ECLI:CZ:NSS:2016:6.AS.56.2016:38
sp. zn. 6 As 56/2016 - 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Jany Brothánkové,
soudce zpravodaje JUDr. Tomáše Langáška a soudce JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce:
W. P., zastoupený JUDr. Alešem Janochem, advokátem, se sídlem Národní 340/21, Praha 1,
proti žalovanému: Městský úřad Krnov, se sídlem Hlavní náměstí 1, Krnov, zastoupený Mgr.
Josefem Tobiáškem, advokátem, se sídlem Hlavní náměstí 1a, Krnov, týkající se žaloby na
ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 25. února 2016, č. j. 22 A 86/2015 - 28,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 25. února 2016, č. j. 22 A 86/2015 - 28,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] V pravomocně skončených řízeních, která vedl Městský úřad Krnov (dále též „žalovaný“)
pod sp. zn. Mukrn/201211370/RR/SU/Vi a Mukrn/201214477/RR/SU/Vi, bylo nařízeno T.
H. (dále též „stavebník“) odstranění nepovolených staveb, a to dřevěné konstrukce zastřešené
sedlovou střechou, ve které je umístěna sauna a sklad zahradního nářadí, a bazénu se zpevněnou
plochou. Stavebník svou povinnost odstranit uvedené stavby nesplnil ve stanovené lhůtě do 31.
prosince 2014. W. P. a O. P. (dále též „žalobci“) jsou stavebníkovými sousedy, přičemž stavebník
své stavby vybudoval bez jakéhokoliv odstupu od jejich pozemků, tedy na společné hranici.
Jelikož žalovaný nezahájil sám z moci úřední výkon výše uvedených rozhodnutí o odstranění
stavby, podali žalobci podnět k zahájení exekučního řízení dopisem ze dne 26. ledna 2015.
Protože žalovaný nereagoval, obrátili se dne 19. března 2015 s podnětem též na Krajský úřad
Moravskoslezského kraje (dále též „krajský úřad“), jakožto nadřízený orgán, aby učinil opatření
proti nečinnosti žalovaného. Krajský úřad sdělil dne 13. dubna 2015 žalobcům, že pro zahájení
exekučního řízení ex offo neplatí třicetidenní lhůta pro zahájení řízení uvedená v §80 odst. 2
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Dne 12. května 2015 obdrželi
žalobci vyjádření žalovaného datované dnem 11. května 2015, kde jim sdělil, že exekuční řízení
nemůže být zahájeno kvůli tomu, že stavebník podal dne 2. února 2015 žádost o dodatečné
povolení jedné ze staveb, o nichž byla vedena řízení o odstranění stavby (stavba je označena v
žádosti jako „zahradní domek – sklad nářadí a zahradního nábytku“). Sdělením ze dne 24.
července 2015, doručeným žalobcům 28. července 2015, pak žalovaný informoval žalobce o tom,
že stavebníkovi stanovil lhůtu k doplnění žádosti o dodatečné stavební povolení do 3. července
2015, a následně ji na žádost stavebníka prodloužil do 30. srpna 2015.
[2] Žalobci se žalobou podanou dne 25. srpna 2015 domáhali u Krajského soudu v Ostravě
(dále též „krajský soud“) určení, že nečinnost žalovaného ve vztahu k výkonu jím vydaných
rozhodnutí o odstranění stavby je nezákonným zásahem, a navrhovali, aby soud přikázal
žalovanému zahájit příslušná exekuční řízení. Krajský soud odmítl žalobu jako opožděnou
usnesením označeným v návětí.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[3] Proti výše uvedenému usnesení krajského soudu podal žalobce W. P. (dále též
„stěžovatel“) včas kasační stížnost. V ní namítal, že krajský soud vyšel ve svých úvahách z toho,
že nezahájení exekučního řízení je zásahem jednorázovým (s trvajícími důsledky, což však pro
běh lhůty pro podání žaloby není určující). Odvolal se přitom na rozsudky Nejvyššího správního
soudu č. j. 7 As 107/2014 - 53 a č. j. 1 As 232/2015 - 44, které však byly vydány až po podání
stěžovatelovy žaloby a tudíž mu nemohly být známy. Sám krajský soud přitom uvádí, že otázka
běhu lhůt u tzv. omisivních zásahů byla do té doby správními soudy rozhodována nejednotně.
[4] Stěžovatel dále tvrdí, že i kdyby se skutečně o jednorázový zásah jednalo, lhůta
pro podání žaloby by byla dodržena. Poslední úkon vůči stěžovateli totiž žalovaný učinil dne
28. července 2015, kdy obdrželi sdělení ze dne 24. července 2015, přičemž teprve tímto přípisem
stěžovateli sdělil, že ani nadále nebude zahajovat exekuční řízení, jelikož stále vede nové řízení
o dodatečném povolení stavby. Podle stěžovatele se důvody pro nekonání žalovaného ohledně
výkonu jím vydaných rozhodnutí v průběhu času proměňují. Teprve z citovaného přípisu
tak stěžovatel zjistil, že poté, co žalovaný nezákonně zahájil nové řízení ve věci dodatečného
povolení stavby (což stěžovateli sdělil již dne 12. května 2015), tak pokračuje v dalších
nezákonných krocích – po více než tříměsíční nečinnosti vyzývá stavebníka k doplnění žádosti,
stanovuje mu k tomu nepřiměřeně dlouhou lhůtu a poté, co stavebník ani v této lhůtě
svou žádost nedoplnil, nezákonně tuto lhůtu prodlužuje namísto toho, aby řízení o žádosti
zastavil.
[5] Konečně stěžovatel namítá, že podle jeho názoru nekonání ve věci exekučního řízení
není zásahem jednorázovým, nýbrž trvajícím, tudíž lhůta pro podání žaloby vůbec nemohla
uběhnout, jelikož zásah dosud nebyl ukončen. Stěžovatel zde odkazuje na rozsudek Nejvyššího
správního soudu č. j. 6 Aps 1/2013 - 51.
[6] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti omezil jen na stručné a obecné konstatování,
že napadené usnesení krajského soudu považuje za správné a souladné se zákonem,
proto by je měl Nejvyšší správní soud potvrdit v celém rozsahu. Jelikož vyjádření žalovaného
nepřineslo žádné nové skutečnosti ani argumenty, nezasílal je Nejvyšší správní soud na vědomí
stěžovateli k případné replice.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud shledal, že podmínky řízení jsou splněny, a kasační stížnost
vyhodnotil jako přípustnou. V případě rozhodnutí o odmítnutí návrhu přichází v úvahu pouze
kasační důvod podle ustanovení §103 odst. 1 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), tj. nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí
návrhu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. dubna 2005
č. j. 3 Azs 33/2004 - 98). Nejvyšší správní soud kasační stížnost z tohoto hlediska posoudil
a dospěl k závěru, že je důvodná.
[8] Nejvyšší správní soud nejprve hodnotil usnesení krajského soudu z hlediska
jeho přezkoumatelnosti. Dospěl k závěru, že krajský soud, byť důvody formuloval stručně,
vysvětlil, proč žalovaný zásah nepovažuje za trvající, nýbrž jednorázový. Shledal totiž, že souzený
případ je typově shodný s kauzou, kterou Nejvyšší správní soud řešil v rozsudku ze dne
13. ledna 2016 č. j. 1 As 232/2015 - 44 a kde se jednalo o nezahájení řízení o odstranění stavby
podle §129 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
ve znění pozdějších předpisů. Nejvyšší správní soud konstatuje, že samotný fakt, že uvedený
rozsudek byl vydán až po podání žaloby, nebrání tomu, aby jej krajský soud ideově následoval.
Právě naopak, respektování judikatury, která se ustálila usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 13. října 2015 č. j. 7 As 107/2014 - 53, č. 3334/2016 Sb. NSS,
je nepochybně žádoucí (srov. Bobek, M., Kühn, Z. a kol. Judikatura a právní argumentace.
2. vydání. Praha: Auditorium, 2013, 496 s., str. 32-39, příp. též rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 16. srpna 2006 č. j. 1 Aps 2/2006 - 68). Ostatně nelze pominout, že za jednorázový
zásah označil Nejvyšší správní soud rozhodnutí správního orgánu nezahajovat řízení z moci
úřední již v rozsudku ze dne 13. března 2014 č. j. 5 Aps 10/2013 - 76. V prvním bodě kasační
stížnosti tudíž nelze dát stěžovateli za pravdu.
[9] Pokud jde o další dvě kasační námitky, Nejvyšší správní soud předesílá, že rozšířenému
senátu jsou v současné době předloženy následující otázky (srov. usnesení ze dne
21. prosince 2015 č. j. 7 As 155/2015 - 142): „1) zda pro úsudek o včasnosti podané žaloby v případě
nezákonného zásahu je dostačující, že žaloba obsahuje tvrzení, že tento nezákonný zásah je zásahem trvajícím,
nebo zda je soud povinen při posouzení podmínek řízení nejprve předběžně zvážit povahu tvrzeného nezákonného
zásahu, a v návaznosti na toto předběžné posouzení si učinit úsudek o povaze zásahu jako trvajícím
nebo jednorázovém s trvajícími důsledky, 2) jak postupovat při kvalifikaci tvrzeného zásahu,
resp. podle jakých kritérií rozlišit, kdy úkon správního orgánu představuje samostatný zásah, důsledek
jiného zásahu či pokračování trvajícího zásahu.“ Nejvyšší správní soud proto zvažoval, zda by neměl
v dané věci přerušit řízení podle §48 odst. 3 písm. d) s. ř. s. a vyčkat na rozhodnutí rozšířeného
senátu. Nakonec však dospěl k závěru, že k takovému postupu není dán důvod, jelikož stěžovatel
správně ve druhé kasační námitce poukázal na to, že jeho žalobu by bylo nutno považovat
za včas podanou dokonce i v případě, že by daný zásah byl posouzen jako jednorázový. Důvody
pro uvedený závěr jsou následující.
[10] Ve výše citovaném usnesení č. j. 7 As 107/2014 - 53 rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu označil neprovedení zápisu do katastru nemovitostí za jednorázový zásah.
Z toho dovodil, že subjektivní lhůta pro podání žaloby proti takovémuto zásahu běží ode dne,
kdy se žalobce dozvěděl o provedení záznamu, nebo naopak o jeho neprovedení a vrácení listin
tomu, kdo je předložil. Opakovaný, obsahově shodný návrh na provedení záznamu podaný
touž osobou nebo jejím právním nástupcem nemůže podle rozšířeného senátu vyvolat nový běh
lhůt podle §84 odst. 1 s. ř. s. pro podání žaloby. Od podání identického návrhu však rozšířený
senát odlišil situaci, kdy žadatel podá nový návrh např. po odstranění vad listin, původně
vrácených. Rozšířený senát uvedl, že v takovémto případě „je další neprovedení jedinečným negativním
úkonem, samostatným zásahem. Zde totiž nejde o obsahově shodný návrh. Jen v tomto smyslu by bylo lze
(ve smyslu rozsudku NSS ze dne 5. 9. 2007, č. j. 3 Aps 7/2006 - 103) chápat zásahy jako opakující se.
Neopakuje se totiž (obsahově) tentýž zásah, předmětem případného soudního sporu nejsou tytéž sporné
skutečnosti, resp. důvody odepření zápisu záznamem.“ Obdobně i v dřívějším rozsudku ze dne
29. června 2011 č. j. 5 Aps 5/2010 - 293, č. 2386/2011 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud konstatoval,
že rozhodující pro počátek běhu subjektivní dvouměsíční lhůty k podání žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem správního orgánu je „znalost žalobce o skutkových okolnostech,
z nichž vyplývá konání či nekonání správního orgánu, v němž je spatřován nezákonný zásah.“
[11] Nejvyšší správní soud shledal, že v nyní posuzovaném případě se důvody pro nenařízení
exekuce pravomocných rozhodnutí žalovaného uvedené ve vyrozumění ze dne 11. května 2015
(od jehož doručení počítal lhůtu pro podání žaloby krajský soud) liší od důvodů uvedených
ve sdělení žalovaného ze dne 24. července 2015 (od jehož doručení navrhuje odvozovat lhůtu
v případě jednorázového zásahu stěžovatel). Krajský soud má pravdu potud, že v obou
vyrozuměních je pramenem neochoty žalovaného nařídit výkon rozhodnutí fakt, že stavebník
podal žádost o dodatečné stavební povolení. Zatímco však v prvním sdělní žalovaný obsáhle
vysvětluje, proč je přípustné provést v této věci nové řízení podle §101 správního řádu,
ve druhém přípise již sděluje, že nové řízení nejen bylo neúplnou žádostí zahájeno, ale též,
že pro doplnění žádosti stanovil stavebníkovi určitou lhůtu a tu následně na žádost stavebníka
prodloužil. Slovy rozšířeného senátu tak předmětem soudního sporu „nejsou tytéž sporné
skutečnosti“, resp. důvody, proč žalovaný odmítá zahájit exekuční řízení, se během času mění.
Zatímco po obdržení prvního přípisu by stěžovatel mohl namítat pouze nepřípustnost provedení
nového řízení ve věci dodatečného povolení stavby – příp. by mohl vznést otázku, zda takovéto
řízení vůbec může představovat překážku pro výkon rozhodnutí – po obdržení druhého přípisu
může argumentovat (též) nezákonností zahájení řízení o dodatečném povolení stavby s ohledem
na neúplnost podané žádosti, příp. nezákonností postupu žalovaného vůči stavebníkovi,
pokud jde o stanovování lhůt k jejímu doplnění. S ohledem na specifické skutkové okolnosti
daného případu má proto Nejvyšší správní soud za to, že sdělení nových důvodů
pro neprovedení výkonu rozhodnutí stěžovateli přípisem ze dne 24. července 2015 by i v případě,
že by bylo namístě vyhodnotit tento typ zásahu jako jednorázový, představovalo nový
(samostatný) zásah a od něj by tedy bylo nutno odvozovat lhůtu k podání žaloby podle §84 odst.
1 s. ř. s. Je tedy zřejmé, že žalobu nelze odmítnout pro opožděnost, ať již krajský soud posoudí
povahu zásahu tím či oním způsobem.
[12] V novém řízení se krajský soud bude muset v prvé řadě zabývat věcnou legitimací
žalobců. Ačkoliv výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 232/2015 - 44
může budit dojem, že implicite připustil soudní přezkum nezákonného zásahu spočívajícího
v odmítnutí správního orgánu zahájit řízení, jež se iniciuje pouze z moci úřední, není tomu tak.
Uvedený rozsudek se zabýval pouze otázkou běhu lhůty, a protože žaloba byla shledána
opožděnou, na zkoumání věcné legitimace žalobce vůbec nedošlo. Zcela stejně je tomu i s výše
citovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Aps 10/2013 - 76. Naopak nepřekonaná
je nadále ustálená judikatura, v níž Nejvyšší správní soud dovodil, že proti nezahájení řízení
z moci úřední se nelze bránit ani žalobou proti rozhodnutí (srov. např. rozsudek ze dne
22. ledna 2014 č. j. 3 Ads 117/2012 - 26), ani žalobou na ochranu před nečinností podle §79
a násl. s. ř. s. Opakovaně přitom zdejší soud uváděl, že důvodem pro tento závěr je fakt,
že na zahájení řízení z moci úřední nemá žalobce subjektivní právo (srov. např. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. srpna 2007 č. j. 4 Ans 6/2006 - 162, ze dne 8. července
2009 č. j. 3 Ans 1/2009 - 58, ze dne 14. září 2011 č. j. 9 Ans 8/2011 - 62 aj.). Ze stejných pozic
vycházel v předcházejících letech též Ústavní soud [srov. usnesení sp. zn. II. ÚS 586/02 ze dne
8. 10. 2002 (U 34/28 SbNU 433)]. Judikatura přitom dosud neposkytla jednoznačnou odpověď
na otázku, zda je (ne)zahájení řízení ex offo ze soudního přezkumu vyloučeno zcela
a ve všech případech a nejen v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti, ale vůbec bez ohledu
na žalobní typ (což by naznačoval jeden z důvodů uváděných ve výše citované judikatuře,
tedy že na zahájení řízení z moci úřední nemá žalobce veřejné subjektivní právo), nebo zda lze
de lege lata nalézt racionální důvody pro to, aby (alespoň u některých typů řízení zahajovaných
ex offo, jako např. v dané věci) byla připuštěna obrana prostřednictvím „zbytkové“ žaloby
na ochranu před nezákonným zásahem. Tuto otázku tak bude muset krajský soud ve svém
novém rozsudku zodpovědět.
[13] Pro úplnost Nejvyšší správní soud poukazuje na to, že v nyní posuzovaném případě nejde
o zahájení řízení z moci úřední v ryzím slova smyslu. Řízení, v němž žalovaný nařídil
stavebníkovi, aby odstranil své nepovolené stavby, totiž bylo nejen zahájeno, ale dokonce
i pravomocně skončeno. Nyní se jedná – nadneseně řečeno – o jeho důsledné dotažení do konce,
tj. promítnutí jeho výsledků do reality. Teprve výkonem svých rozhodnutí se totiž státní moc
zhmotňuje, „platónovsky“ přechází ze světa idejí do reálného světa, a získává tak nezbytnou
autoritu, jakkoli na straně druhé lze i vlastní exekuční řízení úzce pojímat jako samostatné řízení
svého druhu. Odpověď na tuto otázku však přesahuje předmět řízení o této kasační stížnosti,
Nejvyššímu správnímu soudu proto v tuto chvíli nepřísluší. Krajský soud bude tedy muset uvážit,
nakolik jsou na danou věc použitelné úvahy Nejvyššího správního soudu o tom, že je-li již jednou
řízení vedené z moci úřední zahájeno, má žalobce právo dožadovat se – a to i soudní cestou –
jeho zakončení vydáním rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
27. března 2014 č. j. 4 Aps 7/2013 - 25, č. 3046/2014 Sb. NSS).
[14] Z výše popsaných důvodů vyhodnotil Nejvyšší správní soud kasační stížnost
proti usnesení krajského soudu v souladu s ustanovením §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.
jako důvodnou a usnesení městského soudu zrušil. Krajský soud, vázán vysloveným právním
názorem Nejvyššího správního soudu, posoudí žalobu znovu v souladu se závěry
tohoto rozhodnutí.
IV. Náklady řízení
[15] V novém řízení rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. června 2016
Mgr. Jana Brothánková
předsedkyně senátu