ECLI:CZ:NSS:2014:5.AS.52.2014:39
sp. zn. 5 As 52/2014 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudců Mgr. Ondřeje Mrákoty a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci žalobce: M. V.,
zastoupený JUDr. Jarmilou Pospíšilovou, advokátkou se sídlem Prostějov, Havlíčkova 22, proti
žalovanému: Krajský úřad Olomouckého kraje, se sídlem Olomouc, Jeremenkova 40a, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 6. 3. 2014,
č. j. 22 Ad 17/2014 - 14,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 6. 3. 2014, č. j. 22 Ad 17/2014 – 14,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností napadá usnesení Krajského soudu
v Ostravě (dále jen „krajský soud“), kterým byla podle §46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) odmítnuta jeho
žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 12. 2013, č. j. KUOK 104701/2013, kterým byly
zamítnuty oba jeho návrhy na přezkoumání lékařského posudku společnosti Dopravní
zdravotnictví, a.s., Poliklinika Olomouc, vydaný MUDr. I. D. o tom, že stěžovatel pozbyl
zdravotní způsobilost k práci na pozici vedoucího obsluhy nákladních vlaků a dotčený lékařský
posudek potvrzen.
[2] Krajský soud v napadeném usnesení dospěl k závěru, že stěžovatel sice podání označil
jako žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, ovšem domáhal-li se vyslovení nezákonnosti
aktu veřejné správy, jež má formu rozhodnutí, je třeba jeho žalobu podle obsahu vyhodnotit jako
žalobu na přezkum správního rozhodnutí dle §65 a násl. s. ř. s.
[3] Ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. se rozhodnutím rozumí takový úkon správního orgánu, jímž
se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce. Rozhodnutí, kterým
se přezkoumává lékařský posudek o zdravotní způsobilosti stěžovatele k výkonu práce, deklaruje
pozbytí dlouhodobé zdravotní způsobilosti. Toto rozhodnutí je dle krajského soudu aktem
orgánu veřejné správy, vydaným ve formě rozhodnutí, nicméně není rozhodnutím v materiálním
smyslu, neboť nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje práva či povinnosti stěžovatele.
Posudek sám o sobě nezakládá překážku výkonu povolání, nýbrž může být toliko podkladem
k rozvázání pracovního poměru. Jako takový pak může být podroben soudní kontrole v rámci
řízení o žalobě o neplatnosti výpovědi. Pokud se týče právní úpravy lékařských posudků
dle zákona č. 373/2011 Sb., o specifických zdravotních službách, je třeba dle krajského soudu
uvést, že právní konstrukce povahy lékařských posudků zůstala oproti předchozí úpravě
co do své podstaty nezměněna, lze tedy plně odkázat na dřívější judikaturu Nejvyššího správního
soudu o tom, že lékařské posudky a rozhodnutí o jejich přezkumu podléhají kompetenční výluce
podle §70 písm. a) s. ř. s. (zejména rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. 9. 2007, č. j. 4 Ads 81/2005 - 125, publ. pod č. 1554/2008 Sb. NSS, rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu jsou dostupná též na www.nssoud.cz).
II.
Z obsahu kasační stížnosti stěžovatele
[4] Usnesení krajského soudu napadl stěžovatel kasační stížností, a to z důvodu nesprávného
posouzení právní otázky v předcházejícím řízení ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[5] Stěžovatel uvedl, že vyhodnotil přezkoumání lékařského posudku jako akt, který není
rozhodnutím a sám jej rovněž ani nikde v žalobě rozhodnutím nenazývá. Stěžovatel hledal
způsob obrany proti přezkoumání lékařského posudku, s nímž nesouhlasil, a dospěl k závěru,
že nelze postupovat podle §65 s. ř. s. a na místě je postup dle §82 a násl. s. ř. s.
[6] Stěžovatel má za to, že krajský soud žalobu nesprávně posoudil, zejména se nezabýval
tvrzeným zkrácením jeho práv. Krajský soud dospěl k závěru, že stěžovatel označil žalobu jako
žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, nicméně ji podle jejího obsahu vyhodnotil jako
žalobu na přezkum rozhodnutí žalovaného.
[7] Stěžovatel namítl, že nemůže ovlivnit formu, v jaké správní orgán svůj veřejnoprávní
akt vydá. Forma nemá vliv na důsledky, který tento postup pro stěžovatele má, ty byly popsány
v žalobě. Jestliže by formální znaky aktu, které mají podobu rozhodnutí, nicméně o rozhodnutí
se nejedná, měly mít za následek, že žaloba bude posuzována jako žaloba proti rozhodnutí
správního orgánu a následně odmítnuta právě s odůvodněním, že se o rozhodnutí nejedná,
pak by to znamenalo, že stěžovatel nemá možnost se účinně nezákonnému postupu bránit.
[8] Stěžovatel zdůraznil, že nepodával žalobu proti rozhodnutí, sám v žalobě předmětný
akt nazývá přezkoumáním, jak jej také nadepsal i správní orgán. Dle ust. §87 odst. 2 s. ř. s. soud
rozsudkem určí, že provedený zásah byl nezákonný. Proto se také stěžovatel v žalobě domáhal
určení, že lékařský posudek a jeho přezkoumání jsou nezákonné. Stěžovatel nikde v žalobě
ani v žalobním návrhu neuvádí, že se domáhá určení nezákonnosti rozhodnutí, jímž byl posudek
přezkoumán.
[9] Vzhledem k uvedenému stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené
rozhodnutí krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III.
Vyjádření žalovaného
[10] Žalovaný se ke kasační stížnosti stěžovatele nevyjádřil.
IV.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[11] Stěžovatel se kasační stížností podanou ve stanovené lhůtě (§106 odst. 2 s. ř. s.) domáhal
přezkumu rozhodnutí krajského soudu, které vzešlo z řízení, jehož byl účastníkem (§102 s. ř. s.),
jeho kasační stížnost splňuje zákonné náležitosti (§106 odst. 1 s. ř. s.) a je zastoupen advokátkou
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
[12] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s ust. §109 s. ř. s., vázán
rozsahem a důvody, které uplatňoval stěžovatel ve svém podání. Dospěl k závěru, že jeho kasační
stížnost není důvodná.
[13] Vzhledem k tomu, že stěžovatel podřadil důvod podání kasační stížnosti pod ust.
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nezákonnost spočívající v nesprávném právním posouzení věci
soudem v předcházejícím řízení, považuje zdejší soud za nezbytné nejdříve konstatovat, že dle
ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu v případě podání kasační stížnosti směřující proti
usnesení krajských soudů o odmítnutí návrhu či zastavení řízení přichází v úvahu toliko důvod
dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo
o zastavení řízení (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005,
č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publ. pod č. 625/2005 Sb. NSS, či rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 16. 7. 2009, č. j. 4 Aps 1/2009 - 52). Je tomu tak z důvodu, že v případě přezkumu
usnesení, kterým byla žaloba odmítnuta, je Nejvyšší správní soud oprávněn posuzovat pouze to,
zda krajský soud postupoval správně, když žalobu odmítl (k tomu srov. rozsudek zdejšího soudu
ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005 - 65).
[14] V nyní projednávané věci sice stěžovatel nesprávně označil za důvod kasační stížnosti
ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., obsahově nicméně své námitky směřuje proti argumentaci
vedoucí k odmítnutí žaloby. Proto lze jím uvedený důvod podřadit pod důvod
dle ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. S ohledem na uvedené tedy nic nebrání tomu, aby zdejší
soud kasační stížnost stěžovatele projednal.
[15] Podle judikatury Nejvyššího správního soudu (viz rozsudek ze dne 9. 7. 2009,
č. j. 7 Aps 2/2009 - 197) nelze jednotlivé žalobní typy ve správním soudnictví zaměňovat
ani směšovat; žaloba podle §65 s. ř. s. proti rozhodnutí správního orgánu a žaloba na ochranu
před nezákonným zásahem dle ust. §82 s. ř. s. jsou dva odlišné typy žalob. Pro určení žalobního
typu pak není rozhodné, jak žalobce správní žalobu označil, ale je třeba ji posuzovat podle jejího
obsahu, přičemž pro soud je závazný její petit.
[16] V projednávané věci se stěžovatel v podání označeném jako „žaloba na ochranu
před nezákonným zásahem“ domáhá určení, že „lékařský posudek o posouzení zdravotní způsobilosti k práci
žalobce, který vydalo Dopravní zdravotnictví, a.s., Poliklinika Olomouc, Jeremenkova 40/1056, Olomouc,
IČ: 25903659, a přezkoumání lékařského posudku žalovaným ze dne 6. 12. 2013,
č. j. KUOK 104701/2013, sp. zn. KÚOK/94825/2013/OZ/7638 V5, jsou nezákonné.“ V textu
žaloby stěžovatel uvádí, že postupem žalované byl přímo zkrácen na svých právech „nezákonným
zásahem.“ S účinností od 1. 1. 2012 je přitom možné se po no vele s. ř. s. provedené zákonem
č. 303/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů, a některé další zákony, domáhat také jen určení, že tvrzený zásah správního orgánu
je nezákonný, neboť jak plyne z důvodové zprávy k uvedené novele „… navrhovaná právní úprava
rozšiřuje podmínky pro podání žaloby proti faktickému zásahu veřejné moci a v praxi to bude znamenat možnost
vydání deklaratorního rozhodnutí o nezákonném zásahu.“ Z označení žaloby stěžovatelem jako zásahové
žaloby a postupu žalovaného jako nezákonného zásahu, jakož i z petitu žaloby je tedy zjevné,
že stěžovatel mínil podat zásahovou žalobu podle §82 s. ř. s., což stvrzuje i v kasační stížnosti.
Rovněž z argumentace stěžovatele (žalobních bodů) plyne, že stěžovatel po zjištění, že proti
přezkoumání žalovaného ze dne 6. 12. 2013 nelze podat žalobu podle §65 a násl. s. ř. s., zvolil
ke své obraně právě formu zásahové žaloby podle §82 a násl. s. ř. s.
[17] Za situace, kdy stěžovatel i v kasační stížnosti trvá na tom, že jde o žalobu proti
nezákonnému zásahu s úvahou (zjednodušeně řečeno), že pokud lékařský posudek a jeho
přezkum žalovaným nejsou rozhodnutími ve smyslu §65 s. ř. s., musí jít o nezákonný zásah podle
§82 s. ř. s., nezbývá ze strany zdej šího soudu než konstatovat, že v daném případě
jde o zásahovou žalobu podle §82 s. ř. s., a nikoliv o žalobu proti rozhodnutí žalovaného podle
§65 s. ř. s., jak ji vyhodnotil krajský soud. Je totiž nutné respektovat, že, jak uvedl Nejvyšší
správní soud např. ve svém rozsudku ze dne 8. 11. 2012, č. j. 2 As 86/2010 - 90, správní
soudnictví je ovládáno zásadou dispoziční; veřejným subjektivním právům fyzických
a právnických osob je ochrana ve správním soudnictví poskytována tehdy, jestliže se nositel práva
takové ochrany sám domáhá, tj. obrátí se na soud zákonem stanoveným způsobem. Podání
žaloby je tedy dispozičním úkonem, jímž se žalobce obrací na soud s žádostí o poskytnutí soudní
ochrany a vymezuje jím předmět soudního řízení. Tuto povahu žaloby je povinen soud
respektovat, nepředepisuje-li mu zákon výslovně něco jiného (rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 1. 2. 2006, č. j. 1 Afs 24/2005 - 70, publ. pod č. 888/2006 Sb. NSS).
[18] Rozšířený senát zdejšího soudu v rozsudku ze dne 20. 9. 2007, sp. zn.
4 Ads 81/2005 - 125, publ. pod č. 1554/2008 Sb. NSS, na které odkazuje krajský soud,
konstatoval, že rozhodnutí krajského úřadu vydané podle §77a zákona č. 20/1966 Sb., o péči
o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, tj. lékařský posudek, nezakládá, nemění, neruší
ani závazně neurčuje práva nebo povinnosti, a proto není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s.
Takový úkon správního orgánu je dle ust. §70 písm. a) s. ř. s. vyloučen ze soudního přezkumu,
a žalobu proti němu proto dle ust. §46 odst. 1 písm. d) téhož zákona soud odmítne.
[19] Výše uvedené závěry se však týkají výlučně žaloby proti rozhodnutí správního orgánu
podle §65 a násl. s. ř. s. a nelze je vztáhnout na zásahovou žalobu podle §82 s. ř. s., která
má vlastní úpravu nepřípustnosti žaloby obsaženou zejména v §85 s. ř. s.
[20] Krajský soud žalobu stěžovatele však posoudil jako žalobu podle §65 a násl. s. ř. s.
a odmítl ji podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jako nepřípustnou, neboť dovodil, že lékařský
posudek a jeho přezkoumání není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. Otázkou přípustnosti
zásahové žaloby podle §82 a násl. s. ř. s. se krajský soud nijak nezabýval.
[21] V důsledku skutečnosti, že krajský soud nesprávně žalobu stěžovatele posoudil jako
žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s., a nikoli jako zásahovou
žalobu podle §82 a násl. s. ř. s., je řízení zatíženo vadou, která má bez dalšího za následek
nezákonnost jeho rozhodnutí, neboť jde o dva rozdílné typy žalob, které nelze vzájemně
zaměňovat.
V.
Závěr a náklady řízení
[22] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že napadené usnesení o odmítnutí žaloby
je nezákonné podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., proto kasační stížnosti podle §110 odst. 1 s. ř. s.
vyhověl a napadené usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, ve kterém
je krajský soud vázán výše uvedeným právním názorem a v dalším řízení se tedy bude žalobou
stěžovatele zabývat jako žalobou proti nezákonnému zásahu podle §82 a násl. s. ř. s. Pouze
pro úplnost zdejší soud v této souvislosti dodává, že podle usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, č. j. 8 Aps 6/2007 – 247, platí, že „posouzení,
zda úkon správního orgánu může být pojmově nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením ve smyslu
§82 s. ř. s. je otázkou důvodnosti žaloby (součástí rozhodnutí ve věci samé), nikoli otázkou existence podmínek
řízení dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.“. V novém řízení rozhodne krajský soud rovněž o nákladech
řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 11. června 2014
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu