ECLI:CZ:NSS:2014:9.ANS.11.2013:66
sp. zn. 9 Ans 11/2013 - 66
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců
JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce: Unicampus, o. s.,
se sídlem Kubelíkova 1224/42, Praha 3, zast. Mgr. Ing. Michaelou Šafářovou, advokátkou se sídlem
Záběhlická 3262/88a, Praha 10, proti žalované: Rada pro rozhlasové a televizní vysílání,
se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2, ve věci ochrany proti nečinnosti správního orgánu, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 27. 9. 2013,
č. j. 6 A 144/2012 - 52,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 27. 9. 2013, č. j. 6 A 144/2012 - 52,
se zru š u je a věc se v r ací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
Včas podanou kasační stížností napadl žalobce (dále jen „stěžovatel“) shora označené
usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) v rozsahu jeho výroku I., kterým byla
odmítnuta jeho žaloba, jíž se domáhal ochrany proti nečinnosti žalované. Žalovanou nečinnost
stěžovatel spatřoval v tom, že před žalovanou bylo zahájeno správní řízení ve smyslu §141 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění účinném v rozhodné době (dále jen „správní řád“),
v návaznosti na stěžovatelovo podání adresované žalované, v němž požadoval, aby žalovaná nařídila
společnosti BOIRON CZ zdržet se v podání specifikovaných činností, aby jí udělila pokutu ve výši
1 500 000 Kč a aby žalovaná postupovala podle čl. 7 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a rady
(ES) č. 2006/2004, o spolupráci mezi vnitrostátními orgány příslušnými pro vymáhání dodržování
zákonů na ochranu zájmů spotřebitele („nařízení o spolupráci v oblasti ochrany spotřebitele“), dále
jen „nařízení č. 2006/2004“. Dle žalobních tvrzení stěžovatele však ve vztahu k jeho podání zůstala
žalovaná nečinná a náležitě o něm nerozhodla.
Městský soud v napadeném usnesení uvedl, že dle §7 odst. 1 písm. a) zákona
č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy a o změně a doplnění zákona č. 468/1991 Sb., o provozování
rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů, ve znění účinném v rozhodné
době (dále jen „zákon o regulaci reklamy“), je žalovaná orgánem příslušným k výkonu dozoru nad
dodržováním tohoto zákona pro případ reklamy šířené v rozhlasovém a televizním vysílání
a v audiovizuálních službách. Dle §7c odst. 1 téhož zákona může orgán dozoru nařídit odstranění
nebo ukončení reklamy, která je v rozporu se zákonem. Obdobně je žalovaná podle §8b odst. 4
zákona o regulaci reklamy příslušná k vedení správního řízení o uložení pokuty za správní delikty
podle tohoto zákona.
Městský soud dále konstatoval, že jak v případě uložení zvláštního opatření dle §7c zákona
o regulaci reklamy, tak v případě uložení sankce za správní delikt podle §8 a násl. daného zákona,
jde o řízení, jejichž předmětem je rozhodování o právech a povinnostech šiřitele, zpracovatele nebo
zadavatele reklamy. V daném případě však příslušná řízení nejsou zahajována na návrh, ale pouze
z moci úřední. Řízení o žádosti ve smyslu §44 odst. 1 ve spojení s §27 odst. 1 písm. a) správního
řádu připadá v úvahu jen tehdy, když hmotněprávní předpis zakládá oprávnění příslušnému
subjektu, o jehož právech či povinnostech má správní orgán rozhodnout, žádost o vydání takové
rozhodnutí podat. V případě zvláštního opatření dle §7c zákona o regulaci reklamy či uložení
sankce podle tohoto zákona nelze očekávat, že subjekt, do jehož práv či povinností má být
naznačenými rozhodnutím negativně zasaženo, sám podá návrh na zahájení těchto řízení. Cílem
těchto řízení je ochrana veřejného zájmu. Z uvedených zákonných ustanovení dle městského soudu
nelze dovodit, že by předmětem daných řízení měla být ochrana kolektivních zájmů spotřebitelů,
resp. že by správní orgán autoritativně rozhodoval o jejich právech a povinnostech, především pak
zákon o regulaci reklamy nezakládá stěžovateli právo se svým návrhem domáhat zahájení těchto
řízení.
Legitimace stěžovatele k podání návrhu na zahájení řízení dle městského soudu nevyplývá
ani ze směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2009/22/ES, o žalobách na zdržení se jednání
v oblasti zájmů spotřebitele (dále jen „směrnice 2009/22/ES“). Stěžovatel v žalobě bez bližšího
odůvodnění namítl, že tato směrnice nebyla do českého právního řádu řádně implementována,
proto se domáhal její aplikace na základě zásady přímého účinku. Městský soud při posuzování této
námitky vyšel z toho, že směrnice jsou právní akty adresované členským státům, kterým ponechávají
volbu forem a prostředků, jak dosáhnout cíle zamýšleného směrnicí. Podle původních představ
neměly mít směrnice přímý účinek proti soukromým osobám, nicméně Soudní dvůr Evropské unie
(dříve Evropského soudního dvora) ve své judikatuře dovodil, že pokud členský stát směrnici
v transpoziční lhůtě neprovede nebo ji provede nesprávně, mohou se za určitých podmínek
i soukromé osoby dovolávat přímého účinku směrnice. Mezi tyto podmínky patří jasnost, přesnost
a bezpodmínečnost daného ustanovení směrnice, čímž je míněn případ, kdy členskému státu není
dán široký prostor pro uvážení a kdy dané ustanovení nemusí být doplněno o další prováděcí
ustanovení. Městský soud v dané souvislosti poukázal na rozsudky Soudního dvora Evropské unie
ve věcech C-41/74, van Duyn; C-148/78, Ratti; C-91/92, Faccini Dori, a C-397 až 403/01 Pfeiffer.
Městský soud uvedl, že směrnice 2009/22/ES v čl. 1 vymezuje jako svůj cíl sbližování
právních a správních předpisů členských států týkajících se žalob na zdržení se jednání ve smyslu
čl. 2 téže směrnice, kterými jsou chráněny kolektivní zájmy spotřebitelů v působnosti směrnic
uvedených v příloze I. směrnice 2009/22/ES. V čl. 2 zmiňovaná směrnice zavazuje členské státy,
aby určily soudy nebo správní orgány příslušné k rozhodování o žalobách podaných oprávněnými
subjekty podle čl. 3 téže směrnice, které jsou zaměřeny na co možná nejpohotovější zastavení nebo
zákaz porušování předpisů. Podle čl. 3 se pro účely této směrnice oprávněným subjektem rozumí
každý subjekt nebo organizace, které byly zřízeny řádně podle práva členského státu a mají
oprávněný zájem zajistit dodržování ustanovení čl. 1. Městský soud tak dospěl k závěru,
že z uvedené směrnice vyplynul jen závazek členských států určit příslušný orgán a vymezit řízení
(včetně žalobní legitimace), v němž bude možno rozhodovat o návrzích oprávněných osob
na zdržení se jednání v oblasti ochrany zájmů spotřebitelů. To se v podmínkách českého právního
řádu stalo v §25 odst. 2 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o ochraně spotřebitele“), dle něhož návrh na zahájení řízení u soudu
o zdržení se protiprávního jednání ve věci ochrany práv spotřebitelů může podat a účastníkem
takového řízení může být sdružení nebo profesní organizace, jež mají oprávněný zájem na ochraně
spotřebitele, nebo subjekt uvedený v seznamu osob oprávněných k podání žalob na zdržení
se protiprávního jednání v oblasti ochrany práv spotřebitelů. Městský soud tak uzavřel, že směrnice
č. 2009/22/ES byla náležitě přenesena do českého právního řádu, nemůže tak nastoupit její přímý
vertikální účinek, který by přicházel v úvahu jen při vadné transpozici.
Městský soud následně uzavřel, že žalovaná oprávněně považovala podání stěžovatele
za pouhý podnět k zahájení řízení zahajovaného z moci úřední, nikoli za návrh, jímž by bylo řízení
zahájeno. Za tohoto stavu nebyla žalovaná povinna vydat ve vztahu ke stěžovateli rozhodnutí dle
§65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „s. ř. s.“). Dle městského soudu tak nebyla naplněna základní podmínka řízení na ochranu před
nečinností správního orgánu dle §79 odst. 1 s. ř. s., přičemž šlo o neodstranitelný nedostatek
podmínek řízení. Městský soud tak žalobu odmítl dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
II. Obsah kasační stížnosti
V kasační stížnosti stěžovatel namítl, že městský soud v rozporu s povinností loajální
spolupráce dle čl. 4 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii neochránil stěžovatelova hmotná práva
založená unijním právem, když nekonformně omezil jejich výkon, porušil zásadu efektivity unijního
práva při dosahování ochrany kolektivních práv a zájmů spotřebitelů a porušil zásadu společenství
práva.
Stěžovatel uvedl, že má hmotné subjektivní právo, jehož výkon vůči žalované realizoval
podáním, o němž měla žalovaná rozhodnout. Stěžovatel má za to, že jeho tvrzené právo mu
ve svém důsledku zakládá procesní legitimaci podat žalobu proti nečinnosti žalované. Stěžovatelovo
právo, které bylo založeno právem Evropské unie, bylo v zákoně o ochraně spotřebitele provedeno
nekonformním způsobem, jelikož sem bylo přeneseno jen v zúženém rozsahu. Dle názoru
stěžovatele městský soud nezpochybnil existenci stěžovatelova hmotného subjektivního práva,
avšak zpochybnil existenci jeho některých souvisejících procesních práv. Hmotné právo Evropské
unie se pravidelně realizuje v rámci vnitrostátních procesních norem. Výklad procesního práva
podaný dle vnitrostátní metodologie bez uvažování zásad práva Evropské unie je dle stěžovatele
výklad nedostatečně přesvědčivý. Městský soud oddělil výklad vnitrostátních procesních norem
od výkladu práva Evropské unie, vůbec přitom nezohlednil zásadu efektivity unijního práva (principle
of effectiveness) a zásadu rovnocennosti (principle of equivalence).
Stěžovatel vyjádřil názor, že v případě směrnice 2009/22/ES neměl evropský zákonodárce
žádný důvod narušit vnitrostátní procesní autonomii tím, že by procesní prostředky přímo ustanovil
(harmonizoval), ani tím, že by již existující procesní prostředky ve vnitrostátním právu nějak omezil.
Dle stěžovatele všechny vnitrostátní orgány, které stát zmocnil rozhodovat o zákonech na ochranu
spotřebitele, jsou touto skutečností oprávněny rozhodovat o návrzích či žalobách spotřebitelských
organizací, kterým bylo založeno hmotné právo dosáhnout zdržení se protiprávního jednání vůči
spotřebiteli. Pokud v České republice existují procesní prostředky dostupné a využitelné
pro prosazování jednotlivcům vnitrostátně založeného hmotného práva, poté musí být stejné
prostředky dostupné též pro prosazování a ochranu hmotného práva Evropské unie (zásada
rovnocennosti). Stěžovatel nesouhlasí s tím, že by členské státy měly bezvýhradně na výběr zvolit
si z vnitrostátně dostupných prostředků pouze některé, které budou využitelné pro ochranu a výkon
hmotných práv založených jednotlivcům právem Evropské unie.
Městský soud dle náhledu stěžovatele neřešil otázku, jaké cíle směrnice č. 2009/22/ES
sleduje, pouze vyšel z úvahy, že je-li text směrnice proveden v logické a gramatické shodě
se směrnicí, pak musela být směrnice transponována správně. S tím však stěžovatel nesouhlasí, dle
jeho názoru z textu směrnice není jednoznačně určitelné, jakými procesními prostředky má být
výkon hmotného subjektivního práva žalobci v České republice umožněn. V některých členských
státech je procesní právo organizováno tak, že o právních otázkách upravených zákony na ochranu
spotřebitele jsou oprávněny rozhodovat pouze vnitrostátní soudy, v jiných členských státech mohou
o těchto otázkách rozhodovat i správní orgány, nabízí se i třetí možnost, že o některých otázkách
rozhodují jen soudy a o jiných správní orgány a soudy. Evropský zákonodárce tak nemohl
s ohledem na rozdílné vnitrostátní úpravy čl. 2 odst. 1 směrnice 2009/22/ES formulovat jinak, než
to učinil. Stěžovatel však v českých podmínkách nesouhlasí s tím, že by měl stát na výběr mezi
soudy a správními orgány při určení, kdo bude rozhodovat o podáních spotřebitelských organizací.
Dle stěžovatele dává směrnice právo oprávněných subjektů dle směrnice podávat návrhy všem
orgánům, které byly vnitrostátním právem pověřeny rozhodováním ve věcech zákonů na ochranu
spotřebitele. Stav, kdy by oprávněné subjekty mohly podávat návrhy jen některým orgánům
oprávněným rozhodovat otázky zákonů na ochranu spotřebitele, dle stěžovatele představuje
omezení procesních prostředků, pro které schází legitimní vysvětlení. Na základě argumentu a maiori
ad minus považuje za správné, aby měl k porušování zákonů na ochranu spotřebitele procesně
zaručenou legitimaci správní, pokud má založenou legitimaci soudní.
Česká republika na základě zásady loajality měla povinnost přijmout všechna opatření
k dosažení cílů směrnice 2009/22/ES. Stěžovatel nesouhlasí, že by v daném ohledu postačila pouze
legitimace soudní na základě zákona o ochraně spotřebitelů. Správní řízení v České republice trvá
kratší dobu než řízení soudní a ve správním řízení může být navíc uložena pokuta, což v řízení
soudním nelze. Jako efektivnější prostředek ochrany práv spotřebitelů se proto stěžovateli jeví
aktivní legitimace v řízení správním. Stěžovatel tak má za to, že Česká republika porušila svou
povinnost loajality a zásady efektivity práva Evropské unie, když oprávnila spotřebitelské organizace
jen k podávání žalob v kolektivním zájmu spotřebitelů k soudu.
Městský soud dále dle stěžovatele porušil zásadu společenství práva, jejímž základním
znakem je, že žádný akt orgánů Evropské unie, jejich národních soudů ani jiných orgánů, nesmí
uniknout soudnímu přezkumu svého souladu s právem Evropské unie. Všude tam, kde nelze nalézt
reálný vnitrostátní prostředek k soudnímu přezkumu právního aktu vůči právu Evropské unie, je
na místě uvažovat o nestandardním dovození přípustnosti žaloby ze zásady společenství práva.
Pokud se samotný porušitel práva nebude domáhat odstranění nečinnosti při vydání sankčního
rozhodnutí proti jemu samému, což je dle stěžovatele nepravděpodobné, nebude nikdo, kdo by
se proti této nečinnosti bránil, nebude-li stěžovateli tato legitimace přiznána.
Stěžovatel rovněž poukázal na to, že §141 správního řádu upravující sporné řízení
před správními orgány připouští vnitrostátní procesní prostředek, o kterém mohou v určitých
případech rozhodnout správní orgány jako soudy v soukromoprávních sporech. Stěžovatel
se domnívá, že není rozdílu mezi tím, když takto správní orgán rozhodne v řízení zahájeném z moci
úřední dle §46 správního řádu nebo ve sporném řízení dle §141 správního řádu. Stěžovatel v dané
souvislosti poukázal na větší délku soudního řízení ve srovnání s řízením správním, na nemožnost
uložit sankci v soudním řízení, v němž je v případě prohry hrozí jen náhrada nákladů řízení
protistraně.
Stěžovatel navrhl zrušit výrok I. usnesení městského soudu, kterým byla žaloba odmítnuta,
a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalované
Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti zrekapitulovala úkony, které v návaznosti
na obdržení podnětu od stěžovatele obdržela a na jejichž základě dospěla k závěru, že společnost
BOIRON CZ neporušila zákon, pročež nebylo třeba zahajovat řízení z moci úřední. Žalovaná rovněž
odkázala na usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 10. 2013, sp. zn. II. ÚS 2990/13, na jehož základě
konstatovala, že nedochází k porušení práv jednotlivců, pokud správní orgán na základě podnětu
nepřistoupí k zahájení správního řízení zahajovaného z úřední povinnosti. Žalovaná proto navrhla
kasační stížnost zamítnout.
IV. Replika stěžovatele k vyjádření žalované
V replice k vyjádření žalované stěžovatel zdůraznil, že se primárně nedomáhal zahájení
správního řízení z moci úřední. Stěžovatel se domáhal zahájení řízení na svůj návrh. Současně
vyjádřil nesouhlas s náhledem žalované, že tam, kde zákon předpokládá zahájení řízení z moci
úřední, a žalovaná jej nezahájí, nelze po ní vyžadovat vydání rozhodnutí. Stěžovatel zastává názor,
že po žalované lze požadovat vydání rozhodnutí všude tam, kde má žalovaná objektivní povinnost
rozhodnutí vydat, a proto má implicitní povinnost řízení zahájit. Stěžovatel nezpochybnil, že
žalovaná vyvinula určité úsilí, aby se zorientovala ve věci, v níž má rozhodnout. To, co žalovaná
učinila, je však dle stěžovatele nepodstatné v okamžiku, kdy v konečném důsledku nepostupovala
v souladu se zákonem a neprosadila právo Evropské unie proti společnosti BOIRON CZ.
Ve vztahu k usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 10. 2013, sp. zn. II. ÚS 2990/13,
stěžovatel uvedl, že daná věc před Ústavním soudem byla prosta vlivu práva Evropské unie. Takové
usnesení proto není pro nynější věc určující.
V. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval,
že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas, jde o rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost přípustná, stěžovatel je v řízení o kasační stížnosti zastoupen advokátkou.
Důvod kasační stížnosti odpovídá důvodu podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Zdejší soud
přezkoumal napadené usnesení městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných
důvodů, zároveň zkoumal, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
V. a) Důvody pro zrušení napadeného usnesení městského soudu
Městský soud nečinnostní žalobu odmítl. Stěžovatel ve své kasační stížnosti vyjádřil
přesvědčení, že jeho žaloba byla přípustná, tj. neměla být odmítnuta. Nejvyšší správní soud
se nejprve zaměřil na posouzení, zda v řízení před městským soudem byly podmínky pro odmítnutí
žaloby.
Městský soud všechny žalobní námitky, z nichž stěžovatel dovozoval důvodnost své žaloby,
projednal, žádné přitom nepřisvědčil a dospěl k závěru, že žalovaná oprávněně považovala podání
stěžovatele za pouhý podnět k zahájení řízení zahajovaného z moci úřední, nikoli za návrh, kterým
by bylo takové řízení zahájeno. Za tohoto stavu nebyla žalovaná povinna vydat ve vztahu
ke stěžovateli rozhodnutí dle §65 odst. 1 s. ř. s. a dle městského soudu tak nebyla naplněna základní
podmínka řízení na ochranu před nečinností správního orgánu dle §79 odst. 1 s. ř. s., přičemž šlo
o nedostatek neodstranitelný. Městský soud tak žalobu odmítl dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Dle §79 odst. 1 s. ř. s., který se týká žalob na ochranu před nečinností správního orgánu:
„Ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho
ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost
vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu
fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek.“
K výkladu citovaného ustanovení se v minulosti vyjádřil rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu v usnesení ze dne 21. 9. 2010, č. j. 7 Ans 5/2008 - 164, publikovaném
pod č. 2181/2011 Sb. NSS, dostupném stejně jako další zde citovaná rozhodnutí zdejšího soudu
z www.nssoud.cz. Rozšířený senát zde dospěl k závěru, že posouzení toho, zda je správní orgán
nečinný ve smyslu §79 s. ř. s., je otázkou důvodnosti žaloby (součástí rozhodnutí ve věci samé),
nikoli otázkou existence podmínek řízení. K tomu v bodě 25. zmíněného usnesení dodal: „Citované
ustanovení §79 s. ř. s. vymezuje okruh tvrzení, která musí žalobce uplatnit, aby jeho procesní úkon (žaloba) měl
zamýšlené účinky, tj. dal vzniknout příslušnému procesně-právnímu vztahu, a vedl soud k rozhodnutí směřujícímu
k ochraně veřejného subjektivního práva, v daném případě práva na vydání rozhodnutí či osvědčení správního orgánu.
V průběhu řízení se poté zkoumá, zda žalobce tvrzenou věcnou legitimaci k podání žaloby skutečně měl, resp. zda
se žalovaný tvrzené nečinnosti dopustil, zda je tedy skutečně věcně pasivně legitimován. V tomto smyslu je třeba
institut aktivní legitimace chápat v tradičním pojetí jako oprávnění vyplývající z hmotného práva; má ji ten
z účastníků, komu svědčí právo nebo povinnost, o něž se v řízení jedná. Rozšířený senát tedy uzavřel, že posouzení
toho, zda je správní orgán nečinný ve smyslu §79 s. ř. s., je otázkou důvodnosti žaloby (součástí rozhodnutí ve věci
samé), nikoliv otázkou existence podmínek řízení.“
Tím, že městský soud dospěl k závěru, že žalovaná nebyla povinna vydat rozhodnutí
dle §65 odst. 1 s. ř. s., vlastně zhodnotil, že žalovaná nebyla nečinná ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s.
K tomuto závěru městský soud dospěl na základě věcného hodnocení žalobních námitek. Městský
soud tak fakticky provedl meritorní přezkum žaloby se závěrem, že tvrzení stěžovatele o nečinnosti
žalované nejsou podložená. Takové hodnocení však není hodnocení podmínek řízení, ale věcným
hodnocením důvodnosti samotné žaloby. Na základě právních úvah, které městský soud učinil, tedy
žalobu nebylo možno odmítnout, ale v daném případě by odůvodnění napadeného rozhodnutí
městského soudu odpovídal výrok, jímž se žaloba zamítá. Uvedení výroku, k němuž nebylo možno
na základě právního hodnocení uvedeného v odůvodnění dospět, představuje vadu, která činí
napadené usnesení nezákonným.
Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že napadené usnesení městského soudu trpí
vadou spočívající v nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu [§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.].
Z tohoto důvodu je kasační stížnost důvodná.
V. b) Náhled Nejvyššího správního soudu na další kasační námitky
Jak již bylo výše uvedeno, městský soud fakticky provedl věcný přezkum žalobních námitek.
Stěžovatel v kasační stížnosti závěry městského soudu napadl svou věcnou argumentací v kasační
stížnosti, v níž objasňoval, proč dle jeho názoru žalovaná nečinná byla.
Obecně lze konstatovat, že v případě, že je žaloba odmítnuta, jde o skončení věci, při němž
nedochází k věcnému hodnocení žalobních námitek. Tomu ostatně odpovídá vymezení případů,
kdy je třeba dle §46 odst. 1 s. ř. s. návrh odmítnout – sem např. patří neodstranitelný nebo
přes výzvu neodstraněný nedostatek podmínek řízení, předčasnost či opožděnost návrhu
či nepřípustný návrh. S. ř. s. tak předpokládá, že k odmítnutí žaloby dojde, aniž by pro odmítavý
výrok mělo význam posuzovat věcně důvodnost předložených žalobních námitek, které se vztahují
k rozhodnutí, úkonu či nečinnosti správních orgánů. Nejvyšší správní soud se pak v případném
řízení o kasační stížnosti, která směřuje proti usnesení o odmítnutí žaloby, zabývá přezkumem, zda
obstojí důvody, pro které byla žaloba odmítnuta, mezi těmito důvody přitom v typickém případě
nefiguruje věcné hodnocení žalobních námitek – tehdy nemají pro kasační přezkum význam
ty kasační námitky, které se vztahují k rozhodnutí, úkonu či nečinnosti správních orgánů, jelikož
se míjí důvody, pro které došlo k odmítnutí žaloby.
Nyní posuzovaný případ je však od popsaného typického případu odlišný z toho důvodu, že
městský soud sice nesprávně, nicméně odmítnutí žaloby odůvodnil závěry věcného přezkumu
žalobních námitek, které se vztahovaly k tvrzené nečinnosti žalované. Nejvyšší správní soud tak stál
před posouzením, jakým způsobem nahlížet v nynějším řízení o kasační stížnosti, která směřuje
proti usnesení o odmítnutí žaloby, na kasační námitky, které směřují do věcného hodnocení
nečinnosti žalované, resp. zda má pro věc význam se jimi v tomto řízení meritorně zabývat.
Nejvyšší správní soud přitom dospěl k závěru, že i tyto námitky věcně projedná. K tomuto
závěru jej vedl zájem na hospodárnosti a rychlosti řízení. Zdejší soud by se sice mohl omezit
na právní hodnocení uvedené v části V. a) tohoto rozsudku, pro které je nutno napadené usnesení
zrušit, a k věcnému hodnocení městského soudu, že žalovaná není nečinná, pouze stroze
konstatovat, že takovým věcným hodnocením (ať by bylo po obsahové stránce správné či nikoli)
nešlo podpořit odmítavý výrok, tudíž pro zhodnocení důvodnosti této kasační stížnosti, na jejímž
základě se zkoumá zákonnost odmítnutí žaloby, není nezbytné se jím ze strany Nejvyššího
správního soudu zabývat. Takový postup by však jen zbytečně oddaloval konečné řešení sporu,
jelikož by městskému soudu v dalším řízení (po zrušení jeho usnesení o odmítnutí žaloby) nic
nebránilo ponechat hodnocení všech žalobních námitek beze změny a pouze ve výrokové části
nového rozhodnutí uvést zamítavý výrok. Stěžovateli by pak přirozeně nic nebránilo v další kasační
stížnosti směřující proti novému zamítavému rozsudku uplatnit shodné kasační námitky, které
v nynější kasační stížnosti směřují do věcného hodnocení nečinnosti žalované. Takový soudní
„ping-pong“ by se příčil smyslu §56 odst. 3 věty první s. ř. s., dle níž soudy ve správním soudnictví
přednostně projednávají a rozhodují mj. žaloby proti nečinnosti správních orgánů. Tímto
ustanovením zákonodárce vyjádřil zájem na rychlém řešení nečinnostních žalob a kasačních
stížností proti nim, což také vyplývá ze samotné povahy ochrany proti nečinnosti správního orgánu.
Vzhledem k nestandardnímu postupu městského soudu, který odmítnutí žaloby založil
na věcném hodnocení nečinnosti žalované, lze konstatovat, že kasační námitky směřující proti
hodnocení městského soudu o nečinnosti žalované směřují proti důvodům, na kterých sám městský
soud své rozhodnutí založil [lze je podřadit pod §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.], nemíjí se tedy
s rozhodovacími důvody městského soudu. Podstatné také je, že městský soud přezkoumatelným
způsobem přednesl ucelené hodnocení namítané nečinnosti žalované a držel se při něm žalobních
námitek. S ohledem na rozebraný zájem na rychlosti a hospodárnosti řízení, jakož i s ohledem
na skutečnost, že kasační námitky vážící se k nečinnosti žalované míří proti rozhodovacím
důvodům městského soudu, a skutečnost, že jejich vypořádání má značný význam pro konečné
vyřešní sporu, Nejvyšší správní soud projednal i námitky do hodnocení městského soudu
o nečinnosti žalované.
V. c) Skutkové okolnosti případu a povaha
podání stěžovatele ze dne 20. 1. 2012
Strany sporu jsou nejednotné v náhledu na to, zda žalovaná je nečinná ve vydání rozhodnutí
na základě podání stěžovatele ze dne 20. 1. 2012. Tímto podáním se stěžovatel domáhal toho, aby
žalovaná společnosti BOIRON CZ svým rozhodnutím nařídila ukončit veškeré probíhající
protiprávní jednání vůči spotřebiteli v audiovizuálních obchodních sděleních, zejména zdržení
se další komunikace i naznačování jakékoliv konkrétní indikace a použití přípravku Oscillococcinum
u lidských onemocnění, zdržení se komunikace i naznačování jakýchkoli preventivních účinků
tohoto přípravku u zdravých spotřebitelů a zdržení se dalších v podání vymezených činností. Dále
se stěžovatel podáním domáhal, aby žalovaná udělila společnosti BOIRON CZ pokutu ve výši
1 500 000 Kč a aby žalovaná po vydání postupovala dle čl. 7 odst. 1 nařízení č. 2006/2004, tj. aby
neprodleně poskytla příslušným orgánům ostatních členských států a Komisi nezbytné informace
o protiprávním jednání nebo opomenutí, které je v rozporu se zákony na ochranu zájmů
spotřebitele, nebo že je podezření, že k takovému jednání či opomenutí může dojít.
Ve vztahu k tomu, co stěžovatel ve svém podání ze dne 20. 1. 2012 požadoval, lze
konstatovat, že dle §7c odst. 1 zákona o regulaci reklamy, který upravuje tzv. zvláštní opatření,
může orgán dozoru nařídit odstranění nebo ukončení reklamy, která je v rozporu se zákonem, tento
orgán také může zakázat nepřípustnou srovnávací reklamu nebo reklamu, která je nekalou obchodní
praktikou jako protiprávní jednání podle přímo použitelného předpisu Evropské unie. Dle §8a
zákona o regulaci reklamy lze za specifikované správní delikty uložit pokutu, v daném ustanovení
jsou uvedeny i správní delikty, které se týkají jednotlivých typů nedovolené reklamy.
Městský soud zhodnotil, že jak řízení, v němž je ukládáno tzv. zvláštní opatření dle §7c
odst. 1 zákona o regulaci reklamy, tak i řízení, v němž je ukládána pokuta dle §8a zákona o regulaci
reklamy, jsou řízení zahajovaná z moci úřední. Na stěžovatelovo podání ze dne 20. 1. 2012 tak
nahlížel jako na pouhý podnět k zahájení řízení z moci úřední, kterým však příslušná řízení nebyla
zahájena, a na jejichž základě ani žalovaná správní řízení nezahájila. V případě, že nebylo zahájeno
řízení zahajované z moci úřední, neměla žalovaná povinnost v takovém neběžícím řízení vydávat
žádné rozhodnutí, proto nemohla být nečinná ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že uvedený náhled městského soudu plně koresponduje
s ustálenou judikaturou zdejšího soudu, dle níž „nemá žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu
místo v jakémkoli případě pasivity správního orgánu, ale pouze tehdy, zakládá-li hmotné právo subjektivní nárok
žalobce na vydání rozhodnutí ve věci samé či osvědčení. Nelze tedy s úspěchem podat žalobu proti nečinnosti zejména
v případech, kdy je podání ve správním řízení konstituováno toliko jako podnět (sdělení rozhodných skutečností,
byť má iniciovat konkrétní procesní postup správního orgánu) a nikoli návrh, kterým je správní řízení skutečně
zahájeno. Žalobou na ochranu proti nečinnosti se proto nelze domáhat toho, aby bylo správnímu orgánu uloženo
zahájit řízení z moci úřední, ale jen toho, aby správní orgán vydal – v řízení již zahájeném – rozhodnutí ve věci samé
nebo osvědčení“ (viz rozsudek ze dne 23. 3. 2009, č. j. 2 Ans 1/2008 - 84, jehož závěry byly v daném
ohledu aprobovány Ústavním soudem v usnesení ze dne 18. 6. 2009, sp. zn. III. ÚS 1315/09).
Zdejší soud dále uvádí, že jak řízení, v němž lze uložit zvláštní opatření dle §7c odst. 1
zákona o regulaci reklamy, tak řízení, v němž je ukládána pokuta dle §8a zákona o regulaci reklamy,
jsou řízení zahajovaná z moci úřední. Cílem takových řízení je zajistit dodržování objektivního
práva, jejich účastníkem je ten, komu má být uloženo zvláštní opatření či pokuta [srov. §27 odst. 1
písm. b) správního řádu]. Jakkoli z vymáhání dodržování objektivního práva mohou mít přidruženě
prospěch i soukromé subjekty (zde např. adresáti reklamy), není ochrana něčích subjektivních práv
předmětem takových řízení. Právní řád proto soukromým osobám nedává právo svým podáním
zahájit uvedené řízení a neexistuje subjektivní veřejné právo na to, aby jinému subjektu byla uložena
pokuta za správní delikt (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2008,
č. j. 2 As 52/2007 - 67, ve vztahu k pokutě ukládané dle zákona č. 231/2001 Sb., o provozování
rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů), obdobně je tomu i u tzv. zvláštního
opatření dle §7c zákona o regulaci reklamy. K ochraně subjektivních práv, která by byla dotčena
případným porušením právních předpisů, k dodržování jejichž ustanovení jsou zmíněná správní
řízení určena, slouží jiné právní prostředky [viz část V. e) tohoto rozsudku]. Jak řízení vedené
na základě dle §7c odst. 1 zákona o regulaci reklamy, tak řízení vedené na základě §8a tohoto
zákona, jsou tak konstruována k hájení veřejného zájmu, který v těchto řízeních hájí výhradně
správní orgán. Lze poukázat na to, že ve vztahu k řízení zahajovanému z moci úřední (konkrétně:
řízení o nařízení odstranění stavby dle §129 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu [stavební zákon], ve znění pozdějších předpisů; dále jen „stavební zákon“)
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 8. 7. 2009, č. j. 3 Ans 1/2009 - 58, konstatoval, že „možnost
zahájit správní řízení z moci úřední slouží prvořadě k tomu, aby ve veřejném zájmu byla určitá věc správním
orgánem autoritativně vyřešena, resp. rozhodnuta, a nikoliv k realizaci individuálních veřejných subjektivních práv
fyzických a právnických osob.“
Uvedené taktéž znamená, že není-li popisované řízení zahájeno, nemůže se to nijak
dotknout subjektivních práv zmíněných soukromých osob. Řízení zahajované z moci úřední
je zahajováno úkonem správního orgánu, a to dnem, kdy správní orgán oznámil účastníku řízení
zahájení řízení (srov. §46 správního řádu). Správní orgán je sice povinen přijímat podněty, aby bylo
zahájeno řízení z moci úřední (§42 odst. 1 správního řádu), jde však jen o jeden z podkladů
pro úvahu, že je dáno podezření na porušení zákonných ustanovení, pro které je nutno zahájit
takové řízení. V případě, že správní orgán dojde k závěru, že zde podložené podezření na porušení
právních předpisů je, má povinnost zahájit příslušné řízení z úřední povinnosti, je-li zákonem
předvídáno, v němž toto podezření důsledně prověří. Naopak, pokud pro takové podezření
nedávají zjištěné skutečnosti podklad, řízení z úřední povinnosti ani nezahájí. Vzhledem k tomu,
že tato povinnost vyvěrá z veřejného zájmu na dodržování objektivního práva, nikoli ochrany
něčích subjektivních práv, nesvěřil právní řád soukromým subjektům právo na to, aby zahájili
popisované řízení. V případě, že podatel není spokojen s tím, že nebylo zahájeno řízení z moci
úřední, může se obrátit s podnětem k učinění opatření proti nečinnosti dle §80 odst. 2 správního
řádu k nadřízenému správnímu orgánu, který hájí stejný veřejný zájem jako jemu podřízený orgán
(v daném případě však jde o pouhý podnět k učinění opatření proti nečinnosti z moci úřední, nikoli
o žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti ve smyslu §80 odst. 3 věty poslední správního řádu,
k danému srov. Vedral, J. Správní řád. Komentář. 2. vyd. Praha : Bova Polygon. s. 697). Na uvedené
pak logicky navazuje již výše zmíněný závěr, že není-li zahájeno řízení zahajované z moci úřední,
na jehož zahájení není veřejné subjektivní právo, nelze se před soudy ve správním soudnictví, které
dle §2 s. ř. s. chrání veřejná subjektivní práva fyzických a právnických osob, nečinnostní žalobou
dle §79 s. ř. s. úspěšně domoci zahájení takového řízení, tím méně pak vydání rozhodnutí v tomto
nezahájeném řízení.
Nejvyšší správní soud tak může konstatovat, že stěžovatelovo podání ze dne 20. 1. 2012
bylo podnětem k zahájení řízení, které je zahajováno z moci úřední. Takový podnět však sám
o sobě příslušné řízení nezahajuje. Žalovaná podnět prověřila, jak plyne ze spisu, obrátila se přitom
mj. na Státní ústav pro kontrolu léčiv a Ministerstvo zdravotnictví, neshledala však důvod
pro zahájení příslušných řízení. V takovém případě však Nejvyšší správní soud souhlasí s městským
soudem, že nenastala nečinnost, proti níž by se dalo bránit žalobou dle §79 a násl. s. ř. s.
V. d) Základ právní argumentace stěžovatele
Stěžovatel svou argumentaci v kasační stížnosti vystavěl na tvrzení, že aprobování toho,
že by se nemohl v daném případě domoci ochrany před nečinností žalované, by bylo v rozporu
s požadavky práva Evropské unie. Dle jeho názoru směrnice 2009/22/ES nebyla do českého
právního řádu řádně transponována. Na tomto základě pak stěžovatel dovozoval, že ve věcech
ochrany spotřebitelů v podmínkách České republiky uvedená směrnice předpokládá, že i organizace,
jako je stěžovatel, se mohou obracet na správní orgány s požadavkem na dosažení zdržení
se protiprávního jednání vůči spotřebiteli, přičemž správní orgány musí na základě jejich podání
vést řízení.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že již městský soud ve svém usnesení poukázal
na judikaturu Soudního dvora Evropské unie (dříve Evropského soudního dvora; šlo o rozsudky
ve věcech C-41/74, van Duyn; C-148/78, Ratti; C-152/84, Marshall, C-91/92, Faccini Dori), která
připouští, že za splnění několika podmínek, mezi které patří i to, že směrnice nebyla
do vnitrostátního práva provedena, mohou mít směrnice tzv. vertikální přímý účinek, tj. jednotlivci
se mohou dovolat přímo neprovedené směrnice vůči státu. Soudní dvůr Evropské unie ve své
judikatuře dále dovodil i tzv. nepřímý účinek práva Evropské unie, tj. povinnost členských států
a jejich orgánů vykládat vnitrostátní právo ve shodě s cílem normy Evropské unie (k tomu srov.
např. rozsudek ve věci C-79/83, Harz, bod 26).
Pro posouzení, zda je stěžovatelova argumentace podložená, tak Nejvyšší správní soud
v části V. e) až V. g) tohoto rozsudku hodnotil způsob, jakým byla směrnice 2009/22/ES
provedena do českého právního řádu. Dospěl přitom k závěru, že směrnice byla provedena řádně,
tj. lze konstatovat, že přímý účinek směrnice se nemůže uplatnit, aniž by bylo nutno jakkoli dále
rozebírat další podmínky pro nastoupení přímého účinku této směrnice. Dále zjistil, že cíle směrnice
bylo dostatečně dosaženo na základě zejména zákona o ochraně spotřebitele, který byl novelizován,
aby naplnil požadavky práva Evropské unie, přičemž směrnice bezvýhradně nepožaduje, aby
členské státy provedly změny ve správním řízení, pokud požadavky směrnice naplní skrze řízení
před soudy. To má význam ve vztahu k nepřímému účinku práva Evropské unie.
V. e) Způsob transpozice směrnice 2009/22/ES
do českého právního řádu
Dle čl. 1 odst. 1 směrnice 2009/22/ES je jejím cílem sbližování právních a správních
předpisů členských států týkajících se žalob na zdržení se jednání ve smyslu čl. 2 téže směrnice,
kterými jsou chráněny kolektivní zájmy spotřebitelů v působnosti směrnic uvedených v příloze
směrnice 2009/22/ES. V čl. 2 odst. 1 směrnice, který je uveden nadpisem žaloby na zdržení
se jednání, je uvedeno:
„Členské státy určí soudy nebo správní orgány příslušné k tomu, aby rozhodly o žalobách podaných
oprávněnými subjekty ve smyslu článku 3, které jsou zaměřeny na:
a) co možná nejpohotovější zastavení nebo zákaz porušování předpisů, případně vydaný v rámci zkráceného
řízení;
b) případná opatření, jako je vhodnou formou zveřejněné rozhodnutí v plném nebo částečném znění nebo
uveřejnění opravného prohlášení s cílem zastavit pokračující účinek porušování předpisů;
c) je-li to v souladu s právním řádem členského státu, příkaz žalované straně, která prohrála a odmítla výkon
rozhodnutí ve lhůtě stanovené soudy nebo správními orgány, zaplatit do veřejné pokladny nebo oprávněné
osobě určené podle vnitrostátního práva pevnou částku za každý den prodlení nebo jinou částku stanovenou
soudy nebo správními orgány, aby se zajistil výkon rozhodnutí.“
Čl. 3 směrnice potom stanovuje, že oprávněným subjektem je „každý subjekt nebo organizace,
které byly zřízeny řádně podle práva členského státu a mají oprávněný zájem zajistit dodržování ustanovení v článku
1 směrnice“. Dle čl. 3 písm. b) směrnice jsou oprávněným subjektem zejména „organizace, jejichž cílem
je hájit zájmy uvedené v článku 1 v souladu s kritérii, která jsou stanovena předpisy vnitrostátního práva“.
Nejvyšší správní soud bezvýhradně souhlasí s městským soudem, že uvedená směrnice dává
členským státům na výběr, zda o žalobách (návrzích) ve smyslu čl. 2 odst. 1 směrnice nechají
rozhodovat soudy nebo správní orgány. Jazykové vyjádření směrnice je totiž naprosto jednoznačné
v tom, že o žalobách (návrzích) oprávněných subjektů, o nichž pojednává směrnice, mohou
rozhodovat soudy nebo správní orgány. Směrnice výslovně nepředepisuje, že by o těchto návrzích
měly rozhodovat soudy a zároveň správní orgány (tuto možnost ale ani nevylučuje). Volba, zda
danou pravomocí členské státy pověří soudy či správní orgány, případně soudy i správní orgány,
přitom náleží členským státům. Jazykové vyjádření je přitom souladné s cílem směrnice, kterým
je zlepšení možnosti dosáhnout odstranění porušování předpisů, které poškozuje kolektivní zájmy
stěžovatelů, a to skrze ustavení procesního prostředku ve vnitrostátním právu, s jehož využitím
mohou oprávněné subjekty dle čl. 3 směrnice požadovat opatření dle čl. 2 odst. 1 směrnice.
V bodě 3 odůvodnění směrnice je uvedeno, že stávající mechanismy jak na vnitrostátní
úrovni, tak na úrovni Evropské unie, neumožňují vždy včas odstranit porušování předpisů
poškozující kolektivní zájmy spotřebitelů. Mezi typickými mechanismy, kterými lze prosadit právní
předpisy na ochranu spotřebitele, lze dozajista řadit návrhy samotných jednotlivců, kteří
se dovolávají ochrany svých subjektivních práv plynoucích jim z předpisů na ochranu spotřebitele,
a dále též prosazování předpisů na ochranu spotřebitele správními orgány z úřední povinnosti.
Směrnice 2009/22/ES ochranu spotřebitele zlepšuje tím, že požaduje zavést další mechanismus
ochrany práv spotřebitelů, a sice žaloby (návrhy) ve smyslu čl. 2 směrnice, jimiž mohou oprávněné
subjekty ve smyslu čl. 3 směrnice chránit nikoli nutně svá subjektivní práva, ale práva jiných osob
(spotřebitelů). Vnitrostátní právo jednotlivých členských států přitom nemuselo uznávat žaloby
(návrhy) soukromých subjektů, které nebyly zaměřeny na ochranu práv samotného žalobce
(navrhovatele), ale na ochranu práv osob od něj odlišných. Zlepšení prosazování předpisů
na ochranu spotřebitele, které si směrnice klade za cíl, tak spočívá v ustavení další procesní regulace,
na jejímž základě mohou oprávněné subjekty dle čl. 3 směrnice podávat žaloby (návrhy) dle článku
2 směrnice, jimiž chrání nikoli svá vlastní subjektivní práva, ale subjektivní práva spotřebitelů.
V tomto smyslu směrnice na členských státech požaduje zavést právní institut, který umožní
oprávněným osobám dle čl. 3 směrnice na základě žalob (návrhů) dosáhnout zastavení či zákaz
porušení předpisů na ochranu spotřebitele. Je přitom na členských státech, zda tento požadovaný
institut bude možno využít před správními orgány či soudy. Směrnice jen požaduje, aby takový
institut byl zaveden a oprávněné subjekty dle čl. 3 směrnice tak měly garantovánu možnost
u určeného orgánu podat žaloby (návrhy) ve smyslu čl. 2 směrnice, jimiž sledují ochranu práv
spotřebitelů a jimiž hodlají dosáhnout co nejpohotovějšího zastavení nebo zákazu porušování
předpisů na ochranu spotřebitele. Určení, zda tímto orgánem má být správní orgán či soud,
je přitom na členských státech, které při volbě příslušného orgánu mohou v široké míře zohlednit
specifika svých právních řádů a institucionálního uspořádání veřejné moci.
Česká republika přitom svou povinnost danou směrnici řádně transponovat
do vnitrostátního práva splnila. Městský soud zcela správně odkazoval na §25 zákona o ochraně
spotřebitele. Dle §25 odst. 2 tohoto zákona přitom platí, že „Návrh na zahájení řízení u soudu o zdržení
se protiprávního jednání ve věci ochrany práv spotřebitelů může podat a účastníkem takového řízení může být a)
sdružení nebo profesní organizace, jež mají oprávněný zájem na ochraně spotřebitele, nebo b) subjekt uvedený
v seznamu osob oprávněných k podání žalob na zdržení se protiprávního jednání v oblasti ochrany práv spotřebitelů
[…], aniž je dotčeno právo soudu přezkoumat, zda návrh na zahájení řízení byl podán oprávněným subjektem.“
Tím byl naplněn čl. 2 odst. 1 písm. a) směrnice.
Ve vztahu k čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice lze zmínit, že dle §155 odst. 4 zákona
č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“), platí:
„Ve věcech ochrany práv porušených nebo ohrožených nekalým soutěžním jednáním
62b)
, ochrany práv z duševního
vlastnictví a ve věcech ochrany práv spotřebitelů
62c)
může soud účastníkovi, jehož žalobě vyhověl, přiznat na jeho návrh
ve výroku rozsudku právo rozsudek uveřejnit na náklady neúspěšného účastníka; podle okolností případu soud
stanoví též rozsah, formu a způsob uveřejnění.“ Poznámka pod čarou 62b) odkazuje na §53 a §54
obchodního zákoníku, poznámka pod čarou 62c) odkazuje na §25 odst. 2 zákona o ochraně
spotřebitele. Ustanovení §155 odst. 4 občanského soudního řádu naplňuje smysl požadavku v čl. 2
odst. 1 písm. b) směrnice.
Příkaz, o němž pojednává čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice, je podmíněn souladem s právním
řádem členského řádu, aniž by však byl kladen požadavek na inkorporaci takového příkazu
do vnitrostátního práva, pokud zde nebyl jinak stanoven.
Výklad čl. 2 odst. 1 směrnice 2009/22/ES ve vztahu k otázce, zda mají členské státy
na zvážení, zda za příslušné k rozhodování žalob (návrhů) ve smyslu tohoto článku směrnice určí
soudy nebo správní orgány, je natolik jasný, že jej zdejší soud považuje za acte claire, tj. natolik
jednoznačné ustanovení, jehož výklad nevzbuzuje pochybnosti. Nejvyšší správní soud se proto
na Soudní dvůr Evropské unie neobracel s předběžnou otázkou dle čl. 267 Smlouvy o fungování
Evropské unie. Stěžovatel sice v daném ohledu dal zdejšímu soudu návrh, pro podání předběžné
otázky však nebyly v nynější věci podmínky.
K povinnosti soudu, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle
vnitrostátního práva, podat předběžnou otázku, se Soudní dvůr Evropské unie vyjádřil v rozsudku
ve věci C-283/81, CILFIT. V bodě 9 tohoto rozsudku konstatoval, že samotná skutečnost, že strana
sporu prohlašuje, že v její věci vyvstala otázka týkající se výkladu práva Evropské unie, neznamená,
že by rozhodující soud byl nucen podat předběžnou otázku. V bodech 16 až 20 tohoto rozhodnutí
Soudní dvůr Evropské unie navázal, že předběžná otázka nemusí být položena tehdy, je-li správný
výklad práva Evropské unie natolik zjevný, že neponechává žádný prostor pro rozumnou
pochybnost ohledně řešení otázky, která vyvstala. Rozhodující soud však musí být přesvědčen,
že řešená otázka je stejně zřejmá i soudům dalších členských států a též Soudnímu dvoru Evropské
unie. Takové posouzení musí být učiněno na základě charakteristických prvků práva Evropské unie
a specifických obtíží spojených s jeho interpretací, konkrétně se musí zohlednit srovnání různých
jazykových znění, musí být přihlédnuto k tomu, že terminologie Evropského práva nemusí mít vždy
stejný význam jako shodný význam s jejím vnitrostátním užitím a dále výklad musí být proveden
ve světle práva Evropské unie jako celku.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že zmíněné podmínky, za nichž není třeba předběžnou
otázku pokládat, byly naplněny. V dané otázce se různá jazyková znění směrnice nerozcházejí,
výklad pojmu soud nebo správní orgán použitý směrnicí se přitom v relevantních ohledech
neodlišuje od jeho ustáleného vnímání v české právní kultuře. Ani výklad směrnice provedený
s ohledem na právo Evropské unie nevzbuzuje žádné pochybnosti; této otázky se týká celá řada
kasačních námitek, proto se dané otázce Nejvyšší správní soud v následujících odstavcích věnuje
dále v části V. f) a V. g) tohoto rozsudku podrobněji.
V. f) Hodnocení transpozice směrnice 2009/22/ES
z pohledu práva Evropské unie jako celku
Ze směrnice 2009/22/ES lze dovodit jednoznačný požadavek adresovaný členským státům,
aby umožnily projednání žalob (návrhů) ve smyslu čl. 2 směrnice, které byly podány oprávněnými
subjekty ve smyslu čl. 3 směrnice. Jak vyplývá z čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie,
„směrnice je závazná pro každý stát, kterému je určena, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba
formy a prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům.“ Členské státy tak mají povinnost v transpoziční
lhůtě do svého vnitrostátního právního řádu zanést obsah regulace požadované směrnicí.
Mezi formu a prostředky, jakými bude obsah regulace přenesen a které jsou na volbě státních
orgánů, patří i to, v jaké konkrétní právní formě bude regulace obsažena a jaké konkrétní procesní
prostředky, které jsou dostatečné k dosažení výsledku předvídaného směrnicí, budou při aplikaci
regulace zvoleny. Členské státy v rámci prostoru, který jim byl při transpozici směrnice ponechán,
mohou obsahový požadavek na výsledek předvídaný směrnicí do svého právního řádu přenést tak,
aby to co nejvíce vyhovovalo specifikům jejich práva.
Česká republika se rozhodla, že jako příslušný orgán, který bude rozhodovat o žalobách
dle čl. 2 směrnice, určí civilní soudy, jelikož to nejvíce vyhovuje jejímu právnímu řádu.
O skutečnosti, že zdržení se protiprávního jednání ve věci ochrany práv spotřebitelů, stejně jako
stanovení povinnosti rozsudek uveřejnit, lze dosáhnout skrze žalobu k civilnímu soudu, je-li tato
žaloba věcně důvodná, Nejvyšší správní soud nemá nejmenší důvod pochybovat. Naopak
stěžovatelův požadavek, aby o obdobných návrzích musely v České republice rozhodovat i správní
orgány, by znamenal nutnost zásadní přestavby českého právního řádu. K tomu nebylo nutno
přistoupit, jelikož takový požadavek nelze ze směrnice ani z práva Evropské unie jako celku vyčíst.
Již v části V. c) tohoto rozsudku bylo pojednáno o charakteru řízení, která jsou zahajována
výhradně z moci úřední. Popsaná koncepce ochrany veřejného zájmu skrze řízení zahajovaná
z moci úřední je v českém právním řádu velmi častá. Z nepřeberné škály příkladů lze zmínit řízení,
v nichž je ukládána sankce za správní delikt či přestupek v případě, že nejde o přestupek, který
se projednává jen na návrh (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2012,
č. j. 5 Ans 12/2012 - 30, ve věci podnětu k zahájení řízení, v nichž měla být uložena sankce
za správní delikty či přestupky dle zákona o kolektivním investování), dále pak řízení směřující proti
soutěžitelům, kteří jsou účastníky dohod narušujících hospodářskou soutěž, nebo soutěžitelům
zneužívajícím dominantní postavení dle §21 odst. 3 zákona č. 143/2001 Sb., ochraně hospodářské
soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění účinném
do 31. 8. 2009 (srov. rozsudek zdejšího soudu ze dne 19. 8. 2009, č. j. 8 Ans 6/2009 - 83), rovněž
řízení o nařízení odstranění stavby dle §129 stavebního zákona (srov. již zmíněný rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2009, č. j. 3 Ans 1/2009 - 58), či přezkumné řízení dle §94
a násl. správního řádu (srov. rozsudek zdejšího soudu ze dne 22. 7. 2009, č. j. 1 Ans 4/2009 - 66,
nebo rozsudek ze dne 22. 5. 2008, č. j. 9 Ans 1/2008 - 135). Ve všech těchto rozsudcích Nejvyšší
správní soud dospěl k závěru, že tehdy popisovaná řízení bylo možno zahájit jen z moci úřední,
k čemuž však v posuzovaných věcech nedošlo, přitom pouhý podnět k zahájení řízení
zahajovaného z moci úřední takové řízení zahájit nemůže.
Na základě tohoto širšího popisu fungování českého právního řádu je možno vyvrátit
stěžovatelovu námitku o porušení zásad práva Evropské unie – zásady efektivity (principle
of effectiveness) a zásady rovnocennosti (principle of equivalence). Dle těchto zásad, pokud neexistuje
norma práva Evropské unie, která upravuje danou problematiku, je záležitostí vnitrostátního práva
položit konkrétní procesní úpravu zajištění práv jednotlivce zaštítěných právem Evropské unie,
která však nesmí být méně příznivá, než je tomu u práv založených vnitrostátním právem (zásada
rovnocennosti), a zároveň členským státem zvolená procesní úprava nesmí činit vymáhání práva
zaštítěného právem Evropské unie nepřiměřeně složité či prakticky nerealizovatelné (zásada
efektivity), k danému srov. např. rozsudky Soudního dvora Evropské unie ve věcech C-453/99,
Courage Ltd. a Bernard Crenan (bod 29); C-312/93, Peterbroeck (bod 12); C-45/76, Comet (body 13 až
16); C-33/76, Rewe (bod 5); C-432/05, Unibet (bod 42 a 43).
Zajištění dodržování právního řádu skrze řízení zahajovaná z moci úřední je v českém
právním řádu frekventovaný jev, neuplatňuje se jen u právní regulace, o níž pojednává i právo
Evropské unie, ale též regulace, která vychází jen z vnitrostátního práva. I v rámci čistě vnitrostátní
úpravy (viz např. výše zmíněné řízení o nařízení odstranění stavby, či řízení o přestupku, který
se neprojednává na návrh), nebylo jednotlivcům dáno právo, aby svým podáním zahájili řízení
zahajované z moci úřední. V daném ohledu tak nelze tvrdit, že by předmětná česká právní regulace
v nynější věci byla méně příznivá, než je tomu u obdobné regulace vyplývající čistě z vnitrostátního
práva. Naopak do českého právního řádu byl zakomponován §25 odst. 1 zákona o ochraně
spotřebitele, který činí ještě více efektivní vymáhání té právní regulace, u níž správní orgány zahajují
řízení z moci úřední a u níž zároveň lze podat žalobu ve smyslu zmíněných ustanovení zákona
o ochraně spotřebitele. U žalob ve smyslu §25 odst. 1 zákona o ochraně spotřebitele Nejvyšší
správní soud rovněž ani v náznaku neshledal, že by vymáhání nároků jejich prostřednictvím bylo
nepřiměřeně složité či prakticky nerealizovatelné. Stěžovatelovu argumentaci zásadou
rovnocennosti a zásadou efektivnosti tak Nejvyšší správní soud neakceptoval.
Směrnice 2009/22/ES požaduje, aby o žalobách (návrzích) dle jejího čl. 2 odst. 1
rozhodovaly soudy nebo správní orgány. Stěžovatel dovozoval, že pokud členský stát již dříve
zmocnil některé své orgány k tomu, aby autoritativně aplikovaly právní předpisy, jejichž cílem
je ochrana spotřebitele, musí se dle jeho mínění tyto orgány s ohledem na směrnici 2009/22/ES
zabývat žalobou (návrhem) oprávněných subjektů dle čl. 3 dané směrnice. S tímto Nejvyšší správní
soud nesouhlasí v několika směrech.
S ohledem na nynější věc je nutno uvést, že stěžovatel se svým podáním ze dne 20. 1. 2012,
ohledně něhož následně žaloval nečinnost žalované, domáhal uložení pokuty společnosti BOIRON
CZ a navrhl, aby žalovaná po vydání rozhodnutí postupovala dle čl. 7 odst. 1 nařízení č. 2006/2004,
tj. aby neprodleně poskytla příslušným orgánům ostatních členských států a Komisi nezbytné
informace o protiprávním jednání nebo opomenutí, které je v rozporu se zákony na ochranu zájmů
spotřebitele, nebo o podezření, že k takovému jednání či opomenutí může dojít.
Nejvyšší správní soud nijak nezpochybňuje, že zákon o regulaci reklamy v mnoha svých
ustanoveních přispívá k ochraně spotřebitele a že žalovaná je příslušná tento zákon zakotvenými
procesními postupy aplikovat. Podstatná okolnost, kterou však stěžovatel nezmínil,
když poukazoval na směrnici 2009/22/ES, je to, že tato směrnice mezi žaloby (návrhy) dle čl. 2
odst. 1 řadí jen vymezený (a tudíž omezený) okruh opatření, u nichž směrnice požaduje, aby byly
dány k dispozici oprávněným subjektům ve smyslu čl. 3 směrnice. Jde o zákaz nebo zastavení
porušování předpisů [čl. 2 odst. 1 písm. a) směrnice], případná opatření jako zveřejnění rozhodnutí
[čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice] a je-li to v souladu s právním řádem členského státu, příkaz žalované straně,
která prohrála a odmítla výkon rozhodnutí ve lhůtě stanovené soudy nebo správními orgány, zaplatit do veřejné
pokladny nebo oprávněné osobě určené podle vnitrostátního práva pevnou částku za každý den prodlení nebo jinou
částku stanovenou soudy nebo správními orgány, aby se zajistil výkon rozhodnutí [čl. 2 odst. 1 písm. c)
směrnice]. Jestliže stěžovatel po žalované požadoval mj. uložení pokuty a notifikaci dle čl. 7 nařízení
č. 2006/2004, je třeba zdůraznit, že taková opatření nespadají pod směrnici 2009/22/ES.
U notifikace dle čl. 7 zmíněného nařízení je uvedené prima facie zřejmé ze samotného textu čl. 2
odst. 1 směrnice 2009/22/ES. K pokutě, jejíhož uložení se stěžovatel domáhal, lze uvést, že jde
o sankci za protiprávní jednání uskutečněné v minulosti a její uložení nelze ztotožňovat
s autoritativním zákazem nebo zastavením porušování předpisů dle čl. 2 odst. 1 písm. a) směrnice,
které svou povahou směřují k přítomnosti a budoucnosti. Zároveň pokuta, jejíhož uložení
se stěžovatelka domáhala, nemá za cíl zajistit výkon nějakého předešlého rozhodnutí, nespadá tak
pod vymezení opatření v čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice 2009/22/ES, což je institut sankčně
zajišťující náležitý výkon již vydaného rozhodnutí.
Ze strany správních orgánů tak může dojít k autoritativní aplikaci předpisů, které přispívají
k ochraně spotřebitele, i v rámci opatření, která nespadají pod vymezení čl. 2 odst. 1 směrnice
2009/22/ES (např. ukládáním pokut za porušení předpisů). Směrnice 2009/22/ES však nijak
nepožaduje, aby řízení o těchto opatřeních, která nespadají pod čl. 2 odst. 1 směrnice, mohly zahájit
oprávněné subjekty dle čl. 3 směrnice. Pokud se stěžovatel dovolával směrnice 2009/22/ES
i ve vztahu ke svému podání, jímž sledoval zahájení řízení o uložení pokuty a učinění notifikace
ve smyslu čl. 7 odst. 1 nařízení č. 2006/2004, nespadá takové podání pod předmět právní úpravy
dané směrnice. Skutečností, že ve správním řízení lze uložit pokutu, nelze úspěšně argumentovat
ve vztahu k naplnění cílů směrnice 2009/22/ES, jelikož iniciace řízení oprávněnými subjekty dle
čl. 3 směrnice, v nichž má být uložena pokuta, nepatří mezi to, co je na členských státech směrnicí
požadováno.
Stěžovatel se ve svém podání ze dne 20. 1. 2012, ohledně něhož následně žaloval nečinnost
žalované, na žalované domáhal též toho, aby společnosti BOIRON CZ nařídila ukončit protiprávní
jednání vůči spotřebiteli v audiovizuálních obchodních sděleních (demonstrativně pak stěžovatel
uvedl, co by mělo být zejména zakázáno). Takové opatření je oprávněna žalovaná na základě §7c
zákona o regulaci reklamy učinit. U právě zmíněné části stěžovatelova návrhu dále nelze tvrdit,
že by šlo o návrh vybočující z vymezení v čl. 2 odst. 1 písm. a) směrnice. I přes to však nelze dospět
k závěru, že za stávající právní úpravy, kterou Česká republika přijala, by se ze směrnice
2009/22/ES či práva Evropské unie jako celku dal dovodit požadavek na to, aby podání stěžovatele
ze dne 20. 1. 2012 samo o sobě před žalovanou zahájilo řízení, v němž by bylo možno uložit
opatření dle §7c zákona o regulaci reklamy.
Podstatou směrnic vyplývající z čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie je ponechat
členským státům určitou volnost při volbě procesních prostředků a formy přenesení obsahových
požadavků na právní úpravu, které vyplývají ze směrnice. Aby Česká republika dostála
své povinnosti řádně transponovat směrnici 2009/22/ES (resp. povinnosti transponovat směrnici
Evropského parlamentu a Rady č. 98/27/ES, o žalobách na zdržení se jednání v oblasti ochrany
zájmů spotřebitelů, která předcházela směrnici 2009/22/ES a která obsahuje prakticky shodné
požadavky rozhodné pro nynější věc), mohla zvolit patřičnou úpravu správních řízení nebo
patřičnou úpravu procesních předpisů regulujících soudní řízení. Český zákonodárce zvolil variantu
přizpůsobení předpisů, které upravují řízení před civilními soudy, což bylo jeho výsostným právem
s ohledem na určitý prostor, který směrnice poskytuje. Úpravu správních řízení, která jsou
zahajována z moci úřední a která způsobem svého zahájení nevyhovují požadavkům směrnice,
tak ponechal beze změny. Výklad směrnice, který by České republice přikazoval změnit jak správní
řízení, tak soudní řízení, když dle směrnice bylo třeba určit soudy nebo správní orgány, by šel proti
samotnému smyslu institutu směrnice v právu Evropské unie, jelikož by vlastně negoval volbu
prostředků, jimiž lze cíle směrnice dosáhnout a které sama směrnice nabízí, aniž by to bylo
z hlediska cíle směrnice potřeba. Cíl směrnice – umožnit subjektům dle čl. 3 směrnice podat žaloby
(návrhy) dle čl. 2 směrnice a tím zlepšit možnost včas odstranit porušování předpisů poškozující
zájmy spotřebitele (bod 3 odůvodnění směrnice) – Česká republika naplnila, když tyto oprávněné
subjekty mohou podávat civilní žaloby. Soudní řízení před civilními soudy je přitom plně fungující
řízení, v němž je možno dosáhnout výsledku, který čl. 2 směrnice přepokládá. Tím, že v českém
právním řádu byla ponechána úprava řízení zahajovaných z moci úřední, která nenaplňuje
požadavky směrnice 2009/22/ES v tom smyslu, že není výhradně v moci oprávněných subjektů
dle čl. 3 směrnice tato řízení zahájit, nebyl porušen závazek řádně tuto směrnici transponovat,
jelikož cíle směrnice bylo plně v souladu s prostředky, které směrnice výslovně nabízí, dosaženo
jinak – skrze civilní soudní řízení.
Stěžovatel v dané souvislosti namítl, že správní řízení v České republice trvá kratší dobu
než řízení soudní a že ve správním řízení lze na rozdíl od soudního řízení za porušení předpisů
uložit sankci. Nejvyšší správní soud již výše vyložil, že sankce za správní delikty dle §8 až §8c
zákona o regulaci reklamy jsou opatření, které směrnice 2009/22/ES nepožaduje, poukaz na tento
rozdíl správního řízení a řízení soudního je tak pro nynější věc nepřípadný. Nejvyšší správní soud
dále připouští, že správní řízení trvá zpravidla kratší dobu, než je tomu u řízení soudního, tento
argument však nemůže vést k závěru o nesprávné transpozici směrnice. Lze totiž najít i řadu
silnějších stránek soudního řízení oproti řízením správním, např. to, že požadavky a garance
nezávislosti soudců a soudů, jakož i požadavky na odbornou úroveň soudců, skýtají větší záruky
kvalitního rozhodnutí a z tohoto pohledu jde tak o vyšší standard ochrany práv. Pro posouzení
efektivnosti procesního prostředku k ochraně práva se tak nelze omezit jen na některé aspekty,
ale tam, kde je to třeba, je nutno provést celostní analýzu, v níž je třeba zohlednit i základní principy
vnitrostátního právního systému (srov. rozsudek Soudního dvora Evropské unie ve věci C-312/93,
Peterbroeck, bod 14). V dané souvislosti lze zmínit, že subjekty dle §25 odst. 2 zákona o ochraně
spotřebitele mají otevřený přístup k soudu, kde se mohou domoci na jiném subjektu zdržení
se protiprávního jednání ve věci ochrany spotřebitelů, uplatnění takové žaloby přitom není žádným
právním institutem limitováno natolik, aby se dalo hovořit, že nejde o efektivní prostředek ochrany
práv. Ostatně soudní řízení je samotnou směrnicí předpokládáno jako plnohodnotná možnost
naplnění požadavku směrnice. Závěru, že soudní řízení v českých podmínkách nevyhovuje čl. 2
směrnice, by musely svědčit takové charakteristiky takového řízení, které by nepřiměřeně limitovaly
funkčnost tohoto institutu při ochraně práv, resp. jeho schopnost zastavit či zakázat porušování
práv. To však nebylo ani tvrzeno. Srovnání několika málo účelově vybraných charakteristik
správního a soudního řízení však nemá vypovídací hodnotu pro takové hodnocení.
I ve vztahu k hodnocením uvedeným v části V. f) tohoto rozsudku byly otázky výkladu
práva Evropské unie natolik jasné a jednoznačné, že šlo o acte claire, a Nejvyšší správní soud se tak
neobracel na Soudní dvůr Evropské unie s předběžnými otázkami, jak požadoval stěžovatel.
V. g) Namítaný požadavek na přezkoumatelnost aktů žalované
ve vztahu k jejich souladnosti s právem Evropské unie
Stěžovatel rovněž namítl, že městský soud svým výkladem porušil zásadu práva Evropské
unie požadující úplnou soudní ochranu vykládanou tak, že žádný akt orgánů Evropské unie,
členských států ani jejich vnitrostátních orgánů, který má právní účinky, nesmí uniknout přezkumu
svého souladu s primárním právem Evropské unie. Stěžovatel dále dovozoval, že v případě, že by
byl právní akt soudně nepřezkoumatelný, je namístě dovodit nestandardní žalobní legitimaci z práva
Evropské unie. Dodal také, že žalovaná nevydala správní akt, který by v případě eurokonformní
aplikace práva směřoval v neprospěch jediného nesporného adresáta tohoto aktu – společnosti
BOIRON CZ.
Nejvyšší správní soud uvádí, že Soudní dvůr Evropské unie v rozsudku ve věci C-294/83,
Les Verts, v bodě 23 konstatoval, že Evropské hospodářské společenství je společenství založené
na vládě práva (jde o právní společenství jakožto obdobu právního státu), z čehož vyplývá, že žádný
z jeho členských států ani instituce Společenství se nemůže vyhnout přezkumu otázky, zda opatření
jimi přijatá jsou v souladu s ustavující mezinárodní smlouvou – Smlouvou o založení Evropského
hospodářského společenství. Ze smyslu bodů 24 a 25 zmíněného rozsudku vyplývá, že soudní dvůr
měl na mysli opatření, která mají právní dopad na třetí strany. Soudní dvůr Evropské unie sice
ve zmiňovaném rozsudku pojednával o Evropském hospodářském společenství, nicméně není
nejmenšího důvodu se domnívat, že by tomu u dnešní Evropské unie ve vztahu mj. k Smlouvě
o fungování Evropské unie mělo být jinak.
Zdejší soud však nesdílí stěžovatelovy obavy, že v podmínkách daného případu nebude
naplněn požadavek vyjádření v rozsudku ve věci 294/83, Les Verts. K danému třeba konstatovat,
že žalovaná žádný správní akt, který by zasáhl právní sféru jakéhokoli subjektu, v nynější věci
nevydala. To je také důvod, proč se stěžovatel obrátil na městský soud s nečinnostní žalobou.
V nynější věci proto nemůže ani teoreticky jít o žádný správní akt žalované (ten nebyl v dané věci
vydán), který by nebyl podroben soudnímu přezkumu, v jehož rámci by bylo umožněno
i přezkoumat jeho soulad s požadavky práva Evropské unie. V projednávané věci se spíše nabízí
otázka soudního přezkumu skutečnosti, že žalovaná stěžovatelem požadovaný správní akt nevydala.
Takové posuzování však není v České republice vyloučeno ze soudního přezkumu. Sám stěžovatel
svou žalobou k městskému soudu a touto kasační stížností prokázal, že správní soudy se touto
otázkou na základě jeho žaloby zabývaly, a to i z pohledu souladu postupu žalované s požadavky
práva Evropské unie. Postup žalované tak byl na základě námitek podroben hodnocení správních
soudů. Soudní přezkum postupu žalované však neznamená, že by soudy nutně musely v postupu
žalované nalézt pochybení.
V. h) Námitky ve vztahu k §141 správního řádu
V kasační stížnosti stěžovatel s odkazem na §141 správního řádu konstatoval, že české
právo připouští vnitrostátní procesí prostředek, o kterém mohou v určitých případech rozhodnout
správní orgány jako soudy v soukromoprávních sporech.
Dle §141 odst. 1 správního řádu, který reguluje tzv. sporné řízení před správním orgánem,
platí: „Ve sporném řízení správní orgán řeší spory z veřejnoprávních smluv (část pátá) a v případech stanovených
zvláštními zákony spory vyplývající z občanskoprávních, pracovních, rodinných nebo obchodních vztahů.“
Citované ustanovení umožňuje ve sporném řízení rozhodovat dva typy sporů: 1) spory
z veřejnoprávních smluv a 2) některé spory vyplývající ze soukromoprávních vztahů, pokud
to zvláštní zákony předvídají. O veřejnoprávní smlouvě v nynější věci nemůže být řeč. Ve vztahu
ke sporům vyplývajícím ze soukromoprávních vztahů je třeba důsledně lišit, kdy jsou k jejich řešení
příslušné správní orgány a kdy civilní soudy. Obecné pravidlo pro toto rozlišování se nachází v §7
odst. 1 o. s. ř.; dle tohoto ustanovení spory, které vyplývají ze soukromoprávních vztahů,
projednávají a rozhodují soudy v občanském soudním řízení, pokud je neprojednávají a nerozhodují
jiné orgány. Projednání některých soukromoprávních sporů před správními orgány je výjimkou
z uvedeného pravidla a nastupuje tehdy, když s tím zvláštní zákon výslovně počítá.
Zákon o regulaci reklamy ovšem v žádném svém ustanovení neumožňuje správním
orgánům rozhodovat soukromoprávní spory. Sporné řízení dle §141 odst. 1 správního řádu tak
v daném případě nepřipadá v úvahu. V řízení, v němž se ukládá zvláštní opatření dle §7c zákona
o regulaci reklamy či v řízení, v němž se ukládá správní sankce dle tohoto zákona, se neřeší
soukromoprávní spor mezi několika subjekty. Z obsahu stěžovatelova podání ostatně ani žádným
způsobem nevyplývá, že by jím měl být iniciován jakýkoli spor vyplývající ze soukromoprávních
vztahů mezi stěžovatelem a dalším subjektem. V daném ohledu lze dále zmínit, že takový spor
mohou subjekty, které mají za to, že jejich práva byla porušena, zahájit před civilními soudy, a týká-
li se protiprávního jednání ve věci ochrany práv spotřebitelů, mohou takový spor zahájit i subjekty
vymezené v §25 zákona o ochraně spotřebitelů.
V. i) Shrnutí hodnocení Nejvyššího správního soudu
ve vztahu k namítané nečinnosti žalované
Nejvyšší správní soud shodně s městským soudem shledal, že stěžovatelovo podání ze dne
20. 1. 2012 bylo podnětem k zahájení řízení z moci úřední. Na základě tohoto samotného podání
však nebylo zahájeno žádné správní řízení, v němž by žalovaná měla následně povinnost vydat
správní rozhodnutí. Stěžovatel přitom nemá nárok na to, aby na základě jeho pouhého podnětu
k zahájení řízení z moci úřední takové řízení zahájeno bylo. To nelze dovodit ani ze směrnice
2009/22/ES, ani z práva Evropské unie jako celku.
Nejvyšší správní soud proto neměl nejmenšího důvodu se odchýlit od své setrvalé
judikatury, dle níž nezahájení řízení zahajovaného výlučně z moci úřední na základě podnětu
k zahájení takového řízení nepředstavuje nečinnost ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s.
VI. Závěr a náklady řízení
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná [viz část V. a) tohoto
rozsudku]. Napadené usnesení městského soudu proto dle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil
a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. Na nutnosti zrušit napadené usnesení městského
soudu nemohla nic změnit ani skutečnost, že Nejvyšší správní soud se v částech V. c) až V. i)
tohoto rozsudku ztotožnil se závěrem městského soudu, že žalovaná není nečinná ve smyslu
§79 odst. 1 s. ř. s., takové hodnocení má však význam až ve vztahu ke konečnému rozhodnutí
ve věci.
Stěžovatel v kasační stížnosti výslovně uvedl, že usnesení městského soudu napadá
jen ve výroku I. o odmítnutí žaloby, výrok II. o nákladech řízení a výrok III., jímž byl stěžovateli
vrácen soudní poplatek za žalobu, ponechal mimo rozsah své kasační stížnosti. Nejvyšší správní
soud je sice dle §109 odst. 3 s. ř. s. vázán rozsahem kasační stížnosti, to však dle daného ustanovení
neplatí, je-li na napadeném výroku závislý výrok, který napaden nebyl. Výrok II. o nákladech řízení
i výrok III., dle něhož se v důsledku odmítnutí žaloby vrací soudní poplatek, jsou závislé na výroku
I. o odmítnutí. Nejvyšší správní soud tak zrušil napadené usnesení ve všech jeho výrocích, jelikož
výroky II. a III. nemohou samostatně obstát.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne v souladu s §110 odst. 3 větou první
s. ř. s. městský soud v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. ledna 2014
JUDr. Radan Malík
předseda senátu