žalobce dle §65 odst. l s. ř. s., nebo jde-li o úkon správního orgánu, který tyto
definiční znaky nesplňuje a na který proto dopadá výluka dle §70 písm. a) s. ř. s.
Podle názoru městského soudu je žalobou napadené rozhodnutí vyloučeno ze soudního
přezkumu. Přestože je tento úkon formálně označen jako „rozhodnutí“, nejedná se o rozhodnutí
správního orgánu v materiálním slova smyslu, neboť z něho pro žalobce neplynou žádné
povinnosti a rovněž žalobci toto rozhodnutí nezakládá žádné právo. Žalobce na základě tohoto
rozhodnutí nemá povinnost vrátit poskytnutou dotaci, případně její část a ani mu na jeho základě
právo na dotaci nenáleží. Protokol o výsledku veřejnosprávní kontroly ve spojení s rozhodnutím
o námitkách podle §18 zákona o státní kontrole má toliko charakter sdělení, které zachycuje
konkrétní kontrolní zjištění. Na základě těchto zjištění si je následně příslušný správní orgán
oprávněn učinit úsudek o dalším postupu. Rozhodnutí o námitkách proti protokolu a rovněž
protokol o výsledku veřejnosprávní kontroly jsou tak pouze podkladem, na jehož základě teprve
bude o právech a povinnostech žalobce rozhodováno.
O těchto závěrech dle městského soudu svědčí i podání žalovaného označené jako
„Podnět k prošetření“ ze dne 15. 8. 2012, č. j. 27046/2012 - 51, adresované Finančnímu úřadu
v Kyjově, kterým žalovaný postupuje věc tomuto (v té době) příslušnému územnímu finančnímu
orgánu k vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně dle §44 odst. 1 písm. b) zákona
č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů
(rozpočtová pravidla), v tehdejším znění (dále jen „zákon o rozpočtových pravidlech“) ve výši
celkové částky dotace ze státního rozpočtu. V tomto řízení může žalobce uplatňovat námitky
proti protokolu o výsledku veřejnosprávní kontroly a v tomto řízení by přezkum postupu
kontrolních orgánů při kontrole i závěrů napadeného rozhodnutí o žalobcových námitkách
byl zásadní a byl vodítkem i pro smluvní vztahy v rámci přeshraniční spolupráce se Slovenskou
republikou. Z podnětu žalovaného ze dne 15. 8. 2012 totiž dle městského soudu vyplývá,
že v dané věci bylo vydáno rozhodnutí o poskytnutí dotace ze státního rozpočtu
na spolufinancování projektu realizovaného v rámci programu přeshraniční spolupráce
Česká republika – Slovenská republika 2007-2013, které je z hlediska žaloby ve správním
soudnictví klíčové. Namítané odstoupení od smlouvy se oproti tomu dle městského soudu týká
volního smluvního vztahu – smlouvy o poskytnutí finančního příspěvku uzavřené mezi žalobcem
a Ministerstvom výstavby a regionálneho rozvoja (z něhož přešly kompetence týkající
se předmětného operačního programu na řídící orgán) dle §269 odst. 2 zákona č. 513/1991 Zb.,
Obchodný zákonník, tedy právního předpisu Slovenské republiky.
S ohledem na skutečnost, že po rozhodnutí o námitkách proti protokolu o výsledku
veřejnosprávní kontroly by měl příslušný územní finanční orgán vydat meritorní rozhodnutí,
neshledal městský soud oprávněným tvrzení žalobce, že se již žádná další fáze před českými
orgány konat nebude nebo nemůže. I kdyby pak toto rozhodnutí nebylo vydáno a podnět
žalovaného byl odložen, pak do práv žalobce v souvislosti s poskytovanou dotací by nebylo
zasaženo postupem porušujícím veřejná subjektivní práva žalobce, neboť na základě žalobou
napadeného rozhodnutí by žalobci nevznikla povinnost dotaci vrátit.
Městský soud proto neshledal důvod odchýlit se od závěrů vyslovených v usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 2. 2004, č. j. 5 A 55/2001 - 68, publikovaném
pod č. 567/2005 Sb. NSS, neboť žalobou napadeným rozhodnutím nebylo do práv žalobce
zasaženo a postup slovenské strany je postupem volním v rámci uzavřené smlouvy, přičemž
spory o platnost, výklad či ukončení smlouvy se dle bodu 5.8. smlouvy řídí dohodnutými
podmínkami buď na základě vzájemného projednání, nebo u věcně příslušného soudu Slovenské
republiky.
Městský soud tak uzavřel, že žalobce podal žalobu proti rozhodnutí, které je ze soudního
přezkumu dle §70 písm. a) s. ř. s. ve spojení s §65 odst. 1 s. ř. s. vyloučeno. Žaloba proto byla
souladu s §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s §68 písm. e) s. ř. s. jako nepřípustná odmítnuta.
Žalobce (stěžovatel) napadl usnesení městského soudu kasační stížností opírající
se o důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Stěžovatel v kasační stížnosti nejdříve shrnul skutkové okolnosti případu a závěry
vyslovené městským soudem. V návaznosti na to konstatoval, že usnesení městského soudu
je chybné především ve zhodnocení otázky, zda rozhodnutí žalovaného bylo rozhodnutím
správního orgánu v materiálním smyslu a bylo možné proti němu podat žalobu dle §65 odst. 1
s. ř. s. Stěžovateli je sice známa ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu týkající se povahy
rozhodnutí vedoucího kontrolního orgánu o námitkách proti kontrolnímu protokolu
dle §18 zákona o státní kontrole, na jeho případ je však třeba nahlížet odlišně. Závěry vyslovené
např. v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 2. 2004, č. j. 5 A 55/2001 - 68, se týkaly
situace, kdy kontrolní protokol skutečně sám o sobě nemohl do práv a povinností
kontrolovaných osob zasáhnout, nicméně v nynější věci nastala situace jiná.
Dle stěžovatele řídící orgán odstoupil od smlouvy o poskytování dotace právě z důvodu
rozhodnutí o námitkách proti kontrolnímu protokolu podle §18 zákona o státní kontrole,
čímž došlo k zásahu do práv stěžovatele; daný zásah má na stěžovatele až likvidační důsledky.
Nelze přitom očekávat, že by orgány Slovenské republiky přezkoumávaly postup žalovaného
při kontrole a při vydání rozhodnutí o námitkách, pročež bylo třeba se s žalobou obrátit
na městský soud. Neplatí tak závěr městského soudu, že se stěžovateli dostane soudního
přezkumu v dalším stadiu v souvislosti s případným správním rozhodnutím vydaným na základě
kontrolního protokolu.
Dalším negativním důsledkem žalobou napadeného rozhodnutí je to, že žalovaný odmítl
uhradit stěžovateli částku 3211,5 EUR jakožto součást příspěvku na spolufinancování projektu
ze státního rozpočtu České republiky. Důvodem jsou opět dané kontrolní závěry a ani proti
tomuto postupu neexistuje právní ochrana, neboť se na věc vztahuje výluka ze soudního
přezkumu dle §14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech. V důsledku žalobou napadeného
rozhodnutí rovněž nebudou stěžovateli proplaceny další nárokované uznatelné výdaje
z prostředků EU proplácených prostřednictvím řídícího orgánu. Řídící orgán taktéž započal
realizovat kroky k vymáhání poskytnutých dotací. Přitom bez ohledu na případná soudní řízení
před slovenskými soudy stěžovatel již nyní nese „nálepku“ subjektu, který porušoval povinnosti
při hospodaření s dotačními prostředky, což s přihlédnutím k povaze jeho financování znamená
hrozbu pozastavení dalších dotačních programů a utlumení jeho aktivit; tyto důsledky
již nastávají.
Městský soud také nezohlednil, že řízení o vyměření odvodu za nedodržení rozpočtové
kázně se týká pouze příspěvku na spolufinancování projektu poskytnutého ze státního rozpočtu
České republiky, který představuje jen 5 % z celkově uznatelných nákladů. Jen o této části dotace
je možné vést řízení před finančním úřadem, na něž odkazoval městský soud. Řídící orgán
ale odstoupil od smlouvy ohledně dotace přiznané prostřednictvím slovenského rozpočtu, která
představovala 85 % z celkové částky uznatelných nákladů projektu. Finanční úřad ohledně této
části dotace nebude rozhodovat, slovenské orgány nejsou vázány rozhodnutími orgánů českých,
nejsou povinny na vydání takového rozhodnutí vyčkávat a ani tak, jak se ukázalo, nečiní. Další
postup českých finančních orgánů týkající se příspěvku poskytovaného z českého státního
rozpočtu ve výši 5 % z celkové dotace slovenské orgány nezajímá a jedná se o naprosto nezávislá
řízení.
Žalobou napadené rozhodnutí tak má za následek zkrácení práv stěžovatele a stěžovateli
musí být poskytnuta efektivní soudní ochrana ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod. Toto právo ale městský soud nerespektoval a dostal se i do rozporu s judikaturou
Nejvyššího správního soudu, dle níž musí být kompetenční výluky dle §70 s. ř. s. definovány
a vykládány úzce a především předvídatelně. V tomto směru stěžovatel odkázal na usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 – 86,
publikované pod č. 1764/2009 Sb. NSS. Nerespektováním tohoto rozhodnutí městským soudem
a odmítnutím žaloby došlo k odmítnutí spravedlnosti (denegatio iustitiae).
Nesprávný je také názor městského soudu, že v souvislosti s poskytovanou dotací nebylo
zasaženo do veřejných subjektivních práv stěžovatele, neboť případný vliv žalobou napadeného
rozhodnutí na smluvní vztah mezi stěžovatelem a řídícím orgánem nelze považovat
za veřejnoprávní. Stěžovatel v tomto směru odkázal mj. na usnesení zvláštního senátu zřízeného
podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 7. 5. 2010,
č. j. Konf 14/2010 - 8, publikované pod č. 2115/2010 Sb. NSS, dle něhož je právní vztah vzniklý
poskytnutím dotace vztahem veřejnoprávním. Tento názor byl judikaturou opakovaně potvrzen.
Je sice kompetencí slovenských orgánů vykládat povahu tohoto vztahu, ale přesto se stěžovatel
domnívá, že i ze slovenského práva bude vyplývat stejný závěr ohledně právní povahy tohoto
vztahu. Názor městského soudu je ovšem v přímém rozporu s českou právní úpravou. V případě
poskytnutí dotace se jedná o veřejnoprávní vztah spadající do správního soudnictví.
Stěžovatel tak navrhl, aby Nejvyšší správní soud usnesení městského soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný se ve lhůtě stanovené zdejším soudem ani později ke kasační stížnosti
nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného usnesení (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo (§102 s. ř. s.), a je zastoupen
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
Zdejší soud především uvádí, že v posuzovaném případě stěžovatel kasační stížností
napadl výrok rozhodnutí městského soudu o odmítnutí žaloby. Takovou kasační stížnost
lze opřít, jak to i stěžovatel činí, pouze o důvody nezákonnosti tohoto rozhodnutí dle §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s. (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005,
č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publikovaný pod č. 625/2005 Sb. NSS). Předmětem posouzení
Nejvyššího správního soudu je tak otázka, zda městský soud postupoval správně, když žalobu
stěžovatele podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s §68 písm. e) s. ř. s. a §70 písm. a)
s. ř. s. odmítl.
Po zhodnocení věci Nejvyšší správní soud konstatuje, že závěr městského soudu
o odmítnutí žaloby je správný, jakož byla městským soudem zvolena i správná judikaturní
východiska, o něž své rozhodnutí opřel. Ačkoli to stěžovatel zpochybňuje, nelze shledat důvody
pro odchýlení se od závěrů vyslovených v usnesení Nejvyššího správního soudu
ze dne 12. 2. 2004, č. j. 5 A 55/2001 - 68, publikovaném pod č. 567/2005 Sb. NSS,
a v rozhodnutích na něj navazujících.
Ve zmiňovaném usnesení ze dne 12. 2. 2004, č. j. 5 A 55/2001 - 68, Nejvyšší správní
soud uvedl, že rozhodnutí o námitkách podle §18 zákona o státní kontrole není úkonem
správního orgánu zakládajícím, měnícím, rušícím nebo závazně určujícím práva nebo povinnosti,
a jde tak o úkon vyloučený ze soudního přezkumu podle §70 písm. a) s. ř. s. V tomto usnesení
zdejší soud také konstatoval, že ze samotného protokolu o kontrole nevyplývá
pro kontrolovanou osobu žádná povinnost zasahující do jejích práv; zákon o státní kontrole
přitom upravoval zejména výkon kontroly, její základní pravidla, práva a povinnosti kontrolních
orgánů a kontrolovaných osob, přičemž odpovědnost vyplývající z kontrolních zjištění
se vyvozuje dle zvláštních předpisů. Jak bude rozvedeno dále, tato východiska se plně uplatní
i v nynější věci.
Pro úplnost třeba uvést, že v judikatuře zdejšího soudu lze nalézt rozhodnutí, která
soudní přezkum rozhodnutí o námitkách dle §18 zákona o státní kontrole připouštějí. Jednalo
se však pouze o případy, kdy bylo kontrolním protokolem kontrolované osobě přímo uloženo
i konkrétní opatření (k nápravě), resp. byla v rámci protokolu přímo uložena kontrolované osobě
povinnost, přičemž oprávnění k uložení takové povinnosti vyplývalo v souvislosti s prováděním
kontroly pro kontrolní orgán ze zvláštního právního předpisu. Namátkou lze zmínit rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2007, č. j. 1 As 13/2006 – 90, dostupný
na www.nssoud.cz (uložení opatření k nápravě dle §40 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně
osobních údajů a o změně některých zákonů), či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 10. 2011, č. j. 2 As 90/2011 – 42, dostupný na www.nssoud.cz (uložení opatření k nápravě
dle §41 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších
předpisů).
V nyní posuzované věci však v kontrolním protokolu nebyla stěžovateli přímo žádná
povinnost uložena. Jednalo se o situaci, kdy kontrolní orgán nebyl oprávněn přímo zjednat
nápravu zjištěných nedostatků a nemohl tedy ani přímo přikázat zjednání nápravy odstraněním
závadného stavu, neboť k tomu byl na základě zvláštního zákona příslušný jiný orgán veřejné
správy. Kontrolní orgán proto svá zjištění postoupil orgánu, který byl oprávněn zajistit nápravu,
konkrétně vyměřit odvod za porušení rozpočtové kázně (včetně penále) dle §44 a §44a zákona
o rozpočtových pravidlech (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2009,
č. j. 9 As 28/2009 – 30, dostupný na www.nssoud.cz). Lze konkretizovat, že i v nynější věci
kontrolní orgán postoupil „Podnět k prošetření“ ze dne 15. 8. 2012, č. j. 27046/2012 - 51,
„příslušnému územnímu finančnímu orgánu k vyměření odvodu ve výši celkové částky dotace ze státního
rozpočtu“, a to právě v důsledku porušení rozpočtové kázně ve smyslu §44 odst. 1 písm. b) zákona
o rozpočtových pravidlech. V samotném protokolu o výsledku veřejnosprávní kontroly
ani v navazujícím rozhodnutí o námitkách nebyla stěžovateli přímo stanovena žádná povinnost
a žalobou napadené rozhodnutí samo o sobě neznamenalo ani ukončení smluvního vztahu
s řídícím orgánem.
Přestože stěžovatel tvrdí, že v jeho případě nastala „zcela jiná situace“ oproti usnesení
zdejšího soudu ze dne 12. 2. 2004, č. j. 5 A 55/2001 - 68, a navazující judikatuře, nelze s ním
souhlasit, což nakonec dokládají i skutečnosti uváděné samotným stěžovatelem. Jak totiž
stěžovatel popisuje, na základě rozhodnutí o námitkách dle §18 zákona o státní kontrole
(resp. na základě protokolu) řídící orgán „následně odstoupil od smlouvy o poskytování dotace“. Bylo tedy
třeba následného kroku řídícího orgánu, a jak již bylo řečeno, sama kontrolní zjištění
neznamenala ukončení předmětného smluvního vztahu; pokud by řídící orgán k odstoupení
od smlouvy nepřistoupil, samotný protokol o výsledku veřejnosprávní kontroly by právní pozici
stěžovatele nijak neovlivnil.
Rovněž není možné souhlasit s názorem stěžovatele, že nemá k dispozici relevantní
prostředky k ochraně svých práv. Jak již bylo několikrát zmíněno, povinnost z vyměření odvodu
celkové částky poskytnuté dotace ze státního rozpočtu ČR může vyplynout až z rozhodnutí
příslušného finančního orgánu, který ve smyslu §44a odst. 9 zákona o rozpočtových pravidlech
vykonává správu odvodů za porušení rozpočtové kázně a penále podle zákona č. 280/2009 Sb.,
daňový řád. V takovém řízení by stěžovatel mohl namítat nesprávnost kontrolních zjištění
a rozhodnutí finančních orgánů by byla posléze přezkoumatelná ve správním soudnictví.
Lze souhlasit s městským soudem, že rozhodnutí v těchto řízeních (před finančními orgány,
resp. před správními soudy) by byla zásadní a představovala by rovněž vodítko i pro smluvní
vztahy s řídícím orgánem na Slovensku. Je sice pravdou, že v řízení před českými finančními
orgány může být rozhodováno jen o odvodu týkajícím se 5 % z celkové částky dotace poskytnuté
na projekt, i v tomto řízení by však mohly být posuzovány kontrolní zjištění a kontrolní postupy
v plném rozsahu vyjádřeném v protokolu o kontrole a výsledky tohoto řízení by tak byly
relevantní i pro příslušné smluvní vztahy s řídícím orgánem.
Nutnost soudního přezkumu rozhodnutí vydaného v řízení dle §18 zákona o státní
kontrole nevyplývá ani z §14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech, jímž stěžovatel taktéž
argumentoval. Dle tohoto ustanovení se na opatření podle §14e odst. 1 až 3 zákona
o rozpočtových pravidlech nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho
soudní přezkoumání. Toto opatření může dle §14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech
spočívat v tom, že poskytovatel nemusí vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo k porušení
pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie,
a to do výše, která je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše
odvodu za porušení rozpočtové kázně. K tomu lze poznamenat, že zásah do práv stěžovatele
(k povaze rozhodnutí o neposkytnutí dotace a jeho soudnímu přezkumu viz např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 7 As 173/2012 – 44, dostupný
na www.nssoud.cz, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2011,
č. j. 1 As 22/2011 – 64, publikovaný pod č. 2343/2011 Sb. NSS) opět není v takovém případě
založen žalobou napadeným rozhodnutím, resp. obecně rozhodnutím dle §18 zákona o státní
kontrole, ale až „opatřením“ poskytovatele dotace (závěr poskytovatele dotace o porušení
pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie přitom
nemusí být nutně založen jen na kontrolním zjištění dle zákona o finanční kontrole ve spojení
se zákonem o státní kontrole, stejně tak ani případná negativní kontrolní zjištění bez dalšího
nevedou k nevyplacení dotace, to je až důsledkem zmíněného „opatření“, a lze si představit
situaci, která plyne i z dikce §14e zákona o rozpočtových pravidlech, kdy dotace je nadále
proplácena i při existenci negativních kontrolních zjištění). Ani soudní přezkum žalobou
napadeného rozhodnutí (a jeho případné zrušení) by tedy sám o sobě neznamenal zrušení
předmětného „opatření“ poskytovatele dotace. Zároveň je možné poznamenat, že zpravidla bude
po zmíněném „opatření“ poskytovatele dotace následovat soudně přezkoumatelné rozhodnutí
finančního úřadu ve smyslu §44a odst. 5 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech.
K soudnímu přezkoumání rozhodnutí žalovaného nemůže vést ani argument stěžovatele,
podle něhož právní vztah vzniklý poskytnutím dotace je vztahem veřejnoprávním. Samo o sobě
je toto konstatování v souladu s ustálenou judikaturou (např. s již zmiňovaným
usnesením zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování
některých kompetenčních sporů ze dne 7. 5. 2010, č. j. Konf 14/2010 - 8, publikovaným
pod č. 2115/2010 Sb. NSS), nevyplývají z něj však důsledky, které dovozuje stěžovatel.
Pokud se týká prostředků, které na realizaci projektu stěžovatel obdržel či měl obdržet
z českého státního rozpočtu, jednalo se o částku, jejíž vyplacení bylo důsledkem rozhodnutí
žalovaného o poskytnutí dotace. Veřejnoprávní charakter rozhodnutí o poskytnutí dotace
je nesporný, avšak, jak bylo vysvětleno výše, soudnímu přezkumu podléhá až rozhodnutí
finančních orgánů o vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně. V kontextu argumentace
stěžovatele smlouvou o poskytnutí dotace uzavřenou s řídícím orgánem je třeba uvést, že v rámci
českého právního řádu by platilo, že smlouva o poskytnutí dotace z veřejných zdrojů, jejíž správa
se řídí veřejnoprávními předpisy, je veřejnoprávní smlouvou. V tomto ohledu je možné odkázat
např. na rozsudek zdejšího soudu ze dne 7. 11. 2013, č. j. 9 Afs 38/2013 – 53, publikovaný
pod č. 2984/2014 Sb. NSS. Jak však z tohoto rozsudku také vyplývá, v případě námitky porušení
smlouvy, nesouhlasu s jejím výkladem nebo při neplnění smlouvy samotné je ochrana obou
smluvních stran poskytována v případném sporu z veřejnoprávní smlouvy dle §169 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve spojení s §141 téhož zákona, který iniciuje ta ze stran, která
nesouhlasí s postupem druhé smluvní strany. V případě krácení dotace (poskytnuté na základě
veřejnoprávní smlouvy) ze strany jejího poskytovatele tedy není soudně přezkoumatelné příslušné
„oznámení“ o jejím krácení, natož kontrolní zjištění, které poskytovatele dotace k takovému
kroku vede, ale teprve (za splnění dalších zákonem stanovených podmínek) rozhodnutí ze sporu
z veřejnoprávní smlouvy (viz např. Vedral, J. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: BOVA
POLYGON, 2012, str. 1326).
I kdyby tedy měly být obdobně posuzovány smlouvy o poskytnutí dotace uzavřené
se slovenským poskytovatelem na základě slovenského práva, o čemž ovšem stěžovatel
bez hlubší analýzy slovenského právního řádu pouze spekuluje, je opět zřejmé, že samo žalobou
napadené rozhodnutí by neznamenalo přímý zásah do práv a povinností stěžovatele; soudnímu
přezkumu by podléhaly až navazující akty týkající se sporu z veřejnoprávní smlouvy. Přestože
Nejvyšší správní soud nehodnotí mechanismus řešení sporu ze smlouvy stěžovatele s řídícím
orgánem, uzavřené dle §269 odst. 2 zákona č. 513/1991 Zb., Obchodný zákonník, je zřejmé,
že samo žalobou napadené rozhodnutí není způsobilé přímo zasáhnout do práv a povinností
stěžovatele; k takovému zásahu vede až odstoupení řídícího orgánu od předmětné smlouvy,
přičemž tento akt vede k eventuálnímu uplatnění veřejnoprávních či soukromoprávních
mechanismů řešení sporu ze smlouvy. V takovém řízení by pak slovenský soud či jiný orgán
oprávněný rozhodovat spor z dané smlouvy posuzoval rovněž správnost kontrolních zjištění
při veřejnosprávní kontrole, popř. bral v potaz rozhodnutí finančních orgánů o odvodu
za porušení rozpočtové kázně.
Pakliže stěžovatel namítá další negativní vlivy žalobou napadeného rozhodnutí na jeho
práva a povinnosti v podobě nemožnosti účetně projekt uzavřít, a to v důsledku toho,
že žalovaný, resp. jeho podřízený orgán v podobě Centra pro regionální rozvoj ČR, pobočka
NUTS II – Jihovýchod (dále jen „CRR“), odmítl schválit tzv. závěrečnou monitorovací zprávu,
sám uvádí, že je to důsledek odstoupení řídícího orgánu od smlouvy. Tento důvod, tedy
odstoupení od smlouvy ze strany řídícího orgánu, jako důvod pro neschválení závěrečné
monitorovací zprávy CRR výslovně uvádí ve svém přípise ze dne 15. 8. 2012, sp. zn.
CRR JV/7595/2012/HŠkr. I v tomto případě se tak zásah do práv a povinností stěžovatele odvíjí
až od předmětného úkonu řídícího orgánu. Lze tak mít za to, že samotné zrušení rozhodnutí
žalovaného by nevedlo, bez příslušného úkonu řídícího orgánu, k obnovení smluvních vztahů
s řídícím orgánem v podobě, jaká zde byla před odstoupením od smlouvy o poskytnutí dotace;
jinými slovy, ani zrušení žalobou napadeného rozhodnutí by bez dalšího neobnovilo smluvní
vztah s řídícím orgánem v původní podobě a nevedlo by samo o sobě ke schválení tzv. závěrečné
monitorovací zprávy.
Nejvyšší správní soud je rovněž toho názoru, že městský soud správně interpretoval
kompetenční výluku podle §70 písm. a) s. ř. s., v důsledku čehož žalobu odmítl. Postup
městského soudu nelze považovat za nepředvídatelný, neboť vycházel, jak vyplývá
z již uvedeného, z ustálené judikatury zdejšího soudu ve vztahu k možnosti soudního přezkumu
rozhodnutí o námitkách proti kontrolnímu protokolu dle §18 zákona o státní kontrole. Tuto
judikaturu městský soud ve svém unesení také citoval. Nedošlo ani k tzv. odmítnutí
spravedlnosti, neboť, jak bylo vyloženo, žalobou napadené rozhodnutí přímo nezasáhlo do práv
a povinností stěžovatele; pokud k zásahu do jeho práv došlo, bylo tomu tak až na základě
následných rozhodnutí či úkonů českých či slovenských orgánů veřejné moci.
Ze všech uvedených důvodů tak Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost jako celek není důvodná, a proto ji v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, příslušelo by mu tedy právo na náhradu
nákladů důvodně vynaložených v řízení o kasační stížnosti, z obsahu spisu však plyne,
že mu v tomto řízení žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 29. května 2014
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu