ECLI:CZ:NSS:2014:8.AS.94.2013:77
sp. zn. 8 As 94/2013 - 77
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Jana Passera a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobkyně: LONDA spol. s r. o.,
se sídlem Na Příkopě 859/22, Praha 1, zastoupené JUDr. Tomášem Jindrou, advokátem
se sídlem U Prašné brány 3, Praha 1, proti žalované: Rada pro rozhlasové a televizní vysílání,
se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2, proti rozhodnutí žalované ze dne 2. 10. 2012,
sp. zn. 2012/78/zab, čj. STR/3899/2012, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) RADIO
UNITED BROADCASTING s. r. o., se sídlem Říčanská 2399/3, Praha 10 [jako nástupnická
společnost původních osob zúčastněných na řízení I), tj. Radio Investments s. r. o., a II),
tj. InFin, s. r. o.], zastoupené Mgr. Ludmilou Kutějovou, advokátkou se sídlem Sokolovská 5/49,
Praha 8, III) NONSTOP s. r. o., se sídlem M. Hübnerové 12, Brno, IV) Rádio Student, s. r. o.,
se sídlem Gorkého 970/45, Brno, v řízení o kasačních stížnostech žalované a osoby zúčastněné
na řízení I) proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 7. 2013, čj. 9 A 19/2013 - 83,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 7. 2013, čj. 9 A 19/2013 - 83,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalovaná vydala dne 2. 10. 2012 rozhodnutí ve věci udělení licence k provozování
rozhlasového vysílání prostřednictvím pozemních vysílačů se souborem technických parametrů
Brno 98,1 MHz/1kW podle §18 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového
a televizního vysílání a o změně dalších zákonů (dále jen „zákon o vysílání“).
Výrokem I. uvedeného rozhodnutí udělila licenci pro program Rádio Orchidej na dobu 8 let
osobě zúčastněné na řízení 1) (původně společnost RADIO STATION BRNO, spol. s r. o., poté
Radio Investments s. r. o., nyní RADIO UNITED BROADCASTING s. r. o.; dále též „úspěšný
žadatel“). Výrokem II. rozhodnutí žalovaná zamítla žádosti ostatních žadatelů o udělení licence,
mezi nimi i žádost žalobkyně.
[2] Žalovaná při hodnocení žádostí vyšla z hledisek uvedených v §17 odst. 1 zákona
o vysílání a z pravidel a kritérií obsažených v manuálu postupu rozhodování Rady pro rozhlasové
a televizní vysílání o udělení licence k provozování rozhlasového a televizního vysílání, který
žalovaná přijala jako svůj vnitřní předpis (dále jen „manuál“).
II.
[3] Žalobkyně toto rozhodnutí napadla žalobou u Městského soudu v Praze. Městský soud
rozsudkem označeným v záhlaví rozhodl, že se rozhodnutí žalované zrušuje a věc se vrací
žalované k dalšímu řízení.
[4] Městský soud se na základě žaloby zabýval pouze hodnocením transparentnosti
vlastnických vztahů úspěšného žadatele ve srovnání s žalobkyní a hodnocením přínosu
programové skladby k rozmanitosti stávající nabídky programů rozhlasového vysílání
na příslušném území. V hodnocení transparentnosti vlastnických vztahů neshledal pochybení.
[5] Za nesprávné považoval hodnocení přínosu programové skladby k rozmanitosti.
Žalobkyně žádala o licenci pro program RockZone 98, který měl být stanicí orientovanou
na moderní rock, odlišný od klasického rocku šedesátých až devadesátých let. Úspěšný žadatel
žádal o licenci pro Rádio Orchidej, které mělo vysílat starší české melodie šedesátých
až sedmdesátých let, „dechovky, lidovky“, country, folk a trampské písně s převahou české tvorby.
Žalovaná měla za to, že hudební formát žalobkyně již poskytují jiné programy hudebních rádií
a že nepřináší k rozmanitosti stávající hudební nabídky žádný přínos. Na rockovou hudbu
se dle žalované orientovalo více než šest programů již vysílajících na pokrytém území. Moderní
rock žalovaná nepovažovala za samostatný žánr.
[6] Městský soud přitom dospěl k závěru, že žádný přínos k rozmanitosti nepřináší
ani úspěšný žadatel. Uvedl, že žalobkyně i úspěšný žadatel založili své žádosti o licenci na přínosu
hudebního formátu, který lze z hlediska stávající nabídky rozhlasových stanic považovat
za specifikum. U úspěšného žadatele se jednalo o specifické hudební formáty ve svém celku,
byť jednotlivé žánry mohly obsahovat i programy jiných rozhlasových stanic. Městský soud
se domníval, že pokud je hudební formát stávající nabídky programů rozhlasového vysílání
povšechný, pak přínos programů žalobkyně i úspěšného žadatele spočíval
v tom, že by zaručovaly trvající výběr hudebního žánru. Posluchač Rádia Orchidej
či RockZone 98 by tedy měl jistotu, že pokud si naladí dané rádio, uslyší hudební žánr
odpovídající jeho věku či vkusu.
[7] Městský soud zdůraznil, že cílem zákona o vysílání je v každé době porovnávat nejen
stávající nabídku rozhlasových stanic, ale vzhledem k pojmu „rozmanitost“ vyhodnocovat přínos
nových rádií v rámci stávající nabídky. Přínos k rozmanitosti tedy bude tam, kde je stávající
nabídka podobná, a nová rádia nabízí projekty, které současný trh obohatí o neobvyklé
rozhlasové vysílání. Pokud by stávající nabídka spočívala v poskytování směsí různých žánrů,
pak by požadavek rozmanitosti nabízela specifická rádia, a naopak. Pojem „rozmanitost“ nelze
vykládat tak, že se tato rozmanitost má vztahovat k vysílání jednotlivého rádia. V dané věci tedy
nebylo otázkou, jak lze žánrově definovat moderní rock, ale zda moderní rock některá stanice
nabízí a zda může mít tento druh rocku v oblasti Brna dostatečnou poslechovost.
[8] Městský soud zhodnotil, že žalovaná sice při bodovém hodnocení zvolila objektivní
a nezávislý způsob hodnocení žádostí o licenci, nevymezila však zcela pojem přínosu
k rozmanitosti stávající nabídky. Podané žádosti tedy nehodnotila z hlediska aktuálních potřeb
regionu obohatit programy stávajících hudebních programů. Nadto u bodového hodnocení
vycházela ze „slovního posouzení“, které neodpovídalo podaným žádostem. V tabulce hodnocení
rozmanitosti žalovaná ohodnotila Rádio Orchidej pro žánry country a folk 47,85 % a 53,13 %,
zatímco rádio RockZone 98 ohodnotila 461 % pro žánr rock. Při jednání soudu doplnila, že větší
procento zastoupeného žánru je pro bodové hodnocení horší. To dle městského soudu
přisvědčilo jeho vlastnímu názoru, že žalovaná pojem rozmanitosti spojuje s rozmanitostí
hudebních žánrů jednotlivého rádia. Žalovaná neučinila zevrubnou úvahu k tvrzením
i podkladům obou konkurujících žadatelů, u žalobkyně nehodnotila přínos této hudby
pro stávající trh ani pro cílovou věkovou skupinu. Nehodnotila ani jedinečnost nabídky obou
žadatelů oproti povšechné nabídce dalších rádií na trhu. Nepřihlédla tedy k vlastnímu smyslu
kritéria §17 odst. 1 písm. c) zákona o vysílání. Správní úvahu žalované proto městský soud
shledal nedostatečnou a vybočující z mezí stanovených zákonem.
III.
[9] Proti rozhodnutí městského soudu podala kasační stížnost žalovaná i osoba zúčastněná
na řízení 1) – úspěšný žadatel.
III.1 Kasační stížnost žalované
[10] Žalovaná (stěžovatelka) napadla rozsudek městského soudu v celém rozsahu včasnou
kasační stížností opírající se o důvody dle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[11] Stěžovatelka poukázala na to, že rozhodnutí, jímž rozhoduje v licenčním řízení, podléhá
přezkumu soudů pouze v tom rozsahu, zda stěžovatelka postupovala v souladu se zákonem
a na základě objektivně a logicky stanovených kritérií. Městský soud uvedl, že stěžovatelka zvolila
objektivní a nezávislý způsob přístupu k hodnocení žádostí o licenci. Pak tedy již nebyl oprávněn
do správní úvahy stěžovatelky zasahovat, popřípadě ji dokonce nahrazovat, což dle stěžovatelky
učinil. Tím nepřípustně zasáhl do správního uvážení stěžovatelky. K tomu stěžovatelka odkázala
na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 30/2012 - 31.
[12] Nadto měla stěžovatelka za to, že městský soud pochybil i při hodnocení věcné stránky
případu. Městský soud se domníval, že stěžovatelka pojem rozmanitost vykládá tak, že více žánrů
zahrnutých v programu žadatele automaticky znamená vyšší přínos k rozmanitosti stávající
nabídky programů a programy zaměřené úzce na jeden hudební formát stěžovatelka hodnotí jako
nepřínosné. Městský soud však dle stěžovatelky její metodiku zřejmě nepochopil. Stěžovatelka
porovnává žánrovou nabídku jednotlivých žadatelů o licenci s nabídkou programů, které jsou
na předmětném území již zachytitelné. Rozhodná je pouze skutečnost, zda jednotlivé navrhované
žánry (nebo jeden žánr) jsou již ve stávající nabídce zachytitelných programů zahrnuty.
[13] Jak stěžovatelka popsala v napadeném rozhodnutí, postupovala v souladu se svým
manuálem. Vytvořila tabulku programů zachytitelných na daném území, přičemž zachytitelnost
hodnotila ve třech stupních. Součástí tabulky byl souhrn licenčních podmínek provozovatelů
rozhlasového vysílání. Přínos k rozmanitosti vyhodnotila srovnáním navrhovaného hudebního
formátu v žádosti o licenci s počtem programů s obdobným formátem, resp. podílem žánrů
uvedených v žádosti o licenci s podílem žánrů již vysílaných na daném území. Pak je základem
součet podílů konkrétního žánru v každém jednotlivém programu a součin koeficientu, který
odpovídá zachytitelnosti daného programu. Pokud je výsledek nižší nebo roven 150 %,
pak je přínos hodnocen jedním bodem. Je-li výsledek nižší nebo roven 50 %, je přínos hodnocen
dvěma body. Z metodiky i tabulky ve správním spise vyplývá, že tímto postupem není
znevýhodněn žadatel, který se zaměřuje na jeden žánr. Důvodem nízkého hodnocení žalobkyně
byla skutečnost, že rockový žánr je zastoupen ve velkém množství programů, které již jsou
v daném území vysílány. Pokud by se žadatel specializoval například na klasickou hudbu, kterou
stávající vysílání téměř nenabízí, byl by přínos k rozmanitosti nesporný.
[14] Za nepřípustný zásah do správní úvahy stěžovatelka považovala tvrzení městského soudu,
že „[v] dané věci tedy není otázkou k definování, jak lze žánrově definovat modern rock, ale zda tento modern
rock, pokud je hudebním žánrem posledních 20 let, některá stanice nabízí, zda je na tento typ rocku zaměřena
a zda vůbec může mít tento druh rocku vysílaného případně jednou stanicí v oblasti Brna dostatečnou
poslechovost“. Dle stěžovatelky je v tomto tvrzení zjevný rozpor, neboť městský soud tvrdí,
že pro věc není rozhodující, jak lze žánrově definovat formát „modern rock“, a zároveň dodává,
že je nutné posoudit, zda je tento typ rocku obsažen i ve vysílání ostatních programů. Ze zmíněné
tabulky vyplývá, že stěžovatelka porovnala program žalobkyně s ostatními programy a dospěla
k závěru, že rockový formát je již obsažen ve větším počtu zachytitelných programů. Ze shora
uvedené argumentace městského soud však vyplývá, že stěžovatelka dle městského soudu
pochybila, když program žalobkyně označený jako „modern rock“ srovnávala s ostatními „běžnými“
rockovými formáty. Otázka, zda je žánr „modern rock“ odlišný od povšechných rockových formátů
a zda jej lze považovat za přínos k rozmanitosti stávající nabídky programů, je ve výlučné
pravomoci stěžovatelky. Je nepřípustné, aby její pravomoc nahrazoval soud. Proto stěžovatelka
navrhla zrušení rozsudku městského soudu.
III.2 Kasační stížnost úspěšného žadatele
[15] Úspěšný žadatel (stěžovatel) rovněž napadl rozsudek městského soudu v celém rozsahu
včasnou kasační stížností opírající se o důvody dle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[16] Nezákonnost rozsudku spatřoval (stejně jako stěžovatelka) v posouzení kritéria
rozmanitosti městským soudem. Stěžovatel zdůraznil, že stěžovatelka postupovala v souladu
se svým manuálem a nehodnotila žadatele tak, jak dovodil městský soud, tj. tak,
že by znevýhodňovala programy jednoho žánru. Stěžovatel uvedl, že je tomu opačně,
tedy nabídka jednoho žánru je hodnocena nejvyšším počtem bodů a nabídka více žánrů méně
body. Závěr městského soudu je proto v přímém rozporu s tím, jak stěžovatelka postupovala.
Stěžovatel měl za to, že se stěžovatelka zcela v souladu s §17 odst. 1 písm. c) zákona o vysílání
vypořádala s posouzením kritéria rozmanitosti.
[17] Nepřezkoumatelnost rozsudku stěžovatel spatřoval v tom, že rozsudek nebyl řádně
odůvodněný. Městský soud uvedl: „I když lze konstatovat, že v systému bodového hodnocení zákonných
kritérií žalovaná skutečně zvolila objektivní a nezávislý způsob přístupu k hodnocení žádostí o licenci,
při aplikaci tohoto systému v dané věci ne zcela úplně vymezila pojem přínosu k rozmanitosti stávající nabídky
a podané žádosti nehodnotila z hlediska aktuálních potřeb regionu obohatit programy stávajících vysílaných
hudebních programů.“ Dle stěžovatele tak z rozsudku není zřejmé, zda městský soud stěžovatelce
vytýká, že již metodologie hodnocení kritéria rozmanitosti vybočuje z mezí zákona, nebo
zda stěžovatelce vytýká způsob, jak manuál v daném případě aplikovala. Městský soud přehlížel,
že celý systém hodnocení žádostí prostřednictvím předem známého manuálu je založený
na předpokladu, že s jeho využitím lze přínos k rozmanitosti nestranně a objektivně vyhodnotit.
Z rozsudku městského soudu naopak není zřejmé, na základě jakých podkladů zaujal názor,
že přínos nabízených hudebních žánrů žalobkyně i stěžovatele je srovnatelný. Soudu přitom
nepříslušelo hodnotit, zda konkrétní hudební žánr může být přínosem k rozmanitosti stávající
nabídky. K tomu stěžovatel poukázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
čj. 9 As 48/2012 - 69 týkající se přezkumu správního uvážení.
IV.
IV.1 Vyjádření stěžovatelky
[18] Stěžovatelka se vyjádřila ke kasační stížnosti stěžovatele tak, že se s argumenty stěžovatele
zcela ztotožňuje. Dále uvedla, že řízení před městským soudem bylo rovněž zmatečné, neboť
soud rozhodl o žalobě i v části týkající se prvního až osmého odstavce výroku II. rozhodnutí
stěžovatelky. K návrhu na zrušení těchto odstavců výroku II. však žalobkyně nebyla oprávněna.
Stěžovatelka ve výroku I. svého rozhodnutí udělila licenci stěžovateli a ve výroku II.
odst. 9 zamítla žádost žalobkyně o udělení licence. V prvním až osmém odstavci výroku II.
zamítla ostatní žádosti o udělení licence. Městský soud měl tedy žalobu v části týkající se prvního
až osmého odstavce výroku II. rozhodnutí stěžovatelky odmítnout, neboť těmito odstavci
stěžovatelka nemohla zasáhnout do práv žalobkyně.
[19] Názor městského soudu, že projekt žalobkyně by nabídl posluchačům specifický hudební
žánr, stěžovatelka považuje za nesprávný a neodpovídající skutečnosti. Stěžovatelka nemůže
vycházet jen z tvrzení účastníků řízení, nýbrž je musí poměřovat reálnou situací. Moderní rock
není samostatným hudebním žánrem, nýbrž jen určitým proudem v rámci existujícího hudebního
žánru (rocku). Umělým vytvářením samostatných hudebních žánrů by bylo možné dokládat
jedinečnost jakéhokoliv rozhlasového projektu.
[20] Závěry městského soudu o posuzování rozmanitosti svědčí dle stěžovatelky
o nepochopení postupu, jakým stěžovatelka přínos k rozmanitosti zjišťovala. Na toto posouzení
nemá vliv, kolik žánrů hodlá žadatel vysílat – hodnocení by bylo zcela shodné u projektu s jedním
hudebním žánrem i u projektu s více hudebními žánry, pokud by všechny žánry u projektu s více
žánry byly ve stávající nabídce zastoupeny stejně jako jediný žánr u projektu s jedním žánrem
(výsledek je v podstatě dán aritmetickým průměrem hodnot zjištěných pro jednotlivé žánry podle
stávající nabídky rozhlasových stanic na dotčeném území).
IV.2 Další vyjádření
[21] Žalobkyně se ke kasačním stížnostem nevyjádřila.
[22] Stěžovatel se ke kasační stížnosti stěžovatelky nevyjádřil.
[23] Osoby zúčastněné na řízení 3) a 4) se ke kasačním stížnostem nevyjádřily.
V.
[24] V průběhu řízení o kasačních stížnostech Nejvyšší správní soud z obchodního rejstříku
zjistil, že společnost RADIO STATION BRNO, spol. s r. o., původně vystupující jako osoba
zúčastněná na řízení 1), tj. úspěšný žadatel, který podal kasační stížnost, zanikla v důsledku
vnitrostátní fúze sloučením s jinými společnostmi. Její nástupnickou společností se stala
společnost Radio Investments s. r. o. Společnost COUNTRY RADIO s. r. o., původně
vystupující jako osoba zúčastněná na řízení 2), také zanikla v důsledku vnitrostátní fúze
sloučením s jinými společnostmi. Její nástupnickou společností se stala společnost InFin s. r. o.
Poté došlo k vnitrostátní fúzi sloučením mezi společnostmi Radio Investments s. r. o.,
InFin s. r. o. a dalšími společnostmi. Jejich nástupnickou společností se stala společnost RADIO
UNITED BROADCASTING s. r. o. Nejvyšší správní soud proto pokračoval v řízení s touto
společností v procesním postavení stěžovatele.
[25] Rozsudek městského soudu byl napaden dvěma samostatnými kasačními stížnostmi,
a to kasační stížností žalované jako stěžovatelky a kasační stížností úspěšného žadatele jako
stěžovatele. Obě kasační stížnosti namítají tytéž vady rozsudku městského soudu a shodně
nesouhlasí s toutéž částí odůvodnění rozsudku. Jsou přitom založeny na obdobné právní
argumentaci. Proto Nejvyšší správní soud vypořádal obě kasační stížnosti ve společném
odůvodnění.
[26] Kasační stížnosti mají požadované náležitosti, byly podány včas a osobami oprávněnými.
Nejvyšší správní soud proto posoudil důvodnost kasačních stížností v mezích jejich rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[27] Kasační stížnosti jsou důvodné.
[28] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval nepřezkoumatelností rozsudku, a to jak z úřední
povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), tak i k námitkám stěžovatelů. Pokud by totiž Nejvyšší správní
soud shledal napadený rozsudek nepřezkoumatelným, nemohl by posuzovat další kasační
námitky stěžovatelů. Nepřezkoumatelnost měla spočívat v nedostatečném odůvodnění rozsudku
městského soudu. Stěžovatelka ve vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatele také poukázala
na možnou zmatečnost řízení, neboť se domnívala, že městský soud měl žalobu v částech
týkajících se výroku II. odstavců 1 – 8 odmítnout.
[29] Uvedená vada by nezpůsobovala zmatečnost řízení, ale nepřezkoumatelnost rozsudku
městského soudu. Zmatečnost řízení je zpravidla spojována s nedostatkem podmínek řízení
či nesprávným obsazením soudu [srov. §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. a rozsudek Nejvyššího
správního soudu čj. 6 Ads 24/2005 - 33; všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz]. Vady výroku proti tomu obvykle způsobují
nepřezkoumatelnost rozsudku [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a rozsudek Nejvyššího správního
soudu čj. 2 Ads 58/2003 - 75]. V obou případech (zmatečnosti i nepřezkoumatelnosti) se však
jedná o vady, které Nejvyšší správní soud posuzuje i nad rámec uplatněných důvodů v kasační
stížnosti. Námitku, kterou stěžovatelka uvedla až ve vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatele,
tedy níže vypořádává.
[30] Rozhodováním krajských soudů o žalobách proti rozhodnutím, jimiž stěžovatelka
současně uděluje licenci některému z žadatelů a zamítá žádosti o licenci ostatních žadatelů,
se Nejvyšší správní soud zabýval v rozhodnutí čj. 1 As 21/2007 - 272. V něm uvedl,
že rozhodnutí správního orgánu, které vzešlo z jediného licenčního řízení, je nutné pojímat jako
jeden celek bez ohledu na to, kolik obsahuje výroků týkajících se jednotlivých žadatelů o licenci.
Přitom odkázal na rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
čj. 8 As 32/2005 - 81, podle něhož mají všichni neúspěšní žadatelé jako účastníci licenčního
řízení právo stát se osobami zúčastněnými na řízení o žalobě podané jedním (neúspěšným)
žadatelem, i když sami žalobu nepodali. Nejvyšší správní soud z toho v rozhodnutí
čj. 1 As 21/2007 - 272 dovodil, že dané procesní postavení neúspěšných žadatelů by nemělo
žádný smysl, pokud by soud při shledání nezákonnosti napadeného správního rozhodnutí zrušil
jen výrok týkající se žalobce a výrok týkající se úspěšného žadatele. Ostatní neúspěšní žadatelé
by tak již neměli možnost znovu se účastnit licenčního řízení, ačkoli zrušení rozhodnutí prospívá
zjevně i jim. Podle rozšířeného senátu se zde tak uplatní jakési beneficium cohaesionis (dobrodiní
souvislosti), a to navzdory zásadě, podle níž si má každý střežit svá práva.
[31] Skutečnost, že spolu navzájem souvisí výrok, jímž byla zamítnuta žádost o licenci a jejž
neúspěšný žadatel napadl žalobou, a výrok, jímž byla licence udělena vybranému žadateli,
Nejvyšší správní soud zdůraznil již v často citovaném rozhodnutí čj. 3 As 24/2004 - 79.
V rozhodnutí čj. 1 As 21/2007 - 272 však tuto myšlenku na základě výše zmíněného rozhodnutí
rozšířeného senátu dále rozvedl tak, že souvislost mezi výroky jediného rozhodnutí vydaného
v jednom licenčním řízení je širší a vztahuje se na veškeré výroky takového rozhodnutí. Uzavřel
tedy, že pokud „soud shledá nezákonnost ve vztahu ke kterémukoli jednotlivému výroku, musí zrušit správní
rozhodnutí jako celek, včetně výroků o zamítnutí žádosti žadatelů, kteří se zrušení rozhodnutí vůbec
nedomáhali“. Tímto způsobem ostatně soud předejde opakovanému rozhodování v téže věci,
byť pokaždé jen o vybraných výrocích, tj. rozhodováním v rozporu s překážkou věci
pravomocně rozhodnuté. Pro podrobné odůvodnění zde Nejvyšší správní soud na citované
rozhodnutí čj. 1 As 21/2007 - 272 odkazuje.
[32] Městský soud proto postupoval procesně správně, když zrušil rozhodnutí stěžovatelky
jako celek. Nejvyšší správní soud vadu ve výroku rozhodnutí městského soudu neshledal
(tím však Nejvyšší správní soud nijak nehodnotí věcnou správnost tohoto výroku).
[33] Stěžovatelé dále poukazovali na nedostatečné odůvodnění rozsudku městského soudu
v části, která se týkala posouzení přínosu k rozmanitosti stávající hudební nabídky. Této otázce
se městský soud věnoval na str. 12 – 15 rozsudku, kde vyložil své závěry (viz odst. [6] - [8] tohoto
rozsudku). Nejvyšší správní soud zhodnotil, že závěry městského soudu nejsou dostatečně
odůvodněné a jsou místy i vnitřně rozporné, což vysvětluje níže.
[34] Dle setrvalé judikatury Ústavního soudu je povinnost soudů své rozsudky odůvodnit
(ve správním soudnictví viz §54 odst. 2 s. ř. s.) jedním z principů představujícím součást
právního státu i práva na řádný proces (čl. 1 Ústavy; čl. 36 odst. 1 Listiny) a slouží k vyloučení
libovůle při rozhodování (viz např. nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1995,
sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, a ze dne 21. 10. 2004,
sp. zn. II. ÚS 686/02). Z odůvodnění musí vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami
při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé. Nepřezkoumatelné
rozhodnutí nedává dostatečné záruky pro to, že nebylo vydáno v důsledku libovůle a způsobem
porušujícím ústavně zaručené právo na spravedlivý proces.
[35] Na tomto místě Nejvyšší správní soud připomíná, že na udělení licence k provozování
rozhlasového vysílání prostřednictvím pozemních vysílačů není právní nárok (§12 odst. 4 zákona
o vysílání). Stěžovatelka vydává rozhodnutí o udělení licence a zamítnutí žádostí případných
dalších žadatelů na základě správního uvážení. Otázka správního uvážení je bohatě rozpracována
v judikatuře i v řadě akademických prací, stačí proto shrnout, že v případě správního uvážení
zákon poskytuje správnímu orgánu ve stanovených hranicích volný prostor k úvaze
(a rozhodnutí). Správní uvážení se uplatní tehdy, pokud s existencí určitého skutkového stavu
není v příslušné právní normě jednoznačně spojen jediný nutný právní následek a zákonodárce
dává správnímu orgánu možnost zvolit po zvážení daných okolností jedno z více řešení
předvídaných právní normou [viz např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
čj. 5 Azs 105/2004 - 72, čj. 6 A 25/2002 - 42 a čj. 8 As 56/2007 - 151 nebo rozhodnutí
Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2001, sp. zn. I. ÚS 229/2000, ze dne 17. 9. 2008,
sp. zn. I. ÚS 1744/08, nebo ze dne 23. 10. 2009, sp. zn. IV. ÚS 226/09, příp. viz Mates P., Správní
uvážení v judikatuře správních soudů, dostupné z www.pravniradce.ihned.cz a seznam literatury
v poznámce pod čarou č. 1 uvedeného článku].
[36] Z povahy rozhodnutí o udělení licence vyplývá také rozsah soudního přezkumu.
Skutečnosti významné pro rozhodování o žádostech o udělení licence jsou stanoveny
v §17 zákona o vysílání. Tato kritéria nejsou exaktně měřitelná a ponechávají stěžovatelce
prostor, aby v zákonem stanoveném rámci zhodnotila a porovnala míru jejich naplnění
u jednotlivých žadatelů. Správní soudy v rámci přezkumu rozhodnutí o udělení licence nejsou
povolány k tomu, aby nahradily hodnocení stěžovatelky a samy vyhodnotily, který ze žadatelů
zákonná kritéria naplnil v největší míře. Ani v případě, že by soud rozhodné skutečnosti hodnotil
odchylně od stěžovatelky, nemůže nahradit její činnost, protože by tím překročil svou pravomoc
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 48/2012 - 69).
[37] Soudům ve správním soudnictví přísluší (k námitkám neúspěšných žadatelů o licenci)
především posoudit, zda hodnocení stěžovatelky nevybočilo ze zákonných mezí a mezí správního
uvážení, případně zda stěžovatelka toto uvážení nezneužila (viz §78 odst. 1 s. ř. s.). Soudy
tak mohou přezkoumat zejména, zda je rozhodnutí řádně odůvodněno, zda jsou v něm uvedena
kritéria, podle nichž byly žádosti posuzovány, jak tato kritéria naplnil úspěšný žadatel ve srovnání
s neúspěšnými žadateli, zda byly na všechny žadatele kladeny stejné požadavky, příp. zda má
hodnocení stěžovatelky oporu ve spisu či zda nevybočilo z mezí logického uvažování. Pokud
stěžovatelka dostála těmto požadavkům, správní soudy nejsou povolány k přehodnocení
jejích závěrů (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 3 As 24/2004 - 79
a čj. 7 As 138/2011 - 251).
[38] Obdobně v případě, kdy právní norma obsahuje neurčité právní pojmy, správní soud
posuzuje především, zda úvaha správního orgánu neodporuje zásadám logiky a má dostatečnou
oporu ve zjištěných skutečnostech (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
čj. 8 As 56/2007 - 151).
[39] Na základě výše uvedených obecných poznatků, judikaturou již mnohokrát
zdůrazněných, přistoupil Nejvyšší správní soud k přezkumu rozsudku městského soudu.
[40] Podle §17 odst. 1 zákona o vysílání stěžovatelka při rozhodování o udělení licence
hodnotí
„a) ekonomickou, organizační a technickou připravenost žadatele k zajištění vysílání, včetně výsledků
dosavadního podnikání žadatele v oblasti rozhlasového a televizního vysílání, pokud v této oblasti
podnikal,
b) transparentnost vlastnických vztahů ve společnosti žadatele,
c) přínos programové skladby navrhované žadatelem o licenci k rozmanitosti stávající nabídky
programů rozhlasového nebo televizního vysílání na území, které by mělo být rozhlasovým nebo
televizním vysíláním pokryto,
d) zastoupení evropské tvorby (§42), tvorby evropských nezávislých producentů a současné tvorby
(§43) v navrhované programové skladbě televizního vysílání, jde-li o licenci k televiznímu vysílání,
e) přínos uchazeče pro rozvoj původní tvorby,
f) v televizním vysílání připravenost žadatele opatřit určité procento vysílaných pořadů skrytými nebo
otevřenými titulky pro sluchově postižené,
g) přínos žadatele k zajištění rozvoje kultury národnostních, etnických a jiných menšin v České
republice“.
[41] Městský soud v napadeném rozsudku vyzdvihl systém bodového hodnocení zákonných
kritérií vycházející z manuálu stěžovatelky jako objektivní a nezávislý způsob hodnocení žádostí
o licenci (jednalo se o obecné zhodnocení přístupu stěžovatelky). Vzhledem k žalobním
námitkám však u konkrétního kritéria přínosu k rozmanitosti podle §17 odst. 1 písm. c) zákona
o vysílání dospěl k závěru, že stěžovatelka toto kritérium posuzuje v rozporu se zákonem
o vysílání. Samotný zákon totiž stanoví, že přínos programové skladby navrhované jednotlivým
žadatelem má spočívat v přínosu „k rozmanitosti stávající nabídky programů“. Městský soud však
dovodil, že stěžovatelka proti tomu kladně hodnotí rozmanitost jediného programu (spočívající
např. v počtu žánrů). Nejvyšší správní soud doplňuje, že tím by stěžovatelka v rozporu
se zákonem zvýhodňovala žadatele, kteří chtějí vysílat směsi různých hudebních žánrů proti
žadatelům, kteří se chtějí zaměřovat na jediný žánr. Pokud by stěžovatelka postupovala uvedeným
způsobem, překračovala by meze správního uvážení a městský soud by mohl a musel zasáhnout.
[42] Městský soud však svůj závěr o tom, že stěžovatelka zvýhodňuje určité žadatele o licenci
a kritérium přínosu k rozmanitosti podle §17 odst. 1 písm. c) zákona o vysílání si vykládá odlišně
od zákona, neodůvodnil dostatečně. Pominul (obecně vyzdvihované) bodové hodnocení
stěžovatelky, na něž stěžovatelka opakovaně upozorňovala. Stěžovatelka také upozorňovala na to,
že žalobkyně dostala u hodnocení přínosu k rozmanitosti nula bodů proto, že v daném území
vysílalo tři a více programů, jejichž formát bylo možné označit za obdobný formátu, který chtěla
vysílat žalobkyně. Městský soud přitom nijak (matematicky) neověřil, zda by za předpokladu
stejné zachytitelnosti programů bylo bodové hodnocení odlišné u žadatelů o licenci, kteří
by chtěli vysílat jediný žánr, a žadatelů, kteří by vysílali více žánrů. Svůj závěr o tom,
že stěžovatelka zvýhodňuje rádia vysílající více hudebních žánrů, založil prakticky
jen na vysvětlení zástupce stěžovatelky, který při soudním jednání k dotazu soudu uvedl, že větší
procento zastoupeného žánru je pro bodové hodnocení horší, neboť znamená menší
rozmanitost v nabídce rozhlasového vysílání.
[43] Závěr městského soudu z uvedeného vysvětlení nevyplývá. Vysvětlení zástupce
stěžovatelky neznamená, že větší hodnotu procent nemůže mít i žadatel nabízející program s více
hudebními žánry. Dle stěžovatelky žadatel nabízející více hudebních žánrů s vysokým procentním
hodnocením (tj. velkou zachytitelností programů nabízející stejné žánry) by měl mít méně bodů
než žadatel nabízející jediný hudební žánr, ale s nízkou zachytitelností obdobných programů.
Pokud je toto tvrzení stěžovatelky pravdivé, není správný závěr městského soudu o tom,
že stěžovatelka upřednostňuje žadatele o licenci, kteří nabízí programy vysílající více žánrů.
[44] Z manuálu, na nějž stěžovatelka odkazovala (dostupného
na http://www.rrtv.cz/files/licencni_rizeni/manualPostupu.pdf), přitom vyplývá následující
postup hodnocení kritéria rozmanitosti ve vztahu k přínosu hudebního formátu (hudebních
žánrů):
„1) Vytvoření tabulky programů zachytitelných na daném území, přičemž zachytitelnost (jako možnost
příjmu vysílaného programu) se vyhodnocuje jako velmi dobře zachytitelné, dobře zachytitelné
a částečně zachytitelné. Hodnocení vychází z pokrytí obyvatel na daném území (více než 75%, více
než 50% a méně než 50%). Součástí těchto tabulek je souhrn licenčních podmínek soukromých
provozovatelů rozhlasového vysílání resp. obdobné informace provozovatele ze zákona, tak jak jsou
dostupné na webových stránkách.
…
4) Vyhodnocení přínosu hudebního formátu, resp. hudebních žánrů je dáno srovnáním v žádosti o licenci
(tj. v projektu) navrhovaného hudebního formátu a počtu programů s obdobným formátem (méně
než 3 obdobné programy znamenají udělení bodu, méně než jeden pak udělení dvou
bodů - navrhovaný projekt je pak v oblasti hudebního formátu zcela jedinečný) resp. podílem žánrů
uvedených v projektu a podílem žánrů již vysílaných na daném území, kdy je základem součet podílů
konkrétního žánru v každém jednotlivém programu a součinu koeficientu, který odpovídá
zachytitelnosti daného programu. Pro velmi dobrou zachytitelnost je koeficient 1, pro dobrou
zachytitelnost je koeficient 0,7 a pro částečnou zachytitelnost 0,5. Pokud výsledný součet je nižší nebo
roven 150%, je přínos hodnocen jedním bodem, je – li součet nižší nebo roven 50%, je přínos
vyhodnocen 2 body.“
[45] Ze správního spisu vyplývá, že stěžovatelka udělila žalobkyni nula bodů, neboť zjistila,
že na daném území vysílá šest programů s obdobným hudebním formátem (ve vyjádření k žalobě
toto zjištění opravila na pět programů, což však nemělo význam pro výši udělených bodů).
V tomto ohledu postupovala v souladu s manuálem. Městský soud přitom neuvedl
nic konkrétního, z čeho by vyplývalo, že právě tento postup upřednostňuje žadatele o licenci,
kteří by chtěli vysílat více hudebních žánrů.
[46] Tabulka založená ve správním spise, uvádějící stávající zachytitelné stanice s rozlišením
podílů jimi vysílaných hudebních žánrů a současně uvádějící i bodové a procentní hodnocení
žadatelů o licenci v předložené věci, rovněž nepodporuje názor městského soudu. Například
jeden z neúspěšných žadatelů o licenci, žadatel MAX LOYD, s. r. o., žádal o licenci pro program
Dance radio, který měl nabízet jen žánr „taneční hudba (dance)“ a získal se 111 % jeden bod, tedy
shodně jako stěžovatel (úspěšný žadatel) se 100,98 % a o bod více než žalobkyně se 461 %.
Současně je z tabulky zřejmé, že rockový žánr měl na daném území mnohem větší zachytitelnost
než taneční hudba.
[47] Z tabulky rovněž vyplývá, že stěžovatel měl dobré (nízké) procentní hodnocení i z toho
důvodu, že z jedné třetiny nabízel žánr „dechovka/lidová hudba“, který v dané době mezi žánry
vysílanými zachytitelnými rozhlasovými stanicemi vůbec zastoupen nebyl (za tuto třetinu se tedy
stěžovateli k procentnímu hodnocení zbývajících dvou žánrů přičítalo 0 %).
[48] Předestřeným postupem stěžovatelky se však městský soud nezabýval. Z vysvětlení
zástupce stěžovatelky, že „větší procento je pro bodové hodnocení horší“ dospěl k závěru, že nabídka
jednoho žánru je vyloučena z posouzení rozmanitosti a více žánrů znamená posun k úspěšnosti.
Nejvyšší správní soud tento závěr považuje za nepodložený.
[49] Městský soud dále v rozsudku uvedl svůj názor, podle něhož byly programy obou jím
posuzovaných žadatelů (žalobkyně a stěžovatele) srovnatelné, oba přínos k rozmanitosti neměly,
resp. jej měly stejný. Tím zasáhl do správního uvážení stěžovatelky. Pokud neprováděl vlastní
dokazování, na jehož základě by mohl postavit nový skutkový stav v této otázce, mohl městský
soud pouze provést zhodnocení, zda se se závěry stěžovatelky ztotožňuje či nikoliv a odůvodnit,
proč podle jeho názoru stěžovatelka pochybila, jaké otázky případně zanedbala, a proč tedy její
závěr není logicky možným. Městský soud však přímo předestřel svůj náhled, přičemž vyšel
jen z textu žádostí o licenci dvou žadatelů. Stěžovatelka proti tomu odkazovala i např. na veřejné
slyšení ze dne 22. 5. 2012. Postup městského soudu tedy nebyl v souladu s konstantní judikaturou
Nejvyššího správního soudu týkající se přezkumu správního uvážení.
[50] Městský soud do správního uvážení stěžovatelky zasáhl i tím, že uvedl, že by stěžovatelka
snad měla posuzovat, zda je moderní rock hudebním žánrem posledních dvaceti let,
zda jej některá stanice nabízí, je na něj zaměřena a zda může mít tento druh rocku v oblasti Brna
dostatečnou poslechovost. Taková kritéria zákon nestanoví a městský soud je pro stěžovatelku
nemohl uměle vytvářet.
[51] Městský soud si nadto i zčásti protiřečil. Na jedné straně vyslovil svůj odlišný názor
na přínos k rozmanitosti i způsob, jakým jej stěžovatelka posoudila; na druhé straně stěžovatelce
vytkl, že k otázce přínosu k rozmanitosti neučinila zevrubnou úvahu a kritérium rozmanitosti
nevymezila, „čímž vyloučila možnost hodnocení, které z uvedených konkurujících rádií (…) by svým zaměřením
i posluchačskou základnou více obohatilo stávající nabídku“. Městský soud tedy sice vyslovil, že není
možné přínos k rozmanitosti v předložené věci zhodnotit vzhledem k pochybení stěžovatelky,
současně však sám přínos k rozmanitosti hodnotil a stejně tak i hodnotil výsledek posouzení
přínosu k rozmanitosti, který provedla stěžovatelka (tj. zhodnocení stěžovatelky, že program
stěžovatele má větší přínos k rozmanitosti než program žalobkyně). To svědčí o vnitřní
rozpornosti rozsudku a tedy jeho nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost.
[52] Požadavek městského soudu na vymezení kritéria rozmanitosti přitom ani nebyl
oprávněný. Nejvyšší správní soud již v rozhodnutí čj. 6 As 6/2008 - 97 uvedl: „Nejvyšší správní soud
nepovažuje za správný názor městského soudu, že pojem ‘rozmanitost stávající nabídky programů rozhlasového
vysílání’ obsažený v ustanovení §17 odst. 1 písm. c) zákona o vysílání, které stanovuje jedno z kritérií
hodnocených stěžovatelkou, je neurčitý a je nejprve potřeba jej vyložit a poté konfrontovat se skutkovými zjištěními
konkrétního případu. Zákon jednoznačně hovoří o stávající nabídce programů rozhlasového vysílání na určitém
území, pro něž je o změně uvažováno. Nejvyšší správní soud je toho názoru, že se jedná o pojem deskriptivní,
vztahující se k určité skutečnosti a jeho jazykový výklad nevzbuzuje pochybnosti o jeho obsahu, není
zde nejasnosti, kterou by bylo potřeba odstraňovat dalšími interpretačními metodami. Zjištění přínosu programové
skladby k rozmanitosti stávající nabídky tak předpokládá nejprve zjistit programovou nabídku v každém
regionu, jehož se posuzování týká, aby mohlo být přihlédnuto ke všem specifickým prvkům programového vysílání
v daném regionu, neboť tyto se mohou v každém regionu lišit a tvoří rozmanitost programové nabídky
v předmětném regionu. Jedná se tedy o skutečnost, kterou je správní orgán při svém rozhodování povinen zjistit.
K tomu v daném případě došlo, neboť příloha č. 1 rozhodnutí obsahuje přesný popis stávající programové nabídky
v daném území. Následné hodnocení přínosu k rozmanitosti stávající nabídky je pak předmětem správního
uvážení, neboť zákon žádný přesný algoritmus zjišťování stupně přínosnosti žadatelovy programové skladby
či nejnižší nezbytný počet rozdílných prvků programové skladby od stávající programové nabídky v regionu
nestanoví.“
[53] Nejvyšší správní soud tedy v souhrnu považuje rozsudek městského soudu za zčásti
vnitřně rozporný, což způsobuje nepřezkoumatelnost rozsudku pro nesrozumitelnost, a zčásti
nepodložený, což způsobuje nepřezkoumatelnost rozsudku pro nedostatek důvodů. Přitom bylo
možné seznat i to, že městský soud zasáhl do správního uvážení stěžovatelky.
[54] Námitky stěžovatelů týkající se nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu jsou tedy
důvodné.
[55] V dalším řízení bude městský soud muset zhodnotit, zda bodové hodnocení stěžovatelky
u kritéria přínosu k rozmanitosti podle §17 odst. 1 písm. c) zákona o vysílání skutečně
znevýhodňuje určité žadatele. Pokud by tomu tak bylo, byl by oprávněn rozhodnutí stěžovatelky
zrušit. Stěžovatelka (nikoli soud) by pak musela vytvořit jiný způsob hodnocení tohoto kritéria.
Pokud však žadatelé nabízející více žánrů i žadatelé zaměřující se na jediný žánr získávají
při stejné zachytitelnosti od stěžovatelky stejné procentní a z toho odvozené bodové hodnocení,
stěžovatelka nerozhoduje v rozporu se zákonem o vysílání. Klade-li stěžovatelka na všechny
žadatele stejné požadavky, má-li hodnocení stěžovatelky oporu ve spise a nevybočuje-li z mezí
logického uvažování, městský soud nemůže do správního uvážení stěžovatelky v otázce
posouzení přínosu k rozmanitosti více zasahovat.
VI.
[56] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnosti důvodnými, proto rozsudek městského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1. s. ř. s.). V něm městský soud rozhodne
vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku
(§110 odst. 4 s. ř. s.).
[57] Městský soud rozhodne v novém rozhodnutí rovněž o nákladech řízení o této kasační
stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 9. prosince 2014
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu