ECLI:CZ:NSS:2014:9.AFS.67.2013:76
sp. zn. 9 Afs 67/2013 - 76
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové
a soudců Zdeňka Kühna a Miloslava Výborného v právní věci žalobce: SLOT Group, a. s.,
se sídlem Jáchymovská 142, Karlovy Vary, zast. Mgr. Alešem Smetankou, advokátem se sídlem
Jungmannova 24, Praha 1, proti žalovanému: Magistrát města Brna, odbor rozpočtu
a financování, se sídlem Malinovského nám. 3/5, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
18. 4. 2011, č. j. MMB/0144588/2011, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 28. 5. 2013, č. j. 30 Af 96/2011 – 181,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Průběh řízení
[1] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadá v záhlaví označený
rozsudek Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“) ze dne 28. 5. 2013, kterým byla
jako nedůvodná zamítnuta jeho žaloba proti v záhlaví specifikovanému rozhodnutí žalovaného.
[2] Platebním výměrem Úřadu městské části města Brno, Brno – střed (dále jen „správce
poplatku“) ze dne 10. 11. 2010, č. j. 100068704/REIP/VHA/004, byl stěžovateli dle zákona
č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění účinném pro projednávanou věc
(dále jen „zákon o místních poplatcích“) a obecně závazné vyhlášky SMB č. 9/2010, o místním
poplatku za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené
Ministerstvem financí podle jiného právního předpisu (dále jen „obecně závazná vyhláška“)
vyměřen za období od 1. 7. 2010 do 30. 9. 2010 místní poplatek ve výši 445 000 Kč, a to za 89 ks
jiných technických herních zařízení (interaktivních videoloterních terminálů) v sazbě 5 000 Kč
na 3 měsíce připadající na jeden kus herního zařízení. V odůvodnění platebního výměru správce
poplatku uvedl, že ohlášení k místnímu poplatku stěžovatele nebylo přesné, a proto v souladu
s ustanovením §44 odst. 2 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků
[s účinností od 1. 1. 2011 nahrazeno zákonem č. 280/2009 Sb., daňový řád – pozn. soudu], stanovil
poplatek podle pomůcek. Za pomůcku správce poplatku označil seznam zařízení povolených
Ministerstvem financí, který obdržel od žalovaného.
[3] Na základě podaného odvolání uložil žalovaný správci poplatku přípisem ze dne
18. 1. 2011 doplnit podklady pro rozhodnutí a odstranit vady řízení ve smyslu ustanovení
§115 odst. 1 daňového řádu. Konstatoval, že pro stanovení poplatku dle pomůcek nebyly
splněny podmínky. Vzhledem k tomu, že stěžovatel podal dne 30. 8. 2010 a dne 29. 9. 2010
hlášení k místnímu poplatku a správce poplatku měl k dispozici jiné informace, než obsahovala
předmětná podání, měl správce daně postupovat dle ustanovení §43 zákona o správě daní
a poplatků a zahájit vytýkací řízení. Měly tak být odstraněny pochybnosti o počtu jiných
technických herních zařízení povolených na území městské části a upřesněna doba, od kdy byly
povoleny, popř. do kdy byly provozovány.
[4] Správce poplatku v řízení dále pokračoval postupem podle ustanovení §113 odst. 1
písm. b) daňového řádu, tj. rozhodl o odvolání sám a to tak, že mu částečně vyhověl a ve zbytku
jej zamítl. V tomto rozhodnutí o odvolání ze dne 1. 3. 2011, č. j. 100068704/REIP/VHA/013
(dále jen „autoremedurní rozhodnutí“), správce poplatku konstatoval, dle čl. 6 odst. 2 obecně
závazné vyhlášky lze poplatek za jiné technické herní zařízení v roce 2010 vyměřovat za období
od nabytí právní moci vyhlášky (nebo od účinnosti vyhlášky) do ukončení provozu jiného
technického herního zařízení. Za předmětné období tak dle správce poplatku vznikl přeplatek
ve výši 48 095 Kč. Stěžovatel rovněž proti tomuto rozhodnutí správce poplatku podal odvolání.
[5] Žalovaný svým rozhodnutím napadené autoremedurní rozhodnutí změnil tak,
že zamítavý výrok nahradil výrokem, kterým z platebního výměru mimo jiné vypustil odkaz
na ustanovení §44 odst. 2 zákona o správě daní a poplatků (stanovení poplatku dle pomůcek);
snížil počet zpoplatněných herních zařízení z 89 ks na 78 ks a částku celkové sazby poplatku
snížil z původních 445 000 Kč na 401 913 Kč; a ve zbytku odvolání (proti platebnímu výměru)
zamítl. V odůvodnění žalovaný konstatoval, že výrok i odůvodnění napadeného autoremedurního
rozhodnutí shledal nedostatečnými, a proto je změnil a nedostatky odstranil v rámci svého
rozhodnutí; podrobně následně uvedl, jakým způsobem dospěl k výsledné částce vyměřeného
místního poplatku.
[6] K jednotlivým odvolacím námitkám dále žalovaný uvedl, že není povolán k posuzování
ústavní konformity právní úpravy místního poplatku. Za tzv. jiné technické herní zařízení je dle
zákona nutno považovat každé technické zařízení, které není výherním hracím přístrojem
a jehož pomocí je možné provozovat sázkové hry. K zařízení tedy musí mít přístup účastník hry,
který prostřednictvím tohoto zařízení musí mít možnost hru iniciovat, ovládat a popřípadě
inkasovat výhru. Skutečnost, že je takové zařízení propojeno s dalšími technickými zařízeními,
není ve vztahu k účastníkovi hry, a tudíž ani pro zpoplatnění místními poplatky, podstatná.
Žalovaný neshledal ani namítané nedodržení zásady in dubio pro libertate (v pochybnostech
ve prospěch jednotlivce) dovozované v důsledku výkladové nejednoznačnosti předmětu
poplatku. Za jednoznačné považoval žalovaný i ustanovení zákona o místních poplatcích,
na základě kterého je předmětem poplatku každé povolené, nikoli pouze provozované herní
zařízení. Závěrem se žalovaný ztotožnil se stěžovatelem, že platební výměr, změněný napadeným
autoremedurním rozhodnutím, byl vydán na základě dokazování.
[7] Krajský soud podanou žalobu zamítl, přičemž se neztotožnil s výkladem pojmu jiné
technické herní zařízení předestřeným stěžovatelem a s tím související námitkou nutnosti aplikace
zásady v pochybnostech mírněji (in dubio libertate). Obdobně dle krajského soudu ze zákona
jednoznačně vyplývá, že místnímu poplatku podléhá každé Ministerstvem financí povolené jiné
technické herní zařízení; zpoplatnění tedy není závislé na provozování. Krajský soud neshledal
ani namítanou nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného a platebního výměru.
II. Kasační stížnost
[8] Rozsudek krajského soudu napadl stěžovatel kasační stížností z důvodů vymezených
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
v platném znění (dále jen „s. ř. s.“).
[9] Stěžovatel předně krajskému soudu vytýká, že nepřihlédl k nepřezkoumatelnosti
správních rozhodnutí a nezákonnosti postupu správních orgánů při stanovení místního poplatku,
jestliže ponechal bez povšimnutí skutečnost, že správní orgány postupovaly v rozporu s daňovým
řádem. Správní orgány nevyjasnily, zda byl místní poplatek stanoven podle pomůcek
nebo na základě dokazování. V posuzovaném případě je dle stěžovatele nepochybné, že správce
poplatku stanovil místní poplatek použitím pomůcek, zvláště pak za situace, kdy ani v jednom
z rozhodnutí správce poplatku nejsou blíže specifikována zařízení, která jsou zpoplatněna.
Žalovaný však tuto skutečnost nereflektoval a nepostupoval v režimu přezkumu rozhodnutí
o stanovení daně podle pomůcek, ani rozhodnutí správce poplatku nezrušil z důvodu,
že ke stanovení daně podle pomůcek vůbec nemělo dojít.
[10] Dále se stěžovatel neztotožňuje s výkladem právního pojmu „jiné technické herní
zařízení“ rozhodného pro určení předmětu místního poplatku ve smyslu ustanovení §1 písm. g)
zákona o místních poplatcích. Je přesvědčen, že CLS je funkčně nedělitelný, a jednotlivé koncové
terminály tedy nejsou schopny při oddělení od zbytku CLS realizovat celý herní proces. Místnímu
poplatku by proto měl podléhat CLS, a nikoli samotné koncové terminály, které nejsou způsobilé
k naplnění sázkové vztahu, tj. neumožňují přijetí sázky ani vygenerování náhody či předem
neznámé okolnosti.
[11] Oprávnění zpoplatňovat koncový interaktivní videoloterní terminál výslovně zavedla
až s účinností od 14. 10. 2011 novela zákona o místních poplatcích provedená zákonem
č. 300/2011 Sb. S odkazem na záznam ze sněmovního projednávání předmětné novely zákona
stěžovatel dovozuje, že i samotný zákonodárce si byl vědom toho, že předmětem zpoplatnění
místními poplatky dle původního znění zákona byl CLS jako celek a nikoli jednotlivé koncové
terminály; v opačném případě by nebylo důvodu znění zákona měnit. Správnost výkladu
stěžovatele podporuje dle jeho názoru rovněž návrh zákona o sázkových hrách, který nově
definuje pojmy technické herní zařízení a herní pozice, přičemž CLS je definován jako technické
herní zařízení a koncové terminály jako neoddělitelné součásti CLS, tj. herní pozice.
[12] V této souvislosti stěžovatel opakovaně poukázal na různost zastávaných výkladů
předmětu zpoplatnění a z toho vyplývající nutnost volit takový výklad, který je v případě
nejasností pro stěžovatele mírnější, resp. příznivější (aplikace zásad in dubio mitius, in dubio
pro libertate). Vícero možných výkladů předmětu zpoplatnění přitom dle stěžovatele připouští
i nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10 (všechna zde citovaná
rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na nalus.usoud.cz).
[13] Skutečnost, že obsah pojmu „jiné technické herní zařízení“ je nejasný, a tedy sporný, má být
mimo jiné prokázána stanoviskem Elektrotechnického zkušebního ústavu, s. p., a Institutu
pro testování a certifikaci, a. s., které stěžovatel předložil soudu k důkazu. Bez posouzení
technické stránky fungování jiného technického zařízení nelze dle jeho názoru provést
ani správný právní výklad.
[14] V návaznosti na shora uvedenou argumentaci považuje stěžovatel dále rozsudek
krajského soudu za nepřezkoumatelný, neboť se dle jeho názoru s klíčovou námitkou existence
více právních výkladů nevypořádal a neprovedl k tomu ani navrhované důkazy (zejména Standard
CLS vydávaný orgánem státního dozoru – Ministerstvem financí – pro účely povolovacího řízení
a jednotlivá rozhodnutí Ministerstva financí). Poukazuje přitom na skutečnost, že v rozhodné
době bylo vyloučeno, aby žadatel obdržel samostatné rozhodnutí o povolení výhradně
na koncový terminál bez existence rozhodnutí vydaného k celému CLS (na rozdíl od výherních
hracích přístrojů, které mohly být povolovány jednotlivě).
[15] V další části kasační stížnosti se stěžovatel obsáhle vymezuje vůči závěrům uvedeným
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2013, č. j. 2 Afs 37/2013-26. V citovaném
rozhodnutí dospěl zdejší soud jednak k závěru, že interaktivní videoloterní terminál představuje
„jiné technické zařízení“ ve smyslu ustanovení §10a zákona o místních poplatcích,
přičemž zpoplatnění podléhá každý koncový terminál, nejen centrální loterijní jednotka;
a dále dovodil, že ustanovení §10a zákona o místních poplatcích je třeba vykládat tak,
že poplatku podléhá každý povolený a nikoliv provozovaný hrací přístroj nebo jiné technické
herní zařízení.
[16] Svoji argumentaci stěžovatel opakovaně staví především na rozumnosti a přípustnosti jím
zastávaného výkladu předmětu zpoplatnění místními poplatky, a tudíž nutnosti aplikovat výklad
ve prospěch soukromého subjektu.
[17] V návaznosti na namítanou obhajitelnost stěžovatelem zastávaného výkladu předmětu
zpoplatnění dále namítá, že samy správní orgány v jistých případech přistupují k aplikaci jím
prezentovaného výkladu. Zdůraznil, že pouze v případě provozování sázkových her
prostřednictvím CLS jsou za předmět zpoplatnění označována jednotlivá herní místa
(koncové terminály), zatímco v případě ostatních srovnatelných sázkových her provozovaných
prostřednictvím nedělitelných funkčních celků je za předmět zpoplatnění označován celý systém
bez ohledu na mnohost jednotlivých herních míst (příkladem u herního zařízení MAX POWER).
[18] Ve vztahu k předpokladům vzniku poplatkové povinnosti stěžovatel uvedl, že herní
zařízení povolená Ministerstvem financí mohou být předmětem poplatku pouze v případě,
že jsou fakticky na území dané obce umístěna a poprvé uvedena do provozu; muselo by se tedy
jednat pouze o takové terminály, na nichž byl již zahájen provoz (což se v praxi děje
prostřednictvím sepsání zahajovacího protokolu, který bývá dokladován orgánu státního dozoru).
Jestliže potom správní soudy dovozují, že koncové terminály jsou schopny realizovat herní
proces ve spojitosti s CLS jako funkční celek, pak ovšem musí platit, že k tomuto funkčnímu
napojení dochází až v souvislosti s umístěním do provozovny a prvním uvedením do provozu.
Uvedený výklad dle stěžovatele respektuje systém a účel institutu místního poplatku,
jestliže předmětem zpoplatnění je provoz sázkové hry. V této souvislosti stěžovatel odkazuje
na usnesení Ústavního soudu ze dne 7. 9. 1999, sp. zn. I. ÚS 249/99, ze kterého vyplývá,
že výherní hrací přístroj je zpoplatněn za období od zahájení do ukončení doby provozu.
[19] Stěžovatel dále zpochybnil druhým senátem dovozenou regulatorní funkci místního
poplatku, neboť tato je dle jeho názoru ztělesněna ustanovením §50 odst. 4. zákona o loteriích
opravňujícím obce provozování videoloterních terminálů omezit či zakázat. Naopak smyslem
a účelem předmětné právní úpravy bylo navýšit příjmy do rozpočtu obcí.
[20] V souvislosti s uvedeným rozsudkem druhého senátu Nejvyššího správního soudu
stěžovatel rovněž krajskému soudu vytýkal, že ve svém rozsudku argumentoval závěry tohoto
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2013, ačkoli napadený rozsudek krajského
soudu je datován již dnem 28. 5. 2013.
[21] Na základě všech shora uvedených důvodů stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu
navrhl, aby rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
[22] Kasační stížnosti jsou podle §102 a násl. s. ř. s. přípustné a podle jejich obsahu jsou
v nich namítány důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., tj. nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, vady řízení
před správním orgánem a nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů. Rozsahem a důvody
kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. vázán.
III.a
Nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu
[23] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudků
krajského soudu [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], neboť pouze v případě přezkoumatelného
rozhodnutí krajského soudu je zpravidla možné se zabývat dalšími stížnostními námitkami
(viz například rozsudek zdejšího soudu ze dne 8. 3. 2005, č. j. 3 As 6/2004 - 105, publikovaný
pod č. 617/2005 Sb. NSS). Podle konstantní judikatury se za nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů považuje například takové rozhodnutí, v němž nebyly vypořádány všechny žalobní
námitky; dále rozhodnutí, z jehož odůvodnění není zřejmé, proč žalobní námitky považoval
za nedůvodné, mylné nebo vyvrácené, rozhodnutí, z něhož není zřejmé, jak byla naplněna
zákonná kritéria, případně by nepřezkoumatelnost rozhodnutí byla dána tehdy, pokud by spis
obsahoval protichůdná sdělení a z rozhodnutí by nebylo zřejmé, které podklady byly vzaty
v úvahu a proč (srov. například rozsudky ze dne 28. 8. 2007, č. j. 6 Ads 87/2006 - 36,
publ. pod č. 1389/2007 Sb. NSS, ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 As 10/2005 - 298,
publ. pod č. 1119/2007 Sb. NSS, ze dne 11. 8. 2004, č. j. 5 A 48/2001 - 47,
publ. pod č. 386/2004 Sb. NSS nebo rozsudek ze dne 17. 9. 2003, č. j. 5 A 156/2002 - 25,
publ. pod č. 81/2004 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud po posouzení náležitostí a obsahu
napadeného rozhodnutí na základě uvedených kritérií nepřezkoumatelnost neshledal.
[24] Stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu především v absenci
vypořádání žalobní námitky týkající se nezbytnosti aplikace právní zásady in dubio (pro) mitius
(respektive in dubio pro libertate). K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že aplikace této zásady
předpokládá existenci vícero (nejméně dvou) obhajitelných výkladů konkrétního ustanovení
právního předpisu. Vzhledem k tomu, že krajský soud nepovažoval ustanovení §10a zákona
o místních poplatcích za nejednoznačné a umožňující dvojí výklad, nebyla tato zásada při jeho
rozhodování aplikována. Z odůvodnění napadených rozhodnutí přitom bez pochybností vyplývá,
že se krajský soud ztotožnil s právním posouzením věci žalovaným, a tedy i s jím
zastávaným výkladem relevantních ustanovení právních předpisů. Posouzení otázky,
zda k porušení stěžovatelem namítané zásady skutečně došlo, je uvedeno níže.
[25] Stěžovatel dále vytýká krajskému soudu, že nepřihlédl k jím navrženým důkazům,
zejména Standardu CLS a jednotlivým rozhodnutím Ministerstva financí, jimiž bylo stěžovateli
povoleno provozování sázkových her prostřednictvím CLS. Nejvyšší správní soud ověřil,
že krajský soud s jedinou výjimkou provedl při ústním jednání důkaz všemi stěžovatelem
navrhovanými listinami, včetně výše namítaných. Jejich obsahem se krajský soud zabýval
na str. 14 rozsudku, kde konstatoval, že stěžovatelem předložené listiny nejsou se závěrem soudu
v rozporu, a v této souvislosti dále uvedl, že nezpochybňuje, že interaktivní videoloterní terminál
má coby součást centrálního loterního systému jinou technologickou povahu než výherní hrací
přístroj; to však nebrání tomu, aby podléhal předmětnému místnímu poplatku. Nejvyšší správní
soud považuje odůvodnění soudu ve vztahu k provedeným důkazům za zcela postačující,
a to zejména na velmi obsáhlou předcházející argumentační pasáž, ve které se krajský soud věnuje
otázce předmětu poplatku. Rozhodnutí krajského soudu je tedy přezkoumatelné.
[26] Lze tedy uzavřít, že krajský soud v odůvodnění rozsudku věcně vypořádal všechny
uplatněné žalobní námitky, a rozhodnutí tudíž vadnou nepřezkoumatelnosti ve smyslu ustanovení
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. netrpí.
III.b
Vady správního řízení
[27] Stěžovatel předně namítal, že z průběhu správního řízení nebylo zřejmé, zda byl poplatek
stanoven na základě pomůcek nebo dokazováním, přičemž žalovaný jednoznačně porušil
procesní úpravu rozsahu přezkumu při stanovení poplatku dle pomůcek. Uvedená námitka
je však podle §104 odst. 4 s. ř. s. námitkou nepřípustnou, neboť nebyla uplatněna v žalobě,
ač uplatněna být mohla. Pouze nad rámec tak Nejvyšší správní soud odkazuje stěžovatele
na usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75,
zejména bod 44. rozhodnutí, které změnu způsobu stanovení daně (zde poplatku) odvolacím
orgánem výslovně připouští. Stejně tak učinil v projednávané věci žalovaný, jestliže změnou
autoremedurního rozhodnutí vypustil z výroku platebního výměru odkaz na ustanovení zákona
o správě daní a poplatků o stanovení daně podle pomůcek a rovněž v odůvodnění
svého rozhodnutí jednoznačně konstatoval, že daň byla stanovena dokazováním.
III.c
Vymezení předmětu místního poplatku
[28] Stěžejní námitkou projednávané věci je od počátku správního řízení vymezení předmětu
zpoplatnění a s tím související výhrada k uplatnění zásady v pochybnostech mírněji,
resp. ve prospěch stěžovatele. Jedná se o výklad ustanovení §10a odst. 1 zákona o místních
poplatcích, dle něhož poplatku za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní
zařízení povolené Ministerstvem financí podléhá každý povolený hrací přístroj nebo jiné
technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí.
[29] Před vlastním vypořádáním těchto klíčových námitek Nejvyšší správní soud připomíná,
že se již uvedenými právními otázkami zabýval např. ve stěžovatelem zpochybněném rozsudku
ze dne 31. 5. 2013, č. j. 2 Afs 37/2013 – 26, a dále např. v rozsudcích ze dne 13. 6. 2013,
č. j. 2 Afs 27/2013 – 34 a č. j. 2 Afs 28/2013 – 34, ze dne 14. 6. 2013, č. j. 2 Afs 26/2013 – 34,
a ze dne 18. 7. 2013, č. j. 1 Afs 55/2013 – 37 (všechny dostupné na www.nssoud.cz).
Na argumentaci uvedenou v těchto rozhodnutích Nejvyšší správní soud navazuje i v nyní
posuzované věci, přičemž nenašel důvod se od ní odchýlit.
[30] Úvodem považuje Nejvyšší správní soud za vhodné rekapitulovat alespoň stručně
historický vývoj dotčené právní úpravy. Dne 16. 6. 2010 nabyl účinnosti zákon č. 183/2010 Sb.,
kterým se mění mj. právě zákon o místních poplatcích. Ústavní konformitu přijetí této novely
zákona o místních poplatcích posuzoval Ústavní soud, který legislativní proces shledal v souladu
se zákonem [viz nález ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/12 (39/2013 Sb.)]. Na základě této
novely zákona o místních poplatcích mohly obce zavést obecně závaznou vyhláškou
nejen (již existující) poplatek za výherní hrací přístroj [§2 písm. e) v návaznosti na §17 odst. 1
zákona o loteriích], ale nově i za tzv. jiná technická herní zařízení povolená Ministerstvem financí. Právní
úprava zavedená zákonem č. 183/2010 Sb. však v praxi vyvolala pochybnosti ohledně definice
pojmu jiného technického herního zařízení a následně polemiku o oprávněnosti obecních úřadů,
jakožto správců poplatku, vybírat předmětný místní poplatek za koncové interaktivní videoloterní
terminály. Tyto pochybnosti ukončila, s účinností od 14. 10. 2011, novela zákona o loteriích,
provedená zákonem č. 300/2011 Sb., která novelizovala nejen zmiňovaný zákon, ale i zákon
o místních poplatcích. Nově byl zpřesněn předmět místního poplatku dle ustanovení §10a tak,
že mu podléhal nejen každý povolený výherní hrací přístroj [§2 písm. e) zákona o loteriích],
ale i každý koncový interaktivní videoloterní terminál [§2 písm. l) zákona o loteriích] a každé herní
místo lokálního herního systému [§2 písm. n) zákona o loteriích]. Do té doby tedy panovala
terminologická nekonzistence mezi zákonem o místních poplatcích a zákonem o loteriích,
neboť pojem jiné technické herní zařízení nebyl zákonem o loteriích používán. Zákonem
č. 458/2011 Sb., o změně zákonů souvisejících se zřízením jednoho inkasního místa a dalších
změnách daňových a pojistných zákonů, kterým byl novelizován jak zákon o místních poplatcích,
tak (částečně i) zákon o loteriích, byl §10a zákona o místních poplatcích k 31. 12. 2011
zcela derogován.
[31] Nejvyšší správní soud dospěl v rozsudku sp. zn. 2 Afs 37/2013 ve vztahu k výkladu
pojmu „jiné technické herní zařízení“ k závěru, že aby bylo možno považovat technické zařízení
za tzv. „jiné technické herní zařízení“ ve smyslu zákona o loteriích, musí takové zařízení do určité
míry naplnit vlastnosti výherního hracího přístroje obsažené v ustanovení §17 odst. 1 zákona
o loteriích. Tyto vlastnosti však nelze dovozovat pouze z technických parametrů přístroje,
nýbrž především z jejich funkce. Hrací přístroje i interaktivní videoloterní terminály je v tomto
pojetí nutno považovat za „jiná technické herní zařízení“, a to právě z hlediska poplatkové
povinnosti stanovené místní samosprávou. Pro účely zpoplatnění místními poplatky proto není
rozhodné, na jakém principu je povolená loterie provozována, ale zda naplňuje vlastnosti
výherního hracího přístroje, tj. zda umožňuje hru. Za situace, kdy by za jednotku, z níž se odvádí
poplatek, byla považována pouze centrální loterní jednotka, ztratil by posuzovaný místní poplatek
fakticky smysl, neboť jednomu poplatku by podléhal nekonečný počet koncových přístrojů
videoloterních terminálů. Podobně by daná interpretace kolidovala s judikaturou Ústavního
soudu (srov. např. Pl. ÚS 56/10, publ. pod č. 293/2011 Sb. – N 151/62 SbNU 315).
[32] Stěžovatel ve své argumentaci zdůrazňuje především požadavek na kompaktnost herního
zařízení, resp. funkční nedělitelnost z hlediska způsobilosti realizovat celý herní proces,
kterou koncové videoloterní terminály postrádají. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje
se stěžovatelem v závěru, že technické odlišnosti interaktivního videoloterního terminálu
a výherního hracího přístroje nelze zpochybnit. Zdejší soud však již ve své dřívější judikatuře
v obdobné věci dospěl k závěru, že tyto odlišnosti nejsou při k výkladu příslušných ustanovení
zákona o místních poplatcích podstatné : „Interpretace zákona o místních poplatcích nemůže vycházet
pouze a jedině ze znalosti technických parametrů. Pokud by byl připuštěn tento postup odporující základním
východiskům podoby a interpretace právních norem, právě tehdy by se stávalo dotčené ustanovení nesrozumitelným.
Navíc by byl před faktickým smyslem a účelem právní normy upřednostněn technický či odborný parametr,
což nelze akceptovat“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2013,
č. j. 1 Afs 55/2013 – 37). Z pohledu právní kvalifikace interaktivního videoloterního terminálu
jako tzv. jiného technického herního zařízení nejsou tudíž technické aspekty herního zařízení
určující.
[33] Při nalézání obsahu právního pojmu „jiné technické herní zařízení“ je v celkovém
společenském kontextu třeba přihlédnout rovněž ke vnímání interaktivních videoloterních
terminálů samotnými uživateli. Nejvyšší správní soud v této souvislosti např. v rozsudku ze dne
13. 9. 2013, č. j. 5 Afs 32/2013 – 24, dospěl k závěru, že uživatel (hráč) nevnímá žádný podstatný
rozdíl mezi hrou na výherním hracím přístroji či videoloterním terminálu; z jeho pohledu
jde o zařízení obdobná, která užívá s úmyslem dosáhnout prostřednictvím sázek co nejvyšší výhry
v penězích. Pro tyto uživatele je naprosto okrajové, zda ke generování výhry dochází přímo
v daném zařízení (jako je tomu u výherního hracího přístroje), anebo v centrálním loterijním
systému (v případě videoloterního terminálu). Stejné jsou i negativní socioekonomické důsledky
jejich užívání; v obou případech je pociťují obce, na jejichž území se tato zařízení nacházejí.
Tento fakt ostatně zcela jasně potvrdil i Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 6. 5. 2013,
sp. zn. IV. ÚS 2315/12. Z pohledu výkladu pojmu „jiné technické herní zařízení“ je tudíž jeho
technická podstata okrajovým kritériem.
[34] Technickou povahu sporné otázky výkladu pojmu „jiné technické herní zařízení“
prokazoval stěžovatel odborným stanoviskem Elektrotechnického zkušebního ústavu a Institutu
pro testování a certifikaci, dle kterého je ve shodě s názorem stěžovatele nutné z hlediska
techniky herní procesu vnímat centrální jednotku a koncové zařízení jako jeden celek. Nejvyšší
správní soud nad rámec shora provedené úvahy o okrajové úloze technických aspektů herních
zařízení zdůrazňuje, že posuzování právních otázek je bytostně spjato se soudním rozhodováním
a je doménou soudu. Proces poznávání práva směřující k výkladu obsahu právních norem
proto nemůže být předmětem dokazování. Stanoviska odborných pracovišť proto nejsou
pro soud při výkladu právních pojmů nijak závazná.V této souvislosti poukazoval stěžovatel
na povolovací proces videoloterních terminálů, který je vždy vázán na konkrétní povolenou
centrální jednotku, a jednotlivé koncové terminály jsou tak polovány pouze s centrální jednotkou
jako jeden celek. Je však třeba od sebe odlišovat proces povolení herního zařízení
coby administrativního nástroje regulace umístnění zařízení a s tím související rozhodnutí
zákonodárce o tom, komu bude tato pravomoc svěřena (povolení Ministerstva financí, vyhlášky
obcí), a na straně druhé regulaci ekonomickou uplatňovanou prostřednictvím místního poplatku.
Přijatá právní úprava zákona o místních poplatcích měla jednoznačně za cíl postavit z hlediska
zpoplatnění sobě na roveň jednotlivá herní zařízení, a reagovat tak na rozmach interaktivních
videoloterních terminálů, které do té doby místním poplatkům nepodléhaly, a byly tedy fakticky
neregulovatelné.
[35] Nelze se ztotožnit ani s dílčími závěry stěžovatele učiněnými na podkladu nálezu
Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10. Ústavní soud se v citovaném nálezu
zabýval výkladem zákona o loteriích, konkrétně potom otázkou, kdo je příslušným k povolování
umístění interaktivních videoloterních terminálů. Ústavní soud sice v nálezu konstatoval,
že „charakter ILV [interaktivních videoloterijních systémů – pozn. zdejšího soudu] neumožňuje jejich
podřazení pod úzkou definici výherního hracího přístroje podle §17 odst. 1 loterijního zákona,
neboť videoloterijní terminály jakožto koncové herní stanice, které jsou součástí širšího a složitějšího systému,
jehož jádro je umístěno centrálně, postrádají vlastnost kompaktnosti, kterou vyžaduje definice obsažená
v §17 odst. 1 loterijního zákona.“ Dále však pokračoval: „Avšak nic nebrání tomu, aby byly podřazeny
pod širší definici podle §2 písm. e) loterijního zákona, neboť nepochybně se jedná o zařízení výherním hracím
přístrojům podobná a sloužící témuž účelu“. Závěry Ústavního soudu naopak plně konvenují se zde
vysloveným závěrem o potřebě postavit pro účely zpoplatnění na roveň výherní hrací přístroje
a videoloterní terminály. Lze proto přijmout závěr, že interaktivní videoloterní terminál lze podřadit
pod pojem jiné technické herní zařízení, užitý v ustanovení §10a zákona o místních poplatcích.
[36] Vytýkal-li stěžovatel krajskému soudu, že užité výkladové metody vedly k výsledku
pro stěžovatele nepříznivějšímu, což není v oblasti veřejného práva přípustné (porušení zásady
in dubio pro libertate), ani zde mu nelze přisvědčit. Tento princip nelze vykládat natolik široce,
že by jakoukoli interpretaci právní normy podanou stěžovatelem měly správní orgány zohlednit
jakožto dvojí výklad. Krajský soud dospěl principiálně ke stejným závěrům jako Nejvyšší správní
soud soud, přičemž šlo fakticky o nalezení konkrétního významu neurčitého právního pojmu
„jiné technické herní zařízení“ užitého v zákoně o místních poplatcích. Aby mohlo dojít
ke stěžovatelem tvrzenému pochybení, musel by být výkladu, který zastává Nejvyšší správní soud,
postaven rovnocenný konkurenční výklad práva. Stěžovatel postavil výklad pojmu „jiné technické
herní zařízení“ na ryze technických vlastnostech hry na interaktivních videoloterních terminálech
a zcela odhlédl od smyslu a účelu sporného ustanovení zákona o místních poplatcích,
jak je vysvětleno výše pod body [33] a [34] rozsudku. V daném případě se tedy nejedná o souboj
dvou rovnocenných výkladů; Nejvyšší správní soud jasně a jednoznačně vyložil, proč výklad
zastávaný stěžovatelem postavený na technickém hledisku herního procesu nemůže být
rovnocenný, a vysvětlil, z jakého důvodu mají být předmětná herní zařízení zpoplatněna.
[37] Stěžovatel na podporu svého názoru o nutnosti aplikovat zásadu in dubio lebertate
rovněž poukazoval na skutečnost, že stejný pohled na výklad pojmu „jiné technické zařízení“
jako stěžovatel sdílelo rovněž Ministerstvo financí před Ústavním soudem v řízení
sp. zn. Pl. ÚS 29/10. Se stěžovatelem lze souhlasit, že v předmětném řízení před Ústavním
soudem Ministerstvo financí skutečně pro účely povolování interaktivních hracích terminálů
apelovalo na neoddělitelnost koncového terminálu od na něj navázané centrální jednotky. Jak
však bylo uvedeno již výše pod bodem [37], Ústavní soud se v tomto řízení zaobíral výkladem
zákona o loteriích v rámci procesu vydávání povolení k provozování herních zařízení, které je
zaměřeno na ochranu jiných veřejných zájmů, nežli řízení o zpoplatnění těchto zařízení. Závěry
Ústavního soudu vyslovené v citovaném nálezu je proto v odlišných souvislostech zákona o
místních poplatcích nutné používat pouze podpůrně.
[38] Za rozhodné pro závěr o existenci více rovnocenných výkladů nelze označit
ani poslanecké rozpravy spojené s přijímáním zákonů, ze kterých stěžovatel dovozuje, že pojem
„jiné technické herní zařízení“ způsoboval výkladové obtíže. Pro účely výkladu soudu je vždy
rozhodné konečné znění příslušné právní normy, se kterým také soud při podání výkladu pracuje.
Na tomto závěru Nejvyššího správního soudu nemůže nic změnit ani skutečnost, že krajský soud
podpůrně při výkladu pojmu „jiné technické herní zařízení“ s příslušnými stenozáznamy
z Poslanecké sněmovny pracoval. Opakované novelizace a upřesňování terminologie zákona
nepřispívají k právní jistotě, avšak v daném případě z nich nelze z výše uvedených důvodů
dovodit nezákonnost výše předestřeného výkladu pojmu "jiné technické herní zařízení".
[39] Lze se ztotožnit se stěžovatelem, že zřejmě i s ohledem na rychlý technologický vývoj
v oblasti herních zařízení zvolil zákonodárce pro účely zákona o místních poplatcích pojem
„jiné technické herní zařízení“, který není terminologicky zcela určitý, nicméně jak dovodil
Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 2 Afs 37/2013, vůle a zájem zákonodárce
na zpoplatnění interaktivních videoloterních terminálů jsou zcela zřejmé a nepochybné.
[40] Stěžovatel krajskému soudu vytkl, že ve svém rozsudku citoval rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu, které je datováno datem pozdějším, než je tomu v případě samotného rozsudku
krajského soudu (tři dny). Lze souhlasit se stěžovatelem, že soud má vycházet ze stavu judikatury
ke dni vydání svého rozhodnutí. Je ovšem nutné přihlédnout rovněž k tomu, že odkaz
na předmětné rozhodnutí druhého senátu Nejvyššího správního soudu byl použit pouze
podpůrně, pro utvrzení závěrů, které učinil krajský soud, a až v samotném závěru rozsudku.
Podstatná část argumentace krajského soudu byla vystavěna na vlastních úvahách a premisách.
Uvedené pochybení krajského soudu tak nemůže mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí,
neboť závěry, ke kterým krajský soud dospěl by bez dalšího obstály i bez odkazu na sporné
rozhodnutí druhého senátu.
[41] Námitka stěžovatele poukazující na rozdílný postup správce poplatku ve vztahu
ke zpoplatňování CLS a jejích koncových terminálů na straně jedné a jiných výherních zařízení
s více herními místy na straně druhé je podle §104 odst. 4 s. ř. s. námitkou nepřípustnou,
neboť tato námitka nebyla uplatněna v žalobě, ač uplatněna být mohla. Krajský soud se k těmto
tvrzením bez svého zavinění nemohl vyjádřit.
[42] Námitkou ryze fiskální funkce místního poplatku polemizující se závěry rozsudku
druhého senátu sp. zn. 2 Afs 37/2013 se zdejší soud blíže nezabýval, neboť v tomto řízení nebyla
předmětem sporu.
III.d
Vznik poplatkové povinnosti
[43] Stěžovatel rovněž nesouhlasí s pojetím vzniku poplatkové povinnosti zastávané
Nejvyšším správním soudem, který v rozsudku druhého senátu jednoznačně dospěl k závěru,
že poplatkové povinnosti podléhá již každý povolený, nikoli provozovaný hrací přístroj nebo jiné
technické herní zařízení.
[44] S uvedeným závěrem rozsudku Nejvyššího správní soud sp. zn. 2 Afs 37/2013
se rozhodující senát plně ztotožňuje.
[45] Jak výstižně konstatoval druhý senát v citovaném rozsudku, zákonodárce presumoval,
že v případě povolení hracího přístroje bude tento též umístěn a bude na něm hra provozována.
Nekladl tedy důraz na fakt, zda je na něm daná hra provozována, nýbrž vyšel z logické
domněnky, že tomu tak bude, což lze považovat za jasně vyjádřený úmysl zákonodárce.
[46] Případný je potom i odkaz druhého senátu další příklady finančního zatížení některých
aktivit bez ohledu na jejich faktické využívání (např. povinnost pojištění odpovědnosti z provozu
na pozemních komunikacích bez ohledu na skutečnost, zda je vozidlo skutečně provozováno).
Druhým senátem citované příklady jsou pouze důkazem toho, že ne vždy je poplatková
povinnost bezprostředně spjata s konzumací předmětu poplatku. V takovém případě je již pak
pouze na vůli poplatníka, s jak velkým časovým předstihem od faktického zamýšleného provozu
herního zařízení o povolení k jeho provozu požádá.
[47] K argumentaci stěžovatele usnesením Ústavního soudu ze dne 7. 9. 1999,
sp. zn. I. ÚS 249/99, zdejší soud uvádí, že druhý senát citací předmětného usnesení měl
především v úmyslu zdůraznit nutnost vnímání celkového smyslu a kontextu jednotlivých
ustanovení právních předpisů i v souvislosti s celým právním řádem. Nejvyšší správní soud si je
plně vědom skutečnosti, že uvedené rozhodnutí se týká problematiky výherních hracích přístrojů
(nikoli tedy jiných technických herních zařízení) a dané usnesení míří k jinému časovému aspektu
slovního spojení „provozovaný přístroj“. Vylučuje totiž, že by při stanovení výše místního
poplatku mohla být zohledněna otevírací doba provozovny, poruchovost přístroje,
délka odstávky apod. Odkaz na citované usnesení byl vázán přímo na jednotlivé příklady
finančního zatížení, které vznikají bez ohledu na to, zda jsou reálně využity. Jednalo se tedy pouze
o další příklad v řadě předchozích, který měl být dokladem toho, že vznik poplatkové povinnost
není vždy přímo vázán na její reciprocitní využití.
[48] Nejvyšší správní soud proto i tuto stížnostní námitku shledal nedůvodnou.
IV. Závěr a náklady řízení
[49] Stěžovatelem uplatněné kasační námitky nebyly ve vztahu k napadeným rozsudkům
krajského soudu shledány důvodnými, v řízení nebyly shledány ani jiné nedostatky,
ke kterým Nejvyšší správní soud dle §109 odst. 4 s. ř. s. přihlíží z úřední povinnosti,
kasační stížnosti byly proto v souladu s §110 odst. 1, větou poslední, s. ř. s. zamítnuty.
[50] Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení ve věci úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení o kasačních stížnostech ze zákona (§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s.);
žalovanému žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. dubna 2014
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu