ECLI:CZ:NSS:2014:6.ADS.53.2013:92
sp. zn. 6 Ads 53/2013 - 92
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobkyně: ZIMBO
CZECHIA s.r.o., se sídlem Na Zátorách 8, Praha 7, zastoupené JUDr. Jiřím Vaníčkem,
advokátem, se sídlem Šaldova 34, Praha 8, proti žalované: Státní veterinární správa, se sídlem
Slezská 7, Praha 2, proti rozhodnutí žalované ze dne 16. 3. 2009, č. j. RED/2048/2008-1,
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. 4. 2013,
č. j. 9 Ca 150/2009 - 154,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 16. 3. 2009, č. j. RED/2048/2008-1 (dále též „napadené
rozhodnutí“), bylo zamítnuto odvolání žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) proti rozhodnutí
Krajské veterinární správy pro Karlovarský kraj ze dne 23. 9. 2008,
č. j. KVSK-KV-HYG/101P/4679/2008, jímž byla stěžovatelce podle §17a odst. 2 písm. b)
zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých
souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o potravinách“), uložena
pokuta ve výši 15 000 Kč za správní delikt podle §17a odst. 1 písm. e) zákona o potravinách
ve spojení s §7 téhož zákona. Tohoto správního deliktu se stěžovatelka měla dopustit tím,
že dne 27. 5. 2008 při kontrole provedené v době od 9.30 do 11.40 hod. v provozovně NOVÁK
maso - uzeniny na adrese Jáchymovská 1373, Ostrov, nabízela k prodeji sýry zabalené mimo
provozovnu výrobce a bez přítomnosti spotřebitele do potravinářské fólie, aniž by tyto potraviny
byly označeny údaji vymezenými v §7 zákona o potravinách. Správní orgán prvního stupně
současně uložil stěžovatelce povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou ve výši 1000 Kč.
[2] Proti shora uvedenému rozhodnutí žalované brojila stěžovatelka žalobou, kterou Městský
soud v Praze rozsudkem ze dne 3. 4. 2013, č. j. 9 Ca 150/2009 – 154 (dále jen „městský soud“
a „napadený rozsudek“), zamítl. Shledal, že napadené rozhodnutí má všechny náležitosti
stanovené zákonem a není stiženo žádnými vadami, které by způsobovaly jeho nicotnost
ve smyslu §77 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Nepřisvědčil
stěžovatelce v ústřední otázce sporu, tj. zda stěžovatelka prodávala potraviny zabalené mimo
provozovnu výrobce a bez přítomnosti spotřebitele ve smyslu §7 zákona o potravinách
anebo nebalené potraviny přímo nabízené spotřebiteli k prodeji ve smyslu §8 téhož zákona.
Shledal, že stěžovatelka nabízela k prodeji porcované kusy sýra samostatně zabalené
do potravinářské fólie, které nakrájela a zabalila bez přítomnosti spotřebitele. Městský soud
konstatoval, že ač pojem „obal“ není v zákoně definován, obecně se jím rozumí věc či materiál
sloužící k tomu, aby jinou věc překryl, zakryl, ovinul, tj. zabalil, a chránil ji tak před možnými
nepříznivými vnějšími vlivy či umožnil její transport. Za obal je třeba považovat i stěžovatelkou
použitou potravinářskou fólii, neboť ta chránila potravinu před znehodnocením a znemožňovala
záměnu či změnu obsahu bez otevření či změny obalu. Jednalo se tak o nabídku a prodej
potravin zabalených mimo provozovnu výrobce a bez přítomnosti spotřebitele podle §7 zákona
o potravinách a bylo povinností stěžovatelky, aby takto nabízené a prodávané potraviny (balíčky
sýra) označila, a to každý jednotlivě, údaji v souladu s tímto ustanovením. Dle názoru městského
soudu zákon nijak nerozlišuje mezi obslužným pultovým a samoobslužným způsobem prodeje;
prodejce je v obou případech povinen respektovat §7 zákona o potravinách, přičemž příslušné
informace je třeba uvést přímo na potravině, resp. na jejím obalu, nepostačuje jejich uvedení
jiným způsobem, např. na pokladním bloku nebo na tabulkách umístěných v prodejním pultu,
neboť smyslem zákona o potravinách je poskytnout spotřebiteli možnost mít k dispozici
až do data konzumace zakoupeného zboží všechny podstatné údaje týkající se zakoupeného
zboží. Městský soud nevyhověl návrhu stěžovatelky na předložení předběžné otázky Soudnímu
dvoru Evropské unie, neboť stěžovatelka neuvedla jediné konkrétní znění předpisu evropského
práva, které by vyvrátilo její povinnost respektovat vnitrostátní úpravu a upravovalo jiný způsob
značení nyní posuzovaných potravin.
[3] Městský soud konstatoval, že kontrola prodejny stěžovatelky nebyla provedena v rozporu
se zákonem, neboť veterinární inspektoři jsou pověřeni k výkonu státního veterinárního dozoru
obecně a tudíž nemusí předkládat zvláštní pověření ke každé jednotlivé kontrole, ani v rozporu
s předmětem kontroly, neboť z popisu kontrolní akce bylo patrné, že byla zaměřena na značení
sýrů. Z kontrolního protokolu muselo být stěžovatelce zřejmé, jaké porušení zákonné povinnosti
je jí vytýkáno a v jakém jednání orgán dozoru toto porušení spatřuje. S ohledem na §7 zákona
o potravinách nebyl dán žádný důvod pro to, aby orgán dozoru do protokolu o kontrolním
zjištění uváděl, jaký způsob prodeje stěžovatelka ve své provozovně praktikovala
či že byl v prodejně stěžovatelky umístěn pro všechny sýry společný údaj o spotřebě.
K tomu městský soud dodal, že z §15 odst. 1 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní kontrole“), nevyplývá, že by protokol o kontrole
musel obsahovat též veškerá pozitivní zjištění učiněné při kontrole. Městský soud protokol
o kontrolním zjištění považoval za relevantní podklad pro správní řízení, který byl pořízen
v souladu se zákonem a v dostatečném rozsahu zachycoval skutkový stav věci potřebný
pro rozhodnutí správního orgánu ve věci samé.
[4] Na rozdíl od stěžovatelky měl městský soud za to, že správní orgán odůvodnil výši
uložené pokuty řádným a přesvědčivým způsobem. Dle jeho názoru žalovaná nezměnila ani zcela
nenahradila úvahy správního orgánu prvního stupně a v odvolacím řízení nedošlo ani ke změně
skutkového a právního posouzení věci. Městský soud nepřisvědčil ani námitce
nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí a shrnul, že správními orgány provedený výklad
relevantních ustanovení zákona o potravinách plně respektuje smysl a účel zákona.
II. Obsah kasační stížnosti
[5] Proti napadenému rozsudku podala stěžovatelka kasační stížnost z důvodů podle §103
odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“). Namítla, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku týkající se
prokázání oprávnění veterinárních inspektorů k provádění kontrolní činnosti. Dle jejího názoru
jsou oprávnění uvedená v §53 odst. 1 zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně
některých souvisejících zákonů (veterinární zákon), ve znění pozdějších předpisů, svěřena jen těm
úředním veterinárním lékařům orgánů veterinární správy, kteří jsou zároveň pověřeni výkonem
státního veterinárního dozoru. Veterinární zákon explicitně stanoví, že služební průkaz je
průkazem totožnosti, nikoli pověřením k provádění kontrolní činnosti. Veterinární zákon dále
zmocňuje Ministerstvo zemědělství k vydání vyhlášky, kde bude uveden pouze vzor, nikoli
náležitosti služebního průkazu veterinárního inspektora. Z komparace právní úpravy týkající se
státní kontroly v jiných oblastech dle stěžovatelky vyplývá, že tam, kde zákonodárce chtěl, aby
služební průkaz byl přímým oprávněním k výkonu kontrolní činnosti, to explicitně a jednoznačně
uvedl.
[6] Stěžovatelka dále měla za to, že jí prodávané porcované sýry byly nebalenou potravinou
dle §8 zákona o potravinách, a nikoli balenou potravinou ve smyslu §7 zákona o potravinách.
K tomu uvedla, že vyhláška č. 113/2005 Sb. považuje za nebalenou potravinu ve smyslu §8
zákona o potravinách i potravinu balenou a označenou ve výrobě, pokud byla rozbalena za
účelem prodeje jednotlivých částí. V této souvislosti stěžovatelka poukázala i na nařízení
Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1169/2011, o poskytování informací o potravinách
spotřebitelům (dále jen „nařízení č. 1169/2011“), které za balenou potravinu nepovažuje
potravinu zabalenou v místě prodeje na žádost spotřebitele ani potravinu zabalenou pro účely
přímého prodeje. Z toho lze dle názoru stěžovatelky vyvodit, že ani jí prodávané sýry překryté
potravinářskou fólií nepodléhají režimu dle §7 zákona o potravinách. Spotřebitel se v její
prodejně nedostane k sýrům zabaleným v potravinové fólii sám, nýbrž musí požádat příslušného
prodavače o konkrétní množství sýra. Prodavač rozbalí potřebný počet zabalených porcí a naváží
požadované množství sýra. Toto množství pak již definitivně zabalí a prodá spotřebiteli.
Spotřebiteli je tak dána možnost požádat o vybalení a navážení jím určeného množství zboží, na
rozdíl od samoobslužného prodeje potravin, k němuž dochází zejména v supermarketech.
Stěžovatelka byla přesvědčena, že p osouzení tohoto případu nemůže být ovlivněno tím, nakolik
zákazníci využívají svého práva požadovat vybalení sýra.
[7] Stěžovatelka dále konstatovala, že smyslem a účelem zákona o potravinách je poskytnout
spotřebiteli kompletní výčet informací o nakupovaném zboží. Při označování každé jednotlivé
porce sýra zákonem požadovanými údaji by spotřebitel byl paradoxně poškozen,
neboť by vzhledem k velikosti nabízených porcí sýra a s tím související nečitelností textu neměl
faktický přístup k žádným informacím o nabízených potravinách. Označování každé jednotlivé
porce sýra tak popírá účel a smysl o potravinách, neboť stěžovatelkou uplatňovaný způsob
označování potravin práva spotřebitele naopak posiluje. Trestání svého postupu tedy stěžovatelka
považovala za projev přepjatého formalismu. Stát, potažmo městský soud, tím porušil její právo
na podnikání garantované v článku 26 Listiny základních práv a svobod, neboť po ní vyžadoval
plnění povinností, jež omezuje její základní práva, aniž by pro toto omezení existoval jakýkoli
rozumný důvod. Stěžovatelka neuznala, že označování potravin podle §7 zákona o potravinách
umožňuje spotřebiteli snazší reklamaci výrobku. Dále polemizovala s judikaturou Nejvyššího
správního soudu, již měla za nesprávnou, neboť se nezabývala jejími námitkami, že spotřebitel
nemůže přes vitrínu vidět na značení provedené v souladu s §7 zákona o potravinách a může
požádat o navážení konkrétního množství potraviny. Stěžovatelka rovněž měla za to,
že jejím jednáním nebyla naplněna materiální stránka správního deliktu. Setrvala na svém názoru,
že zákon o potravinách rozlišuje tři způsoby uvádění potravin do oběhu, tj. tři způsoby prodeje
potravin, což je v této věci právně významné. Stěžovatelka vytkla městskému soudu i to,
že její odkaz na vyhlášku č. 326/2001 Sb. a s ní související argumentace nebyla uváděním nových
skutečností, a proto se měl městský soud touto námitkou zabývat.
[8] Stěžovatelka namítla, že správní orgány řádně neodůvodnily výši uložené pokuty
z hlediska závažnosti údajného protiprávního jednání a jejich rozhodnutí jsou v důsledku vnitřní
rozpornosti nicotná. Rovněž poukázala na vady protokolu o kontrolním zjištění, který dle jejího
názoru musí obsahovat skutečný stav věci včetně skutečností svědčících ve prospěch
kontrolovaného subjektu, nikoli tedy pouze zjištěné nedostatky. V nyní posuzovaném případě
kontrolní protokol kupříkladu neuváděl, že se jednalo o obslužný prodej. Dále upozornila na fakt,
že správní orgán prvního stupně se nevypořádal se skutečnostmi tvrzenými vedoucí kontrolované
prodejny, jež byly podle jejich obsahu námitkami a správní orgán tak o nich měl vydat
rozhodnutí. Z toho stěžovatelka dovodila, že se správní orgány i městský soud dopustily porušení
jejího práva na spravedlivý proces.
[9] Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Právní posouzení Nejvyššího správního soudu
[10] Nejvyšší správní soud se kasační stížností zabýval nejprve z hlediska splnění formálních
náležitostí. Konstatoval, že stěžovatelka je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť
byla účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek městského soudu vzešel (§102 s. ř. s.).
Kasační stížnost byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.). Podmínka povinného zastoupení
ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. je také splněna. Kasační stížnost je tedy přípustná.
[11] Nejvyšší správní soud poté posoudil důvodnost kasační stížnosti a zkoumal přitom,
zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109
odst. 4 s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání, za podmínek vyplývajících z §109
odst. 2 věty první s. ř. s. Dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[12] Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit námitce, že městský soud nesprávně posoudil
otázku náležitého prokázání oprávnění veterinárních inspektorů k provádění kontrolní činnosti.
Stěžovatelka v této souvislosti poukázala na §45 odst. 2 a §53 odst. 1 veterinárního zákona,
jakož i na §9 a §12 odst. 2 písm. a) zákona o státní kontrole, z nichž dovozovala, že inspektoři
byli povinni předložit písemné pověření k provedení kontroly. V této souvislosti je třeba uvést,
že stěžovatelka tuto námitku uplatňuje opakovaně, přestože ji zdejší soud v minulosti v jiných
řízeních za její účasti vypořádal. Značná pozornost pak byla této otázce věnována v rozsudku
ze dne 28. 3. 2013, č. j. 4 Ads 114/2012 – 69 (všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz), v němž Nejvyšší správní soud vyložil,
že „v daném případě nejsou splněny podmínky pro předložení věci rozšířenému senátu Nejvyššího správního
soudu. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2005, č. j. 4 As 42/2004 - 87, dostupný
na www.nssoud.cz, se týkal provedení kontroly podle zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší. Rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 2012, č. j. 1 As 25/2012 - 34, dostupný na www.nssoud.cz,
jenž by podle stěžovatelky měl být s tímto rozhodnutím v rozporu, se však týkal provedení kontroly
podle živnostenského zákona. Obě rozhodnutí se tedy sice týkají zákonných náležitostí kontrolního pracovníka
při provádění kontroly, avšak jedná se o kontrolu prováděnou na různých úsecích výkonu státní správy a podle
různých právních předpisů.“ (…) „[V] souzené věci bylo pro provedení kontroly dostačující, že kontrolní
pracovnice předložila průkaz veterinární inspektorky. V dané věci není sporu o tom, že ustanovení veterinárního
zákona týkající se státního veterinárního dozoru, jsou speciální úpravou k obecné úpravě zákona o státní
kontrole. Podle §8 odst. 2 zákona o státní kontrole ‚podle tohoto kontrolního řádu postupují kontrolní orgány
uvedené v §2 tohoto zákona jen v těch případech, kdy zvláštní zákon nestanoví jiný postup.‘ V souzené věci
stanoví jiný postup veterinární zákon. Ustanovení §53 odst. 1 písm. a) veterinárního zákona hovoří
o veterinárních inspektorech jako o úředních veterinárních lékařích orgánů veterinární správy pověřených výkonem
státního veterinárního dozoru, z čehož vyplývá, že veterinární inspektoři jsou k výkonu státního veterinárního
dozoru pověřováni obecně, a tudíž nemusejí předkládat zvláštní pověření ke každé jednotlivé kontrole.
Veterinární inspektoři osvědčují své obecné oprávnění k výkonu státního veterinárního dozoru ve smyslu §53
odst. 2 písm. c) veterinárního zákona služebním průkazem, který v souladu s přílohou č. 2 k vyhlášce
č. 296/2003 Sb., obsahuje text: ‚Držitel tohoto průkazu, pro nějž byl tento průkaz vydán, je nositelem
oprávnění stanovených zákonem č. 166/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a zvláštními zákony
upravujícími působnost orgánů veterinární správy.‘ Tento průkaz současně představuje pověření k provedení
kontroly ve smyslu §12 odst. 2 písm. a) zákona o státní kontrole. Nejvyšší správní soud tedy dospívá k závěru,
že již předložením služebního průkazu prokazuje veterinární inspektor svou totožnost a současně své oprávnění
k výkonu státního veterinárního dozoru, a proto nemusí předkládat ke každé kontrole zvláštní pověření.“
[13] Nejvyšší správní soud nemá důvodu odchýlit se od závěrů své konstantní judikatury ani
v nyní projednávané věci a ztotožňuje se v tomto ohledu se závěry městského soudu. V nyní
projednávané věci totiž správní orgány, resp. veterinární inspektoři nepostupovali podle obecné
právní úpravy §12 odst. 2 písm. a) zákona o státní kontrole, podle něhož jsou kontrolní
pracovníci povinni předložit písemné pověření k provedení kontroly, nýbrž podle zvláštního
ustanovení §53 odst. 2 písm. c) veterinárního zákona, které ukládá inspektorům státního
veterinárního dozoru prokazovat se při kontrole (toliko) služebním průkazem. Z §45 odst.
2 nebo §53 odst. 1 veterinárního zákona pak nelze dovozovat způsob, jakým by se měli
veterinární inspektoři jako úřední osoby prokazovat při provádění kontroly v provozovnách
potravinářských podniků. Ministerstvo zemědělství se tak stanovením náležitostí služebního
průkazu veterinárního inspektora ve vyhlášce č. 342/2012 Sb. nedopustilo protiústavního
překročení zákona, neboť text vzoru toho průkazu je zcela v souladu s výše uvedenou
interpretací veterinárního zákona. Lze tedy shrnout, že gramatický výklad zákona je v tomto
směru jednoznačný, a nezbývá tak prostor pro volbu mezi více možnými interpretacemi
relevantních ustanovení, jak dovozuje stěžovatelky. Při posouzení této věci proto nelze zohlednit
stěžovatelkou provedenou komparaci právní úpravy kontrolní činnosti v jiných oblastech veřejné
správy, neboť takový systematický výklad by bylo možné aplikovat pouze v případě nejasného
gramatického výkladu veterinárního zákona. Jelikož objektivně není a nebylo pochyb o tom,
že kontrolující osobou byl veterinární inspektor, námitka nezákonného provedení kontroly
provozovny stěžovatelky není důvodná.
[14] K námitce týkající se označování potravin je třeba poznamenat, že Nejvyšší správní soud
se touto právní otázkou, tj. zda se v nyní posuzované věci jednalo o balené potraviny ve smyslu
§7 zákona o potravinách anebo o nebalené potraviny ve smyslu §8 téhož zákona,
také již několikrát podrobně zabýval, a to dokonce v řízeních týkajících se stejného způsobu
prodeje a nabídky sýrů stěžovatelkou (viz např. rozsudky č. j. 7 As 35/2008 – 144,
č. j. 7 As 34/2008 - 181 a č. j. 4 Ads 87/2012 – 34). Za situace, kdy se skutkový i právní stav věci
podstatně neliší, nemá Nejvyšší správní soud důvod revidovat svůj setrvalý právní názor,
v poslední době vyjádřený např. v rozsudku ze dne 23. 4. 2014, č. j. 6 Ads 37/2013 - 46.
Na tomto místě proto jen stručně rekapituluje klíčové pasáže citovaných rozsudků a vzhledem
k jejich vyčerpávajícím odůvodněním na ně v podrobnostech plně odkazuje.
[15] Jednotlivé porce sýra, které stěžovatelka nabízela ve své provozovně k prodeji
spotřebitelům, byly ze všech stran pokryté průsvitnou potravinářskou fólií. Definice balení
potravin je obsažena v §5 zákona o potravinách, z níž jednoznačně vyplývá, že jedním
ze základních znaků obalu potraviny mimo jiné je, že znemožňuje změnu obsahu bez otevření
či změny obalu, což bezpochyby splňuje i po všech stranách potravinářskou fólií obalená porce
sýra. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka nabízela spotřebitelům k prodeji jednotlivě zabalené
porce sýra a k zabalení došlo bez přítomnosti spotřebitele a mimo provozovnu výrobce,
je na tento způsob prodeje třeba aplikovat §7 zákona o potravinách, který se užije, pokud byly
potraviny „zabalené mimo provozovnu výrobce a bez přítomnosti spotřebitele.“ Údaji uvedenými
v citovaném ustanovení musí být označena každá jednotlivá potravina, což vyplývá z textu
„označit potravinu těmito údaji.“ Stěžovatelka byla tedy povinna každou jednotlivou porci sýra
zabalenou v potravinářské fólii označit údaji podle §7 zákona o potravinách. Spotřebiteli
je totiž předchozím zabalením znemožněna volba konkrétního požadovaného množství
potraviny, což při přímém prodeji nebalených potravin nenastává. Proto je ochrana spotřebitele
při koupi potravin zabalených mimo provozovnu výrobce a bez jeho přítomnosti zaručena právě
konkrétní informací o ceně, váze, názvu potraviny a označení osoby, která potravinu zabalila,
umístěnou jednotlivě na obalu každé zabalené potraviny. V nyní posuzovaném případě
tak byl správní delikt spáchán již tím, že stěžovatelka nabízela k prodeji sýry zabalené mimo
provozovnu výrobce a bez přítomnosti spotřebitele do potravinářské fólie, aniž by tyto potraviny
byly označeny údaji vymezenými v §7 zákona o potravinách. Spotřebiteli poskytnutá možnost
požadovat vybalení, navážení jím požadovaného množství sýra a jeho opětovné zabalení
proto nemůže protiprávnost jednání stěžovatelky žádným způsobem zhojit. Z tohoto důvodu
nelze zohlednit odkaz stěžovatelky na §6 odst. 8 vyhlášky č. 113/2005 Sb. a s ním související
argumentaci, neboť toto ustanovení by dopadalo toliko na hypotetické a z povahy věci ojedinělé
případy zákazníkem iniciované dispozice s jednotlivými porcemi sýra.
[16] Argumentace stěžovatelky spočívající v tom, že kdyby označila zákonem předepsanými
údaji každou porci sýra, spotřebitel by přes vitrínu na informace velmi pravděpodobně vůbec
neviděl, je při hodnocení zákonnosti postupu správních orgánů zcela nepodstatná.
Ze specifického organizačního a technologického uzpůsobení provozovny stěžovatelky
nelze vyvozovat žádné závěry rozhodné pro interpretaci zákona. Naopak stěžovatelka sama musí
svou provozovnu uzpůsobit tak, aby dostála zákonným požadavkům. V této souvislosti
pak zásadně nelze přijmout tvrzení stěžovatelky, že nerespektováním §7 zákona o potravinách
posiluje práva spotřebitele, protože jeho důsledným dodržováním by spotřebitel fakticky zůstal
bez jakýchkoli informací o nabízené potravině. Účelem a smyslem zákona o potravinách
je především zajištění vysoké úrovně ochrany lidského života a zdraví. Smyslem povinnosti
označit požadovanými informacemi každou porci sýra tedy není pouze zajistit spotřebiteli
dostatečné informace v době jeho rozhodování o koupi, ale i v době konzumace potraviny,
neboť po spotřebiteli nelze spravedlivě žádat, aby si informace uvedené na společných popiskách
zapamatoval. Městský soud sice mohl stěžovatelku na tento smysl a účel potravinového zákona
upozornit a přispět tím k větší přesvědčivosti napadeného rozsudku, nicméně to, že tak neučinil,
nemělo žádný vliv na přezkoumatelnost či zákonnost napadeného rozsudku. Poskytnutím
trvalých informací přímo na obalu potraviny pak jsou jistě posílena i reklamační práva
spotřebitele ve vztahu k prodejci, neboť v takovém případě má spotřebitel mimo
jiného k dispozici doklad o deklarovaném složení potraviny.
[17] Na posouzení věci nemůže nic změnit ani okolnost, že prodejní pult s balenými sýry
byl přístupný pouze ze strany prodavače a zákazník si tedy konkrétní porci sýra nemohl vzít sám,
ale ta mu musela být prodavačem podána. Z toho stěžovatelka dovozovala, že ve své provozovně
praktikuje „obslužný“ způsob prodeje, upravený v §8 zákona o potravinách. Z legální definice
obsažené v §2 písm. o) zákona o potravinách je zřejmé, že pojem „uvádění do oběhu“
(užitý v §6 a §8 citovaného zákona) je obsahově širší než pojem „prodej“ (užitý v §7 citovaného
zákona); mezi tyto pojmy tak nelze klást rovnítko a přiřazovat k určitému typu prodeje konkrétní
způsob označování potravin. Pro označování potravin je určující způsob a typ jejich balení,
naopak přítomnost prodavače při manipulaci s potravinou je zcela irelevantní. Rozlišování mezi
způsoby prodeje tedy nemá oporu v zákoně, jak správně konstatoval městský soud.
[18] Stěžovatelka s obecným poukazem na svá podání v řízení před městským soudem navrhla
předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie. V této souvislosti konkrétně
poukázala pouze na čl. 2 odst. 2 písm. e) nařízení č. 1169/2011, jenž obsahuje definici balené
a nebalené potraviny. Dle čl. 2 odst. 2 písm. e) citovaného nařízení se „balenou potravinou“
rozumí „samostatná prodejní jednotka v obchodní úpravě v nezměněném stavu určená konečnému spotřebiteli
a zařízením společného stravování, která se skládá z potraviny a obalu, do něhož byla potravina vložena
před uvedením do prodeje, a to bez ohledu na to, zda je potravina v obalu uzavřena zcela nebo pouze zčásti,
avšak v každém případě takovým způsobem, že bez otevření nebo výměny obalu nelze změnit jeho obsah;
za balenou potravinu se nepovažuje potravina zabalená v místě prodeje na žádost spotřebitele ani potravina
zabalená pro účely přímého prodeje.“ Dle čl. 12 odst. 2 citovaného nařízení „[v] případě balených potravin
musí být povinné informace o dané potravině uvedeny přímo na obalu nebo na etiketě k němu připojené.“
Již z dikce citovaných ustanovení je patrné, že interpretace §7 zákona o potravinách
na projednávanou věc je zcela v souladu se stěžovatelkou citovaným nařízením,
neboť stěžovatelka nabízela spotřebitelům porce sýra zabalené tak, že bez otevření obalu nešlo
změnit jeho obsah. Na stěžovatelkou praktikovaný způsob prodeje nelze aplikovat negativní část
definice obsažené v čl. 2 odst. 2 písm. e) nařízení č. 1169/2011, neboť ta se netýká deliktního
jednání, za které byla stěžovatelka postižena, ale opět jen hypotetických a z povahy věci
ojedinělých případů zákazníkem iniciované dispozice s jednotlivými předpřipravenými porcemi
sýra. Nejvyšší správní soud tedy neshledal městským soudem provedenou interpretaci
relevantních ustanovení českého potravinového práva v žádném směru v rozporu se závaznými
normami evropského práva, výklad práva Evropské unie ve svém kontextu nečiní problémy
a tak není ani důvod pro předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru (shodně viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2012, č. j. 4 Ads 87/2012 – 34).
[19] Stěžovatelka nebyla též spokojena s odůvodněním výše uložené pokuty z hlediska
závažnosti protiprávního jednání. Dle jejího názoru správní orgány pouze odkázaly na příslušné
zákonné ustanovení a horní hranici pokuty, již lze teoreticky za příslušný delikt udělit. Stejné
pochybení pak do odůvodnění napadeného rozsudku měl převzít i městský soud.
S tímto názorem však nemůže Nejvyšší správní soud souhlasit, neboť žalovaná se výši uložené
pokuty podrobně věnovala na str. 9 až 10 napadeného rozhodnutí, přičemž úvahy o výši uložené
pokuty pečlivě a zcela správně konkretizovala, což městský soud nepřehlédl. Poukazy
stěžovatelky na údajnou nesprávnost odůvodnění v části týkající se uložené sankce
tkví v její mylné, shora vypořádané interpretaci §7 zákona o potravinách.
[20] Stěžovatelka dále namítla, že jejím jednáním nebyla naplněna materiální stránka správního
deliktu, a proto by za případné formální porušení §7 zákona o potravinách neměla
být pokutována. Vzhledem k tomu, že tuto námitku neuvedla v žalobě, Nejvyšší správní soud
k ní nemohl přihlédnout (§104 odst. 4 s. ř. s.). Nad rámec výše uvedeného lze toliko v obecné
rovině konstatovat, že nyní posuzované jednání ve vztahu k porušené povinnosti zcela zřejmě
dosahuje společenské nebezpečnosti, neboť stěžovatelka nabízela k prodeji značné množství
potravin neoznačených v souladu s §7 zákona o potravinách, takže nedodržela svou informační
povinnost vůči mnoha spotřebitelům, nešlo o ojedinělý případ či výjimečné nedopatření. Nelze
pominout ani skutečnost, že tohoto jednání se dopouštěla soustavně, jak je patrné i z evidence
zdejšího soudu, jež obsahuje několik dalších skutkově takřka totožných případů týkajících
se stěžovatelky.
[21] Správní orgány nejsou povinny zjišťovat veškeré skutkové okolnosti případu, tedy i ty,
jež jsou pro posouzení skutku nevýznamné, tím méně všechny tyto okolnosti zachytit
v protokolu o kontrolním zjištění. Stěžovatelka se tedy mýlí, pokud tvrdí, že protokol
o kontrolním zjištění musel obsahovat veškerá pozitivní zjištění zjištěná při kontrole, včetně
skutečností pro právní posouzení věci irelevantních, tedy například zaznamenat „obslužný“
způsob prodeje sýrů. Nejvyšší správní soud v této souvislosti podotýká, že samotný protokol
o kontrole nepředstavuje žádný zásah do právní sféry stěžovatelky, neboť jí z něj neplynou žádné
povinnosti, ani v jejich důsledku neztrácí žádná práva. Protokol o provedené kontrole tak slouží
toliko jako podklad pro vydání rozhodnutí způsobilého zasáhnout do právní pozice stěžovatelky.
Do právní sféry stěžovatelky by tedy mohlo zasáhnout teprve rozhodnutí správního orgánu,
kterým však v nyní posuzovaném případě byly skutečnosti tvrzené osobou účastnící se kontroly
(zaměstnankyní stěžovatelky) úplně a správně vypořádány. Vyjádření vedoucí kontrolované
prodejny je třeba posuzovat toliko jako vyjádření ke kontrolnímu protokolu, nikoli jako podání
ve smyslu správního řádu, o němž by bylo třeba samostatně rozhodnout. Stěžovatelka rovněž
neuvedla žádnou konkrétní skutečnost, kterou správní orgány opomněly zohlednit
při rozhodování o správním deliktu, naopak obsahem svých podání skutkový stav beze zbytku
potvrdila. Skutkový stav posuzované věci tak byl správními orgány zjištěn bez důvodných
pochybností, v rozsahu nezbytném pro zákonnost a správnost jejich rozhodnutí. Nejvyšší správní
soud nezjistil ohledně postupu správních orgánů v řízení ani žádné jiné pochybení takové
intenzity, které by mohlo ovlivnit zákonnost napadeného rozhodnutí nebo dokonce porušit
Listinou garantované právo stěžovatelky na spravedlivý proces.
[22] Z výše uvedených důvodů považuje Nejvyšší správní soud odůvodnění napadeného
rozsudku za úplné, vyčerpávající a přesvědčivé. Nemůže tak přisvědčit ani dílčím námitkám
nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Problematika nepřezkoumatelnosti je v judikatuře
Nejvyššího správního soudu bohatě zastoupena (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005 – 245,
ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005 – 130). Za nepřezkoumatelné ve smyslu §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. je nutno pokládat takové rozhodnutí, jež je nesrozumitelné
nebo z jehož odůvodnění není zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci
účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné
nebo vyvrácené. Nedostatkem důvodů podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. nelze rozumět dílčí
nedostatky odůvodnění soudního rozhodnutí, ale pouze nedostatek důvodů skutkových. Těmito
skutkovými důvody budou takové vady skutkových zjištění, která utvářejí rozhodovací důvody,
typicky tam, kde soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně
zjištěné v rozporu se zákonem, anebo tam, kde není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení
byly provedeny (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads
58/2003 - 75, publikováno pod č. 133/2004 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud má za to, že žádnou
z výše uvedených vad napadený rozsudek netrpí. Je bez jakýchkoliv pochybností srozumitelný, o
čemž ostatně svědčí i to, že s jeho závěry stěžovatelka ve své kasační stížnosti obsáhle
polemizuje. Stejný závěr lze učinit i o nyní posuzovaných rozhodnutích správních orgánů.
Nevhodně formulovaná pasáž na straně 4 rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, ani
absence odkazu na §3 vyhlášky č. 326/2001 Sb., tak nemohly způsobit nepřezkoumatelnost ani
nicotnost správních rozhodnutí a s tím související tvrzenou nezákonnost napadeného rozsudku.
Na zákonnost napadeného rozsudku nemohl mít vliv ani postup městského soudu, jenž odkaz
stěžovatelky na ustanovení vyhlášky č. 326/2001 Sb. a s ní související argumentaci posoudil jako
opožděně uplatněnou námitku, ale přesto ji obiter dictum věcně správně vypořádal.
VI. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[23] Z výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání napadeného
rozsudku k závěru, že nebyly naplněny tvrzené důvody podání kasační stížnosti. Nejvyšší správní
soud ji tedy podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[24] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud
ve smyslu §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. tak, že vzhledem k tomu, že stěžovatelka
neměla ve věci úspěch a žalované žádné důvodně vynaložené náklady řízení nad rámec její běžné
činnosti nevznikly, žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. května 2014
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu