ECLI:CZ:NSS:2014:9.AOS.5.2013:73
sp. zn. 9 Aos 5/2013 – 73
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci navrhovatelů: a) A. S.,
b) M. J., c) J. K., všichni zast. Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem se sídlem Příběnická 1908,
Tábor, proti odpůrci: Středočeský kraj, se sídlem Zborovská 11, Praha 5, za účasti osob
zúčastněných na řízení: I) Letiště Praha, a.s., se sídlem K Letišti 6/1019, Praha 6, II) Český
Aeroholding, a.s., se sídlem Jana Kašpara 1069/1, Praha 6, o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy – Zásad územního rozvoje Středočeského kraje, schválených usnesením Zastupitelstva
Středočeského kraje č. 4-20/2011/ZK ze dne 19. 12. 2011, v části, jíž se vymezuje záměr č. D300
označený jako „Plocha rozvoje Letiště Praha Ruzyně“, v řízení o kasační stížnosti odpůrce proti
rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 12. 6. 2013, č. j. 50 A 8/2013 - 129,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Odpůrci se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení.
III. Odpůrce je po v i ne n zaplatit navrhovatelům a), b) a c) náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti v celkové výši 9 365,40 Kč, k rukám jejich zástupce Mgr. Vítězslava
Dohnala, advokáta se sídlem Příběnická 1908, Tábor, do 30 dnů od právní moci tohoto
rozhodnutí.
IV. Osoby zúčastněné na řízení n emaj í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Podanou kasační stížností se odpůrce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
uvedeného rozsudku Krajského soudu v Praze (dále jen „krajský soud“), kterým bylo ve výroku I.
podle §76 odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zrušeno výše označené opatření obecné povahy (dále též „ZÚR“)
v části, jíž se vymezuje záměr č. D300 označený jako „Plocha rozvoje Letiště Praha Ruzyně“.
Výrokem II. napadeného rozsudku byla stěžovateli uložena povinnost zaplatit navrhovatelům
do 3 dnů od právní moci rozsudku na náhradě nákladů řízení částku 43 096,20 Kč.
I. Vymezení věci
[2] Navrhovatelé se domáhali zrušení ZÚR v části, jíž se vymezuje záměr č. D300 označený
jako „Plocha rozvoje Letiště Praha Ruzyně“. Plochou pro veřejně prospěšnou stavbu D300 - nová
paralelní dráha a prodloužení stávající dráhy západním směrem Letiště Praha Ruzyně, byla
vymezena plánovaná stavba nové paralelní dráhy RWY 06/24, která má předpokládané rozměry
3550 x 45 m a je situována v osové vzdálenosti 1525 m jižně od stávající VP0D 06/24
a prodloužení stávající dráhy západním směrem z 3715 m na 4000 m.
[3] Navrhovatelka a) je spoluvlastnicí nemovitosti čp. 897 na pozemku parc. č. st. 1178 v k.ú.
Horoměřice, která se nachází přibližně mezi osami staré a nové plánované dráhy ve vzdálenosti
cca 5 km od počátku přistávací dráhy. Navrhovatel b) je spoluvlastníkem nemovitosti čp. 182
na pozemku parc. č. 224 v k.ú. Svárov, která leží přibližně v ose plánované dráhy ve vzdálenosti cca
7 km od plochy vymezené v ZÚR pro rozšíření letiště. Navrhovatel c) je spoluvlastníkem
nemovitosti čp. 833 na pozemku par. č. st. 353 v k.ú. Litovice, která se nachází v obci Hostivice
a leží přibližně 1,3 km od osy plánované dráhy na úrovni počátku vzletové a přistávací plochy.
[4] Krajský soud nejprve ověřil, že jsou splněny podmínky řízení o návrhu na zrušení opatření
obecné povahy nebo jeho části (existence opatření obecné povahy, aktivní žalobní legitimace
navrhovatelů a formulace žalobního návrhu). Poté přistoupil k věcnému projednání návrhu a dospěl
k závěru, že návrh na zrušení opatření obecné povahy je částečně důvodný.
[5] Navrhovatelé ve svém návrhu namítali, že napadené opatření obecné povahy není v souladu
se zákonem a že nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem.
[6] Námitky, týkající se převzetí záměru rozšíření letiště z Územního plánu velkého územního
celku Pražského regionu (dále též „ÚP VÚC“) v rozporu s §187 odst. 2 a 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění rozhodném
pro posuzovanou věc (dále jen „stavební zákon) krajský soud zamítl. Neztotožnil se ani
s namítaným neprověřením aktuálnosti posuzovaného záměru.
[7] K rozporu mezi ZÚR a jejich zadáním krajský soud uvedl, že jakkoliv ZÚR ve své textové
části i v odůvodnění sice plně nekorespondují s textem zadání (ne zcela dokonale a úplně vždy
reagují na požadavky zadání), nelze dospět k závěru, že by snad ve vztahu k přezkoumávanému
záměru nebyl návrh ZÚR pořízen na základě zadání, resp. že by se s ním nedůvodně rozcházel
do té míry, že by to bylo důvodem pro vyslovení nezákonnosti napadeného opatření obecné
povahy. Námitku, že ZÚR nejsou nikterak koordinovány se ZÚR hl. m. Prahy a vlivy rozšíření
letiště (umístěného na hranicích dvou krajů) na okolí nejsou komplexně vyhodnoceny v žádné
územně plánovací dokumentaci, krajský soud také zamítl.
[8] Důvodnými krajský soud neshledal ani námitky napadající obecnost kompenzačních
opatření vůči negativnímu vlivu rozšíření letiště na obyvatelstvo a přírodu a krajinu, jakož i námitky
napadající nedostatečné vyhodnocení dopadů napadeného opatření obecné povahy na lokalitu
NATURA 2000. Obdobně nebyly úspěšné ani námitky dovolávající se různých procesních
pochybení, kterých se při pořizování ZÚR měl stěžovatel dopustit (porušení §38 odst. 3 a 4
stavebního zákona, nedostatečné vypořádání připomínek vznesených proti návrhu napadeného
opatření obecné povahy, nesprávné vyhodnocení stanovisek pro společné jednání).
[9] Pokud jde o námitku věcné změny záměru převzatého z ÚP VÚC do ZÚR, krajský soud
předně zrekapituloval, že zatímco ÚP VÚC předpokládal toliko paralelní dráhu (o rozměrech 3.200
x 45 m), a to ve formě územní rezervy, ZÚR v rámci téhož záměru předpokládají nejen novou
paralelní dráhu (o rozměrech 3.550 x 45 m), ale též prodloužení dráhy stávající. Lze tak dovodit,
že k obsahové (materiální) změně posuzovaného záměru oproti jeho podobě v ÚP VÚC došlo,
a to především s přihlédnutím k tomu, že záměr již není v územně plánovací dokumentaci zařazen
toliko jako územní rezerva. Ve smyslu §36 odst. 1 stavebního zákona představuje územní rezerva
plochu (koridor), u níž se teprve má prověřit možnost jejího budoucího využití. Skutečnost,
zda je určitý záměr veden v ZÚR jako územní rezerva či nikoliv, má zásadní dopady jak na jeho
samotnou funkci v rámci ZÚR a případnou budoucí realizaci, tak především i na navazující územně
plánovací dokumentaci. Krajský soud tedy v tomto ohledu dospěl k závěru, že stěžovatel pochybil,
pokud záměr rozšíření letiště Praha Ruzyně převzal postupem podle §187 odst. 2 stavebního
zákona do ZÚR, neboť tento záměr byl z hlediska věcného změněn.
[10] Zjištěné pochybení nedosahovalo intenzity, která by krajský soud vedla ke shledání
nezákonnosti napadeného opatření obecné povahy. Výsledkem postupu podle §187 stavebního
zákona je převzetí záměru z ÚP VÚC do návrhu ZÚR, který pak musí projít celým procesem
přijímání podle oddílu 1 dílu 3 hlavy III části třetí stavebního zákona. Jedinou fází, která
je převzetím záměru z ÚP VÚC ušetřena, je pouze fáze zpracování zadání ZÚR, které byl krajský
úřad povinen podle §187 odst. 4 stavebního zákona zasílat jednotlivě dotčeným orgánům,
dotčeným obcím, sousedním krajům a Ministerstvu pro místní rozvoj (k uplatnění požadavků).
Krajský soud analogicky použil závěry Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS) z rozsudku
ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 - 169, týkající se zadání územního plánu, a dospěl k závěru,
že i když v dané fázi přijímání ZÚR k určitému pochybení došlo, nejedná se o takovou vadu řízení,
která by měla vést ke zrušení napadené části opatření obecné povahy. Na možnosti dotčených
orgánů a veřejnosti bránit se účinným právními nástroji a zpochybnit podobu předmětného záměru
totiž jeho převzetí ve změněné podobě nic nemění.
[11] Krajský soud naopak přisvědčil námitce, že stěžovatel nesplnil úkol plynoucí z Politiky
územního rozvoje ČR (dále také „PÚR“ nebo „Politika“) a záměr paralelní dráhy z PÚR pouze
mechanicky převzal. Totožnou otázkou se ve vztahu k ZÚR hl. m. Prahy k témuž záměru
plynoucímu z Politiky již zabýval Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 2. 2. 2011,
č. j. 6 Ao 6/2010 - 103, publ. pod č. 2552/2012 Sb. NSS. Nezákonnost ZÚR hl. m. Prahy spatřoval
NSS ve skutečnosti, že nesplnily výslovný pokyn z PÚR „Řešit dopady rozvoje letiště Praha -
Ruzyně na územní rozvoj dotčených obcí (zejména hlukové zátěže)“. „Je jednoznačné, že se s tímto
úkolem musí vypořádat každá etapa navazujícího územního plánování, tedy i první na Politiku navazující územně
plánovací instrument, kterým jsou zásady územního rozvoje. (…) Nejvyšší správní soud vyjadřuje své přesvědčení,
že zásady územního rozvoje musí zejména u koridorů a ploch nadmístního významu konkretizovat a dále realizovat
zřejmé a evidentní zadání z Politiky územního rozvoje, musí tedy dojít k určitému posunu mezi zadáním
vyplývajícím z Politiky územního rozvoje a jeho konkrétnějším uchopením v zásadách územního rozvoje.“
Vzhledem k tomu, že námitka řešená v projednávané věci je totožná s otázkou, kterou se zabýval
v citovaném rozhodnutí NSS, přičemž skutkové okolnosti věci i procesní obrana pořizovatele ZÚR
jsou obdobné, je podle názoru krajského soudu citovaný judikát NSS na projednávanou věc plně
aplikovatelný. Lze sice připustit, že napadené ZÚR nejsou v některých aspektech vymezení
sporného záměru rozšíření Letiště Praha Ruzyně tak strohé jako ZÚR hl. m. Prahy. Požadavky
(„úkoly“) stanovené v Politice však naplněny ve smyslu závěrů citovaného rozhodnutí NSS
v projednávané věci nebyly. Krajský soud tak shledal rozpor napadeného opatření obecné povahy
s ustanovením §31 odst. 4 stavebního zákona.
[12] Za důvodnou považoval krajský soud také námitku nedostatečného posouzení vlivů ZÚR
na životní prostředí. Navrhovatelé upozorňovali na rozpor s §2 zákona č. 100/2001 Sb.,
o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon
o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění rozhodném pro posuzovanou věc (dále jen
„zákon o posuzování vlivů“), písm. f) přílohy č. I. směrnice Evropského parlamentu a Rady
2001/42/ES, o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (dále jen
„směrnice SEA“), a bodem 5. přílohy stavebního zákona, z důvodu absence vyhodnocení
kumulativních a synergických vlivů.
[13] Krajský soud odkázal na rozsudek NSS ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 - 526, publ.
pod č. 2698/2012 Sb. NSS, dle kterého musí hodnocení synergických a kumulativních vlivů
obsahovat alespoň: „1) popis vhodné metodologie, 2) zjištění a popis stavu životního prostředí a složek, které by
mohly být negativně ovlivněny, 3) identifikaci a popis možných kumulativních a synergických vlivů, 4) posouzení
těchto vlivů, 5) vymezení kompenzačních opatření a 6) stanovení pravidel monitorování kumulativních a synergických
vlivů. Dospěl k závěru, že posouzení vlivů koncepce na životní prostředí (dále též „SEA“)
zpracované ve vztahu k napadené části ZÚR nenaplňuje požadavky na obsahové náležitosti
vyžadované pro posuzování synergických a kumulativních vlivů. Smyslem provedení hodnocení
synergických a kumulativních vlivů totiž je tyto vlivy nejen identifikovat, ale též vyhodnotit. Takové
vyhodnocení má spočívat v popisu možných konkrétních dopadů na konkrétní složky životního
prostředí, ve zvážení existence jiných řešení ve vztahu k takto provedenému posouzení,
ve vypořádání se s otázkou kompenzačních opatření, která by kumulativní a synergické vlivy
minimalizovala a v neposlední řadě ve stanovení pravidel jejich sledování.
[14] V hodnocení provedeném stěžovatelem shledal nedostatky jak v absentujícím popisu
metodologie vyhodnocení vlivů, tak především v jejich posouzení, v důsledku čehož je logicky
zpochybněna i správnost a úplnost vymezení kompenzačních opatření a možnost relevantně
monitorovat tyto vlivy v budoucnu. V případě posuzovaného záměru se napadené ZÚR omezují
toliko na vymezení kumulativních a synergických vlivů na obyvatelstvo a památky a na zemědělský
půdní fond.
[15] Ve vztahu k argumentu stěžovatele, že bod 5. přílohy stavebního zákona nepožadoval
vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů u všech záměrů, které ZÚR obsahují, ale pouze
u variant (což není případ záměru rozšíření Letiště Praha-Ruzyně), krajský soud uvedl,
že se neztotožňuje s formálním (gramatickým) výkladem užitým stěžovatelem v případě pojmu
„varianta“ uvedeným v citovaném bodu přílohy stavebního zákona. Nejen, že se zde nehovoří
o variantách jednotlivých záměrů, ale obecně o variantách PÚR a územně plánovací dokumentace,
ale především by odpůrcem namítaný výklad přílohy stavebního zákona popíral smysl a podstatu
vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů. S ohledem na výše uvedené dospěl krajský soud
k závěru, že skutkový stav, z nějž stěžovatel při přijetí ZÚR vycházel, postrádá v důsledku
neúplného vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů v rámci SEA oporu ve skutkových
zjištěních. Soud tedy ve vztahu k této námitce shledal důvod pro zrušení napadené části ZÚR podle
§76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
[16] Soud navrhovatelům přisvědčil také v tom, že posouzení vlivů na životní prostředí
nezahrnuje vlivy na lidské zdraví, což je v rozporu s ustanovením §2 zákona o posuzování vlivů
a čl. 5 odst. 1 ve spojení s přílohou č. I. směrnice SEA. Odkázal na svůj rozsudek ze dne
26. 2. 2013, č. j. 50 A 24/2012 - 64, kde se obdobnou námitkou podrobně zabýval. Směrnice SEA
je v českém právním řádu provedena ustanoveními zákona o posuzování vlivů a stavebního zákona.
Konkrétně písm. f) přílohy I. směrnice SEA je transponováno bodem 5. přílohy stavebního zákona.
Tato transpozice je nedokonalá, neboť výslovně nepožaduje posouzení vlivů na lidské zdraví,
ač písm. f) přílohy I. směrnice SEA takový požadavek na členské státy jednoznačně vznáší. Nelze
však přehlédnout obecné ustanovení §2 zákona o posuzování vlivů, které nepochybně lze
vztáhnout jako výkladový princip i na ustanovení §10i zákona o posuzování vlivů a na přílohu
stavebního zákona. Vedle toho také nelze přejít povinnost eurokonformního výkladu právních
předpisů, jež provádí ustanovení unijního práva. Proto je třeba požadavek bodu 5. přílohy
stavebního zákona na posouzení vlivů na obyvatelstvo vykládat tak, že zahrnuje i povinnost
posoudit vlivy na lidské zdraví. SEA zpracovaná k ZÚR však posouzení vlivů koncepce na lidské
zdraví neobsahuje, a to ani jako součást posouzení vlivů na obyvatelstvo. I v případě této námitky
je tedy třeba konstatovat, že skutkový stav, z nějž stěžovatel při přijetí ZÚR vycházel, postrádá
v důsledku zcela chybějícího posouzení vlivů koncepce na lidské zdraví oporu ve skutkových
zjištěních. Byl tak opět naplněn důvod pro zrušení napadené části ZÚR i bez nařízení jednání podle
§76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
[17] Ostatními námitkami se krajský soud vzhledem k důvodům, které jej vedly ke zrušení
napadené části ZÚR, pro jejich předčasnost nezabýval.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti
[18] Proti rozsudku krajského soudu brojí stěžovatel kasační stížností ze dne 21. 8. 2013,
doplněnou podáním ze dne 24. 9. 2013, jejíž důvody podřazuje pod ustanovení §103 odst. 1 písm.
a) a d) s. ř. s. Úvodem poukazuje na to, že krajskému soudu nepostačovalo vymezení synergických
a kumulativních vlivů tak, jak bylo provedeno v ZÚR, za situace, kdy již existuje závazné stanovisko
Ministerstva životního prostředí ze dne 26. 10. 2011 k dokumentaci posouzení vlivů záměru
na životní prostředí – „Paralelní RWY 06R/24L, letiště Praha Ruzyně“. Ta podrobně upravuje např.
navrhovateli požadované skutečnosti a podmínky výstavby nové paralelní vzletové a přistávací
dráhy. Na základě výsledků podrobného posuzování se dospělo k závěrům, které nepopírají řešení
obsažené v ZÚR, ale naopak je potvrzují.
[19] Krajský soud dospěl k nesprávnému závěru, že stěžovatel v ZÚR změnil po věcné stránce
záměr Letiště Praha Ruzyně oproti jeho podobě v ÚP VÚC. Plocha rozvoje Letiště Praha Ruzyně
nebyla stanovena jako územní rezerva, ale jako veřejně prospěšná stavba D132 v závazné části ÚP
VÚC. Plocha rozvoje Letiště Praha Ruzyně již v ÚP VÚC obsahovala prodloužení stávající dráhy,
takže byla přebrána do ZÚR v naprosto totožném územním vymezení. Z obecného hlediska této
úrovně územně plánovací dokumentace je naprosto irelevantní (a z hlediska územního je to pouze
orientační) uvádění případných přesných údajů o budoucích parametrech jakékoli stavby, která bude
umísťována do vymezené plochy či koridoru – rozhodující je stanovení hranic plochy či koridoru.
V této souvislosti upozorňuje na to, že některé záměry nemají ještě zpracovánu podrobnější územní
(ani jinou) dokumentaci a byly by tak „handicapovány“ oproti záměrům již více prověřeným, což by
neodpovídalo legislativním požadavkům na obsah ZÚR.
[20] Krajský soud nesprávně a nepřezkoumatelným způsobem posoudil nesplnění úkolů pro
územní plánování obsažené v čl. 131 PÚR. Dle stěžovatele jsou některé úkoly pro územní plánování
stanovené v Politice úkoly k řešení přímo v podrobnější územně plánovací dokumentaci, než jsou
ZÚR, což již uváděl ve své replice k žalobnímu návrhu ze dne 24. 6. 2013,
č. j. 087838/2013/KUSK. Z čl. 131 Politiky [„Řešit dopady rozvoje letiště Praha – Ruzyně
na územní rozvoj dotčených obcí (zejména hlukové zátěže“)] vyplývá jasný úkol pro řešení
v podrobnější územně plánovací dokumentaci než je úroveň ZÚR, neboť v ZÚR se nevymezují
plochy s rozdílným způsobem využití ve smyslu vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích
na využívání území, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška 501/2006 Sb.“). V této
souvislosti odkazuje stěžovatel na §3 odst. 1 této vyhlášky. U žádného záměru obsaženého v ZÚR
se neřeší dopad na rozvoj dotčené obce, či se řeší jen na úrovni odpovídající měřítku zpracování
ZÚR. Takže se v ZÚR v čl. 133 stanovuje úkol pro územní plánování v podrobnější územně
plánovací dokumentaci. Skutečnost, že Politika stanovuje úkoly přímo pro podrobnější územně
plánovací dokumentaci, naznačuje i schéma na str. 13 Politiky nazvané „Ilustrační schéma vazeb
PÚR ČR 2008“. Dokladem toho je i republiková priorita specifikovaná v čl. 19 Politiky, na kterou
není možné v ZÚR reagovat jinak než opsáním.
[21] Stěžovatel dále uvádí, že úkol obsažený v čl. 131 Politiky splnil dikci článku 133 a 134 ZÚR
a v podrobnosti, která přísluší ZÚR. Při větší podrobnosti by ZÚR překročily legislativní rámec
podrobnosti. Dále upozorňuje na stanovisko ministerstva pro místní rozvoj, které v souladu s §38
stavebního zákona posuzovalo soulad obou dokumentů, a shledalo, že ZÚR reflektují úkol pro
územní plánování stanovený pod písm. a) čl. 131 Politiky. Takže pořizovatel PÚR a zároveň orgán
odborně přezkoumávající soulad zásad územního rozvoje s politikou neshledal pochybení
stěžovatele, ale krajský soud ano. Stěžovatel se proto domnívá, že krajský soud porušil zásadu
zdrženlivosti a přiměřenosti svých zásahů. Dále se domnívá, že rozsudek NSS ze dne 2. 2. 2011,
č. j. 6 Ao 6/2010 – 103, nelze na projednávanou věc aplikovat, protože čl. 131 Politiky byl řešen
v ZÚR Středočeského kraje a v ZÚR hl. m. Prahy odlišně. V ZÚR Středočeského kraje jsou oba
úkoly Politiky splněny dikcí čl. 133 a 134.
[22] Krajský soud nesprávně posoudil také vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů
záměru. Ve vyhodnocení SEA jsou z hlediska synergických a kumulativních vlivů posuzovány
všechny záměry v podrobnosti odpovídající měřítku zpracování ZÚR. Příloha stavebního zákona
v bodě 5. však nepožadovala vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů u všech záměrů,
které ZÚR obsahují, ale pouze u variant. Rovněž bod 6. přílohy stavebního zákona pojednával
o porovnávání vlivů podle jednotlivých variant. U záměru rozšíření Letiště Praha Ruzyně se však
žádné varianty nezpracovávaly. Stěžovatel cituje rozsudek krajského soudu ze dne 26. 2. 2013,
č. j. 50 A 24/2012 - 64, ve kterém soud konstatoval, že „požadavek variantního hodnocení záměrů
převzatých z ÚP VÚC a tedy záměrů, jež již byly v minulosti s ohledem na možné varianty prověřeny,
je kontraproduktivní a nerespektuje vůli zákonodárce převzít již zhodnocené varianty beze změny. Protože převzaté
záměry vstupují do procesu již při formulaci návrhu ZÚR, musí projít VVURÚ včetně SEA a jejich variantní
hodnocení nelze zcela vyloučit. S ohledem na okolnosti případu však musí jít o případy výjimečné, odůvodněné např.
stářím ÚP VÚC, z nějž je záměr přebírán, a informacemi o značné neaktuálnosti tehdejšího vyhodnocení SEA.
Navíc jak konstatoval NSS v rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526, 2698/2012 Sb. NSS,
v odst. 131-133, povinnost zpracovat varianty návrhu koncepce (eventuálně návrh koncepce řešící variantně jednotlivé
plochy a koridory) a nechat posoudit jejich vliv na životní prostředí může být pouze stanovena dotčeným orgánem
na úseku posuzování vlivů na životní prostředí nebo zadáním ZÚR.“ Z uvedeného vyplývá, že požadování
vyhodnocení synergických a kumulativních vlivů i vlivů na zdraví obyvatel u všech záměrů v ZÚR
řešených nemá právní oporu a stěžovatel při vyhodnocení SEA postupoval nadstandardně.
[23] Stěžovatel se domnívá, že krajský soud jeho námitku, že u záměru rozšíření Letiště Praha
Ruzyně se žádné varianty nezpracovávaly a tak nebyl povinen vyhodnocovat kumulativní
a synergické vlivy, posoudil nedostatečně a nepřezkoumatelně. K tomuto odkazuje na text na str. 23
napadeného rozsudku týkající se této námitky, s nímž polemizuje. Pohled krajského soudu
se dostává do rozporu s celkovou stavbou odůvodnění rozsudku. Pokud by bylo na vyhodnocení
pohlíženo celostním způsobem jako na koncepci, nebylo by důvodné požadovat vyhodnocení
jednotlivých dílčích záměrů – včetně synergických a kumulativních vlivů, navíc ještě u délkově
větších záměrů podle lokalizace a s vyhodnocením vlivů na již stávající podrobné skutečnosti
(např. zástavbu). Výklad stěžovatele smysl vyhodnocení vlivů nepopírá. Vyhodnocování
jednotlivých možných variant i z hledisek vlivů dílčích, tedy i z hlediska vlivů synergických
a kumulativních, je rozhodující při výběru vhodné varianty. Odkaz na bod 2. odůvodnění rozsudku
nemůže být relevantní. Tento bod se věnuje otázce přebírání záměru z ÚP VÚC do ZÚR
a s namítaným vyhodnocením synergických a kumulativních vlivů souvisí jen velmi okrajově. Navíc
základní premisa se zakládá na předpokladu, že záměr rozšíření letiště byl změněn, což je z důvodů
popsaných v kasační stížnosti chybné.
[24] Dle stěžovatele dále krajský soud nesprávně posoudil otázku týkající se obsahu
dokumentace SEA v části chybějícího posouzení vlivů ZÚR na lidské zdraví. Samostatné
vyhodnocení vlivů ZÚR na lidské zdraví nebylo v rámci SEA zpracováváno, neboť právní předpisy
platné v době pořizování a posléze i vydání ZÚR stěžovateli takovou povinnost neukládaly. Teprve
novela stavebního zákona č. 350/2012 Sb. začlenila do přílohy stavebního zákona vlivy na lidské
zdraví. Argumentace krajského soudu vztahem §2 a §10i zákona o posuzování vlivů je zavádějící.
Ustanovení §2 zákona o posuzování vlivů se vztahuje na jakékoliv posuzování, tedy i posuzování
EIA. V §10i zákona o posuzování vlivů je jasně deklarováno, že při posuzování vlivů se postupuje
podle zvláštních předpisů (tedy podle stavebního zákona). Dále se v §10i praví, že: „Ustanovení §2,
3, 10a, 10b, 10g a 10h se použijí obdobně a s tím, že zjišťovací řízení a veřejné projednání se postupem podle tohoto
zákona neprovádí.“ Samostatné vyhodnocení vlivů na lidské zdraví není důvodné a postačí rámcové
posouzení rizik v rámci vyhodnocení vlivu na obyvatelstvo. Rovněž dotčený orgán na úseku
ochrany veřejného zdraví (Krajská hygienická stanice Středočeského kraje) ve svých vyjádřeních
k zadání ZÚR ani ke společnému projednání takové zpracování nepožadoval. Dotčený orgán
na úseku vyhodnocování vlivů (MŽP) ve svých vyjádřeních k zadání ZÚR ani ke společnému
projednání rovněž nepožadoval samostatné vyhodnocení vlivů na lidské zdraví. Ministerstvo
životního prostředí žádné výhrady k dokumentaci SEA neuplatnilo ani v závěrečném stanovisku
k návrhu ZÚR z hlediska vyhodnocení SEA.
[25] Stěžovatel se domnívá, že vlivy na obyvatelstvo zahrnovaly i vlivy na lidské zdraví bez
nutnosti zpracovávat speciální dokumentaci o vlivech na lidské zdraví. Vlivy na lidské zdraví
se v případě územně plánovací dokumentace vždy projevují jako potenciální vlivy na obyvatele
konkrétního území. V tomto ohledu stěžovatel považoval za rozhodující čl. 5 odst. 2 směrnice SEA.
Rovněž v příloze stavebního zákona ve znění účinném od 1. 1. 2013 byla v bodě 6. doplněna slova
„…lidské zdraví…“, což znamená, že hodnocení těchto vlivů je integrální součástí vyhodnocení
vlivů na životní prostředí. Pokud by takový požadavek vyžadoval samostatný postup, musela
by tomu odpovídat legislativní úprava, jako tomu např. je při samostatném vyhodnocení vlivů
na území NATURA 2000, dle §19 odst. 2 stavebního zákona. Pod vlivy na veřejné zdraví
si stěžovatel představoval konkrétní kvantifikovatelné vlivy vyplývající ze znalosti technických
parametrů a vlastností záměru. Ty lze s ohledem na čl. 5 odst. 2 směrnice SEA rozumně a vhodněji
posuzovat u projektu, tedy u záměru. Na úrovni koncepce lze hodnotit vlivy na obyvatelstvo,
případně lidské zdraví, což lze chápat jako obecné a zpravidla nekvantifikovatelné dopady různých
způsobů uspořádání území. Dle stěžovatele dochází k rozporu: pokud se příslušné soudní orgány
(krajský soud a NSS) shodují v názoru, že posuzování vlivů na ovzduší a hlukovou situaci by mělo
proběhnout na úrovni EIA a ne úrovni SEA, protože není ještě rozhodnuto o přesném umístění
záměrů (k tomu stěžovatel cituje str. 34 odůvodnění napadeného rozsudku, na které je odkazováno
na rozsudek NSS ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526), není tedy logické, aby bylo požadováno
vyhodnocení vlivů na lidské zdraví v měřítku zpracování ZÚR. Není zřejmé, jaké jiné myslitelné
vlivy by mohly přicházet do úvahy, pokud by byly vyloučeny vlivy na ovzduší a hluk.
[26] Stěžovatel kasační stížností brojí rovněž proti výroku II. napadeného rozsudku, má za to,
že je dán důvod pro aplikaci §60 odst. 7 s. ř. s., neboť jsou dány takové skutkové a právní
okolnosti, ve kterých je možné spatřovat důvody hodné zvláštního zřetele. Navrhovatelé požadavek
na zrušení části ZÚR odůvodňovali mnoha námitkami, které v převážné většině krajský soud zamítl,
a právní proces složitého a náročného pořízení a zpracování ZÚR z mnoha právních aspektů před
krajským soudem obstál. Nadto stěžovatel upozorňuje, že zástupce navrhovatelů použil v případě
námitek, které soud shledal důvodné, zcela shodnou právní argumentaci za všechny navrhovatele,
navrhovatelům tak neměly být přiznány náklady v plné výši. Ostatně totožnou argumentaci použil
již v předcházejících žalobách směřujících proti ZÚR. Stěžovatel proto navrhuje, aby v případě,
že NSS kasační stížnosti nevyhoví, nepřiznal navrhovatelům náklady soudního řízení, případně aby
náklady snížil.
[27] S ohledem na vše výše uvedené stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil
ve výroku I. a II. napadený rozsudek a věc vrátil krajskému soudu k novému projednání.
[28] Osoba zúčastněná na řízení II) Český Aeroholding, a.s., ve vyjádření ke kasační stížnosti
uvádí, že se ztotožňuje s názory stěžovatele vyřčenými v kasační stížnosti a setrvává na svém
vyjádření ze dne 30. 4. 2013. Krajský soud použil nepřípustný rozšiřující výklad zákona, když nad
rámec ustanovení bodu 5. a 6. přílohy stavebního zákona požaduje, aby se kumulativní a synergické
vlivy posuzovaly u všech vyhodnocení vlivů koncepcí na životní prostředí, nikoli jen v případě
existence více variant, jak jasně vyplývá z přílohy stavebního zákona. Povinnost zhodnocení vlivů
na lidské zdraví byla do přílohy stavebního zákona vložena až s účinností k 1. 1. 2013. Stěžovatel
tedy nebyl povinen tyto vlivy posuzovat, dostačující je, že provedl posouzení vlivů na obyvatelstvo,
což vzhledem ke skutečnosti, že SEA je hodnocením koncepčním a rozsah hodnocení odpovídá
měřítku v dokumentaci ZÚR, odpovídá de facto hodnocení vlivu na zdraví. K úkolu dle PÚR osoba
zúčastněná na řízení uvádí, že tento úkol byl stanoven k řešení až v podrobnější územně plánovací
dokumentaci. Vzhledem k uvedenému navrhuje, aby Nejvyšší správní soud plně vyhověl kasační
stížnosti.
[29] Osoba zúčastněná na řízení I) Letiště Praha, a.s., se ke kasační stížnosti vyjádřila shodně
jako osoba zúčastněná na řízení II) Český Aeroholding, a.s.
[30] Navrhovatelé ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že krajský soud část ZÚR zrušil
správně i s ohledem na zásadu zdrženlivosti soudního přezkumu a nepřekročil ústavně vymezený
prostor pro soudní přezkum (k tomuto navrhovatelé odkazují na rozsudek NSS ze dne 20. 5. 2010,
č. j. 8 Ao 2/2010-644). Dále setrvávají na svém tvrzení, že záměr na rozšíření letiště byl věcně
změněn a nebylo jej tak možné převzít postupem podle §187 odst. 2 stavebního zákona.
K nesplnění úkolu dle Politiky uvádí, že pokud stěžovatel v ZÚR řádně nevymezil kapacitu letiště,
nemohl ani řešit dopady letiště na území. Argumentace podrobnější úpravou v územních plánech
obcí proto není podle názoru navrhovatelů věcně správná. Dále nesouhlasí s tvrzením stěžovatele,
že rozsudek NSS ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010 - 103, nelze použít. Rozšíření letiště bylo sice
v ZÚR hl. m. Prahy a ZÚR Středočeského kraje upraveno odlišně, zásadní pochybení ovšem
zůstávají v principu u obou shodná.
[31] Nesouhlasí s tvrzením, že se kumulativní a synergické vlivy mají posuzovat pouze u záměrů,
které jsou navrhované ve variantách. Bod 6. přílohy stavebního zákona vyžaduje vyhodnocení
jednotlivých záměrů zakotvovaných do příslušné územně plánovací dokumentace z hlediska jejich
souhrnného, tedy kumulativního a synergického vlivu, který lze předpokládat, bez ohledu na to, zda
konkrétní záměr byl zpracován ve variantách nebo invariantně. Zásadní je kumulativní a synergický
vliv tohoto záměru s dalšími záměry v předmětném území. Výklad stěžovatele by ad absurdum vedl
k tomu, že nebudou posuzovány kumulativní a synergické vlivy územně plánovací dokumentace
vůbec, neboť pořizovatelé budou veškeré záměry řešit invariantně. Takový výklad jde proti účelu
a smyslu stavebního zákona, zákona o posuzování vlivů a zákona č. 17/1992 Sb., o životním
prostředí, ve znění pozdějších předpisů. Rovněž směrnice SEA nevztahuje povinnost hodnotit vlivy
na životní prostředí pouze k variantně řešeným záměrům.
[32] K vlivům na veřejné zdraví navrhovatelé uvádí, že souhlas Ministerstva životního prostředí
či hygienické stanice neznamená, že by bylo ZÚR věcně správné. Jako každé jiné stanovisko
dotčeného orgánu může být věcně chybné a podléhá soudnímu přezkumu v rámci přezkumu
napadeného opatření obecné povahy, jehož je závazným podkladem. Dle navrhovatelů
by rozšířením letiště došlo ke zvýšení emitovaného hluku nad zákonem stanovené limity hluku
zajišťující příznivé životní prostředí navrhovatelů. Navrhovatelé proto považují tento projekt
za veřejnoprávně nepovolitelný a jeho plánování za zbytečné vynakládání veřejných prostředků.
Navrhovatelé s ohledem na výše uvedené navrhují, aby NSS kasační stížnost zamítl jako
nedůvodnou a navrhovatelům přiznal náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
[33] K vyjádření osob zúčastněných na řízení navrhovatelé uvádějí, že posouzení synergických
a kumulativních vlivů je otázkou výkladu unijního práva. Nejvyšší správní soud jako soud poslední
instance je v případě nejasného výkladu právní normy EU povinen položit předběžnou otázku
ve smyslu čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie. Soud poslední instance nepodléhá této
povinnosti mimo jiné v případě tzv. „acte claire“, tj. v případě že správná aplikace evropského
předpisu je tak zřejmá, že neponechává prostor pro žádné důvodné pochybnosti. Navrhovatelé
se domnívají, že směrnice SEA je v této otázce acte claire a její interpretace je zcela zřejmá,
tj. kumulativní a synergické vlivy musí být posuzovány i u invariantních záměrů. K nesplnění úkolu
dle Politiky uvádí, že stěžovatel měl splnit úkol již v ZÚR a neodkládat jeho splnění až na územní
plány jednotlivých obcí.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[34] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a za stěžovatele jedná zaměstnanec s vysokoškolským právnickým vzděláním ve smyslu §105
odst. 2 s. ř. s. Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
A) Nesplnění úkolu dle PÚR
[35] Stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že krajský soud nesprávně a nepřezkoumatelným
způsobem posoudil otázku, že v ZÚR nejsou splněny úkoly pro územní plánování obsažené v bodu
131 Politiky a že jsou proto v rozporu s §31 odst. 4 stavebního zákona. Nejvyšší správní soud
se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností. Vlastní přezkum rozhodnutí krajského soudu
je totiž možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí krajského soudu splňuje kritéria
přezkoumatelnosti. Tedy že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek
relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku
rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je natolik závažnou vadou, že k ní soud přihlíží i bez
námitky, z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[36] Veškerá výše uvedená kriteria napadené rozhodnutí krajského soudu splňuje. Jedná
se o srozumitelné rozhodnutí opřené o dostatek relevantních důvodů. Je z něj zcela zřejmé, proč
krajský soud o této námitce rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Námitka směřující
do nepřezkoumatelnosti této části rozhodnutí je tedy nedůvodná.
[37] V rámci přezkumu správnosti závěru krajského soudu považuje zdejší soud za nutné nejprve
citovat relevantní části obou dokumentů. V bodu 131 Politiky byl stanoven následující úkol pro
územní plánování: a) Řešit dopady rozvoje letiště Praha-Ruzyně na územní rozvoj dotčených obcí (zejména
hlukové zátěže). ZÚR v bodech 132 až 134 uvádí následující: „(132) ZÚR zpřesňují rozvoj Letiště Praha
Ruzyně, který se projeví částečně na území Středočeského kraje rozšířením dráhového systému (nová paralelní dráha
a prodloužení stávající dráhy západním směrem - plocha pro veřejně prospěšnou stavbu D300). (133) ZÚR
stanovují pro územní plánování – v území, kde se projeví vliv hluku z letecké dopravy v důsledku nové paralelní
dráhy, rozvoj obcí, zejména Jenče, Hostivice a Horoměřic navrhovat tak, aby nové plochy pro bydlení, školství
a zdravotnictví nebyly vymezovány směrem k novému letovému koridoru (ose paralelní dráhy). (134) ZÚR navrhují
na základě doporučení SEA prostorová či projektová specifická opatření v případě koridoru, resp. plochy pro D300
- v rámci projektového řešení záměru a jeho posouzení z hlediska vlivů na životní prostředí (EIA) navrhnout
kompenzační ochranná opatření k minimalizaci hlukové zátěže obytné zástavby dotčených sídel na území hl. m.
Prahy a Středočeského kraje.“
[38] Stěžovatel má za to, že citovaný úkol Politiky je určen k řešení v podrobnější územně
plánovací dokumentaci než je ZÚR. Jak již Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku ze dne
2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010 - 103, na který ostatně odkázal i krajský soud, a který se týkal shodného
záměru ZÚR pro hl. město Prahu, názor stěžovatele, že sporný úkol je určen k řešení v podrobnější
územně plánovací dokumentaci než je ZÚR, akceptovat nelze.
[39] Nejvyšší správní soud výslovně uvedl, že „Je jednoznačné, že se s tímto úkolem musí vypořádat
každá etapa navazujícího územního plánování, tedy i první na Politiku navazující územně plánovací instrument,
kterým jsou zásady územního rozvoje. Rozhodně zde neobstojí argument odpůrce, že jen převzal ohledně letiště Praha
- Ruzyně vymezení úkolu a přenesl jej na nižší fáze územně plánovacího procesu. (…) Nejvyšší správní soud
vyjadřuje své přesvědčení, že zásady územního rozvoje musí zejména u koridorů a ploch nadmístního významu
konkretizovat a dále realizovat zřejmé a evidentní zadání z Politiky územního rozvoje, musí tedy dojít k určitému
posunu mezi zadáním vyplývajícím z Politiky územního rozvoje a jeho konkrétnějším uchopením v zásadách
územního rozvoje. (…) V opačném případě by totiž jednotlivé stupně územního plánování a závaznost zásad
územního rozvoje ztrácely smysl. Postup odpůrce, který se v napadeném opatření obecné povahy rozhodl nikterak
neřešit otázku dopadů rozvoje letiště Praha - Ruzyně na územní rozvoj navrhovatele a) a otázku hlukové zátěže
plynoucí z tohoto záměru a tento úkol přesunul bez dalšího do navazující fáze územního plánování, je tedy v rozporu
s Politikou i s §31 odst. 4 stavebního zákona, který mimo jiné stanoví, že politika územního rozvoje je závazná
pro pořizování a vydávání zásad územního rozvoje. Na Politiku územního rozvoje navazující územně plánovací
dokumentace musí řešit Politikou zadaný úkol, nikoli jej jen bez dalšího přesunout do navazující fáze územně
plánovací dokumentace, jak již bylo výše odůvodněno. Zásady územního rozvoje musí upřesňovat Politiku územního
rozvoje, nikoli ji jen bez další konkretizace přejímat, respektive opisovat.“ Nyní rozhodující senát neshledal
ani skutkové, ani právní důvody, pro které by se měl od citovaných závěrů v projednávané věci
odchýlit.
[40] Na tom nemůže nic změnit ani argumentace stěžovatele vyhláškou č. 501/2006 Sb.
Stěžovatel sice není v rámci ZÚR oprávněn konkrétně vymezovat na území jednotlivých obcí
plochy ve smyslu vyhlášky č. 501/2006 Sb. (neboť to přísluší až územnímu plánu), avšak je povinen
podrobněji rozpracovat a konkretizovat obecné zadání z Politiky. Ze zásad územního rozvoje totiž
musí být minimálně zřejmé, které konkrétní obce a jakým způsobem budou rozvojem Letiště Praha
Ruzyně dotčeny [v posuzované věci je zcela evidentním dopadem hluková zátěž letiště (ostatně již
PÚR požadují řešení hlukové zátěže), nelze však bez dalšího vyloučit dopady jiné]. Kromě této
základní identifikace musí ZÚR v obecné rovině pojmenované dopady skutečně „řešit“, neboť jde
o záměr, který svým významem nepochybně přesahuje význam místních záměrů upravovaných
územními plány jednotlivých obcí.
[41] Stěžovatel dále odkazuje na schéma na str. 13 Politiky nazvané „Ilustrační schéma vazeb
PÚR ČR 2008“ a na republikovou prioritu specifikovanou v čl. 19 Politiky. Předmětné schéma sice
obsahuje propojení přerušovanou oboustrannou šipkou mezi Politikou a územními
plány/regulačními plány, avšak pouze z tohoto nelze dovozovat, že by Politika stanovovala úkoly
přímo pro územní a regulační plány, které by nemusely být nijak reflektovány v ZÚR (zvlášť, když
plnými oboustrannými šipkami je propojena Politika se ZÚR a následně ZÚR s územními
a regulačními plány). Obecně formulovanou republikovou prioritu v bodě 19 Politiky („Vytvářet
předpoklady pro polyfunkční využívání opuštěných areálů a ploch (tzv. brownfields průmyslového, zemědělského,
vojenského a jiného původu). Hospodárně využívat zastavěné území (podpora přestaveb, revitalizací a sanací území)
a zajistit ochranu nezastavěného území (zejména zemědělské a lesní půdy) a zachování veřejné zeleně, včetně
minimalizace její fragmentace.“) pak není možné srovnávat s konkrétním úkolem pro územní plánování
vztahujícím se ke konkrétnímu záměru rozšíření Letiště Praha Ruzyně.
[42] Zdejší soud se ztotožňuje s krajským soudem v tom, že úkol stanovený v bodě 131 Politiky
nebyl body 132 až 134 ZÚR splněn. Stěžovatel v bodě 133 ZÚR zakotvil „řešení“ dopadů, a to tak,
že nové plochy pro bydlení, školství a zdravotnictví nemají být vymezovány směrem k novému
letovému koridoru (ose paralelní dráhy), avšak nedostatečně vymezil území dotčené dopady rozvoje
letiště („území, kde se projeví vliv hluku z letecké dopravy v důsledku nové paralelní dráhy, rozvoj obcí, zejména
Jenče, Hostivice a Horoměřic navrhovat …“). Z uvedeného vymezení spíše vyplývá, že výčet tří
zmíněných obcí je pouze výčtem demonstrativním, jaké další obce mohou být záměrem dotčeny, již
však dovodit nelze. V této souvislosti je nutné poukázat na to, že v příloze č. 4 ZÚR „Vyhodnocení
vlivů ZÚR SK na životní prostředí“ je jako obec dotčená záměrem D300 uvedena obec Dobrovíz
a obec Hostivice. Je tedy evidentní, že zde existuje rozpor mezi bodem 133 ZÚR, kde jsou jako
obce dotčené hlukem z letiště uvedeny obce Jeneč, Hostivice a Horoměřice, a přílohou č. 4 ZÚR,
kde jsou jako obce dotčené záměrem D300 (tj. včetně hluku) uvedeny obce Dobrovíz a Hostivice.
[43] Stěžovatel dále řešil pouze dopad vlivu hluku z letecké dopravy na územní rozvoj dotčených
obcí, ačkoliv v rámci přílohy č. 4 ZÚR „Vyhodnocení vlivů ZÚR SK na životní prostředí“ u záměru D300
identifikoval také dopad na vodu „Ovlivnění režimu povrchových vod“, který hodnotil jako potenciálně
mírně negativní vliv (-1) a dopad na zemědělský půdní fond „Celá plocha v 1. a 2. třídě ochrany ZPF“,
který hodnotil jako potenciálně významný negativní vliv (-2). Jak se tyto identifikované dopady
projeví ve vztahu k územnímu rozvoji dotčených obcí, zřejmé není. I pokud by např. jediným
možným dopadem u zemědělského půdního fondu bylo to, že území, na kterém byl vymezen záměr
D300, nebude možné využít jiným způsobem, mělo by to být z obsahu ZÚR zřejmé. Obdobné
závěry platí i u negativního vlivu na vodu („ovlivnění režimu povrchových vod“). Skutečnost, že dojde
k ovlivnění režimu povrchových vod (není uvedeno jakým způsobem, ani jak významné toto
ovlivnění bude), může např. znamenat nutnost na území dotčených obcí vymezit v rámci územního
plánování (viz výše k vymezování ploch vyhláškou č. 501/2006 Sb.) nové plochy vodní
a vodohospodářské či plochy technické infrastruktury (za účelem např. výstavby čistírny odpadních
vod či změny koryt vodních toků). Stěžovatel se však v ZÚR podrobněji dopady negativního
ovlivnění režimu povrchových vod na územní rozvoj dotčených obcí nezabýval. Zda je v souvislosti
s identifikovanými negativními vlivy nutno dotčená území nějakým způsobem regulovat, z příslušné
části ZÚR dovodit nelze.
[44] Pokud jde o řešení dopadů vlivu hluku z letecké dopravy na územní rozvoj dotčených obcí,
pak není jasné, jak daleko od letového koridoru (osy paralelní dráhy) nemají být uvedené plochy
vymezovány. V různých obcích se tak situace ve výsledku může nedůvodně lišit. Nemusí se
nepochybně jednat o naprosto přesně v metrech vymezenou vzdálenost od osy paralelní dráhy,
přesněji vymezit území lze např. zakreslením předmětného území do mapy (v měřítku zpracování
ZÚR) či přesnější formulací [např. nevymezovat předmětné plochy ve vzdálenosti do 500 m od
letového koridoru (osy paralelní dráhy)].
[45] Stěžovatel v kasační stížnosti dále argumentuje tím, že Ministerstvo pro místní rozvoj
shledalo, že ZÚR reflektují úkol stanovený bodem 131 písm. a) Politiky. Takže pořizovatel Politiky
a zároveň orgán odborně přezkoumávající soulad ZÚR s Politikou neshledal pochybení stěžovatele,
ale krajský soud ano. Domnívá se proto, že krajský soud porušil zásadu zdrženlivosti a přiměřenosti
svých zásahů.
[46] Stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj podle §38 stavebního zákona je stanoviskem ve
smyslu §4 odst. 2 písm. b) stavebního zákona, nejedná se tedy o závazné stanovisko podle §149
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“)
[k této problematice lze v podrobnostech odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 2/2008 - 62]. Možností přezkumu stanovisek podle §4 odst. 2 písm. b)
stavebního zákona se zdejší soud zabýval ve zmíněném rozsudku ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao
2/2008 – 62, a dospěl k těmto závěrům: „Při rozhodování o návrhu na zrušení opatření obecné povahy
Nejvyšší správní soud posuzuje jeho soulad se zákonem, a to, zda ten, kdo je vydal, postupoval v mezích
své působnosti a pravomoci a zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem (§101d
odst. 1 s. ř. s.). Podle odst. 2 tohoto ustanovení „dojde-li soud k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho části
jsou v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření
obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, opatření obecné povahy nebo jeho části zruší dnem,
který v rozsudku určí.“ V rámci posuzování toho, zda je opatření obecné povahy vydáno v souladu se zákonem,
se pak Nejvyšší správní soud zabývá i správností stanoviska dotčeného orgánu. Ke shodnému závěru ostatně Nejvyšší
správní soud došel již ve svém rozhodnutí ze dne 11. 9. 2008, č. j. 8 Ao 2/2008 - 151, (dostupné
na www.nssoud.cz), v němž věcnou správnost stanoviska krajského úřadu ke konceptu územního plánu přezkoumal.
Stanoviska tak skutečně nemohou být samostatným předmětem přezkumu proto, že by sama byla považována
za opatření obecné povahy - v tom lze odpůrci přisvědčit. Jsou však součástí procesu, v němž je zpracováván
a přijímán územní plán, který opatřením obecné povahy nepochybně je a vychází z nich. Jsou tedy soudem zkoumána
jako závazné podklady opatření obecné povahy, jimž zákon upřel jinou možnost přezkumu.“
[47] Ačkoliv se citovaný rozsudek vztahuje k s. ř. s. ve znění do 31. 12. 2011, kdy byl k řízení
o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části příslušný pouze Nejvyšší správní soud, lze
citované závěry použít i za současného znění s. ř. s. V rámci posuzování toho, zda je opatření
obecné povahy vydáno v souladu se zákonem, se správní soudy zabývají mj. i správností stanovisek
dotčeného orgánu. To, že Ministerstvo pro místní rozvoj shledalo, že ZÚR reflektují úkol
stanovený bodem 131 písm. a) Politiky, tedy ještě samo o sobě neznamená, že tak tomu po věcné
stránce skutečně je. Dospěje-li správní soud k jinému resp. opačnému závěru než dotčený orgán,
nelze takový postup bez dalšího označit za porušení zásady zdrženlivosti a přiměřenosti soudních
zásahů. V této souvislosti je nutno zdůraznit, že krajský soud se nijak nezabýval odbornou stránkou
věci, ale toliko v intencích judikatury Nejvyššího správního soudu přezkoumal, zda stěžovatel
konkretizoval a dále realizovat zřejmé a evidentní zadání z Politiky a správně dospěl k závěru,
že nikoliv.
[48] Stěžovatel dále uvádí, že rozsudek NSS ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010-103, nelze
aplikovat, protože bod 131 Politiky byl řešen v ZÚR Středočeského kraje a v ZÚR hl. m. Prahy
odlišně. Jakkoliv jsou ZÚR Středočeského kraje z hlediska úkolu dle bodu 131 písm. a) Politiky
podrobnější než ZÚR hl. m. Prahy [a to zejména v tom, že ukládají rozvoj obcí navrhovat tak, aby
nové plochy pro bydlení, školství a zdravotnictví nebyly vymezovány směrem k novému letovému
koridoru (ose paralelní dráhy)], neznamená to nepoužitelnost obecných závěrů uvedených
v označeném rozsudku. Nejvyšší správní soud obsah bodů 132 až 134 ZÚR Středočeského kraje
posoudil a neshledal jej dostatečný k tomu, aby mohlo být konstatováno, že byl úkol stanovený
v bodě 131 písm. a) Politiky splněn.
B) Nevyhodnocení kumulativních a synergických vlivů
[49] V kasační stížnosti je namítáno, že vyhodnocení SEA bylo zpracováno dle přílohy
ke stavebnímu zákonu, která v bodě 5. nepožadovala vyhodnocení kumulativních a synergických
vlivů u všech záměrů, které ZÚR obsahují, ale pouze u variant. Stěžovatel tak postupoval
nadstandardně, když vyhodnocení synergických a kumulativních vlivů provedl.
[50] Nejvyšší správní soud má za to, že nejprve je potřeba při hodnocení této skupiny námitek
vyjít z příslušného právního rámce. Právní úprava vychází ze směrnice SEA, podle jejíhož čl. 5
odst. 1, pokud je podle čl. 3 odst. 1 vyžadováno posouzení vlivů na životní prostředí, vypracuje
se zpráva o vlivech na životní prostředí. V té se určí, popíšou a posoudí možné významné vlivy
na životní prostředí vyplývající z provádění plánu nebo programu a rozumná náhradní řešení
s přihlédnutím k cílům a zeměpisné oblasti působnosti plánu nebo programu. Informace
vyžadované za tímto účelem jsou uvedeny v příloze I. Pod písm. f) této přílohy jsou uvedeny
informace, které mají být poskytnuty podle čl. 5 odst. 1. Ty zahrnují možné významné vlivy
na životní prostředí, včetně vlivů na otázky jako jsou biologická rozmanitost, obyvatelstvo, lidské
zdraví, fauna, flóra, půda, voda, ovzduší, klimatické faktory, hmotné statky, kulturní dědictví včetně
architektonického a archeologického dědictví, krajina a vzájemný vztah mezi výše uvedenými
faktory. Poznámka pod čarou pak stanoví, že významné vlivy by měly zahrnovat sekundární,
kumulativní, synergické, krátkodobé, střednědobé a dlouhodobé, trvalé a přechodné, pozitivní
a negativní vlivy.
[51] Z této právní úpravy vyšel i český zákonodárce, když ji transponoval do stavebního zákona.
Podle §19 odst. 2 stavebního zákona je „úkolem územního plánování také vyhodnocení vlivů politiky
územního rozvoje, zásad územního rozvoje nebo územního plánu na vyvážený vztah územních podmínek pro
příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území (dále jen "vyhodnocení
vlivů na udržitelný rozvoj území"); jeho součástí je posouzení vlivů na životní prostředí zpracované podle přílohy
k tomuto zákonu a posouzení vlivu na evropsky významnou lokalitu nebo ptačí oblast, pokud orgán ochrany přírody
svým stanoviskem takovýto vliv nevyloučil.“ Dle bodu 5. přílohy stavebního zákona, ve znění účinném
do 31. 12. 2012, náleží do rámcového obsahu vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na životní
prostředí pro účely posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí „zhodnocení stávajících
a předpokládaných vlivů navrhovaných variant politiky územního rozvoje nebo územně plánovací dokumentace, včetně
vlivů sekundárních, synergických, kumulativních, krátkodobých, střednědobých a dlouhodobých, trvalých
a přechodných, kladných a záporných; hodnotí se vlivy na obyvatelstvo, biologickou rozmanitost, faunu, floru, půdu,
vodu, ovzduší, klima, hmotné statky, kulturní dědictví včetně dědictví architektonického a archeologického a vlivy
na krajinu včetně vztahů mezi uvedenými oblastmi vyhodnocení.“
[52] Zásady územního rozvoje zpravidla představují v rámci územního plánování okamžik, kdy
lze efektivně posoudit kumulativní a synergické vlivy záměru na životní prostředí, protože při jejich
příjímání je totiž ještě reálně možné efektivně se zabývat variantami řešení a reagovat tak
na případná zjištění týkající se synergického působení jednotlivých záměrů (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010 - 644, publ. pod č. 2106/2010 Sb.
NSS).
[53] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, publ. pod
č. 2698/2012 Sb. NSS, konstatoval, že „hodnocení CEA (Cumulative Environmental Assessment,
posuzování kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí) je podle bodu 5 přílohy ke stavebnímu zákonu
z roku 2006 součástí hodnocení SEA. Obsah tohoto hodnocení musí zahrnovat alespoň 1) popis vhodné metodologie,
2) zjištění a popis stavu životního prostředí a složek, které by mohly být negativně ovlivněny, 3) identifikaci a popis
možných kumulativních a synergických vlivů, 4) posouzení těchto vlivů, 5) vymezení kompenzačních opatření a 6)
stanovení pravidel monitorování kumulativních a synergických vlivů.“ Není však možné opomenout ani
rozsudek NSS ze dne 31. 1. 2013, č. j. 4 Aos 1/2012 - 105, kde zdejší soud shora uvedené obecné
závěry upřesnil tím, že „nelze trvat na tom, aby ve vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů byly výslovně
zapracovány veškeré záměry obsažené v zásadách územního rozvoje a jejich možné hromadné a skupinové vlivy
na životní prostředí v kombinaci s každým dalším záměrem, který je v zásadách územního rozvoje vymezen, nýbrž je
dostačující, pokud dojde ke zhodnocení kumulativních a synergických vlivů pouze mezi záměry, kde relevantní vlivy
tohoto druhu vůbec přicházejí v úvahu, a to buď s ohledem na povahu a rozsah záměrů, k jejichž kombinaci dochází,
nebo v důsledku zjištění učiněných v rámci řádně prováděného procesu pořizování zásad územního rozvoje“.
[54] Ve světle výše zmíněných úvah přistoupil zdejší soud k posouzení námitek stěžovatele.
Tvrzení stěžovatele, že vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů je zapotřebí pouze
u variantních záměrů, nelze aprobovat. Takový výklad by popíral smysl vyhodnocení kumulativních
a synergických vlivů, jak byl popsán ve výše citované judikatuře zdejšího soudu. Důsledkem
takového výkladu by vlivy invariantních koncepcí nebyly vůbec hodnoceny. Bod 5. přílohy
stavebního zákona hovoří obecně o variantách Politiky a územně plánovací dokumentace, nikoliv
o variantách jednotlivých záměrů. Příloha stavebního zákona vyžaduje vyhodnocení jednotlivých
záměrů z hlediska jejich souhrnného, tj. kumulativního a synergického vlivu, který lze předpokládat,
bez ohledu na to, zda konkrétní záměr byl zpracován ve variantách nebo invariantně. Zásadní tedy
je kumulativní a synergický vliv záměru s dalšími záměry v předmětném území. Jiný výklad by mohl
vést k tomu, že by kumulativní a synergické vlivy nebyly vůbec posuzovány, neboť pořizovatelé
by veškeré konkrétní záměry v územně plánovací dokumentaci řešili invariantně.
[55] Tento výklad odpovídá i směrnici SEA, kde se o variantách vůbec nehovoří. Článek 5
odst. 1 směrnice SEA pouze stanoví, že pokud je vyžadováno posouzení vlivů na životní prostředí,
vypracuje se zpráva o vlivech na životní prostředí, ve které se určí, popíšou a posoudí možné
významné vlivy na životní prostředí vyplývající z provádění plánu nebo programu a rozumná
náhradní řešení s přihlédnutím k cílům a zeměpisné oblasti působnosti plánu nebo programu.
Informace vyžadované za tímto účelem jsou uvedeny v příloze I, bod f) pak stanoví požadavek
na posouzení synergických a kumulativních vlivů. Je tak zcela zřejmé, že jediným postupem, který
vede k naplnění smyslu a účelu směrnice SEA a přílohy stavebního zákona, je posouzení
kumulativních a synergických vlivů vždy, bez ohledu na to, zda je příslušný záměr zpracován
ve variantách či invariantně.
[56] Dle stěžovatele posoudil krajský soud jeho námitku, že u záměru rozšíření Letiště Praha
Ruzyně se žádné varianty nezpracovávaly a tak nebyl povinen vyhodnocovat kumulativní
a synergické vlivy, nedostatečně a nepřezkoumatelně. Předně je třeba zdůraznit, že krajský soud měl
povinnost vypořádat se s návrhem na zrušení opatření obecné povahy v rozsahu, jak jej vytyčili
navrhovatelé (§101d odst. 1 s. ř. s.). Povinnost krajského soudu podrobně se vypořádat
s argumenty odpůrce uplatněnými ve vyjádření k návrhu na zrušení opatření obecné povahy
ze zákona dovodit nelze (srov. obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2009,
č. j. 1 As 64/2009 – 153). V posuzovaném případě se navíc krajský soud argumentací stěžovatele
zabýval, když na str. 23 napadeného rozsudku uvedl následující: „Ve vztahu k odpůrcem dodatečně
vznesenému argumentu, podle kterého bod 5. přílohy stavebního zákona nepožadoval vyhodnocení kumulativních
a synergických vlivů u všech záměrů, které ZÚR obsahují, ale pouze u variant (což není případ záměru rozšíření
Letiště Praha-Ruzyně, který byl přijat bez věcné změny a neexistovala pro něj relevantní alternativa či varianty),
soud předně odkazuje na svoji argumentaci týkající se převzetí předmětného záměru (bod 2. odůvodnění tohoto
rozsudku). Dále se pak ani neztotožňuje s formálním (gramatickým) výkladem užitým odpůrcem v případě pojmu
„varianta“ uvedeným v citovaném bodu přílohy stavebního zákona. Nejen, že se zde nehovoří o variantách
jednotlivých záměrů, ale obecně o variantách PÚR a územně plánovací dokumentace, ale především by odpůrcem
namítaný výklad přílohy stavebního zákona popíral smysl a podstatu vyhodnocení kumulativních a synergických
vlivů, jak byly popsány shora a vymezeny v judikatuře Nejvyššího správního soudu.“ Citované vypořádání
považuje zdejší soud za srozumitelné, logicky konzistentní a opřené o dostatek relevantních
důvodů. Ostatně z podobných důvodů jako krajský soud se s argumentací stěžovatele neztotožnil
ani Nejvyšší správní soud (viz výše).
[57] Námitka stěžovatele, že pro vymezený koridor již bylo zpracováno podrobné vyhodnocení
vlivů stavby na životní prostředí (EIA), kde nebylo vyloučeno řešení obsažené v ZÚR, není
důvodná. V této souvislosti je potřeba zdůraznit, že u posuzování vlivů na životní prostředí
se rozlišují dvě základní roviny, a to koncepční (strategické) posuzování, jehož předmětem
je posouzení vlivů realizace koncepčních dokumentů, plánů apod. Druhou rovinou je posuzování
záměrů (projektové posuzování), jehož předmětem je posouzení vlivů určitých konkrétních záměrů
(např. staveb), k tomu srov. DAMOHORSKÝ, M. a kol. Právo životního prostředí. 3. vydání. Praha: C.
H. Beck, 2010, s. 213 – 222. Logicky správně v čase předchází posuzování vlivů koncepce před
posouzením vlivů záměru. Jestliže ze zákona je nedílnou součástí návrhu koncepce vyhodnocení
vlivů na životní prostředí (tj. i zhodnocení kumulativních a synergických vlivů), tak nelze rezignovat
na dostatečné vyhodnocení těchto vlivů, když koncepce samotná (např. v případě územně plánovací
dokumentace, tj. i ZÚR) vymezuje podmínky pro realizaci řady konkrétních projektů (záměrů)
ovlivňujících rozvoj řešeného území. Pokud určité vlivy mají být již vyhodnoceny na úrovni
koncepce, tak nelze dojít ke zhojení tohoto požadavku pouze tím, že bylo zpracováno podrobné
vyhodnocení vlivů konkrétní stavby.
D) Nevyhodnocení vlivů na lidské zdraví
[58] Stěžovatel v kasační stížnosti dále namítá, že nebyl povinen vyhodnocovat vlivy ZÚR
na lidské zdraví, neboť mu to právní předpisy platné v době pořizování a posléze i vydání ZÚR
neukládaly.
[59] Podle §2 zákona o posuzování vlivů se posuzují vlivy na veřejné zdraví a vlivy na životní
prostředí, zahrnující vlivy na živočichy a rostliny, ekosystémy, půdu, horninové prostředí, vodu,
ovzduší, klima a krajinu, přírodní zdroje, hmotný majetek a kulturní památky, vymezené zvláštními
právními předpisy a na jejich vzájemné působení a souvislosti.
[60] Podle §10i zákona o posuzování vlivů se při posuzování vlivů politiky územního rozvoje
a územně plánovací dokumentace na životní prostředí postupuje podle stavebního zákona
a v rozsahu podle odstavců 2 až 5.
[61] Příloha stavebního zákona v bodě 5. stanovila následující: „Zhodnocení stávajících
a předpokládaných vlivů navrhovaných variant politiky územního rozvoje nebo územně plánovací dokumentace, včetně
vlivů sekundárních, synergických, kumulativních, krátkodobých, střednědobých a dlouhodobých, trvalých
a přechodných, kladných a záporných; hodnotí se vlivy na obyvatelstvo, biologickou rozmanitost, faunu, floru, půdu,
vodu, ovzduší, klima, hmotné statky, kulturní dědictví včetně dědictví architektonického a archeologického a vlivy
na krajinu včetně vztahů mezi uvedenými oblastmi vyhodnocení.“
[62] Směrnice SEA v čl. 5 odst. 1 uvádí následující: „Pokud je podle čl. 3 odst. 1 vyžadováno posouzení
vlivů na životní prostředí, vypracuje se zpráva o vlivech na životní prostředí, ve které se určí, popíšou a posoudí možné
významné vlivy na životní prostředí vyplývající z provádění plánu nebo programu a rozumná náhradní řešení
s přihlédnutím k cílům a zeměpisné oblasti působnosti plánu nebo programu. Informace vyžadované za tímto účelem
jsou uvedeny v příloze I.“ Příloha I. směrnice SEA pak v písm. f) uvádí následující: „Informace, které mají
být poskytnuty podle čl. 5 odst. 1 s výhradou čl. 5 odst. 2 a 3, zahrnují: f) možné významné vlivy
1
na životní
prostředí, včetně vlivů na otázky jako jsou biologická rozmanitost, obyvatelstvo, lidské zdraví, fauna, flóra, půda,
voda, ovzduší, klimatické faktory, hmotné statky, kulturní dědictví včetně architektonického a archeologického
dědictví, krajina a vzájemný vztah mezi výše uvedenými faktory;“
[63] Z uvedeného je tedy zřejmé, že stavební zákon ve znění rozhodném pro posuzovanou věc
výslovně neuváděl povinnost hodnotit vlivy na lidské zdraví, tuto povinnost však stanovila
směrnice SEA. Výklad krajského soudu je proto souladný s povinností tzv. eurokonformního
výkladu, resp. nepřímého účinku směrnice, podle něhož je vnitrostátní soud (a všechny ostatní
orgány) povinen vykládat ustanovení vnitrostátního práva zejm. implementujícího legislativu
Evropské unie, pokud možno v souladu s cíli a účelem této implementované legislativy (srov.
1
Tyto vlivy by měly zahrnovat sekundární, kumulativní, synergické, krátkodobé, střednědobé a dlouhodobé, trvalé a
přechodné, pozitivní a negativní vlivy.
rozsudky Soudního dvora EU ze dne 10. 4. 1984, Von Colson a Kamann, C-14/83, příp. z pozdější
judikatury ze dne 5. 10. 2004, Pfeiffer a další, C-397/01 – C-403/01, ze dne 5. 7. 2007, Kofoed, C-
321/05, ze dne 19. 1. 2010, Kücükdeveci, C-555/07, dostupné na http://eur-lex.europa.eu, příp.
http://curia.europa.eu). Směrnice SEA je v českém právním řádu provedena zejména zákonem o
posuzování vlivů a stavebním zákonem.
[64] Umožňují-li vnitrostátní interpretační techniky vyložit dané vnitrostátní ustanovení několika
způsoby, má správní orgán, jakož i soud, povinnost použít ten výklad, který je nejbližší smyslu a cíli
odpovídajícího ustanovení ve směrnici. Povinnost vykládat vnitrostátní právo v souladu se směrnicí
je tedy podmíněno tím, že existuje vnitrostátní předpis, který je nejednoznačný, umožňuje několik
výkladů, přitom alespoň jeden z možných výkladů práva je v souladu se směrnicí (srov. rozsudek
NSS ze dne 1. 2. 2010, č. j. 5 Afs 68/2009-113, publ. pod č. 2036/2010 Sb. NSS).
[65] Ustanovení bodu 5. přílohy stavebního zákona, a to konkrétně pojem „vlivy na obyvatelstvo“,
lze nepochybně vyložit tak, že tento pojem obsahuje i vlivy na lidské zdraví. Pojem „vlivy
na obyvatelstvo“ lze totiž považovat za pojem nadřazený pojmu „vlivy na lidské zdraví“, tj. pod vlivy
na obyvatelstvo lze bezesporu zařadit i vlivy na lidské zdraví. S ohledem na povinnost
eurokonformního výkladu tak zdejší soud považuje tento výklad za jediný souladný se zněním písm.
f) přílohy I. směrnice SEA a stěžovatel byl proto v rámci vlivů na obyvatelstvo povinen posoudit
i vlivy na lidské zdraví.
[66] Zdejší soud se neztotožnil s názorem krajského soudu, že §2 zákona o posuzování vlivů lze
vztáhnout jako výkladový princip i na ustanovení §10i zákona o posuzování vlivů a na přílohu
stavebního zákona. Ustanovení §10i zákona o posuzování vlivů jasně stanovilo, že se při
posuzování vlivů politiky územního rozvoje a územně plánovací dokumentace na životní prostředí
postupuje podle stavebního zákona a v rozsahu podle odstavců 2 až 5 tohoto paragrafu. Je tedy
nutné vycházet pouze z těch ustanovení, na která je výslovně odkazováno. Tento dílčí závěr však
nic nemění na výše dovozené povinnosti stěžovatele se zabývat i vlivy na lidské zdraví. Skutečnost,
že stěžovatelem uváděné dotčené orgány takové posouzení nepožadovaly, je vzhledem
k výslovnému znění směrnice SEA zcela bezvýznamná.
[67] Ostatně sám stěžovatel v kasační stížnosti připouští, že vlivy na obyvatelstvo zahrnovaly
i vlivy na lidské zdraví. Má proto za to, že zpracovávat speciální dokumentaci o vlivech na lidské
zdraví není nutné. Hodnocení těchto vlivů je integrální součástí vyhodnocení vlivů na životní
prostředí, nejedná se tedy o stejnou situaci jako je např. posuzování vlivů na území NATURA 2000
(srov. §19 odst. 2 stavebního zákona). S tímto názorem stěžovatele se zdejší soud ztotožňuje.
Nejvyšší správní soud (a ani krajský soud) nedospěl k závěru, že je stěžovatel povinen zpracovávat
speciální dokumentaci zabývající se vlivy na lidské zdraví. Vlivy na lidské zdraví je potřeba
vyhodnotit v rámci vyhodnocení vlivů na životní prostředí podle přílohy stavebního zákona.
V posuzované věci však stěžovatel vlivy na lidské zdraví nehodnotil vůbec (ani v rámci vlivů
na obyvatelstvo), a proto je tato jeho argumentace zcela nadbytečná.
[68] Dle stěžovatele lze dále vlivy na lidské zdraví s ohledem na čl. 5 odst. 2 směrnice SEA
rozumně a vhodněji posuzovat u projektu, tedy u záměru. Na úrovni koncepce lze hodnotit vlivy
na obyvatelstvo, případně lidské zdraví jako obecné a zpravidla nekvantifikovatelné dopady různých
způsobů uspořádání území. Krajský soud a NSS se shodují v názoru, že posuzování vlivů
na ovzduší a hlukovou situaci by mělo proběhnout na úrovni EIA a ne na úrovni SEA, protože
ještě není rozhodnuto o přesném umístění záměrů (k tomuto stěžovatel cituje str. 34 napadeného
rozsudku, na které je odkazováno na rozsudek NSS ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526), není
tedy logické, aby bylo požadováno vyhodnocení na lidské zdraví v měřítku zpracování ZÚR.
K této námitce považuje zdejší soud za nutné odkázat na své závěry uvedené v rozsudku ze dne
21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 - 526. V odstavci 102 a násl. tohoto rozsudku dospěl k závěru,
že samo „vymezení záměru nemůže mít vliv na stav ovzduší či hlukovou situaci v určité oblasti. Není totiž jisté,
zda a jak bude takový záměr skutečně v budoucnu realizován, a to například i z důvodu překročení únosného
zatížení životního prostředí, které bude zjištěno v rámci územního řízení a procesu EIA. Jinými slovy vymezení
koridorů a ploch nadmístního významu v zásadách územního rozvoje se nemůže z povahy věci dostat do rozporu
s imisními limity znečištění ovzduší či nejvyššími přípustnými hodnotami hluku. To na rozdíl od rozhodnutí
o umístění stavby, které již míří k bezprostřední realizaci záměru, a tedy i k případnému zásahu do stavu ovzduší
a hluku. (…) Je však třeba zásadně rozlišovat mezi zásadami územního rozvoje jako koncepcí a územním řízením
jako realizací konkrétního projektu, neboť každá z těchto fází má odlišné nástroje regulace a jinou míru
podrobnosti. Soud tak na jednu stranu nemůže přijmout tezi, že by se zásady územního rozvoje mohly dostat
do rozporu s imisními limity znečištění ovzduší či s nejvyššími přípustnými hodnotami hluku. Na druhou stranu
provedeným výkladem nemíní aprobovat přístup, který by na základě zásad územního rozvoje bez dalšího
umožňoval umísťovat do nadlimitně zatíženého území další stavby, nebo který by v rámci motta „kdo dřív přijde, ten
dřív mele“ umožnil umísťovat bez uvážení jakékoliv stavby až do naplnění maximálního stanoveného limitu nebo
hodnoty, s tím, že ostatní stavby budou nerealizovatelné. Zde právě vystupuje do popředí role zásad územního rozvoje
coby koncepce, jež vyžaduje holistický pohled na věc. V průběhu pořizování zásad by mělo být koncepčně prověřeno,
zda plánované záměry mají vůbec šanci být v budoucnu realizovány (např. i z pohledu budoucího zatížení území),
a preventivně tak bránit vynakládání energie a peněz na projekty zcela nesmyslné, nerealizovatelné či (veřejnoprávně)
nepovolitelné, nebo na projekty směřující k použití nezákonných praktik typu salami-slicing (salámová
metoda). Na vymezování jednotlivých záměrů v zásadách územního rozvoje je tedy třeba nahlížet celostním
způsobem, a to zvláště tehdy, je-li zamýšleno vícero záměrů v již dosti zatížené části území (imisemi, hlukem apod.).
To jinými slovy znamená, že při stanovení požadavků na uspořádání a využití území a úkolů pro územní plánování
ve vztahu k určitému záměru musí být zohledněna jak současná zátěž území, tak i veškeré plánované záměry,
kumulace jejichž vlivů by mohla mít negativní vliv na ovzduší a hlukovou situaci v dané oblasti. V případě zjištění
takových vlivů by měla být též koncipována přiměřená kompenzační opatření.“
[69] Z uvedeného nelze v žádném případě dospět k závěru, že posuzování vlivů na ovzduší
a hlukovou situaci má probíhat na úrovni EIA a ne na úrovni SEA, jak dovozuje stěžovatel.
Posouzení vlivů na ovzduší a hlukovou situaci (a i na lidské zdraví) musí proběhnout na obou
úrovních, přičemž je evidentní, že se toto posouzení bude lišit z hlediska míry podrobnosti, neboť
ZÚR jsou nástrojem koncepčním. Dokumentace posouzení vlivů záměru na životní prostředí (EIA)
tedy bude bezesporu podrobněji posuzovat vlivy konkrétního záměru na životní prostředí než
dokumentace posouzení vlivů koncepce na životní prostředí (SEA).
[70] Aby mohl stěžovatel koncepčně prověřit, zda mají plánované záměry vůbec šanci být
v budoucnu realizovány, musí v rámci SEA celostním způsobem prověřit i vlivy těchto záměrů
na životní prostředí, tj. musí zohlednit jak současnou zátěž území, tak i plánované záměry. V rámci
posouzení vlivů koncepce na životní prostředí se pak stěžovatel musí zabývat veškerými hledisky
stanovenými v příloze stavebního zákona, resp. v příloze směrnice SEA, tedy i vlivy na lidské
zdraví. Pokud by evropský zákonodárce v rámci SEA nepožadoval vyhodnocení vlivů na lidské
zdraví, jak tvrdí stěžovatel, neuváděl by takový požadavek do přílohy směrnice SEA. Ačkoliv tedy
příloha stavebního zákona nepožadovala explicitně vyhodnocení vlivů na lidské zdraví, stěžovatel
byl povinen toto vyhodnocení v rámci vyhodnocení vlivů na obyvatelstvo provést v souladu s cílem
a smyslem směrnice SEA.
[71] Stěžovatel dále uvádí, že mu není zřejmé, jaké jiné myslitelné vlivy by mohly přicházet
do úvahy, pokud by byly vyloučeny vlivy na ovzduší a hluk. V prvé řadě je nutné konstatovat, že,
jak již bylo uvedeno výše, vlivy na ovzduší a hluk nejsou vyloučeny z posuzování v rámci SEA.
Při řešení otázky, co má být v rámci posouzení vlivů na lidské zdraví posuzováno, lze podpůrně
vyjít z definice veřejného zdraví stanovené v zákoně č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví
a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Veřejné zdraví je v §2
tohoto zákona definováno jako „zdravotní stav obyvatelstva a jeho skupin. Tento zdravotní stav je určován
souhrnem přírodních, životních a pracovních podmínek a způsobem života.“ V rámci posouzení vlivů na lidské
zdraví je tedy stěžovatel povinen posuzovat vliv ZÚR na zdravotní stav obyvatelstva.
D) Věcná změna záměru D300
[72] K námitce věcné změny záměru rozvoje Letiště Praha Ruzyně v ZÚR oproti jeho podobě
v ÚP VÚC je potřeba nejprve stručně zrekapitulovat závěry krajského soudu. Krajský soud sice
konstatoval, že záměr rozvoje Letiště Praha Ruzyně byl v ZÚR věcně změněn oproti jeho podobě
v ÚP VÚC a stěžovatel tak pochybil, když tento záměr převzal postupem podle §187 odst. 2
stavebního zákona. Zároveň však uvedl, že zjištěné pochybení nedosahovalo intenzity, která by jej
vedla ke shledání nezákonnosti napadeného opatření obecné povahy (viz strana 10 napadeného
rozsudku). Tuto námitku navrhovatelů tedy krajský soud neshledal důvodnou, a neprojevila se tak
ve výroku napadeného rozsudku.
[73] Kasační námitku stěžovatele, brojící proti posouzení nedůvodné námitky navrhovatelů,
je proto nutné považovat za kasační námitku směřující jen proti důvodům rozhodnutí krajského
soudu, která je podle §104 odst. 2 s. ř. s. nepřípustná. Zdejší soud se tak námitkou zpochybňující
závěry krajského soudu ohledně věcné změny záměru rozvoje Letiště Praha Ruzyně nemůže věcně
zabývat.
E) Aplikace §60 odst. 7 s. ř. s.
[74] Stěžovatel kasační stížností napadá rovněž i výrok II. rozsudku krajského soudu, má za to,
že je dán důvod pro aplikaci §60 odst. 7 s. ř. s., neboť jsou dány takové skutkové a právní
okolnosti, ve kterých je možné spatřovat důvody hodné zvláštního zřetele. Postup podle §60
odst. 7 je postupem výjimečným, a proto je třeba tohoto oprávnění užívat poměrně restriktivně, je-li
to odůvodněno zvláštnostmi řešeného případu. Mělo by jít o důvody intenzivní a nepřehlédnutelné.
Při zkoumání, zda jsou tu důvody hodné zvláštního zřetele, soud přihlíží zejména k poměrům
majetkovým, sociálním, osobním a dalším všech účastníků řízení (přitom je třeba zhodnotit
např. majetkové poměry nejen toho, kdo by náklady měl hradit, ale i toho, komu měly být hrazeny)
a dále pak k okolnostem, které vedly k soudnímu uplatnění nároku, k postoji účastníků v průběhu
řízení apod. Pro soud jsou tedy rozhodující především dvě oblasti, a to poměry účastníků
(majetkové, sociální, osobní a další) a okolnosti případu (k tomu srov. JEMELKA, L.,
PODHRÁZKÝ, M., VETEŠNÍK, P., ZAVŘELOVÁ, J., BOHADLO, D., ŠURÁNEK, P. Soudní
řád správní. Komentář. 1. vydání Praha: C. H. Beck, 2013, s. 455 - 456, nebo BUREŠ, J., DRÁPAL,
L., KRČMÁŘ, Z., MAZANEC, M. Občanský soudní řád. Komentář. I díl. 6. vydání. Praha: C. H.
Beck, 2003, s. 555). Pokud má hradit náklady řízení stát, tak posouzení majetkových poměrů
postrádá smysl. Nejvyšší správní soud rovněž neshledal, že by zde byly důvody natolik intenzivní
a nepřehlédnutelné, aby bylo na místě využít výjimečného institutu dle §60 odst. 7 s. ř. s. Jistě mezi
ně nelze řadit důvody, které uvádí stěžovatel (většina námitek krajským soudem zamítnuta, totožná
argumentace navrhovatelů ve více řízeních). Nelze totiž přehlédnout, že navrhovatelé poukazovali
na nezákonnost napadené části opatření obecné povahy, čemuž krajský soud přisvědčil, když
opatření obecné povahy v napadené části zrušil. Navrhovatelé měli ve věci plný úspěch, a proto
měli nárok na přiznání náhrady nákladů řízení. Ta se vzhledem ke společnému zastupování všech
navrhovatelů shodným zástupcem snižuje podle příslušných ustanovení vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif),
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif).
[75] S ohledem na výše uvedené má Nejvyšší správní soud za to, že k aplikaci §60 odst. 7
v právě posuzované věci nebyl důvod. Krajský soud postupoval zcela správně, když přiznal
navrhovatelům náhradu nákladů řízení proti stěžovateli v plné výši.
IV. Závěr
[76] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. podanou
kasační stížnost zamítl. O věci přitom rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle
kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[77] Stěžovatel, který neměl v řízení úspěch, nemá ze zákona právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.). Navrhovatelé a), b) a c) měli ve věci
plný úspěch, proto jim zdejší soud dle §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., přiznal náhradu
nákladů řízení proti stěžovateli.
[78] Zástupce navrhovatelů a), b) a c) v řízení o kasační stížnosti, Mgr. Vítězslav Dohnal, učinil
jeden společný úkon právní služby, a to písemné podání soudu ve věci samé [§11 odst. 1 písm. d)
advokátního tarifu], kterým je vyjádření ke kasační stížnosti za navrhovatele a), b) a c). Za jeden
úkon právní služby náleží mimosmluvní odměna ve výši 3 100 Kč [§9 odst. 4 písm. d) ve spojení
s §7 bodem 5. advokátního tarifu]. Podle §12 advokátního tarifu, jde-li o společné úkony při
zastupování nebo obhajobě dvou nebo více osob, náleží advokátovi za každou takto zastupovanou
nebo obhajovanou osobu mimosmluvní odměna snížená o 20 %. Zástupci tak náleží odměna
ve výši 7 440 Kč. Podle ustanovení §13 odst. 3 advokátního tarifu náleží zástupci navrhovatelů
i náhrada hotových výdajů ve výši 300 Kč. Celková částka odměny za zastupování tak činí 7 740 Kč.
Mgr. Vítězslav Dohnal je plátcem DPH. K nákladům řízení se tedy přičítá DPH v sazbě platné
ke dni ukončení řízení o kasační stížnosti, tj. ve výši 1 625,40 Kč. Náhrada nákladů řízení tak činí
9 365,40 Kč. Podání vyjádření k vyjádření osob zúčastněných na řízení Nejvyšší správní soud
nepovažuje vzhledem k jeho obsahu (srov. odstavec 33 tohoto rozsudku) za kvalifikovaný úkon
právní služby, tj. písemné podání soudu ve věci samé ve smyslu §11 odst. 1 písm. d) advokátního
tarifu. Za takový úkon proto náhradu nákladů řízení nepřiznal.
[79] Výrok o náhradě nákladů řízení v případě osob zúčastněných na řízení se opírá o §60
odst. 5, větu první, s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., dle kterého osoba zúčastněná na řízení
má právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou
jí soud uložil. Protože soud v dané věci osobám zúčastněným na řízení žádné povinnosti neuložil,
rozhodl tak, že tyto osoby nemají právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. dubna 2014
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu