ECLI:CZ:NSS:2014:6.ADS.59.2013:92
sp. zn. 6 Ads 59/2013 - 92
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Tomáše Foltase a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobkyně: ZIMBO
CZECHIA, s. r. o., se sídlem Na Zátorách 8/613, Praha 7, zastoupená JUDr. Jiřím Vaníčkem,
advokátem, se sídlem Šaldova 34/466, Praha 8, proti žalované: Ústřední veterinární správa
Státní veterinární správy, se sídlem Slezská 7/100, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci,
ze dne 19. 6. 2013, č. j. 59 A 71/2012 – 164,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci ze dne 19. 6. 2013,
č. j. 59 A 71/2012 – 164, byla zamítnuta žaloba, kterou se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“)
domáhala zrušení rozhodnutí Ústřední veterinární správy Státní veterinární správy (dále
jen „ústřední veterinární správa“) ze dne 13. 3. 2012, č. j. SVS/6784/2011, kterým bylo zamítnuto
odvolání stěžovatelky a potvrzeno rozhodnutí Krajské veterinární správy pro Liberecký kraj
ze dne 30. 11. 2011, č. j. 385/11-HYG-4479/2011, jímž byla stěžovatelce uložena podle ust. §47
odst. 1 písm. b), §49 odst. 1 písm. x) a §53 odst. 7 zákona č. 166/1999 Sb., ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „veterinární zákon“), pokuta ve výši 50.000 Kč za to, že dne 26. 9. 2011 v době
od 10:05 hod. do 11:00 hod. neumožnila výkon státního veterinárního dozoru v provozovně
na adrese Žitavská 3022, Česká Lípa. Krajský soud v odůvodnění rozsudku vyslovil souhlas
se závěry správních orgánů. I podle jeho názoru byly splněny všechny zákonné podmínky
pro uložení pořádkové pokuty podle ust. §53 odst. 7 veterinárního zákona. K námitce
poukazující na nutnost, aby veterinární inspektor předložil před zahájením kontroly vedle
služebního průkazu i pověření ke kontrole, krajský soud s odkazem na judikaturu Nejvyššího
správního soudu (např. rozsudek ze dne 28. 3. 2013, č. j. 4 Ads 114/2012 – 69), uvedl,
že povinností inspektora nebylo předložit při kontrole pověření a plně postačovalo předložení
služebního průkazu. Předložením služebního průkazu prokazuje veterinární inspektor svou
totožnost a současně své oprávnění k výkonu státního veterinárního dozoru. Krajský soud
neshledal důvodné ani námitky poukazující na vady výroku prvostupňového rozhodnutí.
Porušení povinnosti upravené v ust. §53 odst. 4 veterinárního zákona stěžovatelkou bylo
ve výroku dostatečně vymezeno časově (uvedením data a času), místně (uvedením přesné adresy
provozovny), jakož i popisem jednání, tedy tím, že neumožnila krajské veterinární správě výkon
státního veterinárního dozoru. Krajský soud nepřisvědčil ani námitce poukazující na nutnost
uvést ve výroku prvostupňového rozhodnutí ustanovení zákona o státní kontrole. Stejně tak
krajský soud neshledal nedostatky ani v odvolacím rozhodnutí. Odvolací orgán se s odvolacími
námitkami vypořádal řádně a vyčerpávajícím způsobem. Z odůvodnění rozhodnutí jsou zřejmé
jeho právní úvahy, kterými byl při rozhodování o odvolání veden. Není třeba, aby odvolací orgán
v odůvodnění reagoval na každou dílčí výtku. Krajský soud nepřisvědčil ani námitce poukazující
na nutnost zrušení odvolacího rozhodnutí z důvodu, že na něm absentuje podpis oprávněné
úřední osoby – doc. MVDr. M. M., Ph.D. V dané věci byl stejnopis rozhodnutí stěžovatelce
doručován v souladu s ust. §19 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů
(„dále jen „správní řád“) a §17 odst. 1 zákona č. 300/2008 Sb., ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o elektronických úkonech“), do datové schránky. Při doručování rozhodnutí
do datové zprávy elektronická konverze neobsahuje podpis oprávněné úřední osoby a odvolací
orgán postupoval v souladu s ust. §24 odst. 3 zákona o elektronických úkonech, opatřil-li
při konverzi písemnosti do datové zprávy výstup svým elektronickým podpisem a kvalifikovaným
časovým razítkem Bc. J. P., Dis. jako osoby oprávněné ke konverzi listinné písemnosti. Pokud
chtěla mít stěžovatelka k dispozici stejnopis rozhodnutí doručeného jí do datové schránky
v listinné podobě se všemi náležitostmi, jaké měla konvertovaná písemnost, bylo nutno si opatřit
konverzi od subjektu k tomu oprávněného podle ust. §23 odst. 1 zákona o elektronických
úkonech. Také procesní postup správních orgánů spočívající v neprojednání pořádkových deliktů
ve společném řízení soud neshledal důvodem pro vyhovění žalobě. Spojení různých
řízení do společného řízení ve smyslu ust. §140 odst. 1 správního řádu je možné zásadně tehdy,
je-li správní orgán, u něhož jsou různá řízení vedena, nejen věcně, ale také místně příslušný,
což v daném případě splněno nebylo.
Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Ve vztahu k důvodu uvedenému
v ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. stěžovatelka zejména uvedla, že z právních předpisů
upravujících kontrolní činnost jiných státních orgánů (např. např. zákon č. 258/2000 Sb., zákon
č. 435/2004 Sb., zákon č. 108/2006 Sb., zákon č. 456/2011 Sb. atp.) vyplývá, že kontrolní
činnost může být oprávněnými úředními osobami prováděna i na základě předložení služebního
průkazu. V daném případě však bylo postupováno podle veterinárního zákona, resp. zákona
č. 552/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní kontrole“), ze kterých
vyplývá, že veterinární inspektor je oprávněn provádět kontrolu, jen pokud se prokáže pověřením
k výkonu státního veterinárního dozoru. Veterinární inspektoři se proto musí prokazovat
při kontrole pověřením. Inspektor při předmětné kontrole však přeložil pouze služební průkaz.
Stěžovatelka poukázala i na možnost padělání služebního průkazu a riziko provádění falešných
kontrol. Navíc ministerstvo zemědělství překročilo své zákonné zmocnění, pokud v příloze
vyhlášky č. 342/2012 Sb., která obsahuje vzor služebního průkazu veterinárního inspektora,
bez jakéhokoliv zákonného zmocnění uvedlo, že držitel tohoto průkazu je rovněž nositelem
oprávnění stanovených veterinárním zákonem. Ve vztahu ke stížnímu důvodu podle ust. §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. stěžovatelka dále uvedla, že p odle ust. §53 odst. 7 veterinárního zákona
je sankce udělená kontrolované osobě za porušení povinností podle odst. 4 citovaného
ustanovení svým charakterem pokutou za porušení zákona. Jde tedy o běžný správní delikt,
na který nelze aplikovat řízení podle ust. §62 správního řádu. Správní orgán tedy neměl rovnou
rozhodnout o uložení pokuty, nýbrž měl nejprve zahájit správní řízení a umožnit stěžovatelce
realizovat veškerá procesní práva, např. ve smyslu ust. §36 odst. 3 a §50 odst. 3 správního řádu.
Krajský soud rovněž nesprávně uvedl, že výrok prvostupňového rozhodnutí je dostatečně přesný
a určitý. Přitom neobsahuje přesný popis vytýkaného jednání. Navíc v něm chybí poukaz
na zákon o státní kontrole. Krajský soud dospěl i k nesprávnému závěru, že odvolací rozhodnutí
obsahuje všechny zákonné náležitosti ve smyslu ust. §69 odst. 1 správního řádu.
Ve vztahu ke stížnímu důvodu podle ust. §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. stěžovatelka
zejména uvedla, že odvolací orgán se nezabýval námitkou poukazující na porušení zásady
předvídatelnosti. Rovněž se nevypořádal s námitkou poukazující na důvodovou zprávu
k zákonu o státní kontrole. Prvostupňovému správnímu orgánu pak stěžovatelka vytýkala,
že se nevypořádal s námitkou týkající se spojení a společného projednání předmětné pořádkové
pokuty s dalšími obdobnými řízeními vedenými orgány veterinární správy. Odvolací orgán se sice
touto námitkou zabýval, ale jeho závěry nejsou správné. Krajský soud měl pro uvedené vady
rozhodnutí správních orgánů zrušit a nikoliv žalobu zamítnout.
Ve vztahu ke stížnímu důvodu podle ust. §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. stěžovatelka
zejména uvedla, že krajský soud pochybil, když řádně nesvětlil, z jakého důvodu nebylo možno
zohlednit právní úpravu na jiných úsecích veřejné správy ve vztahu k předkládání pověření
ke kontrole. Krajský soud navíc vytýkal stěžovatelce, že odkazuje na právní předpisy nesouvisející
s projednávanou věcí, sám však odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 3. 2012, č. j. 1 As 25/2012 – 34, který se zabývá zcela odlišnou problematikou.
Stěžovatelka dále vytýkala krajskému soudu, že se nezabýval pověřením, které správní orgán
udělil veterinárnímu inspektorovi MVDr. Z. V. v jiné věci. Krajský soud rovněž nevzal v potaz
námitku likvidačního charakteru celkově uložených pokut. Na základě výše uvedeného
stěžovatelka navrhla zrušení rozsudku krajského soudu a rozhodnutí správních orgánů a vrácení
věci k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti,
a přitom neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkami poukazujícími na nesprávné
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Právní otázkou, jež měla být krajským soudem nesprávně posouzena, je otázka
prokazování oprávnění ke kontrole. Podle stěžovatelky musí veterinární inspektor při kontrole
předložit nejen služební průkaz, ale i pověření ke kontrole. V daném případě se však kontrolor
prokázal pouze služebním průkazem.
V souvislosti s touto námitkou je třeba uvést, že stěžovatelka tuto námitku
uplatňuje opakovaně i přesto, že se s ní Nejvyšší správní soud již v jiných řízeních za její
účasti vypořádal. Nejvyšší správní soud odkazuje např. na rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 29. 11. 2012, č. j. 4 Ads 97/2012 – 66, na rozsudek ze dne 30. 9. 2013,
č. j. 4 As 80/2013 – 49, nebo na rozsudek ze dne 28. 3. 2013, č. j. 4 Ads 114/2012 – 69, v němž
vyslovil, že „Nejvyšší správní soud se ztotožnil se žalovanou i s krajským soudem, že v souzené věci bylo
pro provedení kontroly dostačující, že kontrolní pracovnice předložila průkaz veterinární inspektorky. V dané věci
není sporu o tom, že ustanovení veterinárního zákona týkající se státního veterinárního dozoru jsou speciální
úpravou k obecné úpravě zákona o státní kontrole. Podle §8 odst. 2 zákona o státní kontrole podle tohoto
kontrolního řádu postupují kontrolní orgány uvedené v §2 tohoto zákona jen v těch případech, kdy zvláštní
zákon nestanoví jiný postup. V souzené věci stanoví jiný postup veterinární zákon. Ustanovení §53 odst. 1
písm. a) veterinárního zákona hovoří o veterinárních inspektorech jako o úředních veterinárních lékařích orgánů
veterinární správy pověřených výkonem státního veterinárního dozoru, z čehož vyplývá, že veterinární inspektoři
jsou k výkonu státního veterinárního dozoru pověřováni obecně, a tudíž nemusejí předkládat zvláštní pověření
ke každé jednotlivé kontrole. (…) Nejvyšší správní soud tedy dospívá k závěru, že již předložením služebního
průkazu prokazuje veterinární inspektor svou totožnost a současně své oprávnění k výkonu státního veterinárního
dozoru, a proto nemusí předkládat ke každé kontrole zvláštní pověření.“
Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu tedy vyplývá, že veterinární
inspektor nemusí předkládat ke kontrole pověření a je oprávněn provádět kontrolu na základě
služebního průkazu. Nejvyšší správní soud nemá důvodu odchýlit se od této konstantní
judikatury ani v projednávané věci, a proto neshledal důvodnou námitku, že veterinární inspektor
měl před zahájením kontroly předložit vedle služebního průkazu i pověření.
V návaznosti na výše uvedenou námitku stěžovatelka poukazovala na právní předpisy
upravující kontrolní činnost podle jiných právních předpisů v oblasti veřejné správy, např. zákon
č. 258/2000 Sb., zákon č. 435/2004 Sb., zákon č. 108/2006 Sb., zákon č. 456/2011 Sb. atp. Jak
již bylo výše uvedeno, v daném případě bylo postupováno podle veterinárního zákona,
který opravňuje veterinárního kontrolora k provedení kontroly na základě předložení služebního
průkazu, a nikoliv podle právních předpisů uváděných stěžovatelkou. Výklad zastávaný
stěžovatelkou by bylo možno aplikovat pouze v případě nejasného gramatického výkladu
veterinárního zákona. Za zcela absurdní je nutno označit poukaz stěžovatelky na podobnost mezi
postavením veterinárního inspektora a advokáta, který musí při soudním jednání vedle průkazu
vydaného Českou advokátní komorou předložit i plnou moc od klienta (pověření). Postavení
advokáta a veterinárního inspektora je diametrálně odlišné. Klient uděluje plnou moc advokátovi
k tomu, aby ho zastupoval v soudním řízení, zatímco veterinární inspektor provádí kontrolu
na základě veterinárního zákona. Pokud stěžovatelka poukazovala na to, že v běžném životě
se mohou vyskytovat falešní kontroloři, kteří mohou padělat služební průkaz, je třeba
konstatovat, že takovou potencionalitu samozřejmě vyloučit nelze, ale stejně tak nelze vyloučit
ani padělání případného pověření. Nutnost předložení pověření by tedy nemusela zcela
eliminovat stěžovatelkou uváděná rizika.
Pro věc je irelevantní i stěžovatelkou uváděná judikatura Nejvyššího správního soudu
(např. rozsudek ze dne 28. 7. 2005, č. j. 4 As 42/2004 – 87), neboť ta se nezabývá výkladem
právních předpisů, které byly aplikovány v dané věci. Uvedený rozsudek se zabýval kontrolou
podle zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů, zatímco v daném
případě byla prováděna kontrola podle veterinárního zákona.
Jako nedůvodnou vyhodnotil Nejvyšší správní soud i stížní námitku poukazující
na překročení zákonného zmocnění ministerstvem zemědělství, resp. na rozpor veterinárního
zákona a přílohy č. 8 vyhlášky č. 342/2012 Sb. Předně je třeba uvést, že vyhláška č. 342/2012 Sb.
je účinná až od 1. 11. 2012. Otázkou souladu přílohy č. 2 vyhlášky č. 296/2003 Sb.
a veterinárního zákona se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku ze dne 28. 3. 2013,
č. j. 4 Ads 114/2012 – 69, kde uvedl, že „Veterinární inspektoři osvědčují své obecné oprávnění k výkonu
státního veterinárního dozoru ve smyslu §53 odst. 2 písm. c) veterinárního zákona služebním průkazem, který
v souladu s přílohou č. 2 k vyhlášce č. 296/2003 Sb., obsahuje text: „Držitel tohoto průkazu, pro nějž byl tento
průkaz vydán, je nositelem oprávnění stanovených zákonem č. 166/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů,
a zvláštními zákony upravujícími působnost orgánů veterinární správy.“ Co se pak týče stěžovatelkou
namítaného rozporu přílohy č. 8 vyhlášky č. 342/2012 Sb. a veterinárního zákona, Nejvyšší
správní soud konstatuje, že po dle ust. §78 veterinárního zákona bylo ministerstvo zemědělství
oprávněno vydat vyhlášku k provedení vyjmenovaných ustanovení zákona, mimo jiné
k provedení §53 odst. 6 citovaného zákona, podle něhož je ministerstvo oprávněno
v prováděcím právním předpisu stanovit vzor služebního průkazu veterinárního inspektora.
Příloha č. 8 vyhlášky č. 342/2012 Sb. pak obsahuje vzor služebního průkazu veterinárního
inspektora. V tomto ohledu tedy nelze podle Nejvyššího správního soudu spatřovat žádný rozpor
nebo překročení zákonného zmocnění. Takovým překročením není ani věta uvedená ve spodní
části průkazu „Držitel tohoto průkazu, pro něhož byl tento průkaz vydán, je nositelem oprávnění stanovených
zákonem č. 166/1999 Sb. ve znění pozdějších předpisů a zvláštními zákony upravujícími působnost orgánů
veterinární správy.“. Tato věta totiž pouze informuje o významu průkazu.
Pro podporu výše uvedených závěrů lze odkázat na rozsudek ze dne 21. 5. 2014,
č. j. 6 Ads 53/2013 – 92, ve kterém byla posuzována obdobná kasační stížnost stěžovatelky,
v němž Nejvyšší správní soud vyslovil, že „[J]iž předložením služebního průkazu prokazuje veterinární
inspektor svou totožnost a současně své oprávnění k výkonu státního veterinárního dozoru, a proto nemusí
předkládat ke každé kontrole zvláštní pověření. Nejvyšší správní soud nemá důvodu odchýlit se od závěrů své
konstantní judikatury ani v nyní projednávané věci a ztotožňuje se v tomto ohledu se závěry městského soudu.
V nyní projednávané věci totiž správní orgány, resp. veterinární inspektoři nepostupovali podle obecné právní
úpravy §12 odst. 2 písm. a) zákona o státní kontrole, podle něhož jsou kontrolní pracovníci povinni předložit
písemné pověření k provedení kontroly, nýbrž podle zvláštního ustanovení §53 odst. 2 písm. c) veterinárního
zákona, které ukládá inspektorům státního veterinárního dozoru prokazovat se při kontrole (toliko) služebním
průkazem. Z §45 odst. 2 nebo §53 odst. 1 veterinárního zákona pak nelze dovozovat způsob, jakým by se měli
veterinární inspektoři jako úřední osoby prokazovat při provádění kontroly v provozovnách potravinářských
podniků. Ministerstvo zemědělství se tak stanovením náležitostí služebního průkazu veterinárního inspektora
ve vyhlášce č. 342/2012 Sb. nedopustilo protiústavního překročení zákona, neboť text vzoru toho průkazu
je zcela v souladu s výše uvedenou interpretací veterinárního zákona. Lze tedy shrnout, že gramatický výklad
zákona je v tomto směru jednoznačný, a nezbývá tak prostor pro volbu mezi více možnými interpretacemi
relevantních ustanovení, jak dovozuje stěžovatelky. Při posouzení této věci proto nelze zohlednit stěžovatelkou
provedenou komparaci právní úpravy kontrolní činnosti v jiných oblastech veřejné správy, neboť takový
systematický výklad by bylo možné aplikovat pouze v případě nejasného gramatického výkladu veterinárního
zákona. Jelikož objektivně není a nebylo pochyb o tom, že kontrolující osobou byl veterinární inspektor, námitka
nezákonného provedení kontroly provozovny stěžovatelky není důvodná.“
Podle názoru stěžovatelky krajský soud nesprávně posoudil také otázku zahájení řízení
o pořádkové pokutě. Podle stěžovatelky musí být před uložením pořádkové pokuty zahájeno
správní řízení o uložení pokuty, v jehož rámci musí respektována procesní práva např. ve smyslu
§36 odst. 3, či §45 odst. 1 správního řádu. V daném případě však byla bez dalšího uložena
stěžovatelce pořádková pokuta.
Ani tato stížní námitka není důvodná. Stěžovatelce byla pořádková pokuta uložena podle
ust. §53 odst. 7 veterinárního zákona, v němž je stanoveno, že kontrolované osobě, která nesplní
povinnost podle odstavce 4, může orgán veterinární správy, který provádí výkon státního
veterinárního dozoru, uložit pořádkovou pokutu do 100.000 Kč. Pořádkovou pokutu lze uložit
i opakovaně, nebyla-li povinnost splněna ani ve lhůtě nově stanovené orgánem veterinární správy.
Veterinární zákon tedy stanoví podmínky, za kterých lze pořádkovou pokutu uložit.
Nestanoví však podrobná pravidla vedení tohoto řízení. Upravuje pouze možnost opakovaného
uložení pokuty, maximální limit všech uložených pokut, resp. proces vybírání pokut. Podle
ust. §76 odst. 1 veterinárního zákona se na postupy podle tohoto zákona vztahuje správní řád,
není-li tímto zákonem stanoveno jinak. Veterinární zákon tedy umožňuje subsidiární aplikaci
správního řádu. Ostatně s ohledem na znění generální klauzule obsažené v ust. §1 odst. 2
správního řádu (správní řád se použije na všechna správní řízení, pokud zvláštní zákon nestanoví
jiný postup) by takto bylo možno postupovat i bez výslovného zmocnění ve veterinárním zákoně.
Procesní postup při ukládání pořádkových pokut je upraven v ust. §62 odst. 5 správního
řádu, který mimo jiné stanoví, že prvním úkonem v řízení ve věci uložení pořádkové pokuty
je vydání rozhodnutí (o uložení pořádkové pokuty). Stanoví-li tedy zákon, že prvním úkonem
v řízení o uložení pořádkové pokuty je vydání rozhodnutí, znamená to, že vydání takového
rozhodnutí nepředchází ani oznámení o zahájení řízení podle ust. §46 odst. 1 správního řádu ani
výzva správního orgánu podle ust. §36 odst. 3 správního řádu. Pro podporu těchto závěrů
lze odkázat na judikaturu Nejvyššího správního soudu, např. rozsudek ze dne 23. 2. 2011,
č. j. 4 As 22/2010 – 54, v němž se uvádí, že „Správní řád nicméně stanoví jistá procesní specifika řízení
o uložení pořádkové pokuty vůči běžnému správnímu řízení. Proto podle §62 odst. 5 správního řádu je prvním
úkonem ve věci uložení pořádkové pokuty vydání rozhodnutí, kterým je současně řízení zahájeno a ukončeno.
V případě typického správního řízení by bylo nutno argumentaci stěžovatelky přisvědčit, ale u uložení pořádkové
pokuty nikoliv. Není proto pochybením správních orgánů, když stěžovatelce nebylo oznámeno zahájení řízení
ve věci uložení pořádkové pokuty a ani jí nebyla dána možnost uplatnit její procesní práva podle §36 správního
řádu.“
Nejvyšší správní soud neshledal případným ani odkaz stěžovatelky na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2010, č. j. 5 As 76/2009 – 69, popř. další judikaturu,
neboť ta neřeší identickou situaci, jaká panovala v nyní posuzované věci.
Nesprávné právní posouzení vytýkala stěžovatelka krajskému soudu i ohledně nedostatků
výroku prvostupňového rozhodnutí. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem krajského
soudu, že z výroku, resp. odůvodnění, prvostupňového rozhodnutí jednoznačně vyplývá,
za co a podle jakých ustanovení byla stěžovatelce uložena pořádková pokuta. Výrok plně
odpovídá i požadavkům vyplývajícím z rozhodnutí správních soudů, za všechna lze odkázat
např. na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008,
č. j. 2 As 34/2006 – 73 (publikované ve Sb. NSS pod č. 5/2008). Ostatně stěžovatelka
ani netvrdila, že by nevěděla, za jaké jednání jí měla být pořádková pokuta uložena. Jak správně
uvedl krajský soud, z odvolání proti rozhodnutí o uložení pokuty a z formulace žalobních bodů
vyplývá, že si byla vědoma toho, za jaké porušení povinností a podle jakých zákonných
ustanovení jí byla pořádková pokuta uložena. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s krajským
soudem i v tom, že neuvedení zákona o státní kontrole ve výroku nezpůsobilo
nepřezkoumatelnost rozhodnutí. Vůči zákonu o státní kontrole je veterinární zákon ve vztahu
speciality. Pořádková pokuta byla primárně ukládána podle ust. §53 odst. 7 veterinárního zákona
a nikoli podle zákona o státní kontrole.
Stejně tak je nedůvodná stěžovatelčina námitka, že v jejím případě došlo k porušení práva
na spravedlivý proces. Právo na s pravedlivý proces je základním právem každého jednotlivce,
aby jeho věc byla projednána v procesu, který splňuje zákonná a ústavní pravidla spravedlnosti
a dále představuje právo na spravedlivé rozhodnutí, které by z takového procesu mělo vzejít.
V daném případě byla pořádková pokuta uložena při respektování všech procesních ustanovení.
Jak již bylo uvedeno, správní orgán I. stupně postupoval v souladu s ust. §53 veterinárního
zákona a také ústřední veterinární správa postupovala v souladu se zákonnými ustanoveními
upravujícími postup odvolacích orgánů (§81 a násl. správního řádu). Poukazovala-li stěžovatelka
v této souvislosti i na to, že jí v důsledku uložení pořádkové pokuty vznikla majetková újma,
Nejvyšší správní soud k tomu může pouze konstatovat, že právě způsobení újmy tomu,
kdo nedodržuje právní předpisy, je mimo jiné smyslem a účelem pořádkové pokuty.
Nejvyšší správní soud neshledal důvodná ani tvrzení, ve kterých stěžovatelka poukazovala
na vadnost či dokonce nicotnost odvolacího rozhodnutí z důvodu absence podpisu oprávněné
úřední osoby. Krajský soud na základě obsahu správního spisu, jehož součástí je originál
písemného vyhotovení odvolacího rozhodnutí opatřeného vlastnoručním podpisem oprávněné
úřední osoby, dospěl k závěru, že absence podpisu na písemném vyhotovení správního
rozhodnutí, které bylo stěžovatelce doručeno elektronicky, nezpůsobuje nicotnost tohoto
rozhodnutí. S tímto závěrem se Nejvyšší správní soud ztotožňuje, protože má oporu v jeho
judikatuře (srv. např. rozsudek ze dne 27. 10. 2004, č. j. 3 Azs 277/2004 – 70, nebo usnesení
ze dne 25. 4. 2007, č. j. 9 Azs 62/2007 – 50). Neuvedení podpisu oprávněné úřední osoby
na rozhodnutí, které bylo doručeno do datové schránky, není podle Nejvyššího správního soudu
ani vadou mající za následek nutnost jeho zrušení. Jak již bylo uvedeno, ve správním spisu
se nachází originál písemného vyhotovení odvolacího orgánu opatřeného vlastnoručním
podpisem oprávněné úřední osoby. Pokud správní orgán doručuje takové rozhodnutí účastníkovi
řízení do datové schránky (jak tomu bylo i v této věci), neobsahuje elektronická konverze
vlastnoruční podpis oprávněné úřední osoby. Nejvyšší správní soud tedy neshledal naplnění
stížního důvodu ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Ve stížní námitce ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. stěžovatelka správním
orgánům vytýkala nevypořádání námitek poukazujících na nutnost spojení řízení v předmětné
věci s obdobnými řízeními. K této námitce Nejvyšší správní soud konstatuje, že ústřední
veterinární správa se touto otázkou zabývala, přičemž řízení před odvolacím orgánem a správním
orgánem I. stupně tvoří jeden celek. Nejvyšší správní soud odkazuje zejména na str. 10
napadeného rozhodnutí, kde odvolací orgán vysvětlil, z jakého důvodu nemohla být řízení
spojena. V této souvislosti Nejvyšší správní soud poukazuje i na to, že stěžovatelka ani v kasační
stížnosti neuvádí, že by byly splněny všechny podmínky stanovené v ust. §140 odst. 1 správního
řádu, tj. že by u Krajské veterinární správy pro Liberecký kraj bylo vedeno další řízení se stejným
předmětem nebo řízení věcně související s řízením v nyní posuzované věci. Je třeba zdůraznit i to,
že zákon nestanoví správnímu orgánu povinnost řízení spojit.
Stěžovatelka dále vytýkala ústřední veterinární správě, že se n evypořádala s odvolací
námitkou poukazující na důvodovou zprávu k zákonu o státní kontrole, ve které se uvádí,
že kontrolní orgány provádějí kontrolní činnost prostřednictvím svých pracovníků, které k tomu
účelu vybavují příslušnými pověřeními. Jak již bylo uvedeno, v daném případě správní orgán
primárně postupoval podle veterinárního zákona a nikoliv podle zákona o státní kontrole.
Odvolací orgán přitom řádně odůvodnil, proč nebylo možno v daném řízení aplikovat zákon
o státní kontrole (viz. str. 6 a 7 napadeného správního rozhodnutí). Lze tedy souhlasit s krajským
soudem, že dovodil-li odvolací orgán, že nebyly podmínky pro aplikaci zákona o státní kontrole,
z toho logicky vyplývá, že nebylo nutno, aby se zabýval důvodovou zprávu k tomuto zákonu.
Stěžovatelka rovněž namítala, že prvostupňový správní orgán porušil zásadu
předvídatelnosti tím, že při ukládání pořádkové pokuty nepostupoval shodně jako Státní
zemědělská a potravinářská inspekce. Je nepochybné, že právní úprava zakotvuje zásadu
předvídatelnosti (legitimního očekávání), která je upravena v ust. §2 odst. 4 in fine správního
řádu, podle kterého správní orgán dbá i na to, aby při rozhodování skutkově shodných
nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. Toto ustanovení však nelze vykládat tak,
jak činí stěžovatelka. V daném případě totiž jednak neukládala pořádkovou pokutu Státní
zemědělská a potravinářská inspekce, nýbrž zcela jiný správní orgán (krajská veterinární správa),
a jednak byla tato sankce ukládána i podle jiného právního předpisu.
Nejvyšší správní soud neshledal ani žádné další vady, pro které by bylo nutno rozhodnutí
správních orgánů zrušit. Lze si samozřejmě představit ještě podrobnější odůvodnění správních
rozhodnutí, nicméně z obou rozhodnutí jsou jednoznačně zřejmé nosné důvody, které vedly
správní orgány k závěrům v nich vyslovených. Předmětem soudního přezkumu je rozhodnutí,
jímž byla stěžovatelce podle ust. §53 odst. 7 veterinárního zákona uložena pořádková pokuta
za to, že neumožnila provedení kontroly ve své provozovně. Správní orgány řádně zdůvodnily,
z jakého důvodu a podle jakých právních ustanovení byla pořádková pokuta uložena, jejich
závěry mají oporu ve správním spisu a procesní postup při ukládání pokuty byl v souladu
se zákonem.
V dalším stížním bodě stěžovatelka poukazovala na nepřezkoumatelnost rozsudku
krajského soudu ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Nejvyšší správní soud při posuzování
nepřezkoumatelnosti vychází z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nález
ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94 a sp. zn. III. ÚS 94/97), podle níž jedním z principů,
které představují součást práva na řádný a spravedlivý proces, jakož i pojem právního státu (čl. 36
odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli při rozhodování,
je i povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví podle ust. §54
odst. 2 s. ř. s.). To potvrzuje i navazující judikatura Ústavního soudu, např. nález
ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06 (dostupný na www.nalus.usoud.cz), v němž Ústavní soud
vyslovil, že „odůvodnění rozhodnutí soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze
zjistit, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům
kladeným na obsah odůvodnění a v konečném důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních práv
účastníka řízení, který má nárok na to, aby jeho věc byla spravedlivě posouzena“. Nejvyšší správní soud
se k nepřezkoumatelnosti vyslovil v rozsudku ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52,
dostupném na www.nssoud.cz, tak, že pokud „z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu není
zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru
o skutkovém stavu, z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele v žalobě a proč
subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy, pak je třeba pokládat takové rozhodnutí
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a tím i nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“.
Nepřezkoumatelností z důvodu nesrozumitelnosti se pak Nejvyšší správní soud
zabýval např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, podle něhož lze
„za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost obecně považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze
zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně jehož výrok
je vnitřně rozporný. Pod tento pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou
účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím zavázán. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena
na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí
se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody.“
Podle názoru Nejvyššího správního soudu není napadený rozsudek krajského soudu
nepřezkoumatelný. Z jeho odůvodnění je zřejmé, z jakého skutkového stavu krajský soud vyšel,
jak hodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je právně posoudil. Je z něj rovněž
patrné, z jakých důvodů má krajský soud právní závěry vyslovené správním orgánem za správné
a naopak, z jakých důvodů jsou žalobní námitky nedůvodné. Závěry krajského soudu jsou přitom
srozumitelné a vnitřně souladné. Nejvyšší správní soud neshledal ani žádnou z vad, která by měla
vést ke zrušení rozsudku krajského soudu ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. in fine.
Nepřezkoumatelnost dovozovala stěžovatelka konkrétně z toho, že krajský soud
nezohlednil při posuzování žalobních námitky, v níž poukazovala na nutnost předložit
ke kontrole pověření, i jiné právní předpisy. K této námitce odkazuje Nejvyšší správní soud
na odůvodnění rozsudku (např. str. 13 a 15), kde krajský soud řádně zdůvodnil, z jakého důvodu
nebylo nutno předložit pověření ke kontrole, resp. z jakého důvodu nebylo možno aplikovat
právní úpravu obsaženou v jiných právních předpisech. S těmito závěry se Nejvyšší správní soud
ztotožňuje. I podle jeho názoru byl pro věc relevantní veterinární zákon, který opravňuje
veterinárního inspektora provést kontrolu na základě služebního průkazu (bez pověření) a nikoliv
jiné právní předpisy upravující kontrolní činnost na jiných úsecích veřejné správy. Proto
je nepřípadná i námitka, že se měl krajský soud zabývat pověřením, které správní orgán udělil
veterinárnímu inspektorovi MVDr. Z. V. k provádění jiné kontroly u stěžovatelky.
Pokud stěžovatelka namítala, že krajský soud nijak nerozvedl své závěry o specifičnosti
kontroly podle veterinárního zákona a kontroly podle jiných právních předpisů, Nejvyšší správní
soud odkazuje na str. 13 a další rozsudku, kde se krajský soud tímto, byť stručně, zabýval
a Nejvyšší správní soud považuje toto odůvodnění za dostačující. Kontrola podle veterinárního
zákona je specifickým druhem veřejné kontroly, jejímž smyslem je ochránit nezávadnost
živočišných produktů, resp. zdraví lidí. Cílem této kontroly je zabezpečit, aby na trh nebyly
uváděny zdravotně nezávadné a nebezpečné živočišné produkty. Uvedení takových produktů by
totiž mohlo vést k poškození (ohrožení) lidského zdraví. Z tohoto důvodu zákonodárce umožnil
orgánům veterinární správy provádět kontrolu dodavatelů živočišných produktů. Pokud takový
subjekt brání orgánům veterinární správy v provedení kontroly, tj. neumožní jim provést
kontrolu, zda živočišné produkty nejsou závadné či nebezpečné, lze takovému subjektu uložit
podle zákona o veterinární správě pořádkovou pokutu. Nelze proto porovnávat kontrolu podle
veterinárního zákona např. s kontrolou podle zákona o zaměstnanosti nebo zákona o sociálních
službách, jak namítala stěžovatelka.
Vytýkala-li stěžovatelka krajskému soudu nedostatečné vypořádání námitky poukazující
na důvodovou zprávu k zákonu o státní kontrole, z níž má vyplývat, že k provádění státní
kontroly je nutno pověření, opakuje Nejvyšší správní soud, že krajský soud řádně zdůvodnil,
z jakého důvodu postačovalo pro provedení kontroly v dané věci předložení služebního průkazu.
Lze tedy souhlasit s krajským soudem, že dovodil-li odvolací orgán, že není nutné aplikovat
zákon o státní kontrole, plyne z toho logicky i to, že nebylo možno aplikovat důvodovou zprávu
k tomuto zákonu.
Důvodem pro zrušení rozsudku krajského soudu není ani to, že je v něm odkazováno
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 2013, č. j. 1 As 25/2012 – 34, ve kterém
je řešena problematika kontroly podle živnostenského zákona. Krajský soud své závěry
(o nenutnosti předložit pověření ke kontrole) primárně opíral o rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 29. 11. 2012, č. j. 4 Ads 97/2012 – 66, o který se opírá i Nejvyšší správní soud.
K tomu viz výše.
Pokud pak stěžovatelka vytýkala krajskému soudu, že na str. 16 rozsudku nesrozumitelně
uvedl, že „Soud tedy nemá za to, že by rozhodnutí bylo nepřezkoumatelné, neboť nebylo najisto postaveno, zda
se jedná o řádný právní akt žalované, jak žalobkyně namítala.“, je třeba uvést, že tímto vyjádřením
krajský soud uzavřel svou argumentaci k tvrzené absenci vlastnoručního podpisu oprávněné
úřední osoby na odvolacím rozhodnutí, se kterou se Nejvyšší správní soud ztotožňuje. Byť je tato
věta obtížněji srozumitelná, nejedná se podle Nejvyššího správního soudu o vadu, pro kterou
by bylo třeba rozsudek krajského soudu zrušit. Z odůvodnění napadeného rozsudku je totiž
zřejmé, z jakých důvodů krajský soud neshledal nezákonnost, či dokonce nicotnost odvolacího
rozhodnutí z důvodu absence podpisu na odvolacím rozhodnutí, podrobněji viz výše.
V závěru kasační stížnosti stěžovatelka vytýkala krajskému soudu, že nevzal v potaz
námitku likvidačního charakteru pořádkové pokuty. Ani tato námitka není důvodná. Nejvyšší
správní soud odkazuje na odůvodnění napadeného rozsudku, kde krajský soud na str. 17
a násl. uvedl, že „ Ohledně žalobní námitky, v níž stěžovatelka poukazovala na nedostatek individualizace
uložené pokuty z pohledu možného likvidačního důsledku, když na obdobných pokutách je stěžovatelka povinna
uhradit 1 090 000 Kč, soud uvádí následující. (…) Podle přesvědčení soudu nelze v daném případě vytýkat
žalované, že se výslovně při posouzení zákonnosti uložené pokuty ve výši 50 000 Kč nezabývala také otázkou
jejího likvidačního charakteru. Jak přiléhavě uvedla žalovaná v písemném vyjádření k žalobě, judikatura
správních soudů (např. právě cit. rozsudek Nejvyššího správního soudu, navazující na usnesení rozšířeného senátu
ze dne 20. 4. 2010, č.j. 1 As 9/2008-133) směřuje k tomu, aby majetkové poměry byly jedním z hledisek
pro stanovení výše pokuty, a to i v případu právnické osoby (srov. kritéria přiměřenosti trestu dle §14
zákona č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim), nevyplývá z ní však,
že by správní orgány musely toto hledisko uplatňovat či posuzovat ze své vlastní iniciativy, pokud zákon výslovně
ve výčtu kritérií pro výši pokuty majetkové poměry osoby nestanoví, což je i případ uložení pořádkové pokuty
dle §53 odst. 7 veterinárního zákona. Měla-li žalovaná za to, že okolnosti, jež plynou z dosavadního průběhu
řízení, nevedou k možným závěrům o likvidačním charakteru uložené pokuty, nebylo její povinností za situace,
kdy sama stěžovatelka žádné takové okolnosti týkající se jejích majetkových poměrů a likvidační povahy pokuty
neuváděla (a to ani s poukazem na výši pořádkových pokut uložených jí za zmaření výkonu státního
veterinárního dozoru v jiných provozovnách a jejich souhrnnou výši), zabývat se likvidačním charakterem
pořádkové pokuty uložené ve výši 50 000 Kč. Soud tedy neshledal, že by se žalovaná v tomto směru dopustila vad
řízení či nezákonnosti.“ Krajský soud se tedy zabýval námitkou poukazující na likvidační charakter
celkově uložených pokut, přičemž s jeho závěry se Nejvyšší správní soud ztotožňuje.
Nejvyšší správní soud není ani názoru, že by bylo nutné rozsudek krajského soud zrušit
z důvodu, že krajský soud částečně modifikoval právní závěry odvolacího orgánu, resp. z důvodu
drobných nepřesností v odůvodnění rozsudku. Z rozsudku krajského soudu jednoznačně
vyplývají důvody neopodstatněnosti stěžovatelčiných žalobních námitek. Nejvyšší správní soud
není ani názoru, že by si krajský soud protiřečil v míře, která by způsobovala nutnost jeho zrušení
pro nepřezkoumatelnost, resp. nesrozumitelnost. Závěry krajského soudu jsou vnitřně souladné
a srozumitelné.
Z výše uvedených důvodů není kasační stížnost důvodná, a proto ji Nejvyšší správní soud
podle ust. §110 odst. 1 poslední věta s. ř. s. zamítl. O kasační stížnosti rozhodl bez jednání,
protože mu takový postup umožňuje ust. §109 odst. 2 s. ř. s.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatelka v řízení úspěch neměla a ústřední veterinární správě žádné
náklady s tímto řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. června 2014
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu