ECLI:CZ:NSS:2015:1.AS.13.2015:295
sp. zn. 1 As 13/2015 - 295
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: Frank Bold
Society, se sídlem Údolní 33, Brno, zastoupeného Mgr. Pavlem Černým, advokátem se sídlem
Údolní 33, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65,
Praha 10, za účasti: ČEZ, a. s., se sídlem Duhová 2/1444, Praha 4, zastoupené JUDr. Karlem
Muzikářem, advokátem se sídlem Křížovnické nám. 193/2, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 14. 11. 2011, č. j. 1472/530/11, 68307/ENV/11/Hen, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 15. 12. 2014,
č. j. 15 A 12/2012 – 228,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
IV. Osobě zúčastněné na řízení se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti
nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Osoba zúčastněná na řízení je provozovatelem Elektrárny Prunéřov II (Kadaň).
Dne 27. 7. 2011 Krajský úřad Ústeckého kraje, odbor životního prostředí a zemědělství
(dále jen „správní orgán I. stupně“) vydal podle §19a odst. 1 zákona č. 76/2002 Sb.,
o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně
některých zákonů (dále jen „Zákon o integrované prevenci“) rozhodnutí – Změna č. 7
integrovaného povolení pro zařízení „Kondenzační parní elektrárny s kogenerací elektrické
energie a tepla“. V důsledku tohoto rozhodnutí došlo ke změně integrovaného povolení
pro zařízení „Kondenzační parní elektrárny s kogenerací elektrické energie a tepla“ vydaného
správním orgánem I. stupně ze dne 7. 9. 2004, č. j. 4511/ŽPZ/04/IP-31/Rc, se změnami
č. j. 946/ŽPZ/06/IP-15-Z1/Rc ze dne 30. 10. 2006, č. j. 1419/ŽPZ/07/IP-15-Z2/Rc ze dne
28. 5. 2007, č. j. 1420/ŽPZ/07/IP-15-Z3/Rc ze dne 29. 5. 2007,
č. j. 2554/ŽPZ/09/IP-31/Z4/Rc ze dne 10. 11. 2009, č. j. 2522/ŽPZ/2010/IP-31/Z5/Rc
ze dne 30. 10. 2006 a č. j. 366/ŽPZ/2011/IP-31/Z6/Rc ze dne 21. 2. 2011. Žalobce podal proti
rozhodnutí správního orgánu I. stupně odvolání, které žalovaný zamítl.
[2] Žalobce brojil proti rozhodnutí žalovaného žalobou u krajského soudu, ve které namítal
nesplnění souladu záměru komplexní obnovy Elektrárny Prunéřov II. (dále jen „KO EPR II“)
s požadavky nejlepších dostupných technik na čistou energetickou účinnost zařízení
(dále jen „BAT“). Upozornil na vady procesu vedoucího k vydání stanoviska k posouzení vlivů
provedení záměru na životní prostředí (dále jen „proces EIA“) a stanoviska EIA , které zatěžují
správní řízení; došlo také k nesprávnému vyhodnocení vlivů na lokality Natura 2000.
Podle žalobce nedošlo ani k nesplnění požadavků směrnice Evropského parlamentu a Rady
ze dne 23. 4. 2009, č. 2009/31/ES, o geologickém ukládání oxidu uhličitého (dále jen „Směrnice
CCS“). Poukázal též na nedostatek uhlí po dobu životnosti elektrárny a jeho nedostatečnou
výhřevnost. Žalobce považoval rozhodnutí žalovaného vzhledem k jeho vágnosti a přejímání
patřičně nedoložených tvrzení za nepřezkoumatelné.
II. Shrnutí rozsudku krajského soudu
[3] Krajský soud žalobu jako nedůvodnou zamítl a ztotožnil se tak se závěry žalovaného
učiněnými v napadeném rozhodnutí.
[4] Soud se nejprve vyjádřil k otázce včasnosti žaloby. Upozornil na to, že dle správního
spisu nebylo správní řízení vedeno a napadené rozhodnutí žalovaného vydáno podle
zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury
(dále jen „Zákon o urychlení výstavby“), a nelze tak aplikovat §2 odst. 5 tohoto zákona,
podle kterého se lhůty k podání žalob k soudům k přezkoumání správních rozhodnutí vydaných
v těchto řízeních zkracují na polovinu (tj. v daném případě na jeden měsíc), a soud o těchto
žalobách rozhodne do 90 dnů. Dospěl tak k závěru, že žaloba byla podána včas, neboť tak bylo
učiněno ve dvouměsíční lhůtě dle §72 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“).
[5] V souvislosti s aktivní legitimací žalobce dle §65 odst. 1 s. ř. s. a §66 odst. 3 s. ř. s.
soud uvedl, že aktivní legitimaci občanského sdružení nelze dovozovat přímo z čl. 9 odst. 2
Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně
v záležitostech životního prostředí, uzavřené dne 25. června 1998 v Aarhusu, vyhlášené
pod č. 124/2004 Sb.m.s. (dále jen „Aarhuská úmluva“) , neboť tato úmluva nemá povahu
„self-executing“ smlouvy. Stejně tak nelze aktivní legitimaci žalobce dovozovat přímo
ze Směrnice Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných
a soukromých záměrů na životní prostředí (dále jen „Směrnice Rady 85/337/EHS“), protože
tato směrnice nemá přímý účinek. Soud se ztotožnil s názorem žalobce, že v jeho případě je dána
aktivní legitimace k podání žaloby ve smyslu §65 odst. 2 s. ř. s.
[6] Krajský soud považoval za nedůvodnou námitku nepřezkoumatelnosti správních
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a žalovaného. Samotné žalobní námitky ostatně
spíše představují žalobcovu polemiku s věcnou správností jejich vypořádání ze strany obou
správních orgánů. Soud zdůraznil, že žalobci v předmětném soudním řízení uplatnit
hmotněprávní námitky nepřísluší, což vyplývá např. z rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 27. 10. 2014, č. j. 6 A 49/2002 – 41, dle kterého sama skutečnost, že ve správním řízení
žalobcovým námitkám správní orgány obou stupňů nepřisvědčily, nezpůsobuje porušení
jeho procesních práv.
[7] Ve vztahu k námitkám nezajištění souladu záměru s požadavky tzv. nejlepších
dostupných technik na čistou energetickou účinnost zařízení soud poznamenal, že se zjevně jedná
o námitky hmotněprávního rázu, které se netýkají žalobcových procesních práv, navíc takovým
způsobem, který by mohl mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Z předložených
podkladů a vyjádření dotčených správních orgánů navíc vyplývá, že záměr KO EPR II odpovídá
nejlepším dostupným technikám vzhledem k čisté tepelné účinnosti zařízení ve vztahu ke kvalitě
paliva a technickým podmínkám provozování zařízení. V případě posuzovaného záměru
se nejedná o nové zařízení, nýbrž o úpravu stávajícího zařízení ve smyslu Referenčního
dokumentu o nejlepších dostupných technikách pro velká spalovací zařízení (dále jen „ BREF
LCP“). Podstatné je, že soulad s tzv. nejlepšími dostupnými technikami i v případě posuzování
záměru KO EPR II j ako nového zařízení s ohledem na konkrétní podmínky ve smyslu
referenčních dokumentů BREF LCP konstatoval již správní orgán I. stupně v rozhodnutí
o změně integrovaného povolení. Nedůvodné jsou žalobcovy námitky, že údajné nedosažení
požadavků nejlepších dostupných technik musí mít za následek zamítnutí žádosti o integrované
povolení.
[8] Žalobci rovněž nepřísluší námitka týkající se negativních dopadů na zdraví obyvatel,
která je zjevně hmotněprávního charakteru a navíc spadá do problematiky ochrany zdraví
a nikoliv otázky životního prostředí. Nadto realizací záměru KO EPR II dojde k významnému
snížení emisí do ovzduší v předmětné oblasti ve srovnání se stavem před realizací záměru
KO EPR II.
[9] V souvislosti s namítanými vadami procesu EIA a stanoviska EIA krajský soud uvedl,
že správní orgán I. stupně se s těmito námitkami řádně vypořádal. Stanovisko EIA tvoří pouze
podklad pro řízení o integrovaném povolení, v jehož průběhu jsou teprve závazně stanovovány
podmínky provozu zahrnující rovněž emisní limity . Rozhodujícími emisními limity tedy nejsou
ty, které byly navrženy v rámci jednotlivých fází procesu EIA, nýbrž ty, které jsou stanoveny
v integrovaném povolení. Ve stanovisku EIA byly navíc stanoveny přísnější emisní limity
než původně navržené osobou zúčastněnou na řízení. V souvislosti s namítanou vadností
podmínky č. 1 ve stanovisku EIA soud uvedl, že tato podmínka je uložena jako kompenzační
opatření za nesplnění doporučených a indikativních hodnot tzv. nejlepších dostupných technik,
a to pokud se jedná o parametr energetické účinnosti uvedených v referenčních dokumentech
BREF LCP. Nesplnění této hodnoty ovšem neznamená nesplnění tzv. nejlepších dostupných
technik. Stanovení této podmínky bylo v souladu s veřejným zájmem, protože jejím účelem
je další zlepšení emisních poměrů v dané oblasti.
[10] Soud dále poznamenal, že osoba zúčastněná na řízení nebyla povinna zpracovávat
varianty řešení svého záměru ve smyslu §7 odst. 5 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů
na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů
na životní prostředí), jelikož ze zákonné dikce vyplývá, že Ministerstvo životního prostředí mohlo
– nikoliv muselo – navrhnout zpracování variant řešení záměru, jestliže je jejich provedení
prokazatelně účelné a z technických hledisek možné. Tyto podmínky ovšem nebyly splněny,
což osoba zúčastněná na řízení v procesu EIA prokázala a což konstatovalo i Ministerstvo
životního prostředí ve vyjádření k námitkám v rámci procesu EIA ze dne 7. 1. 2011.
Ze správního spisu navíc vyplývá, že osoba zúčastněná na řízení plně zdůvodnila podobu záměru
KO EPR II provozními důvody. Správní orgán v procesu EIA navíc nemá pravomoc závazně
nařizovat použití určité technologie, neboť toto rozhodnutí spadá do podnikatelského
rozhodování oznamovatele. Soud také připomněl, že tzv. kogenerace, tedy společ ná výroba tepla
a elektřiny je obecně považována za hlavní kritérium tzv. nejlepších dostupných technik
ke snížení emisí množství CO
2
na jednotku vyrobené energie. Co se týče námitek žalobce
týkajících se vyhodnocení kumulativních vlivů souvisejících záměrů, ty již byly řešeny v územním
řízení a v rámci projednání žaloby proti územnímu rozhodnutí. Kumulativní vlivy byly v rámci
procesu EIA náležitě hodnoceny, a to mimo jiné na základě rozptylové studie a podkladů
o dalších zdrojích znečištění v okolí s výsledkem, že po realizaci záměru KO EPR II dojde
v území k výraznému zlepšení stavu životního prostředí, neboť dojde k poklesu celkové emisní
zátěže. Ve stanovisku EIA Ministerstvo životního prostředí výslovně konstatovalo, že posouzení
kumulativních vlivů bylo provedeno v dostatečném rozsahu a se závěrem, že pro realizaci stavby
KO EPR II dojde v celé oblasti k celkovému poklesu emisí. Soud považoval za nedůvodnou
též námitku nesprávného vyhodnocení vlivů na lokality Natura 2000, neboť jde opět
o hmotněprávní námitku, která žalobci nepřísluší. Soud se neztotožnil ani s námitkami žalobce
brojícími proti nezohlednění podmínek stanoviska EIA v dokumentaci o změně integrovaného
povolení, neboť z rozhodnutí správních orgánů obou stupňů vyplývá, že byly jimi řádně
vypořádány a v dostatečném rozsahu.
[11] Žalobce se dle soudu mýlí v tom, že před vydáním rozhodnutí o změně v integrovaném
povolení mělo být provedeno hodnocení dle směrnice CCS. V době rozhodování správních
orgánů totiž neexistovalo žádné přímo aplikovatelné právní ustanovení, které by zakotvovalo
povinnost provést posouzení předmětného záměru ve smyslu čl. 36 směrnice č. 2010/75/EU,
o průmyslových emisích, což byl původně čl. 9a směrnice č. 2001/80/ES vložený do čl. 33
směrnice CCS. Toto ustanovení nenaplňuje podmínky přímé aplikovatelnosti, jelikož nevykazuje
dostatečnou přesnost a bezpodmínečnost.
[12] Soud nepřisvědčil ani námitce ohledně nedostatku uhlí po dobu životnosti záměru
KO EPR II a jeho nedostatečné kvality. Problematika zajištění dodávek surovin polotovarů
či jiných nezbytných vstupů do průmyslových činností – v daném případě hnědého
uhlí - přesahuje rámec ukládaných závazných podmínek provozu v integrovaném povolení.
Získání paliva v takové jakosti a množství, které umožní plnění uložených závazných podmínek
provozu, je zcela věcí provozovatele a zákon o integrované prevenci v tomto směru neukládá
žádné požadavky. Podstatné je, že správní orgán I. stupně převzal podmínku č. 5 stanoviska EIA
o tom, že zařízení bude využívat uhlí vytěžené v rámci územních ekologických limitů
stanovených příslušnými usneseními vlády, do podmínek provozu záměru, jak vyplývá
z jeho rozhodnutí o změně integrovaného povolení.
[13] Soud neshledal jako důvodné žalobní námitky týkající se porušení základních zásad
činnosti správních orgánů, neboť správní orgány postupovaly v souladu s právními předpisy,
hodnotily všechny jim předložené podklady, vypořádaly se se všemi žalobcovými námitkami,
dbaly na zásadu volného hodnocení důkazů, zásady rovnosti a nestrannosti a svá rozhodnutí
řádně zdůvodnily.
[14] Námitku žalobce ohledně neprovedení jím navržených důkazů, které měly údajně
prokázat nedostatek uhlí pro záměr KO EPR II po celou dobu jeho životnosti, shledal soud
rovněž nedůvodnou. Uvedl, že Ministerstvo životního prostředí vyhodnotilo žalobcem
předložené podklady ohledně zásob uhlí jako relevantní podklady z pohledu řízení o změně
integrovaného povolení, a dále zdůraznil, že správní orgány i tak nejsou povinny provést všechny
navržené důkazy, pokud nejsou potřebné ke zjištění stavu věc i.
[15] Nedůvodnou shledal soud žalobní námitku týkající se nezohlednění studie společnosti
Det Norske Veritas (dále jen „Studie DNV“) jako důkazu a jejího nezařazení mezi podklady
rozhodnutí. Soud zdůraznil, že předmětná studie DNV je nepochybně součástí sprá vního spisu,
a tedy i podkladem, s nímž se mohli všichni účastníci seznámit dle ust. §36 odst. 3 správního
řádu. Krajský úřad měl oprávnění posoudit, zda studii DNV vyhodnotí jako určující podklad
pro meritorní rozhodnutí.
[16] Stejný názor vyjádřil soud i k námitce neprovedení studie společnosti CITYPLAN
(dále jen „Studie CITYPLAN“) jako důkazu a její nezařazení mezi podklady rozhodnutí.
[17] Závěrem shrnul, že neshledal pochybení v postupu správních orgánů obou stupňů
v souvislosti s vypořádáním se s žalobcovými námitkami a jejich rozhodnutí vyhodnotil
jako věcně správná a přezkoumatelná.
III. Důvody kasační stížnosti
[18] Proti rozsudku krajského soudu brojil žalobce (stěžovatel) včas podanou kasační stížností
z důvodu jeho nezákonnosti dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a nepřezkoumatelnosti ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., a navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu
i obě předcházející správní rozhodnutí zrušil, alternativně, aby zrušil pouze rozsudek krajského
soudu a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Zároveň stěžovatel podal návrh na přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti. O něm již Nejvyšší správní soud rozhodl usnesením ze dne 6. 5. 2015,
č. j. 1 As 13/2015 - 225.
[19] Stěžovatel se aktivně zapojil do procesu posuzování vlivů na životní prostředí
záměru KO EPR II a poté i do navazujících správních řízení, ve všech těchto řízeních
uplatňoval konzistentní argumenty a námitky jak hmotněprávního, tak procesního
charakteru, zpochybňující soulad postupu investora – osoby zúčastněné na řízení, a následně
i správních orgánů, s relevantními právními předpisy upravujícími podmínky ochrany
jednotlivých složek životního prostředí. Od začátku byla sporná zejména volba
technologie záměru, česká i evropská legislativa vyžadují pro investiční záměr tohoto
typu aplikaci nejlepších dostupných technologií - (viz čl. 2 odst. 12 a čl. 9 odst. 3
směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2008/1/ES, o integrované prevenci a omezování
znečišťování, a v §14 až 16 zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezo vání
znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů). Pro spalovací
stacionární zdroje o jmenovitém tepleném výkonu větším než 50 MW je to BREF LCP.
Osoba zúčastněná na řízení však v procesu EIA nepředložila variantu, která by odpovídala
BAT v parametru čisté tepelné účinnosti. Z tohoto důvodu také Ministerstvo životního prostředí
vrátilo osobě zúčastněné na řízení dokumentaci k doplnění. Pochybnosti o nesouladu záměru
s požadavky BAT potvrdila také studie DNV. Ministerstvo životního prostředí pak vydalo
k záměru souhlasné stanovisko, obsahující tzv. kompenzační opatření. Tento postup ovšem
stěžovatel považoval za nezákonný. Námitky stěžovatele však nebyly dle jeho názoru řádně
vypořádány, resp. v některých případech nebyly vypořádány vůbec.
III.A Aktivní legitimace stěžovatele
[20] Stěžovatel se obecně vyjádřil k otázce aktivní legitimace občanských sdružení (spolků)
ve vztahu k námitkám hmotněprávního charakteru. Domnívá se, že argumentace krajského
soudu v tomto směru je zčásti chybná, což mělo vliv na nesprávnost, případně
nepřezkoumatelnost posouzení některých žalobních bodů. Nedomáhal se přímé aplikace
Aarhuské úmluvy ani přímého účinku směrnice o EIA, nicméně je přesvědčen, že vnitrostátní
soudy jsou povinny vykládat vnitrostátní právní předpisy v souladu s mezinárodními
závazky ČR. O takové interpretaci svědčí zejména nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 59/14
a další judikatura, včetně judikatury Soudního dvora EU – např. rozsudek ve věci C-240/09,
Lesoochranarske zoskupenie. Z uvedených mezinárodních závazků (čl. 9 odst. 4 Aarhuské
úmluvy, resp. čl. 11 platného znění směrnice EIA) i citované judikatury vyplývá, že je nezbytné,
aby spolky, včetně stěžovatele, měly možnost namítat veškeré rozpory napadených rozhodnutí
s hmotným i procesním právem. Stěžovatel odkázal též na nálezy Ústavního soudu, ze kterých
vyplývá, že v případě dvojího možného výkladu zákona je třeba zvolit interpretaci, jež poskytuje
ochranu zájmům stěžovatele a mělo by být zabráněno faktickému odepření spraved lnosti
(viz nález ÚS ze dne 28. 11. 2003, sp. zn. II. ÚS 254/01, a ze dne 3. 4. 2004,
sp. zn. III. ÚS 495/02). Odkázat lze též na nálezy vyjadřující se k zásadě in dubio pro libertate,
rep. in dubio mitius. Ve vztahu k aplikaci Aarhuské úmluvy odkazuje stěžovatel na nález Ústavního
soudu ze dne 17. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2239/07, v němž se mimo jiné uvádí, že v případě
více možných výkladů má přednost ten, jež naplňuje požadavky Aarhuské úmluvy. Stěžovatel
upozornil také na chybné tvrzení krajského soudu o hledně „řádné implementace směrnice
EIA do vnitrostátního právního řádu“ ve vztahu k době vydání napadeného rozsudku. Důkazem
nesprávnosti tohoto tvrzení je řízení o porušení Smlouvy EU, vedené vůči České republice
Evropskou komisí po č. 2013/2048, jehož p ředmětem byl mimo jiné právě nedostatečný přístup
dotčené veřejnosti, včetně občanských sdružení (spolků) k efektivní soudní ochraně ve věcech
životního prostředí. Přímým důsledkem tohoto řízení byla zejména novela zákona
č. 100/2001 Sb. a dalších zákonů, schválená pod č. 39/2015 Sb., účinná od 1. 4. 2015, která
umožňuje dotčené veřejnosti žalobou se domáhat zrušení rozhodnutí vydaného v navazujícím
řízení a napadat hmotnou nebo prosení zákonnost tohoto rozhodnutí. Z uvedených důvodů se
stěžovatel domnívá, že závěry napadeného rozsudku krajského soudu o „omezení žalobní
legitimace“ stěžovatele jsou proto nesprávné a odporují ústavnímu požadavku efektivity
soudního přezkumu i výše shrnutým mezinárodním závazkům České republiky. Krajský soud byl
proto povinen se v plném rozsahu zabývat všemi hmotněprávními i procesními námitkami
stěžovatele.
III.B Námitky týkající se nezákonnosti procesu EIA a stanoviska EIA
[21] Dále stěžovatel brojil proti, dle jeho názoru, nesprávnému a částečně
též nepřezkoumatelnému posouzení žalobních námitek nezákonnosti procesu EIA a stanoviska
EIA. Ve vztahu k procesu EIA namítal stěžovatel tři základní vady.
[22] Za prvé vytýkal, že v průběhu procesu EIA nebyl předložen nástin studovaných variant,
jak požaduje §6 odst. 4 zákona č. 100/2001 Sb. (dále jen „Zákon o EIA“). Tuto dílčí námitku
krajský soud v napadeném rozsudku vůbec nevypořádal, což způsobuje jeho částečnou
nepřezkoumatelnost. Osoba zúčastněná na řízení v oznámení záměru explicitně uvedla,
že toto oznámení je předkládáno v jedné variantě z hlediska umístění i technického řešení.
V kapitole E oznámení záměru, ačkoliv nese název „Porovnání variant řešení záměru“ , zmínila,
že „Předložený záměr je navržen v jedné realizační variantě. Následující varianty jsou spíše možné scénáře dalšího
vývoje, pokud by záměr nebyl schválen “. Z toho je zřejmé, že se nejedná o přehled variant, které by byly
osobou zúčastněnou na řízení studovány, ale pouze o možnosti v případě neschválení záměru.
Přitom ani v jedné z uvedených variant se nejedná o odlišnou technologickou variantu
s odlišnými vlivy na životní prostředí. Osobou zúčastněnou na řízení tak nebyly zvažovány
varianty, které by umožnily výrazně vyšší čistou tepelnou účinnost zařízení, v době předkládání
záměru splňovaly požadavky BAT a zároveň ji ž v této době byly v obdobných záměrech běžně
využívány. Osoba zúčastněná na řízení nadto uvedla jako jedinou možnou variantu
jí preferovanou, tj. variantu tří podkritických bloků, aniž by dostatečně uvedla důvody pro její
výběr, vzhledem k jejímu vlivu na životní prostředí. Krajský soud proto tuto otázku posoudil
nesprávně. Stěžovatel odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 12. 10. 2001,
sp. zn. Pl. ÚS 24/2000, podle něhož není posuzování vlivů na životní prostředí bez výběru
variantních řešení dost dobře myslitelné. Otázka variant záměru, včetně jejich posouzení
v procesu EIA a konktrétně i přeložení „nástinu“ studovaných variant již ve fázi záměru, přímo
souvisí s předmětem řízení o vydání integrovaného povolení, a proto je zcela namístě,
aby stěžovatel tuto námitku uplatnil v žalobě a krajský soud ji měl věcně vypořádat.
[23] Za druhé se stěžovatel domnívá, že byl porušen §7 odst. 5 zákona č. 100/2001 Sb.
v kombinaci s jeho §8 odst. 2, neboť navzdory tomu, že Ministerstvo životního prostředí
v průběhu procesu EIA výslovně vyzvalo osobu zúčastněnou na řízení k předložení
varianty, která by měla čistou tepelnou účinnost alespoň 42 %, osoba zúčastněná na řízení
tento požadavek bezdůvodně ignorovala. Ministerstvo životního prostředí pak ovšem
přes svá předchozí vyjádření vydalo souhlasné stanovisko EIA, v němž uvedlo, že řešení
předložené oznamovatelem nedosahuje kritérií BAT pro nová zařízení, a proto jej vnímá
jako méně vhodné, avšak za důsledného splnění uvedených kompenzačních opatření
a podmínek akceptovatelné. Stěžovatel považuje za nesprávný závěr krajského soudu,
že osoba zúčastněná na řízení nebyla povinna zpracovávat varianty řešení záměru ani na základě
§7 odst. 5 zákona č. 100/2001 Sb., a bodu 2. závěru zjišťovacího řízení ze dne 30. 7. 2008.
Osoba zúčastněná na řízení totiž dle stěžovatele byla povinna na základě požadavku Ministerstva
životního prostředí varianty navrhnout a nechat posoudit, ledaže by přesvědčivě prokázala,
že jiné varianty nejsou z hlediska účelnosti a technické možnosti proveditelné. Žádný takový
důkaz ovšem v průběhu procesu EIA nepředložila. Za této situace bylo vydání souhlasného
stanoviska dle §10 zákona č. 100/2001 Sb. v rozporu s požadavky §7 odst. 5 ve spojení
s §8 odst. 2 tohoto zákona.
[24] Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že navržená varianta byla zdůvodněna
provozními důvody. Osoba zúčastněná na řízení totiž v průběhu procesu EIA ani v navazujících
řízeních neprokázala, že realizace variant, které by umožnily významně vyšší čistou tep elnou
účinnost zařízení, a které v době předkládání záměru splňovaly požadavky BAT, nebylo
z hlediska účelnosti a technické možnosti možné. Naopak byly v průběhu procesu EIA
shromážděny podklady, které tento závěr vyvracejí nebo alespoň dokládají, že tato problematika
nebyla dostatečně zhodnocena. V tomto odkázal stěžovatel na studii DNV a studii CITYPLAN.
K dalšímu argumentu, který dle krajského soudu údajně prokazuje nezbytnost realizace
oznamovatelem předložené varianty záměru, tedy k otázce nutnosti zajistit podpůrné služby
k provozu elektrizační soustavy, se vyjádřil provozovatel přenosové soustavy, společnost ČEPS,
a.s., který uvedl, že neexistuje potřeba z ajistit stabilitu sítě podpůrnými službami právě Elektrárny
Prunéřov. S tímto argumentem se však soud, žalovaný ani správní orgán I. stupně nijak
nevypořádali a pouze převzali tvrzení osoby zúčastněné na řízení, že potřeba zajistit podpůrné
služby k provozu elektrizační soustavy prostřednictvím KO EPR II zde je. Výše uvedenými
studiemi v průběhu procesu EIA tedy bylo prokázáno, že varianta s vyšší čistou tepelnou
účinností, splňující požadavky BAT, tedy využití jednoho nadkritického bloku, by nijak
neohrozila dodávky tepla do okolních obcí a případné zálohování dodávek tepla by bylo možné
vyřešit například stavbou záložní pl ynové výrobny, což je řešení zcela běžné a v praxi využívané.
Dle stěžovatele provedl krajský soud nesprávný výklad §7 odst. 5 zákona o EIA ohledně
povinnosti oznamovatele zpracovat odlišné varianty řešení záměru, neboť takováto interpretace
popírá samotný smysl institutu posuzování vlivů na životní prostředí a konkrétní oprávnění
příslušného úřadu.
[25] Za třetí stěžovatel namítá nezákonnost souhlasného stanoviska Ministerstva životního
prostředí ze dne 29. 4. 2010 vydaném dle §10 zákona č. 100/2001 Sb., ve kterém na jednu stranu
uvedlo, že na záměr je nutno aplikovat příslušná kritéria BAT a že osoba zúčastněná na řízení
odmítla předložit k posouzení v procesu EIA variantu či varianty, které by těmto kritériím
vyhověly, nicméně s odkazem na kompenzační opatření vydalo k záměru souhlasné stanovisko.
Toto stanovisko bylo dle názoru stěžovatele vydáno ve zřejmém rozporu se základními zásadami
činnosti správních orgánů, zejména zásadou zákonnosti, zásadou zneužití správního uvážení
a zásadou souladu přijatého řešení s veřejným zájmem, neboť Ministerstvo životního prostředí
v podstatě rezignovalo na splnění zákonných požadavků a vydalo k oznamovatelem preferované
variantě souhlasné stanovisko, byť byla tato varianta ve zjevném rozporu s konkrétními
požadavky právních předpisů. Správní uvážení tak bylo aplikováno nikoliv v rámci ústavních
mezí, nýbrž ve prospěch ekonomického zájmu osoby zúčastněné na řízení. Takový postup
odporuje zákazu libovůle při výkonu veřejné moci, jak byl opakovaně formulován v judikatuře
Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu a je dle přesvědčení stěžovatele nepřípustný.
Krajský soud proto tuto otázku posoudil nesprávně a nezákonně.
[26] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spatřuje stěžovatel v tom, že krajský soud
se odmítl zabývat jeho námitkou uplatněnou ve vztahu k procesu EIA týkající se nedostatečného
vyhodnocení kumulativních vlivů záměru KO EPR II a dalších sou visejících záměrů,
resp. nesprávné vyhodnocení vlivů záměru na lokality soustavy Natura 2000, neboť se jednalo
o námitky hmotněprávního charakteru. S tímto závěrem se stěžovatel neztotožňuje.
III.C Nesplnění požadavku na nejlepší dostupnou technologii záměru v parametru čisté tepelné účinnosti
[27] Stěžovatel dále namítá, že navržený záměr KO EPR II nesplňuje v rozporu s §14 odst. 3
zákona o integrované prevenci a čl. 12 směrnice 2008/1/ES požadavek na dodržení
BAT v parametru čisté tepelné účinnosti. Předložený záměr totiž dle stanoviska EIA dosahuje
hodnot pouze 39,06 %, resp. 40 % tepelné účinnosti, v závislosti na použité metodice výpočtu,
zatímco hodnotou BAT podle referenčního dokumentu BREF pro nová zařízení využívající
uhlí je čistá tepelná účinnost 42 - 45 %. Podle krajského soudu se opět jedná o hmotněprávní
námitky, jež stěžovateli nepřísluší. Stěžovatel považuje za nesprávný a nepodložený závěr soudu,
že posuzovaný záměr požadavky BAT splňuje. Soud pouze převzal úvahy správního orgánu
I. stupně, aniž by v této věci provedl vlastní úvahu. Krajský soud ve svém rozsudku
dále pouze konstatoval, že záměr KO EPR II není novým zařízením, aniž by uvedl důvod
pro tento závěr. Poznamenal, že zákon správnímu orgánu neumožňuje nahradit proces
posuzování splnění požadavků BAT, jež je dle přílohy č. 3 zákona o integrované prevenci
třeba hodnotit na základě 12 hledisek, svou vlastní úvahou nerespektující zákonná hlediska.
Dle §14 odst. 3 zákona o integrované prevenci je třeba případné odchýlení se od kritérií
BAT řádně zdůvodnit, podmínky pro odchýlení se však nemohou být naplněny pouze na základě
přání provozovatele provozovat určitý typ zařízení, pokud k němu existují alternativy,
jež podmínky BREF splňují lépe. Krajský soud ignoroval bez jakéhokoliv zdůvodnění závěry
studie DNV, jež potvrdila nedostatečnou tepelnou účinnost varianty navržené žadatelem
a zpochybnila závěry Ministerstva průmyslu a obchodu, na něž se krajský soud odvolává.
Stěžovateli též není zřejmé, proč by Ministerstvo životního prostředí ve stanovisku
EIA formulovalo podmínku č. 1 jako požadavek a kompenzaci tzv. víceemisí CO
2
,
pokud by předložená varianta vyhovovala požadavkům BAT., neboť pak by nebylo nutné
nic kompenzovat. Dle stěžovatele správní úřad stanovením kompenzačních opatření
jako náhrady za variantu BAT dle BREF překročil meze správního uvážení, neboť zákon
takovou možnost neuvádí. Pokud je v řízení proká záno, že použitím nejlepší dostupné techniky
lze dosáhnout vyšší čistou energetickou účinnost, než za použití techniky navržené
provozovatelem v žádosti o integrované povolení, pak musí správní orgán konstatovat nesplnění
povinnosti použít nejlepší dostupné techniky a žádost dle §13 odst. 2 zákona o integrované
prevenci zamítnout.
[28] Rozhodnutí o změně integrovaného povolení tedy bylo vydáno na základě nezákonného
stanoviska EIA a zároveň v rozporu s §14 odst. 3 zákona o integrované prevenci. Krajský soud
tak tuto otázku posoudil nesprávně.
III.D Nesplnění požadavků dle směrnice 2009/31/ES
[29] Krajský soud nesprávně odmítl žalobní námitku týkající se nesplnění povinností
vyplývajících ze směrnice CCS s tím, že v době rozhodování správních orgánů neexistovalo
žádné přímo aplikovatelné právní ustanovení, které by zakotvovalo povinnost provést posouzení
předmětného záměru dle této směrnice, a samotná směrnice nebyla bezprostředně aplikovatelná
a navíc se vztahovala pouze na nová zařízení, zatímco KO EPR II byla pouhou rekonstrukcí
stávajícího zařízení. Stěžovatel poznamenal, že směrnice CCS vstoupila v účinnost dne
25. 6. 2009 a lhůta pro její transpozici členskými státy uplynula dne 25. 6. 2011. Rozhodnutí
žalovaného přitom bylo vydáno dne 14. 11. 2011, kdy již bylo povinností členských států EU
zajistit posouzení záměrů podle směrnice CCS, tato povinnost se tedy vztahovala i na posouzení
záměru KO EPR II, jež je dle stěžovatele novým zařízením, jak uvedlo také Ministerstvo
životního prostředí ve svém stanovisku EIA. Hodnocení dle směrnice CCS musí být
dle stěžovatele provedeno dříve, než bude rozhodnuto o povolení záměru; za vhodnou fázi
pro provedení tohoto hodnocení lze považovat proces EIA.
[30] Stěžovatel tvrdí, že rozhodnutí o změně integrovaného povolení pro předmětný záměr
bylo vydáno v rozporu s požadavky směrnice CCS, neboť pro tento záměr nebylo provedeno
hodnocení podle požadavků této směrnice, které již v době vydání rozhodnutí uplynula
transpoziční lhůta. Dle názoru stěžovatele by dané hodnocení nebylo nu tné v případě, že by bylo
již provedeno v rámci řízení EIA.
[31] Dle názoru žalobce se krajský soud s povinností provést hodnocení podle směrnice
CCS v průběhu procesu EIA nijak nevypořádal, což má za důsledek nepřezkoumatelnost
příslušné části rozsudku.
[32] Stěžovatel dále uvádí, že trvá na argumentaci, která byla již uvedena v žalobě
proti rozhodnutí o změně č. 7 integrovaného povolení. Stěžovatel uvedl, že platí nemožnost
jednotlivců domáhat se přímého účinku platné směrnice, které ještě neuplynula transpoziční
lhůta, avšak členské státy mají povinnost interpretovat vnitrostátní právní řád v souladu s danou
směrnicí. Stejný názor zastává i Evropská komise, která na svých internetových stránkách uvádí,
že její čl. 33 musí být aplikován od vstupu směrn ice CCS v účinnost, tedy od 25. 6. 2009.
Neprovedení hodnocení dle dané směrnice tak způsobuje rozpor rozhodnutí s právem EU,
což krajský soud posoudil nesprávně.
IV. Vyjádření osoby zúčastněné na řízení, vyjádření žalovaného a replika žalobce
IV.A Vyjádření osoby zúčastněné na řízení
[33] Osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti žalobce vyjádřila přípisem
ze dne 15. 4. 2015, kterým namítala opožděnost žaloby stěžovatele. Dle jejího přesvědčení
se na dané řízení aplikuje právní úprava zákona o urychlení výstavby, konkrétně jeho §2 odst. 5,
který stanoví, že lhůty pro podání žalob k soudům k přezkoumání a nahrazení správních
rozhodnutí vydaných v řízeních (postupech) v souvislosti s výstavbou dopravní, vodní
a energetické infrastruktury se zkracují na polovinu. Lhůt a k podání správní žaloby
se podle §72 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §2 odst. 5 zákona o urychlení výstavby zkracuje na jeden
měsíc od doručení odvolacího správního rozhodnutí. Stěžovateli bylo odvolací správní
rozhodnutí doručeno dne 15. 11. 2011. Jednoměsíční lhůta k podání správní žaloby uplynula
dne 15. 12. 2011 a stěžovatel podal předmětnou žalobu až dne 18. 1. 2012, resp. dne 16. 1. 2012
odeslal stěžovatel žalobu poštou Městskému soud v Praze. Žaloba tak je dle osoby zúčastněné
na řízení zcela zjevně opožděná. Proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud postupoval
podle §110 odst. 1 s. ř. s. věty první za středníkem a žalobu z důvodu opožděnosti odmítl,
resp. v případě závěru soudu, že žaloba nebyla podána opožděně, navrhuje zamítnutí kasační
stížnosti.
[34] V dalším vyjádření ze dne 5. 5. 2015 zdůraznila, že považuje napadené rozhodnutí
za věcně správné, řádně odůvodněné a plně se s ním ztotožňuje. Dle jejího přesvědčení
je polemika ohledně povahy a rozsahu žalobní legitimace stěžovatele pro předmět tohoto řízení
zcela irelevantní, neboť se krajský soud v napadeném rozhodnutí vypořádal nejen s procesními
námitkami, ale i s ryze hmotněprávními námitkami stěžovatele, a tedy stěžovatel nemohl
být jakkoli zkrácen na svých právech. Poukázala na ustálenou judikaturu Nejvyššího správního
soudu, dle které občanským sdružením, jejichž hlavním posláním je podle stanov ochrana přírody
a krajiny, jsou aktivně legitimovány ve smyslu §65 odst. 2 s. ř. s. pouze v rámci okruhu námitek,
jimiž brojí proti porušení jim příslušejících procesních práv. Zohledněn má být i §23 odst. 10
zákona o EIA, dle kterého se občanská sdružení mohou žalobou z důvodu porušení
tohoto zákona domáhat zrušení navazujícího rozhodnutí vydaného v řízení podle zvláštních
právních předpisů, postupem podle soudního řádu správního. Toto ustanovení neobsahuje
žádnou zvláštní úpravu a naopak odkazuje na obecný postup dle s. ř. s., což na žalobní legitimaci
stěžovatele pouze v rozsahu dle §65 odst. 2 s. ř. s. nic nemění. Dále osoba zúčastněná na řízení
poukázala na skutečnost, že Aarhuská úmluva a související Směrnic e EIA nejsou přímo
aplikovatelné a že současně byla jejich právní úprava náležitě transponována do vnitrostátních
procesních norem. Nelze tak dovodit právo stěžovatele na přezkum napadeného rozhodnutí
ani na základě eurokonformního výkladu vnitrostátního práva, resp. na základě výkladu
v souladu s mezinárodními smlouvami. Ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s., ani žádné jiné přímo
aplikovatelné ustanovení českého právního řádu nedává stěžovateli právo domáhat se zrušení
správního rozhodnutí z jiného důvodu, než zkrácení jeho procesních práv. Opačný
výklad by byl interpretací contra legem. Stěžovatelem odkazovaná novela zákona o EIA č. 39/2015 Sb., jež nabyla účinnosti k 1. 4. 2015, nemá na již zahájená soudní řízení žádný vliv,
neboť přechodné ustanovení v čl. II. odst. 2 této novely výslovně stanoví, že soudní řízení
zahájená přede dnem 1. 4. 2015 se dokončí podle dosavadních právních předpisů.
[35] Zcela se ztotožnila se závěry krajského soudu ohledně přezkumu nezákonnosti procesu
posuzování vlivů na životní prostředí a stanoviska vydaného v tomto procesu, resp. považuje
stěžovatelovy námitky nezákonnosti procesu EIA a stanoviska EIA za nedůvodné. Stěžovatel
nesprávně vykládá pojem nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů,
jelikož za nepřezkoumatelné nelze považovat takové rozhodnutí, které v rámci odůvodnění
určitého závěru odkáže a ztotožní se se závěry obsaženými v přezkoumávaném rozhodnutí
za situace, kdy jsou opakovaně vznášeny stejné námitky, což potvrdila i ustálená judikatura
(např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005 – 130).
Stanovisko EIA by mělo být přezkoumáno pouze v tom rozsahu, který spadá do předmětu
daného správního řízení, a obecné otázky týkající se procesu EIA a stanoviska EIA by měly být
přezkoumány pouze v rámci hlavního správního řízení navazujícího na proces EIA, tj. v rámci
přezkumu územního rozhodnutí (k tomu např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
ze dne 19. 1. 2010, č. j. 1 As 91/2009).
[36] Námitku ohledně nesplnění požadavků podle §6 odst. 4 zákona o EIA považuje
za nedůvodnou. Krajský soud se s touto námitkou správně vypořádal; jeho rozhodnutí
není ani v této části nepřezkoumatelné. Oznamovatel neměl povinnost zpracovávat varianty
řešení záměru, ale v oznámení záměru pouze uvést nástin studovaných variant a stěžejní důvody
pro jeho volbu vzhledem k vlivu na životní prostředí, což oznamovatel splnil.
[37] Stěžovatelovu námitku ohledně porušení §7 odst. 5 zákona o EIA považuje rovněž
za nedůvodnou. Z interpretace tohoto ustanovení neplyne povinnost oznamovatele zpracovávat
varianty záměru na návrh správního orgánu, což bylo mj. potvrzeno i v rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu ze dne 10. 10. 2014, č. j. 5 As 6/2013 – 97. Nadto zdůraznila, že nebyla povinna
varianty záměru zpracovávat rovněž z důvodu objektivní nemožnosti jejich případné realizace,
což řádně zdůvodnila a doložila např. již v doplnění dokumentace EIA ze září 2009.
Tuto skutečnost potvrdilo i MŽP ve svém vyjádření k námitkám ze dne 17. 5. 2011, ze kterého
následně vycházel také Krajský úřad Ústeckého kraje v prvoinstančním rozhodnutí IPPC,
jenž bylo MŽP potvrzeno. Krajský soud tyto závěry aproboval. Nařizovat oznamovateli použití
určité technologie by bylo v rozporu s §14 odst. 3 zákona o IPPC.
[38] Dále nesouhlasí a považuje za nesprávné námitky stěžovatele, že nebyla v rámci procesu
EIA ani v navazujících řízeních prokázána neúčelnost a technická nemožnost varianty záměru,
která by odpovídala čisté tepelné účinnosti na úr ovni alespoň 42 %, což má údajně vyplývat
z tzv. studií DNV a studií CityPlan. Neúčelnost a technická nemožnost takovéto varianty záměru
byla v procesu EIA i v následném řízení o IPPC dostatečně doložena, zejména v bodě 1 doplnění
dokumentace EIA ze září 2009. Ostatně uvedené studie nejsou rozhodnými podklady pro vydání
rozhodnutí a nebyly tak provedeny jako důkaz pro nedostatek potřebné vypovídací hodnoty.
[39] K námitce stěžovatele ohledně údajné nezákonnosti stanoviska EIA uvádí, že je plně
přesvědčena o souladu průběhu procesu EIA s právními předpisy; správní orgány nikterak
nepřekročily meze správního uvážení.
[40] Pravdivé není ani tvrzení stěžovatele ohledně nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku
z důvodu údajného odmítnutí Krajského soudu se zabývat nedostatečným vyhodnocením
kumulativních vlivů záměru KO EPR II a dalších souvisejících záměrů, resp. vlivů záměru
na lokality Natura 2000 v procesu EIA. Krajský soud se s těmito námitkami řádně vypořádal;
uvedl, že z obsahu spisu vyplývá náležité vyhodnocení ku mulativních vlivů v průběhu procesu
EIA, a to mj. na základě rozptylové studie a podkladů o dalších zdrojích znečištění v okolí.
Dostatečné posouzení kumulativních vlivů v procesu EIA konstatovalo i MŽP ve vyjádření
ze dne 7. 1. 2011 vydaného v rámci územního řízení na záměr KO EPR II. Soud dále zdůraznil,
že vlivy záměru na lokality Natura 2000 vyloučil Krajský úřad Ústeckého kraje, jako orgán
ochrany přírody a krajiny příslušný k posouzení záměru dle §45i ZOPK, svým stanoviskem
ze dne 3. 10. 2007, jehož závěry byly následně potvrzeny v prvoinstančním rozhodnutí IPPC.
Nedůvodnost této námitky potvrdil i Odbor mezinárodní ochrany biodiverzity M ŽP v rámci
přezkumu stanoviska Krajského úřadu Ústeckého kraje do územního řízení na předmětný záměr.
[41] Rovněž stěžovatelova námitka ohledně nesplnění požadavků nejlepších dostupných
technik (BAT) u daného záměru je hmotněprávního charakteru, a krajský soud se s ní tedy
nemusel nikterak zabývat. Soud se však i k této námitce dostatečně vyjádřil v napadeném
rozsudku. Ztotožnění se krajského soudu se závěry správních orgánů v prvoinstanční rozhodnutí
o IPPC a v odvolacím rozhodnutí nemá za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí,
ani nepřezkoumatelnost, jak nesprávně namítá stěžovatel. Stěžovatel od počátku povolovacích
procesů na záměr KO EPR II účelově zaměňuje pojmy BAT, tj. nejlepší dostupné techniky,
a BREF, tj. referenční dokumenty Evropské komise obsahující indikativní informace o nejlepších
dostupných technikách. Nejlepší dostupnou techniku (BAT) je nutné v souladu se zákonem
o IPPC posoudit individuálně, a to dle §2 písm. e) zákona o IPPC. Referenční dokumenty
BREF jsou pouze výchozím zdrojem informací, který obsahuje výčet hledisek umožňujících určit,
co je považováno za BAT pro určité průmyslové odvětví. Refer enční dokumenty BREF stanoví
pouze indikativní a doporučené (nikoli závazné) obecné hodnoty BAT a jako informace o stavu
a vývoji BAT jsou v zákoně o IPPC uvedeny v příloze č. 3 pouze jako jedno z hledisek
pro posuzování a určování BAT. Nezávaznost BREF byla výslovně potvrzena i v rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2014, č. j. 8 As 40/2012 – 73. Nenaplnění určitého
parametru BREF LCP nemůže způsobit rozpor s BAT ani s požadavky zákona o IPPC.
Nadto však namítá, že záměr KO EPR II splňuje ho dnoty BAT individuálně určené
pro tento záměr i v případě, že by byl považován za nové zařízení ve smyslu dokumentů BREF.
Dalším hlediskem BAT je spotřeba a druh surovin používaných v technologickém procesu
a jejich energetické účinnosti. Nízká kvalita paliva, klimatické podmínky a výkon jednotlivých
bloků mají za následek nesplnění indikativní hodnoty BREF v parametru čisté tepelné účinnosti,
k čemuž Krajský úřad Ústeckého kraje správně přihlédl při individuálním určení BAT pro daný
záměr.
[42] Rovněž je nutné zajistit stále dodávky tepla do přilehlých aglomerací i v případě nutných
odstávek bloků a možnost poskytovat tzv. podpůrné služby k zajištění provozu elektrizační
soustavy, což jsou hlavní důvody pro výběr varianty záměru se třemi podkritickými bloky,
resp. z tohoto důvodu nebylo možné realizovat variantu záměru s jedním nadkritickým blokem.
Životnost nadkritického bloku je cca. 40 let, avšak zásoby paliva v dole Nástup Tušimice
jsou pouze na cca. 25 let, což odpovídá životnosti tří podkritických bloků. Zařízení s jedním
nadkritickým blokem neodpovídá z uvedených důvodu definici BAT ve smyslu zákona o IPPC
a dle §14 odst. 3 zákona o IPPC je správnímu orgánu výslovně zakázáno při stanovení závazných
podmínek provozu vycházejících z použití BAT předepisovat oznamovateli použití jakékoli
konkrétní metody či technologie.
[43] Námitku stěžovatele, že se krajský soud nedostatečně vypořádal s otázkou povahy záměru
KO EPR II, kdy dle jeho přesvědčení je daný záměr novým zařízením, na nějž je třeba aplikovat
přísnější hodnoty BAT pro energetickou účinnosti uvedené v BREF LCP, považuje za irelevantní
a nedůvodnou. Při rekonstrukci tří z pěti bloků nedochází k úplnému nahrazení stávajících
technologií k okamžiku realizace, a tedy daný záměr naplňuje definici podstatné změ ny v provozu
zařízení ve smyslu §2 písm. j) zákona o IPPC, pro kterou jsou v BREF stanoveny indikativní
hodnoty tepelné účinnosti ve výši 36 – 40 % nebo zlepšení o více než 3 %. Záměr KO EPR II
tyto hodnoty splňuje.
[44] Stanovením podmínky č. 1 stanoviska EIA v podobě kompenzačního opatření k úspoře
CO
2
za nesplnění indikativních hodnot BAT stanovených v BREF v parametru čisté tepelné
účinnosti, postupoval správní orgán plně ve smyslu a účelu zákona o EIA a §13 a 14 zákona
o IPPC. Nesplnění doporučených hodnot dle BREF neznamená rozpor s BAT, resp. daný záměr
nemohl být v rozporu s BAT, jelikož konkrétní BAT pro daný záměr nebyly v době vydání
stanoviska EIA vůbec závazně určeny. Závazné určení BAT bylo až předmětem navazujícího
řízení o IPPC.
[45] Zdůrazňuje, že se krajský soud s námitkou neprovedení hodnocení podle směrnice CCS
v rámci procesu EIA a řízení o IPPC řádně zabýval a vypořádal v napadeném rozhodnutí, a proto
je tato námitka nedůvodná. Daná směrnice vyžaduje provedení ve vnitrostátním právu a pro její
přímý účinek nejsou splněny podmínky vymezené judikaturou SD EU , a to zejména podmínky
dostatečné přesnosti, úplnosti a bezpodmínečnosti daného ustanovení. Směrnice tak nemohla
zavazovat správní orgány. Stěžovatelův odkaz na blokační účinek směrnice je zc ela nepřípadný a
nelze vyžadovat postup správních orgánů contra legem. Povinnost dodatečně provést hodnocení
dle dané směrnice se na elektrárnu Prunéřov II ani daný záměr nevztahuje, jelikož původní
stavební povolení bylo vydáno již v 80. letech, a tedy přede dnem platnosti dané směrnice, která
tuto povinnost stanoví v čl. 33 pro spalovací zařízení o jmenovitém elektrick ém výkonu nejméně
300 MW, pro něž bylo vydáno stavební povolení po nabytí platnosti dané směrnice. Nadto
zdůrazňuje, že i kdyby se na daný záměr povinnost provést hodnocení dle směrnice CCS, bylo by
toto hodnocení předmětem zvláštního procesu předpokládaného v §41 odst. 10 zákona o
ochraně ovzduší, který by však byl samostatný a na řízení o IPPC či procesu EIA zcela nezávislý.
[46] Dne 4. 6. 2015 podala osoba zúčastněná na řízení návrh na zrušení usnesení o přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti ze dne 6. 5. 2015, č. j. 1 As 13/2015 - 225. Nejvyšší správní
soud o tomto návrhu nebude rozhodovat, jelikož nyní již rozhodl ve věci samé.
[47] Dne 19. 6. 2015 se pak vyjádřila k replice stěžovatele ze dne 11. 6. 2015, a to tak,
že odmítá důvodnost všech vznesených námitek stěžovatele. Ve zbytku pouze zopakovala
již dříve uvedenou argumentaci.
IV.B Vyjádření žalovaného
[48] Žalovaný na kasační stížnost reagoval přípisem ze dne 15. 4. 2015, ve kterém uvedl,
že se již ke všem námitkám stěžovatele vyjádřil v řízení před krajským soudem, a že zde nejsou
ze strany stěžovatele uváděny žádné nové skutečnosti. Ve způsobu vyřizování námitek
stěžovatele neshledává jakoukoli nezákonnost a podanou kasační stížnost považuje
za nedůvodnou.
IV.C Replika stěžovatele
[49] K vyjádření osoby zúčastněné na řízení podal stěžovatel dvě repliky, ve kterých se věnoval
otázce včasnosti žaloby. Je přesvědčen, že právní názor osoby zúčastněné na řízení je nesprávný.
Ustanovení §1 zákona o urychlení výstavby, na který odkazuje §5 odst. 2 téhož zákona, vůbec
neobsahuje žádný výčet správních rozhodnutí a/nebo řízení, ve vztahu k nimž by se měly
aplikovat normy obsažené právě v §2 odst. 5 téhož zákona. Ustanovení §1 zákona o EIA
je pouze obecným uvozením a stanovením účelu daného zákona, nikoli výčtem řízení, na které
se vztahuje §2 odst. 5 téhož zákona. V souladu s požadavkem právní jistoty je nutné pravidla
obsažená v §2 odst. 5 zákon a o urychlení výstavby vztáhnout pouze na rozhodnutí vydané v těch
řízeních, v nichž byl výslovně aplikován tento zákon. Rovněž je nutné zohlednit ústavní zásadu ,
že v případě pochybností musí být ustanovení právních předpisů vykládány ve prospěch práva
jednotlivců a právnických osob na přístup k soudní ochraně. Pokud určité správní řízení nebylo
vedeno podle zákona o urychlení výstavby, nemůže jít o „postup“ podle jeho §1 odst. 1, a tedy
ani o řízení podle §1 ve smyslu jeho §2 odst. 2. Napadené rozhodnutí o IPPC nebylo vydáno
v řízení vedeném podle zákona o urychlení výstavby, a tedy žaloba stěžovatele byla podána včas.
Dále zopakoval námitky nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku, svojí argumentaci k námitce
nedostatečného posouzení variant záměru v rámci procesu EIA a nesouladu záměru s BAT, které
již uvedl dříve v doplnění kasační stížnosti.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[50] Nejvyšší správní soud dále přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu kasační stížnosti
[nezákonnost dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a nepřezkoumatelnost ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Dospěl při tom k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[51] V rámci daného kasačního řízení bylo nutné posoudit nejprve otázku včasnosti podání
žaloby, dále otázku aktivní legitimace stěžovatele k podání věcných námitek proti napadeným
rozhodnutím správních orgánů obou stupňů, přezkoumatelnost napadeného rozsudku
a až následně případné posouzení jednotlivých hmotněprávních i procesněprávních námitek
žalobce.
V.A Včasnost podání žaloby
[52] Nejvyšší správní soud se v posuzovaném případě nejprve zabýval otázkou včasnosti
podání žaloby žalobce ke krajskému soudu.
[53] Dle §72 odst. 1 s. ř. s. lze žalobu podat „… do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci
oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestan oví-li zvláštní
zákon lhůtu jinou.“
[54] Dle §2 odst. 5 zákona o urychlení výstavby se „ [l]hůty pro podání žalob k soudům
k přezkoumání nebo nahrazení správních rozhodnutí vydaných v řízeních podle §1… zkracují na polovinu.
O žalobách rozhodne soud ve lhůtě 90 dnů. Ustanovení předchozí věty obdobně platí i pro řízení o opravných
prostředcích proti rozhodnutí soudu o žalobě. “
[55] Ustanovení §1 stanoví, že:
„(1) Tento zákon upravuje postup v souvislosti s urychlením výstavby dopravní, vodní a energetické infras truktury.
(2) Dopravní infrastrukturou se pro účely tohoto zákona rozumí stavby dopravní infrastruktury1) a stavby s nimi
související (dále jen „dopravní infrastruktura“) umisťované v plochách a koridorech vymezených v platné politice
územního rozvoje nebo veřejně prospěšné stavby vymezené v územně plánovací dokumentaci.
(3) Vodní infrastrukturou se pro účely tohoto zákona rozumí stavba vodního díla umisťovaného v plochách
a koridorech vymezených v platné politice územního rozvoje nebo veřejně prospěšn é stavby na ochranu
před povodněmi.
(4) Energetickou infrastrukturou se pro účely tohoto zákona rozumějí stavby zařízení elektrizační soustavy
a plynárenské soustavy podle jiného zákona zřizované ve veřejném zájmu5), pokud nejsou v rozporu s platnou
politikou územního rozvoje nebo zásadami územního rozvoje kraje.“
[56] Žalobci bylo rozhodnutí MŽP doručeno dne 15. 11. 2011. Žaloba byla ze strany žalobce
odeslána prostřednictvím držitele poštovní licence dne 16. 1. 2012; dne 15. 1. 2012 byla neděle.
[57] Dle §40 odst. 3 s. ř. s. „Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním
dnem lhůty nejblíže následující pracovní den…“
[58] Nejvyšší správní soud konstatuje, že ze strany žalobce byla zachována dvouměsíční lhůta
k podání žaloby ve smyslu §72 odst. 1 s. ř. s. Je však nutné rovněž posoudit, zda se na daný
případ nebude aplikovat zvláštní úprava §2 odst. 5 zákona o urychlení výstavby, tedy zda se lhůta
k podání žaloby nezkrátila na jeden měsíc ode dne oznámení rozhodnutí MŽP.
[59] Ustanovení §2 odst. 5 zákona o urychlení výstav by odkazuje na §1 téhož zákona;
stanoví, že se lhůta pro podání žaloby zkracuje o polovinu u řízení definovaných jako postup
v souvislosti s urychlením výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury.
[60] Znění §1 zákona o urychlení výstavby není dostatečně určit é, resp. není zcela zřejmé,
že se tento zákon vztahuje i na řízení podle zákona o integrované prevenci. Pod pojem „postup
v souvislosti s urychlením výstavby“ lze s jistotou zahrnout celou řadu řízení a postupů (např.
územní řízení, řízení o vydání stavebního povolení, postup o vydání kolaudačního souhlasu,
řízení o vyvlastnění, ale i řízení o vydání rozhodnutí o kácení dřevin, řízení o vydání rozhodnutí
o výjimkách ze zvláště chráněných druhů, aj.). Ústavní soud ve svém usnesení ze dne
30. července 2013, sp. zn. II. ÚS 3951/12, uvedl, že „… za “postup v souvislosti s urychlením výstavby“
je nutno dosadit nejen územní a stavební řízení, která výstavbě bezprostředně předcházejí, ale i ta řízení
(ty postupy), které jsou součástí širší přípravy realizace staveb…“ Jak je z výkladu Ústavního soudu patrné,
pojem postup v souvislosti s urychlením výstavby obsahuje celou řadu řízení a postupů, jejichž
výčet však není dle přesvědčení Nejvyššího správního soudu pro adresáty této normy dostatečně
určitý.
[61] V situaci, kdy nelze s jistotou tvrdit, že daný případ spadá pod aplikační působnost
zákona o urychlení výstavby, tedy konkrétně, že se zkrátí lhůty k podání žaloby proti rozhodnutí
o vydání (změně) integrovaného povolení, nemůže se Nejvyšší správní soud přiklonit
k interpretaci tohoto zákona způsobem, který by umožnil aplikovat zkrácení lhůty k podání
žaloby. Naopak v případě, kdy je možné danou normu interpretovat více způsoby, je vždy nutné
jí vyložil tak, aby nedošlo k neoprávněnému zásahu do práv účastníků řízení na spravedlivý
proces jednáním v rozporu s principem právní jistoty. Ústavní soud ve svém nálezu ze dne
15. prosince 2003, sp. zn. IV. ÚS 666/02, uvedl, že „… za situace, kdy právo umožňuje dvojí výklad…
jsou orgány veřejné moci povinny ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod.
Jinak řečeno, v případě pochybností jsou povinny postupovat mírněji (in dubio mitius). “ Tento názor byl
následně rozšířen např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. července 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, ve které bylo konstatováno, že „… principu právní jistoty a principu
předvídatelnosti právní regulace, z nichž plyne zákaz analogie v neprospěch daňového subjektu a zásada,
že v případě, že daňový zákon z důvodu své nejasnosti, nesrozumitelnosti či nepřesnosti nebo „mezery v zákoně“
umožňujte vícero rovnocenně přesvědčivých výkladů, je nutno použít takový z nich, který je vůči daňovému subjektu
mírnější (neboť je věcí státu, aby formuloval své daňové zákony natolik jednoznačně, srozumitelně, přesně a úplně,
aby minimalizoval výkladové nejasnosti…“ Proto Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že pokud
se působnost zákona o urychlení výstavby vztahuje na příslušné správní řízení, musí tato
skutečnost vyjít najevo ve správním řízení, resp. musí být zřejmá ze správního rozhodnutí. Není
přípustné, aby jeho působnost na dané řízení vyšla najevo až v okamžiku soudního přezkumu.
[62] Nejvyšší správní soud tímto neuzavírá, že řízení o vydání (změně) integrova ného povolení
není postupem v souvislosti s urychlením výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury
ve smyslu §1 odst. 1 zákona o urychlení výstavby, avšak v situaci, kdy je daná právní norma
takovýmto způsobem neurčitá, nelze jí aplikovat na dan ý případ s negativními dopady do sféry
stěžovatele; to vše právě za situace, kdy v napadeném rozhodnutí není uveden žádný odkaz
na zákon o urychlení výstavby.
[63] Situace by byla odlišná, pokud by správní orgán oznámil účastníkům řízení, že se řízení
o vydání (změně) integrovaného povolení vede rovněž podle zákona o urychlení výstavby , nebo
pokud by mu zákon stanovil povinnost poučit účastníky řízení o soudním přezkumu (věcné
příslušnosti a lhůtě) a správní orgán by účastníky řádně poučil. V takovém případě by bylo
povinností účastníků řízení znát platné právní předpisy včetně zákona o urychlení výstavby.
Tento názor byl potvrzen např. rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 20. srpna 2014,
č. j. 8 As 48/2014 - 27, ve kterém bylo uvedeno, že „pokud zvláštní předpis (zákon o vyvlastnění)
vyžadoval poučení o soudním přezkumu (projednání) meritorního rozhodnutí a stanovil takové poučení jeho
obligatorní součástí, mělo takové poučení v konkrétní věci zohlednit i pravidlo o délce lhůty dle zákona o urychlení
výstavy, pokud se tento zákon ve věci použije. Jiný postup je obtížně myslitelný. Jestliže má totiž rozhodnutí
obsahovat poučení o lhůtě, pak adresát rozhodnutí předpokládá, že jde o poučení správné a uvedená lhůta
zohledňuje všechny právní předpisy, které je třeba aplikovat. Je nemyslitelné, aby účastník řízení obdržel výslovné
sdělení, že se může obrátit na soud v určené lhůtě a následně ještě zvažoval, zda výslovně uvedená lhůta není
ve skutečnosti kratší, neboť je třeba aplikovat ještě další předpisy. Pak by totiž bylo poučení o lhůtě zjevně
nesprávné, nezákonné a pro adresáta matoucí. Právě uvedené však platí pouze tehdy, pokud právní úprava
vyžadovala, aby se účastníku řízení dostalo poučení o lhůtě, ve které lze iniciovat soudní přezkum (projednání).
Pokud není součástí správních rozhodnutí rovněž poučení o možnosti soudního přezkumu (což je pravidlem, srov.
např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2006, č. j. 1 As 35/2005 - 61), nemá správní orgán
z povahy věci ani povinnost poučit o zkrácení lhůt v důsledku zákona o urychlení výstavby. Je pak na účastníku
řízení, aby se přezkumu domáhal včas a znal relevantní právní úpravu.“
[64] Jelikož však v posuzovaném případě nebylo účastníkům řízení žádným způsobem
sděleno, že se správní řízení před správními orgány obou stupňů vede rovněž podle zákona
o urychlení výstavby, a současně samotná právní norma není dostatečně určitá, aby bylo možné
postavit najisto její aplikaci na posuzovaný případ, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že nelze aplikovat ustanovení o zkrácení lhůty pro podání žaloby dle §2 odst. 5 zákona
o urychlení výstavby na daný případ; uzavírá tedy, že se v tomto případě správně aplikovala
dvouměsíční lhůta pro podání žaloby podle ust. §72 odst. 1 s. ř. s.
[65] Nejvyšší správní soud tak shledal závěr krajského soudu ohledně včasnosti podání
předmětné žaloby jako správný, pouze upřesnil důvody vedoucí k tomuto závěru.
V.B Aktivní legitimace žalobce k podání námitek
[66] Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou, zda je žalobce aktivně legitimován
v daném řízení vznášet námitky, zda může vznášet pouze námitky procesněprávního charakteru ,
nebo zda mu přísluší namítat i hmotněprávní pochybení správních orgánů obou stupňů.
[67] Dle čl. 35 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) má „[k]aždý …právo
na příznivé životní prostředí.“
[68] Podle čl. 36 odst. 1 Listiny se „[k]aždý… může domáhat stanoveným postupem svého práva
u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. “
[69] Dle §65 odst. 1 s. ř. s. „[k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení
svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují
jeho práva nebo povinnosti, (dále jen "rozhodnutí"), může se žalobou domáhat z rušení takového rozhodnutí,
popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak. “
[70] Dle §65 odst. 2 s. ř. s. může „[ž]alobu proti rozhodnutí správního orgánu… podat i účastník řízení
před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn podle odstavce 1, tvrdí -li, že postupem správního orgánu
byl zkrácen na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné
rozhodnutí.“
[71] Stěžovatel byl účastníkem řízení o vydání (změně) integrovaného povole ní,
jehož výsledkem bylo vydání rozhodnutí obou správních orgánů. Nejvyšší správní soud má
tedy za to, že je stěžovatel oprávněn vznášet námitky procesněprávního charakteru ve smyslu
§65 odst. 2 s. ř. s. Rovněž judikatura již dovodila, že spolky (dříve občanská sdružení),
jejichž účelem činnosti je ochrana přírody a krajiny a životního prostředí, jsou aktivně
legitimovány ke vznášení procesních námitek (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. ledna 2013, č. j. 2 As 7/2011 - 274, nebo rozsudek téhož soudu ze dne 18. září 2013,
č. j. 9 As 173/2012 - 65). Není tedy pochyb o tom, že spolkům přísluší oprávnění namítat
procesněprávní pochybení správních orgánů, což platí i pro posuzovaný případ.
[72] Dále je nutné se vypořádat s otázkou, zda stěžovateli přísluší i oprávnění vznášet
hmotněprávní námitky. V této souvislosti Nejvyšší správní soud odkazuje na znění Aarhuské
úmluvy, která se stala součástí komunitárního práva v režimu tzv. smíšených smluv,
a to rozhodnutím Rady č. 2005/370/ES ze dne 17. ú nora 2005. Nejvyšší správní soud
si je vědom skutečnosti, že tato úmluva nemá přímý účinek, je však nutné ji použít
jako interpretační pramen, a je tedy nezbytné interpretovat vnitrostátní právo v souladu
s jejím zněním (srov. např. plenární nález Ústavního soudu ze dne 19. listopadu 2008,
sp. zn. Pl. ÚS 14/07, nebo nález téhož soudu ze dne 17. března 2009, sp. zn. IV. ÚS 2239/07).
[73] Článek 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy definuje pojem “dotčená veřejnost“ jako „veřejnost,
která je – nebo může být - ovlivněna environmentálním rozhodováním, anebo která má na tomto rozhodování
určitý zájem… u nevládních organizací podporující ochranu životního prostředí a splňující požadavky
vnitrostátních právních předpisů (se) předpokládá, že mají na environmentálním rozhodování z ájem“
[74] Dle čl. 9 odst. 2 písm. a) Aarhuské úmluvy „[k]aždá strana v rámci své vnitrostátní úpravy
zajistí, aby osoby z řad dotčené veřejnosti… mající dostatečný zájem… mohly dosáhnout toho, že soud nebo jiný
nezávislý a nestranný orgán zřízený zákonem přez koumá po stránce hmotné i procesní zákonnost jakýchkoliv
rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podle ustanovení článku 6 a v případech, kdy je tak stanoveno vnitrostátním
právem a aniž by tím byl dotčen odstavec 3 článku 9, i dalších relevantních ustanovení tét o úmluvy.“
[75] Článek 9 odst. 2 písm. a) Aarhuské úmluvy byl promítnut do vnitrostátní právní úpravy
mj. přijetím §70 odst. 1 zák. č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších
předpisů, který stanoví, že „[o]chrana přírody podle tohoto zákona se uskutečňuje za přímé účasti občanů,
prostřednictvím jejich občanských sdružení a dobrovolných sborů či aktivů. “
[76] Nejvyšší správní soud tak považuje za nezbytné posoudit, zda, ve smyslu čl. 2 odst. 5
a čl. 9 odst. 2 písm. a) Aarhuské úmluvy, má st ěžovatel na daném případu dostatečný zájem,
tedy zda došlo k zásahu do jeho sféry a jeho hmotných práv, což je předpokladem pro aplikaci
§65 odst. 1 s. ř. s.
[77] V souvislosti s otázkou aktivní legitimace spolku ke vznášení věcněprávních námitek
Nejvyšší správní soud poukazuje na usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne
21. července 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, ve kterém soud konstatoval, že „ … musí
navrhovatel především plausabilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím,
jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou
právní regulace… Územním plánem mohou tedy ve svéprávní sféře být dotčeny ty osoby, které mají práva
k nemovitostem nacházejícím se na území tímto plá nem regulované.“ Soud dále uvedl, že navrhovatelem
„… může… být zásadně jen taková osoba, která má přímý a nezprostředkovaný vztah k nějaké části území,
které je územním plánem regulováno… Výjimečně je též představitelné, aby aktivní procesní legitimace by la dána
i tehdy, tvrdí-li navrhovatel, který sám není vlastníkem nemovitosti ani nemá právo k takové cizí věci na území
regulované územním plánem, že jeho vlastnické právo nebo jiné absolutní právo k nemovitosti nacházející se mimo
území regulované územním plánem by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování na území regulované
územním plánem tento plán (jeho změna) připouští.“
[78] Věcnou správnost uvedeného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
následně potvrdil Ústavní soud v nálezu ze dne 30. května 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, ve kterém
rovněž konstatoval, že „[p]odstatným kritériem zde musí nepochybně být místní vztah navrhovatele k lokalitě
regulované územním plánem. Má-li spolek sídlo na tomto území nebo jsou -li jeho členové vlastníky nemovitostí
potenciálně dotčených opatřením plynoucím z územního plánu, pak by mu v zásadě měla svědčit aktivní legitimace
k podání návrhu. Věcné (materiální) legitimační důvody, vycházející z předmětu činnosti spolku, se pak odvozují
od místního vztahu k napadenému opatření obecné povahy. …z hlediska posouzení zákonné podmínky zkrácení
na právech bude věrohodnější místní “ zavedenost“…“
[79] Nejvyšší správní soud si je vědom, že výše citovaná judikatura se týká oblasti přezkumu
opatření obecné povahy, avšak závěry ohledně dotčenosti ve hmotněprávní sféře potenciálního
navrhovatele a nezbytnosti lokálního prvku lze použít i na otázku možné aplikace
§65 odst. 1 s. ř. s.
[80] Nejvyšší správní soud posoudil, zda mohl být stěžovatel, který má sídlo v Brně,
avšak působí v rámci území celé České republiky, napadeným rozhodnutím zasaž en
do své hmotněprávní sféry, což je předpokladem pro existenci jeho aktivní věcné legitimace.
[81] Ústavní soud v nálezu ze dne 30. května 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14 konstatoval,
že „… aktivní legitimace spolků, které byly založeny za účelem ochrany přírody a krajiny, nemůže
být bez hranic.“ Touto hranicí je již zmíněný lokální prvek, resp. možná dotčenost na hmotných
právech. Pokud by tento závěr nebyl správný, bylo by hypoteticky možné přiznat aktivní
legitimaci ke vznášení věcných námitek každému spolku, který má předmět činnosti stanoven
bez dalšího jako ochranu přírody a krajiny či životního prostředí. V takovém případě by byl
teoreticky jakýkoli spolek s uvedeným předmětem činnosti oprávněn vznášet věcné námitky proti
příslušnému záměru bez ohledu, zda může být reálně dotčen na hmotných právech, tedy i spolek
se sídlem mimo Českou republiku či na jiném kontinentě. Smyslem vnitrostátní právní úpravy
i interpretačního vodítka v podobě Aarhuské úmluvy je poskytnutí soudní ochrany dotčeným
osobám, nikoli však neomezeně. Proto není možné paušalizovat presumpci dotčenosti
ve hmotných právech spolků u všech záměrů, nýbrž je nutné vždy posuzovat každý případ
individuálně.
[82] Dle přesvědčení soudu mohl být stěžovatel v tomto konkrétním případě napadeným
rozhodnutím dotčen na svých hmotných právech. Předmětný záměr KO EPR II je sice umístěn
v Ústeckém kraji, avšak provoz elektrárny takovéhoto významu bez pochyb přesahuje hranice
dotčeného kraje, resp. má dopad na celé území České republiky. Stěžovatel vyvíjí prokazatelně
dlouhodobě a erudovaně aktivity v souvislosti s ochranou přírody a krajiny v rámci celé České
republiky (např. realizace tzv. “Pražského okruhu“, realizace záměrů v Chráněné krajinn é oblasti
Jeseníky, výstavba silnice R52 nebo kácení stromů v Národním parku Šumava). V rozsudku
ze dne 18. září 2014, č. j. 2 Aos 2/2013 – 69, Nejvyšší správní soud rozhodl, že pro přiznání
aktivní věcné legitimace spolku je hlavním kritériem existence dostatečně silného vztahu
stěžovatele k danému území. Nejvyšší správní soud má za to, že v případě daného záměru
s dopady na území celé České republiky je možné dovodit dotčenost ve hmotněprávní sféře
stěžovatele, který vyvíjí aktivitu rámci celé České republiky, resp. že je v tomto konkrétním
případě naplněno kritérium dostatečně silného vztahu stěžovatele k předmětnému území.
[83] Nejvyšší správní soud uzavírá, že nejsou správné závěry Krajského soudu ohledně
nepřiznání aktivní věcné legitimace stěžovateli. Proto lze na daný případ aplikovat
§65 odst. 1 s. ř. s., tedy, že stěžovateli přísluší námitky procesního i hmotněprávního charakteru.
V.C Námitky nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku
[84] Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku krajského soudu ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Jak bylo již předestřeno výše,
závěr krajského soudu o nepřiznání aktivní věcné legitimace stěžovateli není správný. Krajský
soud se však i přes tento závěr v plném rozsahu zabýval jednotlivými hmotněprávními námitkami
stěžovatele. Skutečnost, že se krajský soud neztotožnil s názorem stěžovatele, neznamená
nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku.
[85] Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
„… nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě
v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.“
V daném případě je stěžovatelem tvrzena nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů,
k níž se v obecné rovině Nejvyšší správní soud mnohokrát vyjádřil (viz např. rozsudky ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne
18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, č. 787/2006 Sb. NSS, ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005 - 245,
ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 - 64). Rozhodnutí soudu je třeba považovat
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, pokud například není zřejmé, jakými úvahami
se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů nebo při utváření právního závěru,
z jakého důvodu soud považoval žalobní námitky za liché či mylné, proč nepovažoval
za důvodnou právní argumentaci v žalobě, proč podřadil daný skutkový stav pod určitou právní
normu. O nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů se jedná rovněž i v případě, kdy soud
opomněl vypořádat některou z uplatněných námitek, nebo pokud odůvodnění napadeného
rozhodnutí obsahuje pasáže citované z jiného rozhodnutí, které se však týkalo skutkově i právně
odlišné věci, aniž by soud rozvedl způsob aplikace závěrů vyslovených v takovém rozhodnutí
na posuzovaný případ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2012,
č. j. 8 Afs 60/2012 - 27).
[86] Námitku stěžovatele, že je rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný z důvodu
nevypořádání se s námitkou nepředložení nástinu studovaných variant v průběhu procesu EIA,
jak požaduje §6 odst. 4 zákona o EIA, neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou. Stěžovatel
v rámci řízení o IPPC, odvolacího řízení vedeného MŽP i soudního řízení vedeného krajským
soudem namítal nepředložení přehledu studovaných variant záměru dle §6 odst. 4 zákona o EIA
vždy společně s námitkou nesplnění povinnosti dle §7 odst. 5 zákona o EIA, tedy nepředložení
přehledu variant řešení záměru na návrh MŽP. Tyto dvě námitky spolu bezesporu souvisí, jelikož
řeší předložení variant záměru, avšak v různých fázích zjišťovacího řízení o EIA. Sám stěžovatel
tyto dvě námitky spojil do jedné ve své žalobě proti rozhodnutí žalovaného, ve které mj. uvedl,
že „… [t]yto analýzy navíc společnost ČEZ, a. s. MŽP neposkytla, a to ani na jeho výzvu. “ Krajský soud
se tedy těmito spojenými námitkami zabýval dohromady. V napadeném rozsudku krajský soud
nejprve uvedl, že se v rámci prvostupňového rozhodnutí krajský úřad věcně vypořádal
se stěžovatelovými námitkami ohledně vad procesu EIA a stanoviska EIA, resp. že se s nimi
vypořádal i žalovaný. Následně soud konstatoval, že „ … společnost ČEZ, a. s., nebyla povinna
zpracovávat varianty řešení svého záměru ve smyslu ust. §7 odst. 5 zákona o EIA, když z této zákonné dikce
vyplývá, že Ministerstvo životního prostředí mohlo – čili nemuselo – navrhnout zpracování variant řešení záměru,
jelikož je jejich provedení prokazatelně neúčelné a z technických hledisek možné…“, a dále že „[t]yto podmínky
však v posuzovaném případě splněny nebyly, což společnost ČEZ, a. s., v rámci procesu EIA prokázala
a což konstatovalo i Ministerstvo životního prostředí ve vyjádření k námitkám v rámci procesu EIA ze dne
7. 1. 2011, zn. 106793/ENV/10, 107981/ENV/10, a to na str. 1 až 2. Námitky žalobce proto soud
v tomto směru vyhodnotil jako nedůvodné. “ Soud záměrně užil množného čísla slova námitka právě
z důvodu plurality námitek spojených do jedné. Dále dle krajského soudu ze správního spisu
vyplývá, že osobou zúčastněnou na řízení navržená podoba záměru byla v daném případě plně
zdůvodněna provozními důvody. Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že důvody uvedené
krajským soudem jsou dostačující pro zamítnutí námitky nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku.
[87] Námitka nevypořádání se s argumentem ohledně neexistence potřeby zjistit stabilitu
podpůrnými službami elektrárny Prunéřov, jak uvedl provozovatel přenosové so ustavy,
společnost ČEPS, a. s., resp. že v této souvislosti krajský soud pouze převzal tvrzení osoby
zúčastněné na řízení, není důvodná. Krajský soud nikde v napadeném rozsudku výslovně
neuvádí, že by převzal či se ztotožnil s tvrzením osoby zúčastněné na řízení, nýbrž konstatoval
vlastní nepřevzatý závěr, že „… tato varianta by nebyla vhodnou ani účelnou zejména pro nutnost zajistit
zálohování dodávek tepla do přilehlých lidnatých městských aglomerací… , dále pro nutnost zajištění
tzv. podpůrných služeb k zajištění provozu elektrizační soustavy se schopností korekce výkyvů… “ I v této části
je napadený rozsudek přezkoumatelný.
[88] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku stěžovatel namítal i z důvodu, že se krajský
soud odmítl zabývat nedostatečným vyhodnocením kumulativních vlivů záměru KO EPR II
a dalších souvisejících záměrů, a dále nesprávným vyhodnocení vlivů záměru na lokality soustavy
Natura 2000. Nejvyšší správní soud nepovažuje tuto námitku za důvodnou. Krajský soud
v napadeném rozsudku konstatoval, že „[p]ro úplnost… k těmto námitkám uvádí, že z obsahu správního
spisu vyplývá, že v průběhu procesu EIA byly kumulativní vlivy náležitě vyhodnoceny, a to mj. na základě
rozptylové studie a podkladů o dalších zdrojích znečištění v okolí s výsledkem, že po realizaci záměru KO EPR
II dojde v území k výraznému zlepšení stavu životního prostředí, když zejména dojde k poklesu emisí a celkové
emisní zátěže… ve stanovisku EIA Ministerstvo životního prostředí konstatovalo, že posouzení kumulativních
vlivů bylo provedeno v dostatečném rozsahu a se závěrem, že po realizaci stavby KO EPR II dojde v celé oblasti
k celkovému poklesu emisí, přičemž tento závěr byl potvrzen v následném vyjádření k námitkám v rámci procesu
EIA Ministerstva životního prostředí ze dne 7. 1. 2011, č. j. 10693/ENV/10, 107981/ENV/10.“
I v této části je napadený rozsudek přezkoumatelný.
[89] Dále stěžovatel namítal, že krajský soud učinil nepodložený závěr ohledně splnění
požadavků BAT u daného záměru, jelikož měl pouze převzít úvahy správního orgánu I. stupně,
aniž by provedl vlastní úvahu. Nejvyšší správní soud považuje tuto námitku za nedůvodnou.
Krajský soud otázku splnění požadavků BAT u daného záměru řádně posoudil na dvou stranách
napadeného rozsudku a mj. uvedl, že „… z předložených podkladů a rovněž z vyjádření dotčených
správních orgánů vyplývá, že záměr KO EPR II odpovídá nejlepším dostupným technikám vzhledem k čisté
tepelné účinnosti zařízení ve vztahu ke kvalitě paliva a technickým podmínkám provozování zařízení. “ Závěry
soudu jsou dle přesvědčení Nejvyššího správního soudu řádně vysvětlena a napadený rozsudek
je i v této části přezkoumatelný.
[90] Stěžovatel rovněž namítal, že krajský soud neuvedl důvod pro závěr, že záměr KO EPR
II není novým zařízením. Tato námitka je rovněž nedůvodná. Krajský sou d výslovně uvedl,
že pro parametr čisté tepelné účinnosti je v daném případě irelevantní, zda je předmětný záměr
považován za rekonstrukci stávajícího zařízení či za zařízení nové, neboť daný záměr splňuje
požadavky BAT i v případě nového zařízení. Nedůvodnost stěžovatelovi námitky tak byla
ze strany krajského soudu řádně zdůvodněna, a proto není ani v této části napadený rozsudek
nepřezkoumatelný.
[91] Námitka, že krajský soud bez jakéhokoli důvodu ignoroval závěry studie DNV, není
rovněž důvodná. V napadeném rozsudku krajský soud výslovně uvádí, že „[t]entýž závěr lze učinit
i ve vztahu ke studii DNV… S neprovedením studie DNV jako důkazu se krajský úřad řádně vypořádal
v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí, přičemž soud se s tímto procesním postupem ztotožnil.“
Napadený rozsudek je dle přesvědčení Nejvyššího správního soudu v této části přezkoumatelný.
[92] Stěžovatelova námitka, že se krajský soud nezabýval nutností provedení hodnocení podle
směrnice CCS v průběhu procesu EIA, není rovněž důvodná. Jak sám stěžovatel v kasační
stížnosti uvádí, „[k]rajský soud tuto žalobní námitku odmítl s tím, že v době rozhodování správních orgánů
obou stupňů neexistovalo žádné přímo aplikovatelné právní ustanovení, které by zakotvovalo povinnost provést
posouzení předmětného záměru dle směrnice CCS a že samotná směrnice nesplňovala podmínky bezprostřední
aplikovatelnosti.“ Dle přesvědčení Nejvyššího správního soudu zde stěžovatel nesprávně vykládá
pojem nepřezkoumatelnosti s nesprávným posouzením dané věci. Jak vyplývá z napadeného
rozsudku i citované části kasační stížnosti stěžovatele, krajský soud se s touto námitkou
vypořádal, a proto je i v této části napadený rozsudek přezkoumatelný.
V.D Procesní námitky
[93] Nejvyšší správní soud dále posoudil procesněprávní námitky stěžo vatele ohledně
nezákonnosti procesu a stanoviska EIA.
[94] Ustanovení §6 odst. 4 zákona o EIA stanoví, že „ … Pokud se jedná o záměr, který podléhá
posouzení podle přílohy č. 1 k tomuto zákonu, musí oznamovatel vždy uvést nástin studovaných hlavních variant
a stěžejní důvody pro jeho volbu vzhledem k vlivu na životní prostředí.“
[95] Osoba zúčastněná na řízení předložila v rámci procesu EIA nástin studovaných hlavních
variant a důvody pro její volbu. Skutečnost, že oznamovatel vyjádřil svůj zájem na schválení jedn é
hlavní varianty, nezpůsobuje nezákonnost jeho postupu. Zákon o EIA nestanoví minimální počet
předložených variant. Hypoteticky by v daném případě byla zcela v souladu se zákonem situace,
kdy by oznamovatel předložil pouze jedinou studovanou variantu, na což mj. poukazuje
stěžovatel. Je tomu tak zejména v souvislosti s §7 odst. 5 zákona o EIA, dle kterého může
správní orgán vyzvat oznamovatele ke zpracování více variant řešení záměru. Pokud správní
orgán dozná, že výčet studovaných variant přiložených k oznámení záměru není dostatečný,
má možnost v závěru zjišťovacího řízení vyzvat oznamovatele k doplnění variant řešení záměru.
Proto je Nejvyšší správní soud přesvědčen, že postup oznamovatele nebyl v rozporu se zákonem
a nemá za následek nezákonnost procesu EIA, resp. stanoviska EIA .
[96] Stěžovatelův odkaz na “nález Ústavního soudu ze dne 12. 10. 2001,
sp. zn. Pl. ÚS 24/2000“, který řeší nutnost zpracování více variant řešení záměru, shledal soud
jako nepřípadný a nezávazný. V prvé řadě Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že se nejednalo
o “nález“, nýbrž o odmítavé usnesení. Dle nálezu ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. I. ÚS 643/06,
Ústavní soud rozhodl, že jeho usnesení nejsou závazná erga omnes. Dále Nejvyšší správní soud
posoudil věcný rozsah tohoto odkazu a považuje za nutné doplnit stěžovatelem citovanou pasáž
usnesení o větu předcházející, ve které je stanoveno, že „ [p]říslušný orgán si může podle §6 odst. 2
tohoto zákona vyžádat doplnění dokumentace, zejména o varianty řešení. “ Dle přesvědčení Nejvyššího
správního soudu se tedy požadavek, aby bylo v rámci procesu EIA vybíráno z více variant řešení
záměru, vztahuje na varianty předložené oznamovatelem při oznámení i na varianty předložené
na návrh správního orgánu.
[97] Nadto Nejvyšší správní soud podotýká, že v daném případě oznamovatel předložil nástin
alternativních variant řešení záměru včetně uvedení důvodů pro jejich volbu, konkrétně v části
B.1.5 a části E dokumentace EIA a stejně označených částí oznámení záměru, což považuje soud
za dostatečný podklad pro vydání souhlasného stanoviska.
[98] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou stěžovatele ohledně nesplnění povinnosti
oznamovatele zpracovat varianty řešení záměru ve smyslu §7 odst. 5 Zákona o EIA ;
tuto námitku shledal soud jako nedůvodnou.
[99] Ustanovení §7 odst. 5 Zákona o EIA stanoví, že „ [v] závěru podle odstavce 3 může příslušný
úřad navrhnout zpracování variant řešení záměru, které se zpravidla liší umístěním, kapacitou, použitou
technologií či okamžikem provedení, jestliže je jejich provedení prokaza telně účelné a z technických hledisek
možné.“
[100] V rozsudku ze dne 10. října 2014, č. j. 5 As 6/2013 - 97, Nejvyšší správní soud
konstatoval, že „… zákon č. 100/2001 Sb., v nyní účinném znění, vyžaduje u záměrů, které podléhají
posouzení podle přílohy 1 k tomuto zákonu (kam patří i novostavba dálnice) pouze to, aby oznamovatel uvedl
v oznámení záměru „nástin studovaných hlavních variant a stěžejní důvody pro jeho volbu vzhledem k vlivu
na životní prostředí“ (§6 odst. 4 zákona č. 100/2001 Sb.; srov. též nále žitosti oznámení dle přílohy 3
k tomuto zákonu). V závěru zjišťovacího řízení potom může příslušný úřad navrhnout, aby v dokumentaci došlo
ke „zpracování variant řešení záměru, které se zpravidla liší umístěním, kapacitou, použitou technologií
či okamžikem provedení, jestliže je jejich provedení prokazatelně účelné a z technických hledisek možné“
(§7 odst. 5 zákona č. 100/2001 Sb.). Porovnání, resp. stanovení pořadí jednotlivých variant řešení záměru
z hlediska vlivů na životní prostředí je obligatorní sou částí dokumentace, posudku a stanoviska v rámci procesu
EIA pouze v těch případech, kdy byly tyto varianty předloženy (srov. přílohy 4, 5 a 6 zákona). Zákon
č. 100/2001 Sb., v účinném znění, tedy rozhodně nevyžaduje, aby v rámci procesu EIA, pokud by měl být
opakován, musely být posuzovány veškeré varianty… “
[101] Dle přesvědčení Nejvyššího správního soudu má oznamovatel povinnost předložit
přehled variant řešení záměru, pokud byl k jeho předložení správním orgánem na konci
zjišťovacího řízení procesu EIA vyzván. Ustanovení §7 odst. 5 zákona o EIA však stanoví
výjimku z této povinnosti, a to pokud studované varianty řešení záměru není prokazatelně účelně
a technicky možné realizovat. Proto je nutné každý případ posuzovat konkrétně s ohledem
na specifika posuzovaného záměru tak, aby byl dodržen princip trvale udržitelného rozvoje, který
se projevuje ve vědomí vzájemných souvislostí mezi ekonomickými aktivitami a jejich následky
na životním prostředí. V tomto konkrétním případě správní orgán navrhl oznamovateli
předložení přehledu studovaných variant řešení záměru. Následně však v souvislosti s replikou
stěžovatele na jeho návrh individuálně posoudil daný záměr a v rámci svého uvážení dospěl
ke správnému závěru, že byla tvrzena a prokázána účelná a technická nemožno st realizace jiných
variant řešení záměru. V posuzovaném případě tedy nebylo v rozporu se zákonem,
resp. se zásadou alternativního řešení, pokud správní orgán doznal, že pro daný záměr lze vydat
souhlasné stanovisko EIA, aniž by bylo předloženo více variant řešení záměru. Nadto Nejvyšší
správní soudu uvádí, že správní orgán, který vede zjišťovací řízení, není oprávněn stanovovat
oznamovateli, jaké varianty má zpracovat. Je pouze na oznamovateli, jaké varianty správnímu
orgánu předloží, jelikož správní orgán nemá povinnost vydat vždy souhlasné stanovisko EIA.
[102] MŽP požadovalo předložení nástinu variant řešení záměru po osobě zúčastněné na řízení,
která však následně řádně zdůvodnila neúčelnost a technickou nemožnost případné realizace
odlišné varianty řešení záměru, než kterou předložila. Bylo na správním uvážení MŽP, zda vydá
souhlasné stanoviska EIA, resp. zda podklady pro jeho vydání jsou dostačující. Skutečnost,
zda bylo v době mezi návrhem MŽP na zpracování více variant řešení záměru a vydáním
souhlasného stanoviska EIA změněno personální složení tohoto správního orgánu, nemůže
mít bez dalšího vliv na zákonnost procesu EIA a stanoviska EIA. MŽP představuje celistv ý
správní orgán a jeho veškerá činnost je kontinuální, nikoli rozdělená do fáze před odvoláním
„starého“ ministra a fáze po jmenování ministra „nového“. Pokud daný správní orgán dospěl
v tomto konkrétním případě k závěru, že je možné vydat souhlasné stanovisko, aniž by bylo
předloženo více variant řešení záměru, jednal v rámci svého správního uvážení, což nebylo
nikterak v rozporu se zákonem.
[103] Nejvyšší správní soud vzal rovněž v potaz námitku stěžovatele, že nebylo žalovaným
i krajským soudem zohledněno vyjádření společnosti ČEPS, a. s., jakožto provozovatele
přenosové sítě, ohledně neexistence potřeby zajistit stabilitu přenosové soustavy podpůrnými
službami v souvislosti s realizací varianty s jedním nadkritickým blokem. Tato námitka však není
důvodná. V posuzovaném záměru se jedná o tzv. kogeneraci, tedy společnou výrobu tepla
a elektrické energie. Společnost ČEPS, a. s. je jistě kvalifikovaná osoba k vyjádření se k otázce
možného zatížení přenosové soustavy elektrické energie v případě plánované či nucené odstávky
jednotlivých bloků elektrárny Prunéřov II, nikoli již však k otázce nezbytnosti zajistit stabilitu
přenosové soustavy tepla. Je pravdou, že by bylo možné při odstávce stěžovatelem
podporovaného jednoho nadkritického bloku zajistit dodávky elektřiny z jiných zdrojů,
čímž by se nenarušila stabilita sítě. Avšak dodávky tepla do sousedících a glomerací by nebylo
možné zajistit se stejnou efektivitou, či zda vůbec. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud
souhlasí se závěrem krajského soudu, že „… tato varianta by nebyla vhodnou ani účelnou zejména
pro nutnost zajistit zálohování dodávek tepla do p řilehlých lidnatých městských aglomerací…“
[104] Dále se soud zabýval námitkou nezákonnosti souhlasného stanoviska MŽP a neshledal
tuto námitku jako důvodnou. Stěžovatel dle přesvědčení soudu zaměňuje pojem nejlepších
dostupných technik BAT s pojmem indikativních informací o nejlepších dostupných technikách
obsažených v referenčních dokumentech BREF. Nejlepší dostupné techniky je nutné posuzovat
ve smyslu §2 písm. e) zákona o IPPC individuálně ke každému záměru a zejména v rámci řízení
o IPPC, nikoli v postupu EIA. Referenční dokumenty BREF nejsou právně závazné, nýbrž k nim
správní orgán při stanovení BAT pouze přihlédne (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 30. ledna 2014, č. j. 8 As 40/2012 – 73). Nesplnění kritérií uvedených
v referenčních dokumentech BREF nemusí znamenat nesplnění nejlepších dostupných technik
BAT. Předmětný záměr splňuje kritéria BAT; pouze nesplňuje jediné indikativní kritérium čisté
tepelné účinnosti uvedené v BREF, což je důsledkem zejména nekvalitního paliva, které v daných
podmínkách nelze sanovat. Stanovisko EIA tak není ani z tohoto důvodu nezákonné.
[105] Námitku stěžovatele ohledně nesplnění požadavků dle směrnice CCS v rámci řízení
o IPPC a procesu EIA nepovažuje Nejvyšší správní soud za důvodnou. Transpoziční lhůta dané
směrnice uplynula v době, kdy rozhodoval žalovaný o odvolání stěžovatele proti rozhodnutí
o IPPC Krajského úřadu Ústeckého kraje. Dle názoru stěžovatele měl žalovaný zohlednit právní
úpravu směrnice, která stanoví členským státům povinnost zajistit, aby vhodný prostor v místě
instalace pro zařízení nezbytné pro zachycování a stlačování CO
2
byl vyhrazen v případě,
že výsledek hodnocení CCS bude kladný. Stěžovatel se v tomto případě dovolává
tzv. zeslabeného nepřímého účinku směrnice či blokačního účinku směrnice CCS, tedy „povinnosti
členských států a jejich orgánů vykládat vlastní právo v souladu s danou směrnicí“.
[106] Nejvyšší správní soud v této souvislosti upozorňuje na skutečnost, že hovoří- li stěžovatel
o povinnosti členských států a jejich orgánů vykládat vnitrostátní právo v souladu se směrnicí,
nedovolává se tzv. zeslabeného nepřímého účinku či blokačního účinku směrnice, nýbrž hovoří
o plném nepřímém účinku, tj. povinnosti eurokonformního výkladu. Blokační účinek směrnice
však toliko znamená, že orgány aplikující právo se během běhu transpoziční lhůty musí vystříhat
takového výkladu vnitrostátního práva, který by mařil dosažení výsledku požadovaného směrnicí
(srov. Král, R. Vnitrostátní účinky směrnic EU. Acta Universitatis Carolinae – Iuridica, č. 1/2011,
str. 27 - 28). Rozhodně však z blokačního účinku směrnice nelze dovodit povinnost
eurokonformního výkladu v situaci, kdy během transpoziční lhůty nebyla do právního řádu České
republiky implementována žádná právní úprava, kterou by bylo možné interp retovat v souladu
s danou směrnicí. Transpozice směrnice CCS byla provedena až přijetím zákona č. 201/2012 Sb.,
o ochraně ovzduší, a to s účinností ode dne 1. 9. 2012. Tedy v podstatě až od této doby bylo
možné dovolávat se souladného (eurokonformního) výkladu vnitrostátního práva se směrnicí.
Do té doby ostatně směrnice ani neobsahovala natolik konkrétní právní úpravu, kterou
by se orgány aplikující právo mohly bez přijetí příslušných vnitrostátních opatření řídit. Nadto
Nejvyšší správní soud konstatuje, že povinnost provést dodatečné hodnocení dle čl. 33 směrnice
CCS se vztahuje pouze na spalovací zařízení o jmenovitém elektrickém výkonu nejméně
300 MW, pro něž bylo stavební povolení vydáno po účinnosti dané směrnice, tedy po 25. 6. 2009.
Pro elektrárnu Prunéřov bylo stavební povolení vydáno v 80. letech, a proto se na daný záměr
nevztahuje čl. 33 směrnice CCS. Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že závěry krajského soudu
jsou v otázce neaplikace směrnice CCS správné.
V.E Věcné námitky
[107] Nejvyšší správní soud nejprve uvozuje, že závěr krajského soudu o nepřiznání aktivní
věcné legitimace stěžovateli není správný, avšak i přes tuto skutečnost se krajský soud zabýval
jednotlivými hmotněprávními námitkami stěžovatele. Stěžejní otázkou v daném případě
je, zda předmětný záměr KO EPR II splňuje kritéria nejlepších dostupných technik BAT.
[108] Dle §2 písm. e) zákona o IPPC se „pro účely tohoto zákona se rozumí… nejlepšími dostupnými
technikami nejúčinnější a nejpokročilejší stadium vývoje technologií a činností a způso bů jejich provozování,
které ukazují praktickou vhodnost určitých technik navržených k předcházení, a pokud to není možné,
tak k omezování emisí a jejich dopadů na životní prostředí, přičemž
1. technikami se rozumí jak použitá technologie, tak způsob, ja kým je zařízení navrženo, vybudováno,
provozováno, udržováno a vyřazováno z provozu,
2. dostupnými technikami se rozumí techniky vyvinuté v měřítku umožňujícím zavedení v příslušném průmyslovém
odvětví za ekonomicky a technicky přijatelných podmínek s oh ledem na náklady a přínosy, pokud jsou
provozovateli za rozumných podmínek dostupné bez ohledu na to, zda jsou používány nebo vyráběny v České
republice,
3. nejlepšími se rozumí nejúčinnější technika z hlediska dosažení vysoké úrovně ochrany životního pr ostředí;
při určování nejlepší dostupné techniky se přihlíží k hlediskům uvedeným v příloze č. 3 k tomuto zákonu… “
[109] Ustanovení §14 odst. 3 zákona o IPPC stanoví, že „při stanovení závazných podmínek provozu,
zejména emisních limitů, úřad vychází z použití nejlepších dostupných technik na základě hledisek uvedených
v příloze č. 3 k tomuto zákonu se zřetelem k technickým charakteristikám zařízení, jeho umístění a místním
podmínkám životního prostředí, aniž by však předepisoval použití jakékoli konkrétní me tody či technologie.
Takto stanovené emisní limity nesmí být mírnější než emisní limity, které by jinak byly stanoveny podle zvláštních
právních předpisů.“
[110] V příloze č. 3 zákona o IPPC správní orgán při určování nejlepších dostupných technik
přihlíží ke hlediskům uvedeným v této příloze „buď obecně, anebo v určitých případech, se zřetelem
k očekávaným nákladům a přínosům plánovaného opatření a se zřetelem k principům prevence a předběžné
opatrnosti…“
[111] Dle čl. 2 odst. 12 Směrnice Evropského parlamentu a Rad y č. 2008/1/ES se nejlepší
dostupnou technikou rozumí „… nejúčinnější a nejpokročilejší stadium vývoje činností a jejich provozních
metod dokládající praktickou vhodnost určité techniky jako základu pro stanovení mezních hodnot emisí, jejich ž
smyslem je předejít vzniku emisí, a pokud to není mož né, alespoň tyto emise omezit a zabránit tak nepříznivým
dopadům na životní prostředí jako celek.“
[112] Posuzovaný záměr KO EPR II nesplňuje jediné kritérium pro nová zařízení uvedené
v referenčním dokumentu BREF LCP, a to hodnotu čisté tepelné účinnosti ve výši 42 %, avšak
realizací a provozem daného záměru bude dosahováno hodnoty 40 %. S ohledem na nezávaznost
referenčního dokumentu BREF LCP (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
30. ledna 2014, č. j. 8 As 40/2012 – 73) a nutnost jeho odlišení od pojmu BAT, však nelze tento
nedostatek považovat za rozpor s nejlepšími dostupnými technikami BAT. Jak ostatně vyplývá
z §2 písm. e) a §14 odst. 3 zákona o IPPC, u daného záměru bylo nutné posuzovat parametry
nejlepších dostupných technik BAT individuálně, nikoli pouhým posouzením splnění
indikativních kritérií BREF. Proto nelze z důvodu nesplnění jednoho kritéria automaticky
dovodit nesoulad záměru jako celku s BAT, nýbrž je nutné zkoumat i ostatní okolnosti m ající vliv
na daný záměr, např. kvalita paliva či klimatické podmínky. Z prvoinstančního rozhodnutí
o IPPC vyplývá, že kvalita paliva dodávaného elektrárně Prunéřov II je nízká, a z tohoto důvodu
nelze dosáhnout vyšší tepelné účinnosti. Tento závěr následn ě potvrdil odvolací správní orgán
i krajský soud. Dle přesvědčení Nejvyššího správního soudu daný záměr splňuje parametry
nejlepších dostupných technik BAT, a uzavírá tedy, že krajský soud se s touto námitkou
vypořádal dostatečně a správně. Nadto Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že z důvodu nesplnění
jednoho indikativního kritéria uložilo MŽP v rámci stanoviska EIA tzv. kompenzační opatření,
která by měla přispět ke zlepšení stavu životního prostředí, resp. k sanaci nižší hodnoty čisté
tepelné účinnosti, což lze považovat za zcela správný a zákonný postup.
VI. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[113] Nejvyšší správní soud proto ze všech výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
námitky stěžovatele nejsou důvodné. Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost podle
§110 odst. 1 s. ř. s., poslední věty, zamítl jako nedůvodnou.
[114] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v s ouladu s ustanovením
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá
proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační
stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl,
že se mu náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
[115] Osoba zúčastněná na řízení uplatnila právo na náhradu nákladů řízení, kdy tento svůj
nárok zdůvodnila ve smyslu §60 odst. 5 s. ř. s. důvody zvláštního zřetele hodné. Dle názoru
Nejvyššího správního soudu zde tyto důvody nejsou, jelikož osoba zúčastněná na řízení
disponuje dostatečným množstvím kvalifikovaných pracovníků způsobilých hájit její zájmy
v předmětném řízení i v řízeních vedených správními orgány a krajským soudem. Podaná kasační
stížnost rovněž neměla šikanózní charakter, neboť stěžovatel kvalifikovaně h ájil příslušné zájmy
v rozsahu své činnosti. Nejvyšší správní soud proto nepřiznal osobě zúčastněné na řízení právo
na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. června 2015
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu