ECLI:CZ:NSS:2016:6.AS.234.2015:46
sp. zn. 6 As 234/2015 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Jany Brothánkové
a soudců Mgr. Marka Bedřicha a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce RegioJet a. s.,
se sídlem Brno, náměstí Svobody 86/17, zastoupeného JUDr. Ondřejem Doležalem, advokátem,
se sídlem Brno, Křížová 15, proti žalovanému Ministerstvu vnitra, se sídlem Praha 7,
Nad Štolou 3, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 10. 2014, č. j. MV-3891-17/ODK-2014,
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne
30. 9. 2015, č. j. 10 A 170/2014 – 59,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 30. 9. 2015,
č. j. 10 A 170/2014 – 59, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Dne 21. 11. 2013 podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) ke Krajskému úřadu Jihočeského
kraje (dále jen „povinný subjekt“) žádost o poskytnutí informace podle zákona č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
č. 106/1999 Sb.“). Požadované informace se týkaly skutečností vyplývajících ze Smlouvy
o závazku veřejné služby ve veřejné drážní osobní přepravě ze dne 1. 12. 2009, uzavřené mezi
povinným subjektem jako objednatelem a společností České dráhy, a.s., jako dopravcem.
[2] Povinný subjekt vyřídil žádost tím, že požadované informace částečně poskytl sdělením
ze dne 9. 12. 2013, č. j. KUJCK 66902/2013/KHEJ, a ve zbytku žádost odmítl rozhodnutím ze
dne 9. 12. 2013, č. j. KUJCK 67861/2031/OLVV. Proti uvedenému rozhodnutí podal stěžovatel
odvolání, o němž rozhodlo Ministerstvo vnitra (dále jen „žalovaný“) rozhodnutím ze dne
21. 1. 2014 tak, že rozhodnutí o odmítnutí zrušilo a věc vrátilo povinnému subjektu k projednání.
Povinný subjekt následně poskytl informace pod body 1a a 1b žádosti, a to sdělením ze dne
6. 2. 2014, č. j. KUCJK 7769/2014/KHEJ. Požadované informace podle bodů 1c a 3 žádosti
povinný subjekt odmítl poskytnout, a to rozhodnutím ze dne 6. 2. 2014, č. j. KUJCK
7961/2014OLVV. Žalovaný k odvolání stěžovatele i toto rozhodnutí zrušil a věc znovu vrátil
povinnému subjektu k projednání. Sporné informace povinný subjekt opět neposkytl a žádost v
tomto rozsahu opět odmítl, a to rozhodnutím ze dne 18. 4. 2014, č. j. KUJCK
24256/2014/OLVV. K odvolání žalobce bylo dané rozhodnutí povinného subjektu žalovaným
opět zrušeno a vráceno k dalšímu projednání. Povinný subjekt sdělením ze dne 19. 6. 2014,
č. j. KUJCK 38046/2014/KHEJ, poskytl informace, kterými nedojde k zásahu do obchodního
tajemství Českých drah (dále též ČD). Na základě opravného prostředku žalobce, který byl
posouzen jako stížnost podle §16a odst. 1 písm. c) zákona č. 106/1999 Sb. přikázal žalovaný
povinnému subjektu, aby ve lhůtě do patnácti dnů ode dne doručení rozhodnutí žádost
o poskytnutí informací vyřídil.
[3] Povinný subjekt rozhodnutím ze dne 21. 8. 2014, č. j. KUJCK 50377/2014/OLVV,
rozhodl podle §2 odst. 1 a 4, §15 odst. 1, §20 odst. 4 písm. a) ve spojení s §9 odst. 1 zákona
č. 106/1999 Sb. o žádosti stěžovatele o informace ze dne 21. 11. 2013 tak, že se odmítá, a to
v následujících částech:
1c - Navýšení/ponížení objednaného výkonu
Smlouva umožňuje navýšení nebo snížení objednaného výkonu ve vlkm (vlakových kilometrech – poznámka
Nejvyššího správního soudu).
i. Pokud došlo k navýšení počtu vlkm v letech 2012-2013, doložte úplnou kalkulaci, na jejímž základě jste
dopravci uznali nárok na navýšení absolutní (celkové) výše kompenzace za každý extra vlkm, a to na každou
linku zvlášť.
ii. Pokud jste naopak přistoupili ke snížení objednávaných výkonů, doložte rovněž potřebnou kalkulaci, která
dokládá, o kolik byla výše kompenzace snížena.
iii. Pokud se výše ceny za navýšené/ponížené vlkm nerovnají výši dotace za vlkm na dané lince, poskytněte nám
odůvodnění a kalkulace, proč tomu tak není.
iv. Doložte všechny existující dokumenty týkající se navýšení kompenzací vyplacených z rozpočtu kraje, zejména
kalkulace, alespoň na úrovni položek dle vyhlášky č. 241/2005 Sb., resp. č. 296/2010 Sb.
3 – Výkazy příjmů, nákladů a dotací podle linek
Žádáme tímto o výkazy kompenzací podle jednotlivých linek (úseky drah), a to nejlépe v členění, v jakém je ČD
předkládají Ministerstvu dopravy, nebo ve členění obdobném.
Pokud tato data od ČD nemáte k dispozici, žádáme o vysvětlení, jakým způsobem jako řádný hospodář
organizujete veřejnou dopravu v kraji a kontrolujete výdaje z krajského rozpočtu na zajištění regionální drážní
dopravy.
Povinný subjekt uvedl, že požadované a odmítnuté informace pod body 1c a 3 jsou
obsaženy v přílohách č. 4, 5 a 8 Smlouvy o závazku ve veřejné drážní osobní dopravě, uzavřené
mezi Jihočeským krajem a ČD dne 1. 12. 2009, respektive v jejích dodatcích. Tyto údaje považuje
povinný subjekt setrvale za obchodní tajemství. Ve vztahu k odmítnutí informací podle bodu 1c
žádosti dále povinný subjekt v rozhodnutí uvedl, že dokumenty k navýšení či ponížení
objednaného výkonu podle jednotlivých linek nemá k dispozici, a pokud je mu známo, tak jej
žádný zákon neváže k tomu, že by tyto dokumenty musel mít, respektive že by jimi musel
disponovat. Vzhledem k tomu, že by se v tomto případě jednalo o mimořádně obtížné vytvoření
nové informace, které by povinný subjekt pojilo s nepřiměřenou zátěží, dovodil povinný subjekt,
že k tomu není podle §2 odst. 4 informačního zákona nikterak povinován, a proto žádost v této
části odmítl, protože se jedná o neexistující informaci.
[4] Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel v plném rozsahu odvolání, o kterém rozhodl
žalovaný rozhodnutím ze dne 10. 10. 2014, č. j. MV-3891-17/ODK-2014 (dále též „žalobou
napadené rozhodnutí“). V něm ve vztahu k napadenému výroku uvedl, že povinný subjekt
ve výroku svého rozhodnutí uvedl, že žádost o informaci v bodech 1c a 3 odmítl
jak pro zákonnou ochranu obchodního tajemství (§9 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb.),
tak pro jejich neexistenci (§2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb.). Na základě odůvodnění
povinného subjektu však nelze jednoznačně dovodit, zda všechny požadované informace
považuje za neexistující. Vzhledem k tomu, že povinný subjekt dostatečně konkrétně nepotvrdil
(ani jednoznačně nedeklaroval) neexistenci výkazů příjmů, nákladů a dotací podle linek, nebylo
lze výrok o odmítnutí poskytnout informace podle bodu 3 žádosti považovat za dostatečně
určitý; proto žalovaný v tomto rozsahu rozhodnutí povinného subjektu zrušil a vrátil mu věc
k dalšímu projednání. Žalovaný akceptoval aplikaci §2 odst. 4 informačního zákona jen v případě
informací specifikovaných v bodě 1c žádosti a pouze v tomto rozsahu odvolání zamítl
a rozhodnutí povinného subjektu potvrdil. Žalovaný uznal existenci základního požadavku,
aby povinný subjekt disponoval informacemi za účelem kontroly efektivity a transparentnosti
vynaložených veřejných prostředků. Je proto na povinném subjektu, aby si při nakládání
s vlastními finančními prostředky v samostatné působnosti stanovil vlastní pravidla. Pro účely
tohoto řízení žalovaný konstatoval, že nelze uznat požadavek žalobce na dostupnost (pořizování)
informací v jím požadované struktuře a formě, pokud to zároveň nestanoví platné právní
předpisy. Žalovaný konstatoval, že žalobce ani sám neuvedl žádný právní předpis, z něhož
by taková povinnost pro povinný subjekt vyplývala. Kontrola plnění smluvních povinností není
a nemůže být předmětem odvolacího řízení v rámci přezkumu postupu povinného subjektu
při odmítnutí žádosti o informace.
II. Rozhodnutí krajského soudu
[5] Stěžovatel podal u Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“)
v zákonné lhůtě žalobu proti v záhlaví označenému rozhodnutí žalovaného, ve které uvedl,
že žalobu směřoval toliko do výroku, kterým žalovaný rozhodnutí povinného subjektu v části
odmítající bod 1c žádosti potvrdil a odvolání zamítl. Stěžovatel namítal, že napadené rozhodnutí
je nepřezkoumatelné, neboť žalovaný nedostatečně odůvodnil své závěry o tom, že požadované
informace nemají být s odkazem na §2 odst. 4 informačního zákona poskytnuty. Žalovaný pouze
sklouzává k teoretickému a judikaturnímu výkladu problematiky předmětného ustanovení,
aniž by blížeji uvedl úvahy, které jej vedly k tomu, že dané závěry lze aplikovat i na předkládaný
případ. Žalovaný podle žalobce nedostál požadavkům na řádné odůvodnění rozhodnutí podle
§68 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní
řád“).
[6] Stěžovatel se neztotožnil s tvrzením, že neexistuje zákonná povinnost disponovat výkazy
v členění podle jednotlivých linek (či v členění obdobném). Tuto povinnost stěžovatel dovozuje
z nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007, o veřejných službách v přepravě
cestujících po železnici a silnici (dále jen „nařízení“), a z rozpočtových pravidel, jež jsou pro kraj
závazná. Stěžovatel odkázal i na §2 písm. l) a m) a na §11 odst. 4 písm. b) zákona
č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění
pozdějších předpisů. Stěžovatelem požadované informace jsou nezbytným podkladem
pro transparentní zjištění, zda kompenzace vyplácená ČD byla vyplacena v souladu se smlouvou
a provedenými dopravními službami a současně v souladu s nařízením. Kompenzace musí být
stanovena transparentně tak, aby nedocházelo k nadměrnému poskytnutí kompenzace, což by
představovalo nedovolenou podporu, a dále pouze v rozsahu nezbytném pro plnění závazku
veřejné služby, tzn. pouze k pokrytí tzv. čistého finančního efektu. Pro kontrolu hospodaření
a posouzení jeho hospodárnosti, účelnosti a efektivity, jak vyžadují rozpočtová pravidla,
je nezbytné, aby kraj měl k dispozici evidenci prostředků vynakládaných ve vztahu k jednotlivým
linkám, které ČD provozují podle schváleného jízdního řádu a objednávky kraje. Stěžovatel
poukázal na to, že ekonomika každé linky je odlišná. ČD jsou podle stěžovatele povinny vést
transparentní a ověřitelnou evidenci nakládání s poskytnutými prostředky a jsou povinny doložit,
pro jaký účel byly prostředky použity, a též prokázat, že nedochází k překompenzaci.
Stěžovatelem požadované výkazy příjmů, nákladů a dotací jsou nezbytným podkladem
pro transparentní posouzení kompenzací. Žalovaný podle žalobce neprovedl vlastní úvahu
o tom, zda skutečně není stanovena povinnost vést žalobcem požadované výkazy. I z toho
důvodu považuje žalobce napadené rozhodnutí za nepřezkoumatelné. Stěžovatel namítal,
že nelze souhlasit s argumentem neexistence informací požadovaných pod bodem 1c žádosti.
Z citovaného ustanovení Smlouvy je zřejmé, že určité podklady dokládající navýšení kompenzace
musí nutně existovat. Vzhledem ke smluvním ustanovením je argument neexistence informací
nesprávný a není podložen odpovídajícím odůvodněním, což činí napadené rozhodnutí
nepřezkoumatelným. Pokud neexistují informace v stěžovatelem požadovaném členění podle
linek, musí existovat (nebo by měly existovat) jiné výkazy v jiném členění zpracované v souladu
se smluvními ustanoveními, které mu měly být poskytnuty. Nelze proto přisvědčit tvrzení,
že informace neexistují, protože objektivně existuje implicitní povinnosti ČD je evidovat,
a jednalo by se tak pouze o jejich vyhledání a shromáždění.
[7] Krajský soud o podané žalobě rozhodl rozsudkem ze dne 30. 9. 2015, č. j. 10 A 170/2014
– 59, žalobu zamítl a vyslovil, že žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.
Z odůvodnění rozsudku je zřejmé, že se krajský soud zabýval výlučně tou částí napadeného
rozhodnutí, která se týká výroku o zamítnutí odvolání a potvrzení rozhodnutí povinného
subjektu ve vztahu k bodu 1c žádosti stěžovatele. Stěžovatel namítal nepřezkoumatelnost
napadeného rozhodnutí, neboť žalovaný nedostatečně odůvodnil své závěry stran aplikace §2
odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. na projednávaný případ. Krajský soud se s názorem stěžovatele
neztotožnil a vyhodnotil napadené rozhodnutí v přezkoumávané části jako přezkoumatelné.
Žalovaný se neposkytnutím informací z důvodu jejich neexistence podrobně zabýval v bodu
III/3 napadeného rozhodnutí, přičemž konstatoval, že tento závěr povinného subjektu
akceptoval právě jen ve vztahu k informacím podle bodu 1c žádosti stěžovatele. Dále žalovaný
předestřel platnou právní úpravu §2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., shrnul názory judikatury
na danou problematiku a ty potom aplikoval na přezkoumávaný případ.
[8] Podle názoru krajského soudu vyjádřeného v napadeném rozsudku dané odůvodnění
žalovaného obstojí, neboť je v něm uvedeno, z jakých právních východisek žalovaný vycházel
a proč je aplikoval na projednávaný případ. Informace podle bodu 1c žádosti nebyly stěžovateli
poskytnuty s odkazem na §2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., podle kterého platí, že povinnost
poskytovat informace se netýká dotazů na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových
informací.
[9] Dovozoval-li stěžovatel existenci daných informací v jím požadovaném členění na základě
smluvního ujednání, krajský soud z daného smluvního ujednání (Smlouva ve znění Dodatku č. 2
ze dne 3. 1. 2011) nezjistil, že by povinný subjekt dostával od ČD informace podle bodu 1c
žádosti. Stěžovateli šlo o informace o navýšení a ponížení objednaného výkonu na každou linku
zvlášť, zatímco stěžovatelem poukazované ustanovení Smlouvy se týká předpokládané výše
prokazatelné ztráty. To jsou podle názoru krajského soudu úplně jiné kategorie informací o jiných
ekonomických ukazatelích. Z daného smluvního ustanovení tak nelze dovodit, že by povinný
subjekt dostával od ČD stěžovatelem požadované informace, které by odpovídaly bodu 1c
žádosti. Krajský soud v této souvislosti zhodnotil, že ze skutkových okolností věci a informací
založených ve spise existence informací v požadovaném tvaru podle bodu 1c žádosti nevyplývá.
[10] Krajský soud dále zkoumal, zda byl povinný subjekt povinen požadované informace mít.
Stěžovatel ve vztahu k požadovaným informacím podle bodu 1c žádosti neuvedl výslovně žádný
právní předpis, podle kterého by měl povinný subjekt povinnost těmito informacemi disponovat.
Konkrétně tedy má jít o informace ohledně navýšení a ponížení objednaného výkonu, především
o údaje o navýšení celkové kompenzace za každý extra vlkm na každou linku zvlášť, o kalkulaci
dokládající snížení kompenzace, odůvodnění výše ceny za navýšené/ponížené vlkm, pokud
se nerovnají výši za vlkm na dané lince a dokumenty týkající se navýšení kompenzací vyplacených
z rozpočtu kraje. Krajský soud se v tomto směru zcela shodl s názorem žalovaného,
když nepopřel základní požadavek, aby povinný subjekt disponoval potřebnými informacemi
za účelem kontroly efektivity a transparentnosti a hospodárnosti vynakládaných veřejných
prostředků na veřejnou drážní osobní dopravu. Formu kontroly nakládání s veřejnými prostředky
v rámci samostatné působnosti si povinný subjekt stanoví podle vlastních pravidel tak, aby dostál
shora citovaným zákonným ustanovením. Z těchto zákonných ustanovení ani z žádných jiných
však nelze dovodit zákonnou povinnost povinného subjektu disponovat informacemi podle bodu
1c žádosti v rozsahu a formě požadované stěžovatelem.
[11] Pokud povinnost disponovat danými informacemi stěžovatel odvozoval ze smluvního
ujednání mezi povinným subjektem a Českými drahami, pak k tomu krajský soud konstatoval,
že se tato smluvní povinnost jednak nepotvrdila (viz výše) a jednak je krajský soud toho názoru,
že povinnost disponovat informacemi ve smyslu citované judikatury Nejvyššího správního soudu
je nutno chápat jako povinnost zákonnou. Plnění smluvních povinností je pouze věcí smluvních
stran. Obě podmínky pro odmítnutí informace podle bodu 1c žádosti na základě §2 odst. 4
informačního zákona byly splněny. Jednak ze skutkových okolností věci a informací založených
ve spise nevyplynula existence informací v požadovaném tvaru a jednak nebylo zjištěno,
že by povinný subjekt měl zákonnou povinnost dané informace mít. Z těchto důvodů
proto mohl odmítnout poskytnutí informace s ohledem na to, že by šlo o „vytváření nových
informací“. Pokud stěžovatelem požadované informace neexistují a povinný subjekt nemá
povinnost jimi disponovat, nelze neexistující informace brát za chráněné obchodním tajemstvím
a nelze uvažovat ani o stěžovatelem namítanou aplikaci §9 odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb.,
který stanoví, že při poskytování informace, která se týká používání veřejných prostředků,
se nepovažuje poskytnutí informace o rozsahu a příjemci těchto prostředků za porušení
obchodního tajemství.
III. Kasační stížnost a vyjádření účastníka řízení
[12] Stěžovatel se řádně a včas podanou kasační stížností domáhal zrušení rozsudku krajského
soudu, přičemž jako důvod kasační stížnosti označil důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a), b)
a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“).
[13] Stěžovatel namítal, že se krajský soud v rozsudku nedostatečně vypořádal s argumentací
stěžovatele, závěry svého rozhodnutí nedostatečně odůvodnil a založil své rozhodnutí
na nesprávném právním posouzení věci. Zejména na stranách 7 - 9 rozsudku krajský soud uvedl
řadu tvrzení, která není možno přezkoumat, která nejsou podložena důkazy provedenými v řízení
předcházejícím vydání rozsudku a která zjevně ukazují na nesprávné posouzení právní otázky
soudem v řízení, které předcházelo podání této kasační stížnosti. Krajský soud uvedl,
že požadované informace nebyly stěžovateli poskytnuty s odkazem na §2 odst. 4 zákona
č. 106/1999 Sb., podle kterého platí, že povinnost poskytovat informace se netýká dotazů
na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových informací. Vzhledem k absenci bližšího
odůvodnění tohoto právního názoru krajského soudu, kdy toliko odkazuje na argumentaci
Ministerstva vnitra, uvedenou v jeho napadeném rozhodnutí, je rozsudek krajského soudu podle
názoru stěžovatele v této části nepřezkoumatelný.
[14] Stěžovatel v kasační stížnosti zopakoval, že informace, označené pod bodem 1c žádosti,
které požadoval od povinného subjektu, nespadají pod výjimku zákona č. 106/1999 Sb.,
jak je uvedena v §2 odst. 4, když se neztotožňuje s tím, že informace podle bodu 1c žádosti
neexistují, neboť z obsahu Smlouvy č. 010/09/043/00/00 o závazku veřejné služby ve veřejné
drážní osobní přepravě ze dne 1. 12. 2009, uzavřené mezi povinným subjektem
jako objednatelem a společností České dráhy, a. s. (dále také jako „Smlouva“), jasně vyplývá,
že podklady dokládající navýšení kompenzace musí nutně existovat. Ze smluvního vztahu mezi
povinným subjektem a společností České dráhy, a. s. je tedy zřejmé, že stěžovatel nepožaduje
poskytnutí informací, na které dopadá výjimka uvedená v §2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb.,
když informace, požadované stěžovatelem, zjevně musí existovat pro plnění práv a povinností
z uzavřené Smlouvy. Stěžovatel má tedy za to, že pokud povinný subjekt požadovanými
informacemi disponuje (a z předložené Smlouvy je zřejmě, že tyto musí existovat), pak se §2
odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. na danou situaci neaplikuje a povinný subjekt je povinen
informace stěžovateli poskytnout. Pro úplnost stěžovatel uvedl, že jím požadované informace
nespadají ani do režimu výjimky podle §9 citovaného zákona, a to s odkazem na §9 odst. 2
zákona, který stanoví, že: „Při poskytování informace, která se týká používání veřejných prostředků,
se nepovažuje poskytnutí informace o rozsahu a příjemci těchto prostředků za porušení obchodního tajemství.“.
Vzhledem k tomu, že je společnosti České dráhy, a. s. na základě Smlouvy poskytována
kompenzace z veřejných prostředků, jedná se zjevně o situaci, na kterou se aplikuje §9 odst. 2
zákona č. 106/1999 Sb., tj. povinný subjekt je povinen požadované informace poskytnout.
[15] Krajský soud podle názoru stěžovatele se v napadeném rozsudku nedostatečně vypořádal
se skutečností, že povinný subjekt ve svém rozhodnutí, na které navazuje žalobou napadené
rozhodnutí Ministerstva vnitra, dostatečně konkrétně nepotvrdil ani jednoznačně nedeklaroval
neexistenci stěžovatelem požadovaných informací, a tedy neuvedl, zda všechny požadované
informace považuje za neexistující. Napadený rozsudek krajského soudu a jemu předcházející
rozhodnutí jsou z tohoto důvodu dle názoru stěžovatele nepřezkoumatelné.
[16] Nad rámec výše uvedeného má stěžovatel za to, že postup povinného subjektu,
ministerstva a krajského soudu je při hodnocení žádosti stěžovatele o informace přepjatě
formalistický. Ministerstvo vnitra v žalobou napadeném rozhodnutím, stejně jako krajský soud
v rozsudku, napadeném kasační stížností, konstatují, že povinný subjekt je povinen disponovat
informacemi za účelem kontroly efektivity, transparentnosti a hospodárnosti vynakládaných
veřejných prostředků na základě Smlouvy, přičemž tyto informace nemusí existovat exaktně
ve stěžovatelem požadované podobě. Nadto je povinný subjekt povinen stěžovatelem
požadovanými informacemi disponovat, kdy tato povinnost vyplývá zejména ze zákona
č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících, nařízení Evropského parlamentu
a rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. 10. 2007, o veřejných službách v přepravě cestujících
po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70, a obecně dále
pak z ustanovení §51 zákona č. 90/2012 Sb., o obchodních korporacích, ve spojení s §159
zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku (povinností vykonávat svou činnost s péčí řádného
hospodáře), a z ustanovení §17 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů
(účelné a hospodárné využívání majetku kraje). Povinný subjekt, ministerstvo vnitra i krajský
soud se dopustili přepjatého formalismu, když žádost stěžovatele o informace posuzovali přesně
podle jejího formálního znění a nikoli podle jejího obsahu a účelu. Tím jednali v rozporu
např. s nálezem Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2012, sp. zn. I. ÚS 563/11, ve kterém Ústavní
soud judikoval, že: „Jestliže obecný soud aplikuje na daný případ právní předpisy sice formálně souladně s jejich
textem, avšak odhlédne od reálných společenských vztahů, dopustí se přepjatého formalismu. Takovým postupem
poruší stěžovatelovo právo na soudní ochranu zakotvené v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.“.
Postup povinného subjektu, Ministerstva vnitra a krajského soudu je tak v rozporu s konstantní
judikaturou Ústavního soudu, a mohl by tak být považován za protiústavní.
[17] Stěžovatel v závěru kasační stížnosti namítl, že i kdyby povinný subjekt nedisponoval
informacemi v přesné podobě, v jaké je požaduje stěžovatel, je povinen mu je, s ohledem
na smysl a účel zákona o svobodném přístupu k informacím a dále v souladu s konstantní
judikaturou Ústavního soudu vylučující přepjatý formalismus, poskytnout v podobě, jaké jsou
jeho žádosti nejbližší, tak, aby žádosti stěžovatele co nejvíce vyhověl. Z výše uvedených důvodů
považuje stěžovatel rozsudek za nezákonný, vadný a nepřezkoumatelný. Kasační stížností
napadený rozsudek, jakož i předcházející rozhodnutí dotčených orgánů, jsou podle názoru
stěžovatele v rozporu s právními předpisy a rovněž předcházející řízení je stiženo množstvím vad,
které mají za následek nesprávnost rozsudku, a zároveň je stěžovatel přesvědčen, že napadený
rozsudek je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů rozhodnutí.
[18] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl k tvrzení stěžovatele, že dle obsahu
smlouvy č. 010/09/043/00/00 o závazku veřejné služby ve veřejné drážní osobní přepravě,
požadovanými informacemi povinný subjekt disponuje, lze namítnout, že je založeno pouze
na vlastní interpretaci předmětného smluvního ujednání a jeho přesvědčení, že naplnění
transparentnosti a efektivity hospodaření s veřejnými prostředky vyžaduje doklady kalkulací
v požadované struktuře, tj. dle jednotlivých linek. Povinný subjekt naproti tomu v přípise ze dne
19. 6. 2014, č. j. KUJCK 38046/2014/KHEJ, uvedl: „Výše kompenzace je odvozena od celkového
rozsahu výkonů, ale není samostatně kalkulována ve vztahu ke změně rozsahu výkonů, nýbrž na základě
dopravcem předloženého plánu nákladů a výnosů. Ten je následně podroben položkovému meziročnímu porovnání
a po dopravci je požadována příslušná kalkulace těch položek, které lze z pohledu kraje kontrolovat (např. mzdy,
odpisy, cena za dopravní cestu). Není tedy možné doložit kalkulaci ve vztahu k meziroční změně výkonů,
předmětem smluvního jednání je vždy absolutní výše kompenzace resp. výše kompenzace v přepočtu na jednotku
výkonu. Tyto výpočty nejsou prováděny podle linek, takže nelze předložit údaje požadované společností RegioJet
a. s., protože neexistují.“
[19] Žalovaný má za to, že předpoklad stěžovatele, že požadované informace existují,
resp. povinný subjekt jimi musí disponovat, ve svém důsledku popírá dohodnutý způsob
prokazování výše kompenzace mezi krajem a dopravcem (výpočet výše kompenzace je prováděn
v přepočtu na jednotku výkonu); tudíž není relevantně zdůvodněn. Stěžovatel se dopouští pouhé
spekulace, když ze smluvní povinnosti dopravce předkládat Jihočeskému kraji předběžný
odborný odhad prokazatelné ztráty na následující kalendářní rok dle jednotlivých tratí presumuje
existenci cenových kalkulací dokládajících navýšení/snížení celkové výše kompenzace za každý
extra vlkm na jednotlivých linkách, popř. odůvodnění, proč se výše ceny za navýšené/ponížené
vlkm nerovnají výši dotace za vlkm na dané lince. Ministerstvo vnitra je totiž přesvědčeno,
že kalkulace jednotlivých nákladových a výnosových položek při výpočtu předpokládané výše
prokazatelné ztráty (předpoklad nákladů a výnosů z přepravní činnosti ve veřejné drážní dopravě) nemá
z logiky věci přímou vazbu na kompenzaci vyplácenou z finančních prostředků kraje. Nemůže
tak být dokladem prokazujícím skutečně vynaložené náklady a dosažené výnosy. Tím je v souladu
se smlouvou výkaz nákladů a výnosů z přepravní činnosti ve veřejné drážní osobní dopravě, který obsahuje
informace, z nichž se kompenzace přímo počítá. Z hlediska správnosti závěru o neexistenci
požadovaných informací je argumentace případným porušením smluvních povinnosti na straně
dopravce či Jihočeského kraje neakceptovatelná, neboť povinnost mít určitou informaci musí
vyplývat ze zákona (eventuálně z jiného právního předpisu) a nelze ji dovozovat ze smluvně
převzatého závazku; což ostatně potvrdil i krajský soud v napadeném rozsudku.
[20] Žalovaný se plně ztotožnil se závěrem krajského soudu, že nelze dovodit zákonnou povinnost
povinného subjektu disponovat informacemi podle bodu 1c žádosti v rozsahu a formě požadované žalobcem. Svojí
snahou nalézt takovou povinnost v zákoně č. 194/2010 Sb., nařízení Evropského parlamentu
a rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. 10. 2007, z §51 zákona č. 90/2012 Sb., ve spojení s §159
zákona č. 89/2012 Sb., a z §17 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, posouvá stěžovatel spor
o právo na informace k rozhodování, o rozsahu povinností kraje při nakládání s veřejnými
prostředky a hodnocení, zda Jihočeský kraj postupoval při vyplácení předmětných kompenzací
v souladu s nimi.
[21] Podle názoru žalovaného smyslem informačního řízení není a nemůže být ověřování
splnění takových povinností. Zákon o svobodném přístup k informacím je v zásadě procesní
normou, jejímž základním účelem je zajištění práva veřejnosti na přístupu k informacím
z veřejného sektoru, s výjimkou zákonem výslovně uvedených informací, a tomu odpovídající
povinnost tzv. povinných subjektů poskytovat informace ze své působnosti nemůže z podstaty
věci zároveň garantovat řádné provedení veřejné kontroly či analýzy efektivity financování
veřejné dopravy z veřejných prostředků. Pokud jde o záruku veřejné kontroly financování veřejné
dopravy z veřejných rozpočtů, poukazuje žalovaný na §9 odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb.
Za účelem dostatečné veřejné kontroly hospodaření s veřejnými prostředky, je třeba veřejnost
informovat nejen o vlastní výši prostředků poskytnutých z veřejného rozpočtu, ale souběžně s ní
podat přinejmenším rámcovou informaci o předmětu plnění, za něž jsou dané prostředky
vynakládány, tak aby bylo možno posoudit hospodárnost využití veřejných prostředků
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2004, č. j. 7 A 118/2002 - 37). Pokud
by měl povinný subjekt v souvislosti s poskytováním informací v režimu zákona č. 106/1999 Sb.
podrobně zdůvodňovat a obhajovat správnost svého právního jednání (uzavření smluvního
dodatku stanovujícího výši kompenzace), pak může takovému požadavku v intencích tohoto
zákona dostát jen tehdy, pokud skutečně nosiče takových informací reálně existují. V řešeném
případě stěžovatel staví neexistenci informací o navýšení a ponížení objednaného výkonu
na každou linku zvlášť do přímého rozporu s povinnostmi kraje jakožto řádného hospodáře
s veřejnými prostředky. Zřejmě z obecně formulované zásady v §17 odst. 1 krajského zřízení
dovozuje, že předmětnými informacemi musel kraj ve spojitosti s plněním úkolu hospodárného
zacházení s veřejnými finančními prostředky disponovat, tj. že v době podání žádosti příslušné
dokumenty musely existovat. Podle názoru žalovaného jistě nelze vyloučit, že v rámci přezkumu
může kontrolní orgán požadovat po kraji zdůvodnění, na jehož základě uznal oprávněnost
navýšení kompenzace. Takové zdůvodnění však vzhledem k tomu, že přezkum hospodaření
je ve své podstatě kontrolou následnou, nikoliv předběžnou, nemusí mít kraj k dispozici
v předstihu.
[22] Stěžovatelova výtka ohledně přepjatého formalismu při vyřizování jím podané žádosti
o informaci se podle názoru žalovaného neopírá o žádný relevantní argument prokazující,
že by zákon přímo či implicitně předpokládal, že povinný subjekt bude takovou informací
disponovat. Stěžovatel sice odkazuje na smysl a účel zákona o svobodném přístupu k informacím
a judikaturu Ústavního soudu vylučující přepjatý formalismus (nález Ústavního soudu sp. zn.
I. ÚS 563/11), aby poukázal na povinnost povinného subjektu poskytnout informace v podobě,
jaké jsou žádosti nejbližší, tak, aby žádosti co nejvíce vyhověl, když těmi v přesné podobě
nedisponuje. Žalovaný pokládá tuto argumentaci za nerelevantní, neboť svědčí o žalobcově
chybném chápání účelu daného informačního řízení coby nástroje prokázání splnění povinností
dobrého hospodáře. Jinými slovy, pokud nemůže prokázat jejich naplnění informacemi
specifikovanými v žádosti, nechť tak učiní jinými, jimiž disponuje.
[23] Podle mínění žalovaného je třeba vyzdvihnout jeden ze základních principů zákona
o svobodném přístupu k informacím, dle něhož povinný subjekt k důvodům, pro které žadatel
požaduje poskytnutí informace, zásadně nemá přihlížet (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 10. 2007, č. j. 2 As 27/2007 - 87). Poskytování informací v režimu zákona
č. 106/1999 Sb. se týká konkrétních, jednoznačně identifikovatelných informací existujících
v době podání žádosti a nevztahuje se na poskytování subjektivních názorů, vysvětlení
či domněnek. Tomuto závěru ostatně svědčí jednak definice informace uvedená v §3 odst. 3
a dále též ustanovení §2 odst. 4 tohoto zákona. Okruh i rozsah požadovaných informací
vymezuje žadatel a je tedy na něm, aby žádost formuloval dostatečně precizně tak, aby povinný
subjekt mohl v relativně krátké zákonné lhůtě žádost odpovídajícím způsobem vyřídit.
Za formulaci předmětu žádosti je tedy zcela „odpovědný“ žadatel a na povinný subjekt nelze
odpovědnost „přenášet“ tím, že by měl v maximální snaze vyhovět obsahu a účelu žádosti
předvídat jaké další informace by žadatel uvítal či potřeboval.
[24] Ke stěžovatelově námitce, že krajský soud dostatečně konkrétně nepotvrdil
ani jednoznačně nedeklaroval neexistenci stěžovatelem požadovaných informací, a tedy neuvedl,
zda všechny požadované informace považuje za neexistující, lze podle názoru žalovaného
odcitovat přímo z odůvodnění napadeného rozsudku: „Krajský soud tak dospěl k závěru, že obě
podmínky pro odmítnutí informace podle bodu 1c žádosti na základě §2 odst. 4 informačního zákona byly
splněny. Jednak ze skutkových okolností věci a informací založených ve spise nevyplynula existence informací
v požadovaném tvaru a jednak nebylo zjištěno, že by povinný subjekt měl zákonnou povinnost dané informace
mít.“ Stejně jako žalovaný i krajský soud vycházel při svém rozhodování z rozhodovací praxe
Nejvyššího správního soudu, konkrétně odkázal též na rozsudek tohoto soudu ze dne
27. 11. 2013, č. j. 8 As 9/2013 - 30, v němž bylo konstatováno, že s ohledem na tzv. negativní důkazní
teorii nelze prokázat negativní skutečnost, tedy že informace požadované žalobcem neexistují. Uplatněné
stížnostní důvody žalovaný proto nepovažuje za relevantní.
IV. Právní posouzení Nejvyšším správním soudem
[25] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu ustanovení §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu
s ustanovením §105 odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal
důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přitom (podle ustanovení §109 odst. 4 s. ř. s.) přihlížel k vadám,
k nimž musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[26] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu a po posouzení
věci dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Jako důvody podané kasační stížnosti
označil stěžovatel ustanovení §103 odstavec 1 písm. a/, písm. b/ a písm. d/ s. ř. s.
[27] Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat pouze z důvodu tvrzené
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení by muselo spočívat v tom,
že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní předpis, popř. je sice
aplikován správný právní předpis, ale tento je nesprávně vyložen.
[28] Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. lze kasační stížnost podat pouze z důvodu
tvrzené vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném
rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím
zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým
způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který
ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení
se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.
[29] Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat pouze z důvodu
tvrzené nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů
rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé.
[30] Pojem „nepřezkoumatelnosti“ není v soudním řádu správním ani v občanském soudním
řádu, který by bylo možno použít podpůrně, blíže objasněn. Výklad tohoto pojmu je věcí právní
nauky. Za nesrozumitelné lze obecně považovat takové soudní rozhodnutí, jehož výrok je vnitřně
rozporný nebo z nějž nelze zjistit, zda soud žalobu zamítl nebo o ní odmítl rozhodnout,
rozhodnutí, z nějž nelze seznat, co je výrok a co odůvodnění, dále rozhodnutí, z něhož není
patrné, které osoby jsou jeho adresátem, rozhodnutí s nevhodnou formulací výroku, která má
za následek, že rozhodnutí nikoho nezavazuje apod. Nedostatkem důvodů pak nelze rozumět
dílčí nedostatky odůvodnění soudního rozhodnutí, ale pouze nedostatek důvodů skutkových.
Skutkovými důvody, pro jejichž nedostatek je možno rozhodnutí soudu zrušit
pro nepřezkoumatelnost, budou takové vady skutkových zjištění, která utvářejí rozhodovací
důvody, typicky tedy tam, kde soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení
nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem anebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec
nějaké důkazy v řízení byly provedeny.
[31] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou stěžovatele, podle níž je rozsudek
krajského soudu nepřezkoumatelný jednak pro nedostatek důvodů, konkrétně pro nevypořádání
některých stěžovatelem uplatněných námitek či argumentů, a jednak pro obtížnou
srozumitelnost.
[32] Žaloba podaná stěžovatelem u krajského soudu byla poměrně rozsáhlá. V takovémto
případě krajský soud nemusí nutně volit cestu vypořádání se s každou dílčí žalobní námitkou,
ale naopak proti žalobě postaví právní názor, v jehož konkurenci žalobní námitky jako celek
neobstojí, případně svůj názor podpoří i odkazem na napadené rozhodnutí žalovaného. Krajský
soud rovněž může pro stručnost odkázat na část odůvodnění správního orgánu, s nímž
se ztotožní. Není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní
závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim
staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora
správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná“ [nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009,
sp. zn. III. ÚS 989/08, bod 68, srov. též rozsudky NSS ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014 –
43, z e d ne 2 9. 3. 2013, č. j. 8 Afs 41/2012 - 50, ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Afs 44/2013 - 30,
ze dne 3. 7. 2013, č. j. 1 As 17/2013 – 50, nebo ze dne 25. 2. 2015, č. j. 6 As 153/2014 – 108].
[33] Naproti tomu ohledně nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu Nejvyšší správní
soud ze své judikatury připomíná, že je dána i tehdy, „opomene-li krajský soud v řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu přezkoumat jednu ze žalobních námitek“ (viz např. rozsudek ze dne
18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, publikovaného pod č. 787/2006 Sb. NSS). Uvedená
procesní situace nastala i v nyní posuzované věci.
[34] Z obsahu spisového materiálu je zřejmé, že informace podle bodu 1c žádosti nebyly
stěžovateli poskytnuty s odkazem na §2 odstavec 4 zákona č. 106/1999 Sb. Podle tohoto
ustanovení se povinnost poskytovat informace netýká dotazů na názory, budoucí rozhodnutí
a vytváření nových informací. Z obsahu odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu
na straně 7 je zřejmé, že krajský soud mylně z názvu bodu IV žaloby Výkazy příjmů, nákladů
a dotací podle linek a tvrzená neexistence zákonné nebo smluvní povinnosti takové výkazy vést dovodil,
že se argumentací stěžovatele proti tvrzení žalovaného, že neexistuje zákonná povinnost vést
výkazy příjmů, nákladů a dotací v členění podle jednotlivých linek nemusí zabývat. Podle
krajského soudu se námitka žalobce vztahuje k informacím požadovaným podle bodu 3 žádosti,
které sice nebyly povinným subjektem stěžovateli poskytnuty, ale žalovaný pro neurčitost závěru
povinného subjektu o naplnění důvodů pro neposkytnutí informací rozhodnutí povinného
subjektu v této části zrušil a věc mu vrátil k dalšímu projednání. Krajský soud z uvedeného
dovodil, že za situace, kdy předmětem řízení před soudem byla výlučně ta část napadeného
rozhodnutí, která se týká výroku o zamítnutí odvolání a potvrzení rozhodnutí povinného
subjektu ve vztahu k bodu 1c žádosti, nemusí se uvedenými námitkami nezabývat, protože se míjí
s předmětem soudního přezkumu. Obecně pak uvedl toliko, že nebylo zjištěno, že by povinný
subjekt měl zákonnou povinnost dané informace (v požadovaném tvaru) mít.
[35] Nejvyšší správní soud uvedený závěr krajského soudu nesdílí. Z obsahu bodu IV žaloby
je zřejmé, že stěžovatel brojil proti závěrům žalovaného, že informace požadované stěžovatelem
v žádosti pod bodem 1c povinný subjekt mít nemusí. Stěžovatel tedy nesouhlasil se závěry,
že neexistuje zákonná povinnost disponovat výkazy příjmů, nákladů a dotací v členění dle
jednotlivých linek nebo v členění obdobném, resp. že neexistují dokumenty týkající se navýšení
kompenzací vyplacených z rozpočtu kraje, zejména kalkulace, alespoň na úrovni položek dle vyhl.
č. 241/2005 Sb., resp. č. 296/2010 Sb. (viz bod 1c, podbod iv. žádosti). Krajský soud však
uvedenou námitku vztáhl k předmětu žádosti o informace tak, že žalovaný odvolací orgán
co do bodu 3 žádosti stěžovateli vyhověl tím, že v této části rozhodnutí povinného subjektu
o neposkytnutí informací zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Tímto postupem však krajský
soud nevypořádal řádně a úplně bod IV podané žaloby, neboť se nevyjádřil ke zcela konkrétním,
určitým a srozumitelným námitkám stěžovatele, podle nichž lze povinnost povinného subjektu
disponovat požadovanými výkazy dovodit z právních předpisů v žalobě uvedených. Tyto námitky
však nesměřují výhradně k informacím požadovaným pod bodem 3 žádosti, ale vzhledem
k povaze požadovaných informací a smyslu a účelu informační povinnosti podle zákona
č. 106/1999 Sb. směřují i proti závěru žalovaného ohledně neposkytnutí informací podle bodu 1c
žádosti. Krajský soud naopak v závěru odůvodnění napadeného rozsudku na straně 8 v rozporu
se skutečností konstatoval, že stěžovatel ve vztahu k požadovaným informacím podle bodu 1c
své žádosti výslovně neuvedl žádný právní předpis, podle kterého by měl povinný subjekt těmito
informacemi disponovat.
[36] Stěžovatel ve své žádosti požadoval poskytnutí informací, které jsou podle jeho názoru
nezbytné pro kontrolu efektivnosti nakládání s veřejnými prostředky. Konkrétně se domáhal
poskytnutí informací k prokázání toho, zda jsou kompenzační platby Krajským úřadem
Jihočeského kraje pro linky osobní drážní dopravy podle Smlouvy č. 010/09/043/00/00
o závazku veřejné služby ve veřejné drážní dopravě poskytovány opodstatněně, zda nepředstavují
nedovolenou veřejnou podporu. Stěžovatel – stručně řečeno - požadoval informace o tom,
zda, na základě čeho a v jaké výši došlo k navýšení nebo ponížení smluvně objednaného výkonu,
a to i do minulosti (bod 1c žádosti) a výkazy kompenzací podle jednotlivých linek či úseků drah
(bod 3 žádosti). Z uvedeného je podle názoru Nejvyššího správního soudu na první pohled
z logiky věci zřejmé, že povaha stěžovatelem požadovaných informací podle bodu 3 (výkazy
kompenzací podle jednotlivých úseků drah) tvoří s informace podle bodu 1c (kalkulace ohledně
případného navýšení či ponížení objednaného výkonu) jediný celek informací.
[37] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 9. 2. 2012, č. j. 1 As 141/2011 – 67,
publikovaném pod č. 2635/2012 Sb. NSS (všechna citovaná rozhodnutí tohoto soudu jsou
dostupná na www.nssoud.cz), konstatoval, že „prvotním předpokladem pro odmítnutí žádosti o informace
s tím, že by šlo o vytvoření nových informací, je logicky skutečnost, že povinný subjekt danými informacemi
v požadovaném tvaru dosud nedisponuje. Dalším důležitým předpokladem je to, že povinný subjekt nemá
povinnost předmětnými informacemi disponovat.“ V rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j.
8 As 9/2013 – 30, citovaném již v bodě [24], který vycházel z prve citovaného judikátu, se uvádí,
že „první podmínku, že povinný subjekt nemá požadované informace, je třeba posoudit v souvislosti s druhou
podmínkou, zda povinný subjekt má povinnost tyto informace mít. S ohledem na tzv. negativní důkazní teorii
totiž nelze prokázat negativní skutečnost, tedy že informace požadované stěžovatelem neexistují.“
[38] Nejvyšší správní soud k uvedené problematice dále např. v rozsudcích ze dne 17. 6. 2010,
č. j. 1 As 28/2010 – 86, nebo ze dne 19. 10. 2011, č. j. 1 As 107/2011 – 70, konstatoval, že §2
odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím je třeba vykládat dle jeho (z ústavního
hlediska legitimního) účelu, jímž je bránit povinné subjekty před tím, aby se na ně žadatelé
v režimu uvedeného zákona obraceli s žádostmi o zaujetí stanoviska v blíže specifikované věci,
provedení právního výkladu, vytvoření či obstarání nové informace, jíž povinný subjekt
nedisponuje a není povinen jí disponovat apod.
[39] Je tedy třeba blíže specifikovat, jak je nutno pojmu „vytváření nových informací“
rozumět. Z důvodové zprávy k zákonu č. 61/2006 Sb., jímž byl s účinností ode dne 23. 3. 2006
novelizován zákon č. 106/1999 Sb., vyplývá, že „povinný subjekt je povinen poskytovat pouze
ty informace, které se vztahují k jeho působnosti, a které má nebo by měl mít k dispozici. Naopak
režim zákona o svobodném přístupu k informacím nestanovuje povinnost nové informace
vytvářet či vyjadřovat názory povinného subjektu k určité problematice. Toto ustanovení nemá
v žádném případě sloužit k nepřiměřenému zužování práva na informace, má pouze zamezit
žádostem o informace mimo sféru zákona - zvláště časté jsou v této souvislosti žádosti o právní
analýzy, hodnocení či zpracování smluv a podání - k vypracovávání takových materiálů nemůže
být povinný subjekt nucen na základě své informační povinnosti, neboť taková úprava by byla
zcela proti původnímu smyslu tohoto institutu. Pokud má být taková povinnost stanovena, musí
tak učinit zvláštní zákon samostatnou úpravou. Naopak, pokud již povinný subjekt určitý
dokument vypracoval a má tedy informace k dispozici, je povinen ji poskytnout. Podobně
nebrání toto ustanovení vyhovět žádostem o výtahy z databází či části dokumentů.“
[40] Podpůrně lze odkázat rovněž na směrnici Evropského parlamentu a Rady č. 2003/98/ES
ze dne 17. 11. 2003, o opakovaném použití informací veřejného sektoru (kterou výše citovaná
novela implementovala do zákona o svobodném přístupu k informacím). Směrnice v článku 13
úvodních ustanovení stanoví, že subjekty veřejného sektoru „by měly žádosti o výtahy
z existujících dokumentů posuzovat příznivě, představuje-li schválení takové žádosti pouze
jednoduchou operaci. Subjekty veřejného sektoru by však neměly být povinny poskytovat výtahy
z dokumentů, pokud to představuje nepřiměřené úsilí.“
[41] Na základě uvedeného Nejvyšší správní soud konstatuje, že prvotním předpokladem
pro odmítnutí žádosti o informace s tím, že by šlo o vytvoření nových informací, je logicky
skutečnost, že povinný subjekt danými informacemi v požadovaném tvaru dosud nedisponuje.
Dalším důležitým předpokladem je to, že povinný subjekt nemá povinnost předmětnými
informacemi disponovat. I v případě, že by poskytnutí požadovaných informací pro správní
orgán objektivně představovalo nutnost vytvořit novou informaci, tedy může nastat situace, v níž
správní orgán nebude oprávněn poskytnutí takových informací odepřít. Nerespektováním
povinnosti mít požadované informace se nemůže zbavit své povinnosti předmětné informaci
poskytovat; vytvářením takových informací by pouze napravoval své dřívější pochybení.
[42] V případě splnění uvedených základních předpokladů je dále nutno nalézt vhodné
rozhraničení mezi situacemi, v nichž půjde toliko o vyhledání a uspořádání již existujících
informací do podoby, v níž je možné je žadateli předat, a situacemi, v nichž by sestavení
požadovaných informací již představovalo „vytvoření nové informace“.
[43] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil krajskému soudu v závěru, že z tvrzení stěžovatele
nelze jednoznačně dovodit zákonnou povinnost povinného subjektu disponovat informacemi
podle bodu 1c žádosti v rozsahu a formě požadované stěžovatelem. Krajský soud sice nad rámec
tohoto závěru připomněl, že formu kontroly nakládání s veřejnými prostředky v rámci
samostatné působnosti si povinný subjekt stanoví podle vlastních pravidel tak, aby dostál shora
citovaným zákonným ustanovením, nicméně se podle názoru Nejvyššího správního soudu
v napadeném rozsudku zcela vyhnul posouzení otázky, která je pro závěr o důvodnosti podané
žaloby stěžejní, tj. otázky, zda povinný subjekt měl stěžovatelem požadované informace mít.
Krajský soud tak bez posouzení této otázky nemohl s určitostí uzavřít, zda postupem povinného
subjektu a žalovaného v této věci nedošlo k popření základního požadavku, aby povinný subjekt
disponoval potřebnými informacemi za účelem kontroly efektivity a transparentnosti
a hospodárnosti vynakládaných veřejných prostředků na veřejnou drážní osobní dopravu.
Se závěry krajského soudu lze souhlasit do té míry, že v posuzované věci byli povinný subjekt
i žalovaný nepochybně povinni vycházet ze znění žádosti o poskytnutí informací. Přisvědčit lze
i názoru, vyjádřenému krajským soudem, že je to tedy vždy žadatel o informaci, kdo vymezí
předmět a rozsah činnosti povinného subjektu podle zákona č. 106/1999 Sb. V nyní posuzované
věci však Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že krajský soud se nedostatečně a neúplně
vypořádal s žalobní argumentací stěžovatele v bodě IV. žaloby, ve kterém stěžovatel zcela
podrobně a určitě uvedl, z jakých konkrétních právních předpisů dovozuje povinnost povinného
subjektu vést výkazy, v nichž lze požadované informace nalézt. Povinný subjekt i žalovaný byli
povinni zabývat se meritem žádosti o informaci bez ohledu na to, zda žadatel (správně) odkázal
na příslušná ustanovení právních předpisů, z nichž právo na poskytnutí informace odvozuje.
Krajský soud tuto část žalobní argumentace nesprávně a nedůvodně vztáhl k bodu 3 žádosti
a konkrétními námitkami stěžovatele se blíže nezabýval.
[44] Stěžovatel přitom zmínil mezi právními předpisy zákon č. 194/2010 Sb., o veřejných
službách v přepravě cestujících a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon č. 194/2010 Sb.“) a s ním související přímo použitelný předpis Evropské unie,
v daném případě Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007, ze dne
23. 10. 2007, o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici (dále jen Nařízení
č. 1370/2007). Stěžovatel již v podané žalobě uvedl, že z jím uvedených právních předpisů
vyplývá podle jeho názoru povinnost povinného subjektu disponovat požadovanými
informacemi za účelem kontroly efektivity, transparentnosti a hospodárnosti vynakládání
veřejných prostředků na základě smlouvy o závazku veřejné služby ve veřejné drážní osobní
přepravě.
[45] Nařízení č. 1370/2007 podle svého účelu, vyjádřeného v článku 1, definuje, jak mohou
příslušné orgány v souladu s pravidly práva Společenství zasahovat do odvětví veřejné přepravy
cestujících, aby zajistily poskytování služeb obecného zájmu, které jsou mimo jiné četnější,
bezpečnější, kvalitnější nebo levnější než služby, které by mohly nabídnout samotné tržní
mechanismy. Za tímto účelem vymezuje toto nařízení podmínky, za nichž příslušné orgány
poskytují kompenzace při ukládání nebo sjednávání závazků veřejné služby provozovatelům
veřejných služeb za vzniklé náklady nebo udělují výlučná práva za plnění závazků veřejné služby.
Toto nařízení se vztahuje na vnitrostátní a mezinárodní provozování veřejných služeb v přepravě
cestujících po železnici či jiným druhem drážní dopravy a po silnici, s výjimkou služeb, které jsou
provozovány zejména z důvodu svého historického nebo turistického významu.
[46] V článku 2 definuje Nařízení č. 1370/2007 pojmy, se kterými v dalším textu pracuje,
v článku 3 stanoví obecná pravidla uzavírání smluv o veřejných službách a v článku 4 upravuje
povinný obsah těchto smluv. Článek 7 Nařízení č. 1370/2007 stanoví povinnost každému
příslušnému orgánu jednou za rok zveřejnit souhrnnou zprávu o závazcích veřejné služby, za něž
je zodpovědný, o vybraných provozovatelích veřejných služeb a o platbách kompenzací
a výlučných právech poskytnutých uvedeným provozovatelům veřejných služeb prostřednictvím
kompenzace. Tato zpráva bude rozlišovat mezi autobusovou dopravou a drážní dopravou,
umožní sledovat a posoudit výkon, kvalitu a financování sítě veřejné dopravy a v případě potřeby
poskytne informace o povaze a rozsahu jakýchkoli udělených výlučných práv.
[47] Zákon č. 194/2010 Sb. podle §1 odst. 1 upravuje v návaznosti na výše citovaný přímo
použitelný předpis Evropské unie postup státu, krajů a obcí při zajišťování dopravní obslužnosti
veřejnými službami v přepravě cestujících veřejnou drážní osobní dopravou a veřejnou linkovou
dopravou. Zákon bezprostředně upravuje způsob uzavírání smlouvy o závazku veřejné služby
(§9 citovaného zákona), povinnost uchovávat dokumentaci nabídkového řízení po zákonem
stanovenou dobu (§17 citovaného zákona). Vlastní právní úprava kompenzací je zakotvena
v ustanovení §23 tohoto zákona a dále z ustanovení §25 zákona je zřejmé, že pravomoc dohlížet
nad dodržováním povinností státu, krajů a obcí při uzavírání takových smluv náleží Úřadu
pro hospodářskou soutěž a z §26 a §27 vyplývá, že na řízení podle tohoto zákona se –
až na výslovně stanovené výjimky – užijí ustanovení zákona č. 137/2006 Sb., respektive zákona
č. 134/2016 Sb., o veřejných zakázkách.
[48] Stěžovatel rovněž již v podané žalobě argumentoval vyhláškou Ministerstva dopravy
České republiky č. 296/2010 Sb., o postupech pro sestavení finančního modelu a určení
maximální výše kompenzace (dále jen „vyhláška“), navazující na uvedený zákon č. 194/2010 Sb.
s tím, že právě tento podzákonný předpis stanoví formu výkazů. Tato vyhláška mimo jiné
upravuje způsob sestavení finančního modelu a určení nadměrné kompenzace, náklady, výnosy
a provozní aktiva, které mohou být využity pro sestavení finančního modelu i způsob, jakým
náklady, výnosy a provozní aktiva dopravce prokazuje objednateli (§1 a §2 písm. f/ vyhlášky),
pravidla pro změny výše kompenzace v případě přímého zadání, tj. pokud se skutečné náklady
nebo skutečné výnosy odchýlí od výchozích nákladů nebo výchozích výnosů, může dojít
ke zvýšení kompenzace, pouze pokud jsou ve smlouvě sjednány podmínky a způsob zvyšování
kompenzace a změny nákladů nebo výnosů nemohl dopravce v okamžiku uzavření smlouvy
s ohledem na známé skutečnosti předvídat (§8 vyhlášky).
[49] Vzhledem k datu uzavření Smlouvy o závazku veřejné služby (a dodatků na ni
navazujících) stěžovatel v žádosti i navazující žalobě argumentoval i vyhl. č. 241/2005 Sb., o
prokazatelné ztrátě ve veřejné drážní osobní dopravě a o vymezení souběžné veřejné osobní
dopravy. Rovněž v §3 a 4 této vyhlášky byl závazně stanoven postup pro způsob výpočtu
prokazatelné ztráty a následně i požadavek na prokázání objednaného dopravního výkonu a
předkládání výkazu nákladů a výnosů z přepravní činnosti. Splnění objednaného dopravního
výkonu prokazuje dopravce údajem o ujetých vlakových kilometrech podle smlouvy o závazku
veřejné služby a dopravce používá označení tratí, čísla vlaků a spojů podle zveřejněného jízdního
řádu, výpočet dokládá výkazem (§4 odst. 3 uvedené vyhlášky).
[50] V této souvislosti Nejvyšší správní soud odkazuje na již dříve vydaná rozhodnutí
žalovaným ze dne 21. 1. 2014 i ze dne 2. 6. 2014, v nichž byla zdůrazněna skutečnost, že je nutné
odlišit, pokud jde o poskytnutí informací, kalkulaci předpokládané výše prokazatelné ztráty,
jakožto obchodního tajemství a finální údaje, tj. výkaz nákladů a výnosů z přepravní činnosti ve
veřejné drážní osobní dopravě, kterým dopravce povinně dokládá objednateli prokazatelnou
ztrátu dle §4 odst. 3 vyhl. č. 241/2005 Sb. K tomu pak odkazuje na přístup Ministerstva dopravy,
které výkaz, který byl týž dopravce povinen předložit tomuto ministerstvu ve vztahu k linkám
dálkové dopravy, žadateli poskytlo. Je nesporné, že dopravce (České dráhy a.s.) je povinen vést
evidenci o nákladech a výnosech ze smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících podle
jednotlivých smluv a odděleně. Konečně dopravce České dráhy sám je rovněž osobou povinnou
poskytovat informace podle zákona č. 106/1999 Sb. a ve vztahu k tomuto zákonu sám
za nesporné (rozumné a objektivní) kriterium považoval vždy, že je povinen poskytovat
informace, týkající se provozování veřejné osobní dopravy z veřejných prostředků (k tomu
srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 9. 2011, č. j. 9 As 48/2011 - 129).
[51] Nepřezkoumal-li krajský soud důvodnost žalobních námitek o povinnosti povinného
subjektu požadovanými informacemi podle bodu 1c podle právní úpravy disponovat, s tím,
že argumentace stěžovatele v bodě IV žaloby ohledně výkazů příjmů, nákladů a dotací v členění
podle jednotlivých linek se míjí s předmětem řízení před soudem, jedná se o vadu, která má
za následek nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu pro nedostatek důvodů a je také
důvodem pro zrušení rozsudku krajského soudu (§103 odst. 1 písm. d/ s. ř. s.).
[52] Protože se krajský soud nevypořádal řádně s argumentací stěžovatele ohledně existence
zákonné povinnosti povinného subjektu disponovat informacemi podle bodu 1c žádosti
v rozsahu a ve formě požadované stěžovatelem, nemohl Nejvyšší správní soud ani posuzovat,
zda případně částečné odmítnutí poskytnutí informací bylo důvodné.
V. Závěr a náklady řízení
[53] Nejvyšší správní soud po provedeném řízení dospěl k závěru, že se krajský soud
nedostatečně vypořádal s argumentací stěžovatele, zda byl povinný subjekt povinen požadované
informace a v jakém rozsahu mít. Nejvyšší správní soud se nemohl ztotožnit s názorem krajského
soudu, že bylo jednoznačně prokázáno, že stěžovatelem požadované informace neexistují,
a že povinný subjekt nemá povinnost s nimi disponovat. V tomto směru shledal Nejvyšší správní
soud kasační stížnost důvodnou, podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. rozsudek krajského soudu
v plném rozsahu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud vázán právním
názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[54] S ohledem na výše uvedené bude na krajském soudu, aby vyhodnotil a v novém
rozhodnutí náležitě odůvodnil, zda se stěžovatel v nyní posuzované věci domáhá poskytnutí
informací, které mají původ v plnění zákonných povinností povinného subjektu v oblasti systému
kontroly a souvisejících evidencí, to vše s ohledem na obsah právních předpisů, kterými se krajský
soud nezabýval. Nejvyšší správní soud v této souvislosti považuje za jen stěží představitelné,
že by povinný subjekt (objednatel) nedisponoval vůbec žádným systémem kontroly
a souvisejícími evidencemi, protože se jedná o nutnou podmínku efektivity vynakládání veřejných
prostředků na zajištění dopravní obslužnosti kraje. Podle názoru Nejvyššího správního soudu
musí objektivně existovat takové informace, na jejichž základě dospěl povinný subjekt
k případnému uznání požadovaného navýšení výše kompenzace na jednotlivé lince či naopak
z jakých informací vycházel, pokud přistoupil ke snížení objednávaných výkonů. Právě o takové
informace stěžovatel projevil zájem a tyto odpovídají smyslu informační povinnosti při kontrole
vynakládání veřejných prostředků, když z požadovaných informací lze zjistit, jak byla případná
ztráta na určité lince vyčíslena či zda a z jakých důvodů byly výkony podle uzavřené Smlouvy
v rozhodném období navýšeny.
[55] Na krajském soudu dále bude, aby posoudil, zda se v posuzované věci jedná o případ,
kdy správní orgán důvodně deklaroval, že stěžovatelem požadované informace nemá k dispozici.
Shledá-li krajský soud, že povinný subjekt přesto má povinnost požadované informace vytvářet
a mít, je na krajském soudu, aby nařídil jejich poskytnutí. Povinný subjekt by sice byl nucen
je nově vytvořit, výluka z povinnosti poskytovat informace podle §2 odst. 4 zákona
č. 106/1999 Sb. by se však v takovém případě neuplatnila, neboť by takto povinný subjekt pouze
napravoval svou dřívější nečinnost.
[56] Krajský soud v novém rozhodnutí rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti před Nejvyšším správním soudem (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. června 2016
Mgr. Jana Brothánková
předsedkyně senátu