ECLI:CZ:NSS:2016:3.AFS.121.2015:67
sp. zn. 3 Afs 121/2015 - 67
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu, složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Jana Vyklického a Mgr. Radovana Havelce, v právní věci žalobkyně: MSIo s.r.o.,
se sídlem Hradec Králové, Vocelova 1164/7, zastoupené JUDr. Ing. Tomášem Matouškem,
advokátem se sídlem Hradec Králové, Dukelská 15, proti žalovanému: Odvolací finanční
ředitelství, se sídlem Brno, Masarykova 427/31, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 2. 2014,
č. j. 3787/14/5000-24700-702394, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 16. 4. 2015, č. j. 31 Af 30/2014 - 65,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 16. 4. 2015,
č. j. 31 Af 30/2014 - 65, se r uš í a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Platebním výměrem ze dne 12. 7. 2013, č. j. 1231965/13/2700-04702-602623, byl
žalobkyni (dále „stěžovatelka“) Finančním úřadem pro Královéhradecký kraj vyměřen odvod
za porušení rozpočtové kázně ve výši 5.764.278 Kč. Uvedený odvod dle správního orgánu
souvisel s nesplněním podmínek pro poskytnutí dotace na realizaci projektu „Rekonstrukce
a výstavba nové výrobní haly společnosti MSIo s.r.o.“ (dále také „projekt“) v rámci Operačního
programu Podnikání a inovace, spolufinancovaného ze strukturálních fondů ES.
Proti platebnímu výměru podala stěžovatelka odvolání, které bylo rozhodnutím žalovaného
ze dne 13. 2. 2014, č. j. 3787/14/5000-24700-702394, zamítnuto.
Rozhodnutí žalovaného napadla stěžovatelka správní žalobou, v níž tvrdila, že při výběru
dodavatele na zhotovení zmiňovaného projektu postupovala transparentně a žádného z účastníků
výběrového řízení nediskriminovala. Podotkla, že při vyhlášení výběrového řízení měla
zpracovanou zadávací dokumentaci v souladu s podmínkami poskytovatele dotace a jednotlivé
nabídky hodnotila podle požadovaných pravidel. Tak tomu bylo rovněž u společnosti
BAK stavební společnost, a.s., která kritéria pro vstup do výběrového řízení splnila. Následně
se stěžovatelka pokusila vysvětlit, co vedlo ke snížení bodového hodnocení jmenované
společnosti, a upozornila, že zkušenosti všech uchazečů hodnotila transparentně a předvídatelně.
Ve vztahu k posunutí termínu plnění poznamenala, že mělo-li jeho pozdější stanovení vliv
na zadávací řízení, potom jen na druhou etapu projektu, která byla kryta dotací pouze z 60 %.
Odvod za porušení rozpočtové kázně by tak musel být jen 1.308.571, 26 Kč. Nakonec
se stěžovatelka vymezila proti názoru správních orgánů, že hodnocení jednotlivých kritérií bylo
vágní a nekonkrétní.
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové
Krajský soud v Hradci Králové (dále jen „krajský soud“) rozsudkem ze dne 16. 4. 2015,
č. j. 31 Af 30/2014 – 65, správní žalobu podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního (dále „s. ř. s.“), zamítl.
Krajský soud nejprve poznamenal, že žaloba nemůže být důvodná, neboť stěžovatelka
nepostupovala v souladu s podmínkami a pravidly pro čerpání dotace. Odpovědnost za zjištěné
nesrovnalosti přitom nese i tehdy, pokud její činnost poskytovatel dotace aproboval. Krajský
soud se ztotožnil s názorem správních orgánů, že hodnocení jednotlivých kritérií bylo
nekonkrétní, a za stěžejní pochybení označil posunutí termínu realizace projektu. Posunutí
termínu totiž mohlo významně ovlivnit okruh potenciálních uchazečů, kteří počítali s termínem
prvně uvedeným. Tímto způsobem stěžovatelka nedodržela zásadu transparentnosti a rovného
zacházení. Krajský soud rovněž uvedl, že z rozhodnutí o poskytnutí dotace ani ze zadávacích
podmínek nevyplývá, že by byl projekt členěn na více etap. Námitka související s výší odvodu
tudíž postrádá patřičnou relevanci.
Vzhledem k tomu, že nekonkrétním přidělováním bodů jednotlivým kritériím nabídek
a změnou termínu realizace daného díla došlo k porušení zásady transparentnosti a rovného
zacházení, považoval krajský soud za nadbytečné zabývat se dalšími žalobními námitkami.
Rozhodnutí o nich by totiž nemohlo znamenat změnu ve výroku napadeného rozsudku.
Kasační stížnost
Kasační stížností ze dne 2. 6. 2015, doplněnou podáním ze dne 2. 8. 2015, napadá
stěžovatelka rozsudek krajského soudu z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
Má za to, že se krajský soud nevypořádal s několika žalobními námitkami, včetně
klíčového žalobního bodu, že termín realizace díla byl posunut z objektivních důvodů.
Upozorňuje, že v teorii i praxi vztahující se k veřejným zakázkám je nutné rozlišovat podstatné
a nepodstatné změny smluv, přičemž jako nepodstatné se označují změny vyvolané okolnostmi
nezávislými na vůli stran. Právě tak tomu bylo v daném případě, neboť posunutí termínu bylo
vyvoláno nezbytnou sanací dřevěných konstrukcí stavby, k čemuž předložila i vyjádření statika
Ing. P. M. Z napadeného rozsudku však není zřejmé, jak tento důkaz krajský soud vyhodnotil, a
proč jej nezakomponoval do hodnocení skutkového stavu.
Následně stěžovatelka namítá, že v řízení bylo porušeno její legitimní očekávání založené
vyjádřením poskytovatele dotace. Dohledová skupina, která postup související s realizací projektu
kontrolovala, totiž neshledala žádná pochybení. Podle stěžovatelky pracoval krajský soud
nesprávně i s judikaturou Nejvyššího správního soudu, neboť ji nezasadil do celkového kontextu
posuzovaného případu.
Stěžovatelka dále uvádí, že bylo hodnocení správních orgánů příliš formalistické.
Z tohoto hlediska zdůrazňuje, že účel dotace byl naplněn a poskytnuté prostředky byly důsledně
použity na úhradu nákladů přímo souvisejících s realizací. Bylo by rovněž formalismem vytýkat,
že BAK stavební společnost, a.s. nebyla z výběrového řízení vyloučena rovnou pro překročení
finančního limitu zakázky, když k jejímu vyloučení stejně došlo v souvislosti s posouzením
kritéria ekonomické výhodnosti.
Závěrem stěžovatelka poznamenává, že se rozsudek krajského soudu nezakládá
na skutkových okolnostech vyplývajících ze spisu. Podotýká, že ze smlouvy o dílo uzavřené
se společností PSV vyplývá, že k rozdělení projektu na etapy ve skutečnosti došlo.
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem stěžovatelka navrhuje rozsudek krajského
soudu zrušit a vrátit mu věc k dalšímu řízení.
Vyjádření ke kasační stížnosti
Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil dne 26. 8. 2015. Plně se ztotožňuje se závěry
vyslovenými v napadeném rozsudku. Má za to, že pro závěr o porušení zákona o veřejných
zakázkách a navazující zjištění neoprávněných výdajů postačilo pouhé zjištění, že po ukončení
výběrového řízení bylo vítězi umožněno posunutí termínu dokončení akce; nebylo podstatné,
že posunutí termínu schválil poskytovatel. Tvrzení o nutnosti provést sanaci dřevěných
konstrukcí v důsledku napadení dřevomorkou se v kontextu všech zjištění jeví jako účelové.
Na závěr žalovaný sdělil, že rozhodnutím Generálního finančního ředitelství ze dne 6. 3. 2015
došlo k částečnému prominutí odvodu vyměřeného stěžovatelce a to ve vztahu k žalobou
napadenému rozhodnutí v částce 4.323.208 Kč z celkového odvodu ve výši 5.764.278 Kč.
K vyjádření žalované podala stěžovatelka repliku, která však argumentaci podstatnou
pro posouzení věci neobsahovala.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil otázku splnění podmínek řízení. Zjistil, že kasační
stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost
ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, stěžovatelka je v řízení zastoupena advokátem a jsou splněny
i obsahové náležitosti dle §106 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud následně přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu
s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
Na úvod je nutné poznamenat, že Nejvyšší správní soud se již jednou, při posuzování jiné
kasační stížnosti, zabýval problematikou, vztahující se ke stejnému projektu realizovanému
stěžovatelkou, přičemž jediným rozdílem bylo, kam odvod za porušení rozpočtové kázně
směřoval. Zatímco v nyní posuzované věci se jednalo o odvod do Národního fondu, ve věci
vedené zdejším soudem pod sp. zn. 4 Afs 129/2015 se jednalo o odvod do státního rozpočtu.
Argumentace předestřená stěžovatelkou se v obou věcech shoduje a stejné odůvodnění zvolil
i krajský soud v napadených rozsudcích. Čtvrtý senát přitom v řízení o zmiňované kasační
stížnosti rozhodl rozsudkem ze dne 12. 11. 2015, č. j. 4 Afs 129/2015 – 64 tak, že rozsudek
krajského soudu zrušil pro nepřezkoumatelnost a vady řízení. Nejvyšší správní soud nemá důvod
se od dříve přijatých závěrů v nyní posuzovaném případě odchýlit, a v podrobnostech proto
na rozhodnutí čtvrtého senátu odkazuje.
Nejvyšší správní soud se v nyní posuzované věci ze systematického hlediska nejprve
zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.],
neboť nepřezkoumatelný rozsudek zpravidla nenabízí prostor k posouzení věcné argumentace.
Z konstantní judikatury zdejšího soudu je přitom patrné, že rozhodnutí soudu
je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů především tehdy, opírá-li soud rozhodovací důvody
o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem (srovnej rozsudek
tohoto soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75), nebo pokud zcela opomene vypořádat
některou z uplatněných žalobních námitek (viz rozsudky ze dne 27. 6. 2007,
č. j. 3 As 4/2007 - 58, popřípadě ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73,
či ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74). Obdobně je rozhodnutí soudu zatíženo
nepřezkoumatelností v případě, že se soud ztotožní se závěry správního orgánu a označí je
za správné, přičemž se ale nevypořádá s věcnými či právními námitkami v žalobě uplatněnými
proti takovým závěrům (viz rozsudek ze dne 23. 12. 2005, č. j. 4 As 13/2004 - 55).
Stěžovatelka v kasační stížnosti uvedla, že se krajský soud nevypořádal s klíčovou žalobní
argumentací, v níž se snažila vysvětlit posunutí termínu realizovaného projektu. Upozornila také,
že krajský soud opomenul provést navržené důkazy a vůbec se nezabýval některými žalobními
námitkami.
Nejvyšší správní soud zjistil, že napadený rozsudek ve shora uvedeném smyslu skutečně
trpí nepřezkoumatelností. Ve vztahu k posunutí termínu realizace se totiž krajský soud ztotožnil
se závěry správních orgánů, aniž by se blíže zabýval argumentací stěžovatelky. Jen stručně
poznamenal, že stěžovatelka nepodložila svá tvrzení potřebnými důkazy, přičemž důkazní nouze
nemohla být nahrazena podrobným tvrzením, byť podloženým prohlášením kompetentní osoby
o nutnosti sanace dřevěných konstrukcí. S takovým vyjádřením nemůže Nejvyšší správní soud
souhlasit. Předně je nutné poznamenat, že krajský soud vůbec nezkoumal, zda by mohly být
objektivní důvody pro posunutí termínu realizace daného projektu významné z hlediska
podmínek výběrového řízení. Jednalo se přitom o relevantní a srozumitelnou žalobní námitku,
kterou měl krajský soud přezkoumatelným způsobem vypořádat, neboť jejím prostřednictvím
stěžovatelka rozporovala jeden ze stěžejních argumentů správních orgánů. Chybný byl také
postup krajského soudu ve vztahu k důkazním návrhům stěžovatelky. Nepochybně platí,
že účastníci mohou k prokázání svých tvrzení navrhovat soudu důkazy, přičemž povinností
soudu je, aby na důkazní návrhy patřičně zareagoval. Neznamená to, že je soud povinen za všech
okolností navržené důkazy provést, nicméně nevyhoví-li soud takovým návrhům, měl by
přezkoumatelným způsobem vyložit, proč tak neučinil (k tomu srovnej např. rozsudek zdejšího
soudu ze dne 28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004 – 89). Právě takový výklad Nejvyšší správní soud
v napadeném rozsudku postrádá.
Nejvyšší správní soud navíc nepřehlédl, že se krajský soud dopustil hodnocení
stěžovatelkou navrženého důkazu – prohlášení Ing. P. M. o sanačních opatřeních dřevěných
konstrukcí stavby – aniž by takový důkaz v řízení provedl (viz §77 odst. 1 s. ř. s.). Jestliže krajský
soud učinil své závěry o důkazní nouzi stěžovatelky a prohlášení Ing. P. M. ve své podstatě
vyhodnotil jako nedostatečné bez odpovídajícího procesního postupu, zatížil řízení vadou, která
mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci.
Ve vztahu k dalším námitkám souvisejícím s nepřezkoumatelností napadeného
rozhodnutí krajského soudu lze pro stručnost odkázat na relevantní pasáž rozsudku zdejšího
soudu ze dne 12. 11. 2015, č. j. 4 Afs 129/2015 – 64. Nejvyšší správní soud tehdy uvedl,
že se krajský soud „nevypořádal také s další žalobní námitkou, a to, že žalovaný věc posuzoval formalisticky
a přehlédl, že podstata a smysl udělené dotace byla stěžovatelkou naplněna. Přitom právě tato námitka může mít
v posuzovaném případě zcela zásadní význam, jak lze dovodit ze stěžovatelkou zmiňovaného rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2008, č. j. 9 Afs 1/2008 - 45, podle něhož klíčové pro posouzení věci
bude zjištění zda stěžovatelka poskytnuté finanční prostředky použila na úhradu nákladů přímo souvisejících
s financováním dotací podporovaného projektu či nikoliv.“ Tento závěr je zcela přiléhavý i v nyní
posuzované věci.
Z výše uvedených úvah plyne, že krajský soud zatížil rozsudek nepřezkoumatelností, která
Nejvyššímu správnímu soudu zabraňuje zabývat se věcnými námitkami obsaženými v kasační
stížnosti. Pokud by tak zdejší soud učinil již v tomto rozsudku, mohl by nepřípustně ovlivnit
skutkové i právní hodnocení věci, ke kterému je primárně povolán krajský soud.
Pro úplnost je vhodné poznamenat, že obstát nemohou ani obecná konstatování
krajského soudu, že se s dalšími (blíže nespecifikovanými) žalobními námitkami nezabýval, neboť
rozhodnutí o nich by nebylo způsobilé změnit výrok rozsudku. Má-li být rozhodnutí soudu
přezkoumatelné, je zapotřebí, aby soud zcela přesně specifikoval, kterými námitkami se zabývat
nebude a jaké úvahy jej k takovému postupu vedly.
Nejvyšší správní soud závěrem konstatuje, že kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. byl naplněn a rozsudek krajského soudu proto pro nepřezkoumatelnost a vadu řízení zrušil
podle §110 odst. 1 s. ř. s.). V dalším řízení bude úkolem krajského soudu vypořádat
přezkoumatelným způsobem všechny žalobní námitky a, bude-li to nutné, provést navržené
důkazy. Rozhodne-li se krajský soud, že některé z důkazů neprovede, bude jeho povinností
takový postup patřičně odůvodnit.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne podle §110 odst. 3 s. ř. s. krajský
soud v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. března 2016
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu