ECLI:CZ:NSS:2014:7.AS.46.2014:89
sp. zn. 7 As 46/2014 - 89
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci navrhovatelek:
a) R.O.S. Vacek s. r. o., se sídlem Sokolská 30, Litvínov, b) EKOpaliva s. r. o., se sídlem
Strančická 177/45, Praha 10, c) ZS Dublovice a. s., se sídlem Dublovice 218, všechny
zastoupeny JUDr. Milanem Jelínkem, advokátem Advokátní kanceláře Hartmann, Jelínek, Fráňa
a partneři s. r. o., se sídlem Resslova 1253, Hradec Králové, proti odpůrci: Energetický
regulační úřad, se sídlem Masarykovo náměstí 91/5, Jihlava, v řízení o kasační stížnosti
navrhovatelek proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 27. 2. 2014, č. j. 64 A 1/2014 – 150,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se navrhovatelky a) R.O.S. Vacek s. r. o.,
b) EKOpaliva s. r. o. a c) ZS Dublovice a. s. domáhají u Nejvyššího správního soudu vydání
rozsudku, kterým by bylo zrušeno usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 27. 2. 2014,
č. j. 64 A 1/2014 – 150, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Krajský soud v Brně (dále také „krajský soud“) napadeným usnesením odmítl návrh
navrhovatelek na zrušení části opatření obecné povahy, kterým je podle nich cenové rozhodnutí
odpůrce č. 4/2012 ze dne 26. 11. 2012, kterým se stanovuje podpora pro podporované zdroje
energie. Krajský soud popsal vývoj judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu
k otázce charakteru cenových rozhodnutí a dospěl k závěru, že v daném případě má cenové
rozhodnutí odpůrce po formální i materiálně stránce povahu právního předpisu a nikoliv opatření
obecné povahy. Okruh jeho adresátů je obecný, neboť není uveden žádný konkrétní výrobce
elektřiny, na kterého se vztahuje. Předmět úpravy také nedopadá na konkrétní případy. Nezabývá
se konkrétní situací, ale situací všech výrobců elektřiny a v tom rozsahu, v jakém se na ně vztahují
kritéria podle tabulek v bodě 1.6. až 1.10. Jelikož se nejedná o opatření obecné povahy, není dána
pravomoc soudu k jeho přezkoumání. Krajský soud proto návrh pro neodstranitelný nedostatek
podmínky řízení odmítl.
Proti tomuto usnesení krajského soudu podaly navrhovatelky jako stěžovatelky (dále
jen „stěžovatelky“) v zákonné lhůtě kasační stížnost, kterou výslovně opřely o ust. §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s.
Stěžovatelky s poukazem na čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
(publ. pod č. 2/1993 Sb.) namítly, že v důsledku právního posouzení povahy napadeného
cenového rozhodnutí krajským soudem byly zbaveny možnosti domáhat se soudní ochrany
za situace, kdy jsou přesvědčení o nezákonnosti cenového rozhodnutí. Je dotčeno jejich základní
právo na přístup k soudu, a proto je třeba interpretovat pojmové znaky institutu opatření obecné
povahy ústavně konformním způsobem. Judikatura Ústavního soudu, o kterou se krajský soud
opírá, vznikla v době, kdy český právní řád neznal institut opatření obecné povahy. Po zavedení
tohoto institutu a založení kompetence Nejvyššího správního soudu přezkoumávat jeho
zákonnost došlo k zásadní změně. Skutečnost, že Ústavní soud považuje některá cenová
rozhodnutí za právní akty mající povahu právních předpisů, neznamená, že jiné správní akty
nesoucí označení cenové rozhodnutí nemohou naplňovat pojmové znaky opatření obecné
povahy. Krajský soud nepřiměřeně zobecnil závěry Nejvyššího správního soudu formulované
v usnesení sp. zn. 2 Ao 3/2010. Ten dospěl k závěru, že jím posuzované cenové rozhodnutí má
charakter právního předpisu. To však neznamená, že takový charakter mají veškeré akty nesoucí
označení cenové rozhodnutí. Právní názor Nejvyššího správního soudu byl založen výhradně
na dikci ust. §2 zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 265/1991 Sb.“). V posuzované věci je však
kompetenční normou ust. §2c zákona č. 265/1991 Sb. Zatímco Ministerstvo financí
má k dispozici pouze pravomoc vydávat právní předpisy, odpůrce má vedle toho pravomoc
vydávat rozhodnutí jakožto akty aplikace práva. Z axiomu racionálního zákonodárce plyne,
že ust. §2c písm. c) zákona č. 265/1991 Sb. musí mít svůj normativní význam. Jediným možným
závěrem je ten závěr, že rozhodnutí podle tohoto ustanovení mají jinou právní povahu nežli
povahu právních předpisů. Ust. §98a zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání
a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický
zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „energetický zákon“) zmocňuje odpůrce vydávat
vyhlášky. Napadené cenové rozhodnutí však bylo vydáno na základě ust. §17 odst. 6 písm. d)
energetického zákona. Oba uvedené předpisy konzistentně rozlišují akty mající povahu právních
předpisů (vyhlášky) a akty mající povahu rozhodnutí, jakožto aktů aplikace práva. Krajský soud
se nevypořádal s návrhovou argumentací, proč není možné přisuzovat povahu podzákonného
právního předpisu jak vyhlášce, tak cenovému rozhodnutí. Vyhláška odpůrce č. 140/2009 Sb.,
o způsobu regulace cen v energetických odvětvích a postupech pro regulaci cen (dále
jen „vyhláška č. 140/2009“) by zcela pozbyla svůj význam, pokud by i cenové rozhodnutí bylo
podzákonným právním předpisem totožné právní síly. Problém nelze vyřešit ani tím,
že cenovému rozhodnutí bude přiznána ještě nižší právní síla, neboť takovou kategorii právních
předpisů český právní řád vůbec nezná. Krajský soud se argumenty svědčící o odlišnosti oproti
věci rozhodované Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 2 Ao 3/2010 nezabýval. Otázkou
právní povahy cenových rozhodnutí se Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 9 As 19/2012
také detailně nezabýval. V rozsudku není citován ust. §2c písm. c) zákona č. 265/1991 Sb. a tím
došlo ke zkreslení výkladu o kompetencích odpůrce. Napadené cenové rozhodnutí je aktem
s konkrétně vymezeným předmětem. Konkrétnost spočívá v tom, že a) je stanovená přesná
výkupní cena pro konkrétní typ zdroje podle jeho parametrů (nikoliv obecná pravidla),
b) účinnost je ex lege časově ohraničená, čímž se odlišuje od právního předpisu, c) upravuje obsah
zcela konkrétních a v době jeho vydání známých právních vztahů (nereguluje předem neznámou
množinu smluvních vztahů). Smlouvy o připojení výroben k distribuční soustavě a smlouvy
o podpoře výkupu elektrické energie je možné uzavřít jen s licencovanými provozovateli
distribučních soustav. Konkrétní předmět regulace vyplývá z ust. §12 odst. 1 zákona
č. 165/2012 Sb. o podporovaných zdrojích energie a o změně některých zákonů, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 165/2012 Sb.“). Instruktivním je příklad dopravního
značení. Jeho umístění je aplikací obecných pravidel na konkrétní podmínky v daném místě.
Obdobně je třeba nahlížet na regulace výkupních cen. Nejde o to, zda dopadá na všechny
případy. Klíčové je, že se jedná o aplikaci obecných pravidel cenové regulace v konkrétních
skutkových situacích. Podstatné není ani to, že jsou v něm současně regulovány všechny
podporované zdroje energie. Nezákonným stanovením výše výkupní ceny bylo porušeno právo
stěžovatelek na pokojné užívání majetku. Bude-li cenovému rozhodnutí přiznán status právního
předpisu, nedává jim český právní řád žádné procesní prostředky, kterými by se mohli domoci
toho, aby jim byl doplacen rozdíl mezi cenou stanovenou cenovým rozhodnutím a cenou,
na kterou jim vzniklo právo na základě zákona č. 165/2012 Sb. (resp. 180/2005 Sb.). Návrh
na zrušení cenového rozhodnutí podle ust. §101a s. ř. s. je jediným prostředkem, který jim
na ochranu jejich práva na pokojné užívání majetku právní řád nabízí. Bez ohledu na to,
že cenové rozhodnutí v mezidobí pozbylo účinnosti, mají stěžovatelky legitimní zájem na tom,
aby bylo dosaženo autoritativního výroku soudu, že se jedná o rozhodnutí nezákonné.
Stěžovatelky proto navrhly, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil, a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení.
Odpůrce se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s posouzení věci krajským
soudem. Argumentace stěžovatelek, že napadené cenové rozhodnutí je správním aktem
s konkrétně vymezeným předmětem, nemůže obstát. Cenové rozhodnutí dopadá na subjekty
vymezené obecnými znaky. Nedopadá na konkrétní případy, ale obecně na elektřinu vyrobenou
těmito výrobci, a obecná aplikovatelnost stanovených cen není nikterak omezena. Odpůrce proto
navrhl, aby kasační stížnost byla jako nedůvodná zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené usnesení krajského soudu
v souladu s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnily stěžovatelky
v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost není opodstatněná.
Stěžovatelky v prvé řadě namítají, že se krajský soud nevypořádal s argumentací
obsaženou v žalobě.
Tato námitka není důvodná.
Krajský soud se v napadeném usnesení dostatečně jasně a precizně vypořádal s otázkou
pravomoci soudu k přezkumu cenového rozhodnutí odpůrce a své závěry podpořil obsáhlou
argumentací a judikaturou Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu. Krajský soud
předložil ucelenou argumentaci, která vyvrací pohled stěžovatelek na povahu cenového
rozhodnutí odpůrce. Z hlediska splnění náležitostí rozhodnutí nebylo povinností soudu
se v odůvodnění speciálně vyjadřovat ke všem jednotlivým dílčím argumentům stěžovatelek
podporujícím jejich stanovisko k povaze cenového rozhodnutí odpůrce (srov. např. nález
Ústavního soudu ze dne 21. 12. 2004, sp. zn. II. ÚS 67/04, rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008 - 130, či rozsudek Evropského soudu pro lidská práva
ze dne 19. 4. 1994 ve věci Van de Hurk v. The Netherlands, stížnost č. 16034/90; všechna
zde citovaná rozhodnutí jsou dostupná na www.nssoud.cz, http://nalus.usoud.cz respektive
http://hudoc.echr.coe.int/). Skutečnost, že krajský soud těmto dílčím argumentům nepřisvědčil,
vyplývá z jeho argumentace podporující opačný závěr. Napadené usnesení je proto nutno
považovat za přezkoumatelné. O tom svědčí i skutečnost, že odůvodnění napadeného usnesení
stěžovatelkám nijak nezúžilo možnost uplatnit konkrétní stížní námitky rozporující jednotlivé
argumenty krajského soudu a jeho konečný závěr o nedostatku pravomoci správních soudů.
V posuzované věci je klíčové posouzení charakteru cenového rozhodnutí odpůrce
č. 4/2012 ze dne 26. 11. 2012, kterým se stanovuje podpora pro podporované zdroje energie.
Zatímco stěžovatelky argumentují ve prospěch závěru, že se jedná o opatření obecné povahy,
krajský soud uzavřel, že jde o právní předpis.
Předně je nutno podotknout, že touto otázkou se ve vztahu k témuž cenovému
rozhodnutí zabýval Nejvyšší správní soud již ve svém rozsudku ze dne 19. 3. 2014,
č. j. 1 Aos 7/2013 - 41. Dospěl přitom k závěru, že cenové rozhodnutí odpůrce č. 4/2012
ze dne 26. 11. 2012 není opatřením obecné povahy. V nyní projednávané věci Nejvyšší správní
soud neshledal žádný důvod se od tohoto závěru odchýlit.
K tomu, co je opatřením obecné povahy, se vyjádřil Nejvyšší správní soud již ve svém
rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS, a to tak,
že opatření obecné povahy je „správním aktem s konkrétně určeným předmětem (vztahuje se tedy k určité
konkrétní situaci) a s obecně vymezeným okruhem adresátů.“ Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád (dále
jen „správní řád“) v ust. §171 jej negativně vymezuje tak, že jde o „závazné opatření obecné povahy,
které není právním předpisem ani rozhodnutím.“ Opatření obecné povahy tedy lavíruje mezi těmito
dvěma instituty a je vyloučeno, aby právní předpis byl zároveň opatřením obecné povahy
a naopak. Z citovaného rozsudku nadto plyne, že „[j]e-li určitý akt pouze formálně označen jako opatření
obecné povahy, avšak z materiálního (obsahového) hlediska nesplňuje jeho pojmové znaky (konkrétnost předmětu,
obecnost adresátů), Nejvyšší správní soud jej k námitce navrhovatele zruší […].“ Pokud tedy navrhovatel
(či jiný subjekt) určitý akt označí za opatření obecné povahy a podá návrh k soudu na jeho
zrušení (či zrušení jeho části), soud z materiálního hlediska posoudí, zda napadený akt skutečně
obsahuje znaky opatření obecné povahy. Chybí-li, soud takový návrh odmítne s tím,
že se o opatření obecné povahy nejedná.
Co se týče povahy nyní napadeného cenového rozhodnutí odpůrce, podobně jako
v rozsudku č. j. 1 Aos 7/2013 - 41 považuje i nyní Nejvyšší správní soud za vhodné vyjít
z judikatury týkající se povahy cenových rozhodnutí Ministerstva financí či cenových rozhodnutí
odpůrce týkajících se jiných oblastí regulace. Jak bude podrobněji vysvětleno níže, právní úprava
regulace výkupních cen elektřiny z podporovaných zdrojů energie není natolik specifická,
že by se odrazila v odlišném charakteru cenových rozhodnutí v této oblasti.
Nazírání na cenová rozhodnutí nebylo v judikatuře vždy stejné (viz též rozbor judikatury
obsažený v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2010, č. j. 2 Ao 3/2010 - 55,
č. 2141/2010 Sb. NSS). V první fázi judikatorního vývoje Ústavní soud konstatoval, že v případě
stanovení konkrétní výše (regulované) ceny podle zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o cenách“) nejde o právní předpisy nižší právní síly,
nýbrž o rozhodnutí cenových orgánů, která musejí účastníci závazkového vztahu respektovat,
neboť zákon jim tuto povinnost ukládá (nález ze dne 17. 2. 1999, sp. zn. II. ÚS 53/97).
V usnesení ze dne 8. 12. 1999, sp. zn. I. ÚS 422/99, Ústavní soud zhodnotil výměr Ministerstva
financí o regulaci cen jako akt, který má specifickou normativní povahu; jedná se o jakousi
„čtvrtou“ kategorii, nejblíže podobnou právním předpisům. Pozdější judikatura (po roce 2000)
toto pojetí opouští a v nálezu ze dne 23. 5. 2000, Pl. ÚS 24/99, Ústavní soud uzavírá, že cenové
výměry jsou právními předpisy. Uvedené závěry Ústavní soud potvrdil také v usneseních
ze dne 19. 10. 2000, sp. zn. III. ÚS 479/99, a ze dne 21. 2. 2002, sp. zn. IV. ÚS 50/02,
dále rovněž v nálezu ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 8/02.
Jelikož se náhled Ústavního soudu na povahu cenových rozhodnutí po popsaném vývoji
zcela ustálil, nemá Nejvyšší správní soud důvod odchýlit se od pozdější judikatury Ústavního
soudu (především od plenárního nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/99) a přehodnotit nazírání na cenová
rozhodnutí. Na použitelnosti této judikatury nemá žádný vliv pozdější zavedení institutu opatření
obecné povahy do právního řádu České republiky. K tomuto závěru dospěl Nejvyšší správní
soud již ve shora citovaném rozsudku ze dne 6. 8. 2010, č. j. 2 Ao 3/2010 - 55, na který lze
v podrobnostech odkázat (je vhodné dodat, že tento rozsudek také následně obstál v řízení před
Ústavním soudem; viz usnesení ze dne 30. 3. 2011, č. j. IV. ÚS 2925/10).
Nejvyšší správní soud taktéž nemá žádného důvodu ke korekci vlastní (konstantní)
judikatury k cenovým rozhodnutím. Rozsudek ze dne 9. 10. 2003, č. j. 7 A 6/2002 - 50
(č. 783/2006 Sb. NSS), konstatoval, že „[r]ozhodnutí cenového orgánu o zařazení zboží do seznamu zboží
s regulovanými cenami podle §10 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, je pramenem práva.“ V rozsudku
ze dne 18. 5. 2005, č. j. 2 As 4/2004 - 138, vyslovil, že v případě cenového rozhodnutí „se jedná
o akt abstraktní (normativní povahy)“, který nemá charakter rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1
a 2 s. ř. s. Pokud je proti takovému aktu podána žaloba, soud ji odmítne. K témuž
dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 11. 2007, č. j. 5 As 34/2006 - 118
(č. 1503/2008 Sb. NSS), a v rozsudku ze dne 28. 6. 2007, č. j. 6 As 34/2005 - 66. Konečně
ve výše citovaném odmítavém usnesení ze dne 6. 8. 2010, č. j. 2 Ao 3/2010 - 55, byl formulován
právní názor, že cenový výměr Ministerstva financí vydaný dle §10 odst. 1 zákona o cenách,
který pro obecný okruh adresátů obecně reguluje ceny v železniční dopravě, není opatřením
obecné povahy, nýbrž právním předpisem.
Nejvyšší správní soud má za to, že v souladu s citovanou judikaturou taktéž nyní
napadené cenové rozhodnutí odpůrce má povahu právního předpisu. Důvodem je skutečnost,
že povaha tohoto cenového rozhodnutí je srovnatelná s povahou cenových rozhodnutí a výměrů
posuzovaných ve výše citovaných rozsudcích.
Co se týče formální stránky napadeného cenového rozhodnutí, je potřeba se zabývat
zákonnou úpravou procesu přijímání tohoto aktu. Cenová regulace je upravena primárně
v zákoně o cenách. Podle jeho ust. §3 odst. 1 se regulací cen „rozumí stanovení cen, mezí, ve kterých
mohou být sjednávány, usměrňování výše cen nebo i stanovení postupu při sjednávání, uplatňování a vyúčtování cen
nemovitostí, jejich částí a služeb spojených s jejich užíváním cenovými orgány.“ Podle §10 odst. 1 platí,
že „[c]enové orgány stanoví cenovým rozhodnutím podle §3 odst. 2, kraje a obce svým nařízením, zboží
podléhající cenové regulaci podle §5, 6 a 8, uplatněný způsob a podmínky cenové regulace, úředně stanovené ceny,
pravidla a postupy pro stanovování těchto cen a jejich změn.“ Z toho plyne, že kraje a obce jsou také
oprávněny regulovat ceny, přičemž činí-li tak, pak se to děje nařízením, tj. právním předpisem
obce (resp. kraje) vydaným v rámci tzv. přenesené působnosti. Pokud cenovou regulaci provádějí
kraje a obce právním předpisem, lze se domnívat, že stejnou formou budou provádět cenovou
regulaci také tzv. cenové orgány, o nichž hovoří §10 odst. 1 zákona o cenách. Cenové orgány
jsou legislativní zkratkou, zakotvenou v §1 odst. 6 zákona o cenách [„Správní orgány příslušné
k regulaci cen podle zákona upravujícího působnost orgánů České republiky v oblasti cen (dále jen „cenové
orgány“) mohou regulovat ceny podle tohoto zákona (…).“]. Zákonem upravujícím působnost orgánů
České republiky v oblasti cen je pak in concreto zákon č. 265/1991 Sb. Ten v §2c upravuje
působnost odpůrce v oblasti regulace cen, a to tak, že „a) vykonává působnost při uplatňování, regulaci,
sjednávání a kontrole cen v oblasti energetiky, b) vydává právní předpisy pro regulaci, sjednávání a kontrolu cen
v oblasti energetiky, c) vydává rozhodnutí o regulaci cen včetně pravidel pro klíčování nákladů, výnosů
a hospodářského výsledku regulovaných a neregulovaných činností.“ S tím plně koresponduje také úprava
obsažená v energetickém zákoně. Podle jeho ust. §17 odst. 6 písm. d) „Energetický regulační úřad
rozhoduje o […] regulaci cen podle zákona o cenách.“ Podle ust. §98a odst. 2 písm. f) energetického
zákona „Energetický regulační úřad stanoví vyhláškou […] způsob regulace v energetických odvětvích, postupy
pro regulaci cen a termíny a rozsah údajů předávaných držiteli licencí pro rozhodnutí o cenách, přípravu
a provádění programů zvýšení energetické účinnosti, podporu a sledování energetických služeb a jiných opatření
ke zvýšení energetické účinnosti.“
Napadené cenové rozhodnutí odpůrce bylo vydáno na základě ust. §2c zákona
č. 265/1991 Sb., aniž by bylo specifikováno písmeno tohoto ustanovení. Nejvyšší správní soud
se neztotožňuje s úvahou obsaženou v rozsudku č. j. 1 Aos 7/2013 - 41, že toto cenové
rozhodnutí bylo vydáno na základě písmene b) citovaného ustanovení. Tento odklon
od dřívějšího posouzení však nemá žádný vliv na závěr, že po formální stránce není dané cenové
rozhodnutí zákonem formálně označeno jako opatření obecné povahy.
Je nutno přisvědčit stěžovatelkám, že na rozdíl od vymezení působnosti Ministerstva
financí je odpůrci výslovně stanovena vedle pravomoci vydávání právních předpisů (ust. §2c
písm. b) zákona č. 265/1991 Sb.) také pravomoc vydávat rozhodnutí o regulaci cen (ust. §2c
písm. c) zákona č. 265/1991 Sb.). Za právní základ posuzovaného cenového rozhodnutí je proto
nutno s ohledem na jeho označení i obsah považovat ust. §2c písm. c) zákona č. 265/1991 Sb.
Ačkoliv se zákonodárce zjevně snažil učinit rozdíl mezi právními předpisy a cenovými
rozhodnutími, nelze pouze z této skutečnosti usuzovat, že cenové rozhodnutí nemůže mít
povahu právního předpisu. Ustanovení §2c bylo do zákona č. 265/1991 Sb. začleněno
s účinnosti od roku 2001, kdy nabyl účinnosti také energetický zákon. Tato právní úprava tedy
byla přijímána v době, kdy náhled na povahu cenových rozhodnutí nebyl rozhodně jednotný
(viz výše shrnutý vývoj judikatury). Je proto pochopitelné, že zákonodárce tuto kategorii
správních aktů vnímal jako specifickou, a proto svěřil odpůrci vedle pravomoci vydávat právní
předpisy také pravomoc vydávat cenová rozhodnutí. Ve členění ust. §2c zákona č. 265/1991 Sb.
i systematice energetického zákona tak skutečně lze hledat racionální pohnutky zákonodárce.
Rozlišování mezi právním předpisem a cenovým rozhodnutím ze strany zákonodárce je však
spíše důsledkem toho, že cenové rozhodnutí bylo vždy vnímáno jako specifický správní akt.
Nelze dovodit, že by bylo naopak záměrem zákonodárce zakotvit specifickou, právem v obecné
rovině výslovně neregulovanou kategorii správních aktů na pomezí právního předpisu
a individuálního právního aktu. Lze tedy shrnout, že cenové rozhodnutí není zákonem označeno
jako opatření obecné povahy a ani ze členění ust. §2c zákona č. 265/1991 Sb. či systematiky
energetického zákona nelze dovodit záměr formálně zařadit cenové rozhodnutí do kategorie
opatření obecné povahy.
K formální stránce cenového rozhodnutí lze pro úplnost dodat, že ani proces jeho
přijímání nenasvědčuje tomu, že by se mohlo jednat o opatření obecné povahy. Proces přijímání
opatření obecné povahy upravuje část šestá správního řádu. Pokud by musel být postup podle
části šesté správního řádu použit v případě vydávání cenových rozhodnutí, stalo by se toto vydání
v praxi patrně jen obtížně realizovatelným. V tomto směru je třeba poukázat na okruh osob, které
jsou oprávněny podat k návrhu opatření obecné povahy připomínky dle §174 odst. 4 správního
řádu, resp. povinnost zveřejnit návrh opatření obecné povahy s odůvodněním na úředních
deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se má opatření obecné povahy týkat
(viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2010, č. j. 2 Ao 3/2010 - 55).
Jelikož cenové rozhodnutí odpůrce č. 4/2012 nelze po formální stránce považovat
za opatření obecné povahy, rozhodující je materiální posouzení jeho obsahu (v obecné rovině
viz již citované rozsudky č. j. 1 Ao 1/2005 - 98 a 2 Ao 3/2010 - 55). Je proto potřeba zhodnotit,
zda toto cenové rozhodnutí vymezuje okruh adresátů a svůj předmět obecně či konkrétně.
Mezi účastníky není sporu o tom, že cenové rozhodnutí neuvádí konkrétně vymezený
okruh adresátů. Není v něm uveden žádný konkrétní subjekt, na který by se rozhodnutí mělo
vztahovat. Lze proto konstatovat, že cenové rozhodnutí odpůrce č. 4/2012 je správním aktem
s obecně vymezeným okruhem adresátů.
Stěžejní je tak posouzení předmětu cenového rozhodnutí odpůrce č. 4/2012. Nejvyšší
správní soud se neztotožňuje s názorem stěžovatelek, že toto cenové rozhodnutí řeší konkrétní
situace, tj. že jeho předmět je vymezen konkrétně. Toto cenové rozhodnutí stanoví výkupní ceny
a zelené bonusy v tabulkách rozdělených dle uvedených druhů technologických postupů.
Rozhodnutí tudíž například nestanoví výkupní ceny pro konkrétní zařízení, v nichž je elektřina
vyrobena, ani pro konkrétní území, na kterém je elektřina vyrobena. Je-li rozlišujícím znakem
technologický postup, jedná se o vymezení předmětu regulace pomocí druhových znaků. Stejně
tak je zřejmé, že cenové rozhodnutí nereguluje určitou uzavřenou množinu konkrétních případů,
neboť okruh zařízení vyrábějících elektřinu se může v čase měnit. Není přitom nijak významné,
že v konkrétním okamžiku lze vždy určit konkrétní okruh adresátů, konkrétní okruh zařízení
vyrábějících elektřinu či konkrétní objem elektřiny z toho kterého zdroje. Posuzované cenové
rozhodnutí dopadá na všechny výrobce elektřiny a veškerou vyrobenou elektřinu v rozsahu
vymezených kritérií v jednotlivých tabulkách – např. všem výrobcům, kteří vyrábějí elektřinu
spalováním čisté biomasy, uvedli svou výrobnu do provozu do 31. 12. 2007 a používají biomasu
kategorie O3, se stanoví výkupní cena ve výši 2.530 Kč/MWh (srov. tabulka 1.7, řádek 242
napadeného rozhodnutí). Obecnost předmětu regulace tedy spočívá v tom, že výkupní ceny
a zelené bonusy se vztahují na veškerou elektřinu vyrobenou v uvedených zdrojích vymezených
obecnými znaky, a to bez rozdílu.
Není rozhodné, že je výkupní cena stanovena vždy pro každý konkrétní typ zdroje. Jedná
se totiž stále o zdroje vymezené obecnými znaky – tj. typy zdrojů, nikoliv konkrétní zdroje.
Okruh zdrojů spadajících do jednotlivých skupin se od okamžiku účinnosti cenového rozhodnutí
může měnit – konkrétní zdroje mohou přibývat či ubývat. To, že je výše výkupní ceny
konkretizována pro jednotlivé typy zdrojů, neznamená, že je její předmět konkrétní. Takováto
konkretizace pro určité kategorie v rámci celku, je v právních předpisech zcela běžná. Z celé řady
právních předpisů lze poukázat např. na zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní
prostředí a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon
č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších předpisů, nebo nařízení vlády
č. 567/2006 Sb., o minimální mzdě, o nejnižších úrovních zaručené mzdy, o vymezení ztíženého
pracovního prostředí a o výši příplatku ke mzdě za práci ve ztíženém pracovním prostředí,
ve znění pozdějších předpisů. Ve všech těchto předpisech jsou členěny činnosti do několika
dílčích kategorií, které pak podléhají částečně odlišné regulaci v rámci jediného právního
předpisu.
Některé pasáže napadeného usnesení krajského soudu se jeví skutečně jako směšování
obou znaků rozhodných pro posouzení materiální povahy správního aktu. Obecnost předmětu
regulace totiž krajský soud částečně vyvozuje z obecného vymezení adresátů. Jak je však patrné
z výše uvedeného, závěr krajského soudu o obecnosti předmětu regulace je správný i při úplném
abstrahování od způsobu vymezení okruhu adresátů cenového rozhodnutí.
Okruh adresátů i předmět cenového rozhodnutí odpůrce č. 4/2012 jsou tedy vymezeny
obecně. Nejedná se proto o opatření obecné povahy, nýbrž o právní předpis.
Je třeba přisvědčit stěžovatelkám, že není typickým znakem právního předpisu, že je jeho
účinnost předem časově ohraničena kalendářním rokem (viz ust. §12 odst. 1 zákona
č. 165/2012 Sb.). Nejedná se však v žádném případě o znak opatření obecné povahy či aspekt
vylučující posouzení správního aktu jako právního předpisu. Zákonem předem stanovená časová
působnost je zde toliko zvláštním aspektem konkrétního právního předpisu, který nijak nemění
jeho materiální povahu.
Nejvyšší správní soud se neztotožňuje se stěžovatelkami ani v tom, že bylo-li by cenové
rozhodnutí odpůrce č. 4/2012 právním předpisem, pozbyla by význam vyhláška č. 140/2009 Sb.
Mezi oběma těmito podzákonnými předpisy neexistuje žádný vztah vyšší a nižší právní síly
(cenové rozhodnutí není právním předpisem „ještě nižší právní síly“). Jejich případný konflikt
proto nelze řešit použitím principu lex superior derogat legi inferiori. Stejně tak se však mezi nimi
neuplatní ani principy lex specialis derogat legi generali či lex posterior derogat legi priori. Důvodem
je skutečnost, že kolize těchto předpisů je zcela řešena odlišně vymezeným zákonným
zmocněním k jejich vydání.
Stanoví-li energetický zákon, že odpůrce vyhláškou stanoví způsob regulace či postupy
pro regulaci cen [ust. §98a odst. 2 písm. f)] a cenovým rozhodnutím pak rozhoduje o regulaci
cen, je zřejmé, že rozsah a obsah zákonného zmocnění k vydání vyhlášky a cenového rozhodnutí
je odlišný. Pokud by cenové rozhodnutí určilo cenu v rozporu s pravidly obsaženými ve vyhlášce,
bylo by v tomto rozsahu překročeno zákonné zmocnění. Cenové rozhodnutí by totiž vycházelo
z pravidel pro určení ceny, která nebyla zákonem stanoveným způsobem vymezena (ve vyhlášce).
Jinými slovy, odpůrce by v cenovém rozhodnutí přinejmenším implicitně reguloval samotný
způsob regulace cen, k čemuž by však nebyl zákonem zmocněn. Důvodem pro neaplikaci
(potažmo zrušení) cenového rozhodnutí, jakožto podzákonného předpisu, by pak nebyl rozpor
s vyhláškou odpůrce, nýbrž právě překročení zákonného zmocnění. Absence hierarchie různých
podzákonných předpisů rozhodně nebrání tomu, aby byla určitá oblast společenských
vztahů regulována více druhy podzákonných předpisů (k dalším možným případům kolizí
podzákonných předpisů viz např. Sládeček, V.; Mikule, V.; Syllová, J. Ústava České republiky.
Praha : C. H. Beck, 2007, s. 590 - 595).
Krajský soud tedy postupoval správně, jestliže návrh na zrušení cenového rozhodnutí
odpůrce č. 4/2012 odmítl z důvodu, že se nejedná o opatření obecné povahy, nýbrž o právní
předpis.
Tímto postupem nedochází k odnětí účinného prostředku ochrany práva stěžovatelek
na pokojné užívání majetku ve smyslu čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv
a základních svobod (publikována pod č. 209/1992 Sb.).
V prvé řadě samotné připuštění věcného přezkumu rozhodnutí odpůrce č. 4/2012
ve správním soudnictví nelze považovat za účinný prostředek ochrany práva stěžovatelek
na pokojné užívání majetku. Stěžovatelky vidí zásah do pokojného užívání majetku v tom, že jim
Česká republika v současné době garantuje nižší výnos, než jaký by jim garantovat měla. Pokud
by však došlo ke zrušení rozhodnutí odpůrce č. 4/2012 nedošlo by v tomto směru k nápravě,
neboť by jim již nebyl garantován žádný výnos, protože cena elektřiny by přestala být regulována.
A pokud se stěžovatelky domnívají, že zákon č. 165/2012 Sb. jim garantuje vyšší výkupní
cenu, mohou se domáhat neaplikace podzákonného předpisu (cenového rozhodnutí odpůrce
č. 4/2012) s tím, že je se zákonem v rozporu. Ani v takovém případě by tedy nemohlo být
připuštění věcného přezkumu cenového rozhodnutí ve správním soudnictví považováno
za účinný prostředek ochrany práv stěžovatelek na pokojné užívání jejich majetku.
Z kasační stížnosti je nicméně patrné, že ve skutečnosti stěžovatelky za onen prostředek
ochrany považují soukromoprávní žalobu na náhradu škody s tím, že se pouze obávají, že nebude
úspěšná, nebude-li zrušeno cenové rozhodnutí odpůrce č. 4/2012. Nejvyššímu správnímu soudu
nepřísluší hodnotit, zda a na základě jakého právního základu mají stěžovatelky skutečně nárok
na náhradu škody. Pokud by však byl takový nárok podmíněn zrušením aktu, jehož přezkum
nepříslušní správním soudům, z povahy věci to nemohou být správní soudy, kdo
by stěžovatelkám bránil v uplatnění jejich nároku.
S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je nedůvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
Ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní
soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že neshledal důvod pro to, aby byla
stěžovatelkám poskytnuta lhůta pro učinění písemné repliky k vyjádření odpůrce. Stěžovatelkám
bylo vyjádření odpůrce zasláno toliko na vědomí. Odpůrce navíc ve svém vyjádření nepřednesl
žádné nové zásadní argumenty, které by v dosavadním řízení nezazněly. Kromě toho stěžovatelky
svou žádost o poskytnutí lhůty adresovaly Nejvyššímu správnímu soudu až 13 dní po obdržení
vyjádření odpůrce, aniž by ji přitom jakkoli odůvodnily. Nejvyšší správní soud proto žádosti
nemohl vyhovět, neboť vůbec nemohl posoudit, proč považují stěžovatelky za nezbytné
se k vyjádření odpůrce ještě jednou vyjádřit, proč nebyly schopny takové podání učinit v oněch
třinácti dnech a proč by jim měla být pro vyjádření poskytnuta zrovna lhůta dalších dvaceti dnů,
jak požadovaly.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1, věta první s. ř. s. ve spojení
s ust. §120 s. ř. s. Stěžovatelky ve věci úspěch neměly, a nemají proto právo na náhradu nákladů
řízení. Úspěšnému odpůrci pak podle obsahu spisu žádné náklady v řízení o kasační stížnosti
před soudem nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. května 2014
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu