ECLI:CZ:NSS:2016:7.AS.323.2015:37
sp. zn. 7 As 323/2015 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Tomáše Foltase a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci navrhovatele: SYNOT
TIP, a. s., Jaktáře 1475, Uherské Hradiště, zastoupený JUDr. Danielem Uličným, advokátem
se sídlem Malátova 633/12, Praha 5, proti odpůrci: Hlavní město Praha, Mariánské náměstí 2,
Praha 1, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
9. 11. 2015, č. j. 6 A 163/2015 – 44,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 9. 11. 2015, č. j. 6 A 163/2015 – 44,
se zrušuje .
II. Návrh se odmítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
IV. Navrhovateli se vrací zaplacený soudní poplatek ve výši 5.000 Kč, který bude
vyplacen z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám zástupce navrhovatele
JUDr. Daniela Uličného, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 9. 11. 2015, č. j. 6 A 163/2015 – 44, zamítl
návrh na zrušení opatření obecné povahy, ve kterém navrhovatel (dále jen „stěžovatel“) označil
za opatření obecné povahy ust. §2 a přílohu obecně závazné vyhlášky č. 10/2013 Sb.
hl. m. Prahy, kterou se stanoví čas a místa, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry,
a kterou se stanoví opatření k omezení jejich propagace (dále jen „napadená vyhláška“).
Městský soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že v ust. §171 odst. 1 zákona
č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) , je opatření obecné povahy
definováno negativně jak ve vztahu ke konkrétním správním rozhodnutím , tak ve vztahu
k právním předpisům. Ačkoliv v judikatuře Nejvyššího správního soudu převážilo materiální
pojetí opatření obecné povahy, má tato forma činnosti správních orgánů subsidiární povahu
k vydání obecně závazné vyhlášky, kterou se upravuje určitá oblast veřejné správy na základě
zmocnění v zákoně. V tomto ohledu odkázal městský soud na usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 1. 2011, č . j. 8 Ao 7/2010 - 65. Dále městský soud uvedl, že zákonem
č. 202/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o loteriích“), bylo jednoznačně
stanoveno, jakým způsobem mohou obce rozhodovat o místech a čase k provozování loterií
a jiných podobných her, resp. o místech a časech, kde a kdy je provozování těchto her zakázáno.
Ust. §50 odst. 4 zákona o loteriích bylo novelizováno zákonem č. 300/2011 Sb., který nabyl
účinnosti dne 1. 1. 2012, tedy v době, kdy již existovala právní úprava týkající se opatření obecné
povahy, a zákonodárce přesto setrval na úpravě prostřednictvím obecně závazné vyhlášky vydané
v samostatné působnosti obce. Navrhovatelem označené ust. §2 a příloha napadené vyhlášky
tedy nemohl městský soud přezkoumávat jako opatření obecné povahy, neboť se o tento akt
státní správy nejednalo. Hlavní město Praha (dále jen „odpůrce“) nepochybilo, pokud
při vydávání označených částí napadené vyhlášky nepostupovalo podle části šesté správního řádu.
Proto městský soud návrh na zrušení opatření obecné povahy zamítl podle ust. §101d
odst. 2 s. ř. s. jako nedůvodný.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
podle ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti namítl, že rozsudek městského
soudu je nesrozumitelný a trpí nedostatkem důvodů. Nesrozumitelnost spatřoval stěžovatel
v tom, že městský soud návrh na zrušení opatření obecné povahy zamítl podle ust. §101d
odst. 2 s. ř. s., ačkoliv dospěl k závěru, že napadená vyhláška není opatřením obecné povahy.
V takovém případě měl městský soud návrh na zrušení opatření obecné povahy odmítnout podle
ust. §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s . Nedostatek důvodů pak spatřoval stěžovatel v tom, že ačkoliv
v návrhu na zrušení opatření obecné povahy uváděl množství argumentů, městský soud se s nimi
nevypořádal. Dále vyjádřil nesouhlas se závěrem městského soudu, že napadená vyhláška není
opatřením obecné povahy. V tomto směru poukázal na usnesení Nejvyššího správního soudu
ze dne 31. 10. 2011, č. j. 3 Ao 6/2011 - 47, a v něm citovanou judikaturu Ústavního soudu, podle
které má v některých případech materiální chápání opatření obecné povahy přednost. I v nyní
projednávaném případě je nutno posoudit napadenou vyhlášku z hlediska materiální povahy,
jelikož ust. §50 odst. 4 zákona o loteriích, na základě něhož byla vydána napadená vyhláška,
lze teleologicky a ústavně konformně interpretovat tak, že některé akty vydávané podle tohoto
ustanovení mají být obcemi vydávány ve formě opatření obecné povahy, a nikoliv ve formě
obecně závazné vyhlášky. Oproti případům posuzovaným v judikatuře Nejvyššího správního
soudu, o kterou se opřel městský soud, jsou zde dány tři rozdíly. Zaprvé předmětem posouzení
není nařízení obce, jak tomu bylo v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2011,
č. j. 8 Ao 7/2010 - 65, ale obecně závazná vyhláška. V tomto ohledu stěžovatel poukázal
na odlišnosti mezi vydáváním nařízení a obecně závaznou vyhláškou obce. Zadruhé ust. §50
odst. 4 zákona o loteriích není zcela jednoznačné a dává prostor pro interpretaci, přičemž z něho
není zřejmé, zda obec, která zakazuje či povoluje provoz loterií na konkrétních ad resách, tak musí
činit obecně závaznou vyhláškou. Zatřetí od přijetí citovaného ustanovení došlo k zásadním
změnám judikatury. V nálezech ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, a ze dne 2. 4. 2013,
sp. zn. Pl. ÚS 6/13, dospěl Ústavní soud k závěru, že ust. §50 odst. 4 zákona o loterií ch
je redundantní, neboť pravomoc vydávat obecně závazné vyhlášky vyplývá obcím přímo
z Ústavy. Normotvorná pravomoc obcí v samostatné působnosti se od vůle zákonodárce
emancipovala. Zákonodárci tudíž nepřísluší obce limitovat v tom směru, že by jim ukládal
vydávat formou obecně závazných vyhlášek akty, jež obsahově nenaplňují požadavky kladené
na právní předpisy. Pokud tak zákonodárce bez znalosti budoucího vývoje judikatury Ústavního
soudu učinil, je třeba jeho vůli vyjádřenou v ust. §50 odst. 4 zákona o loteriích nově promítnout
do závěru, že v případech, kdy se obec rozhodne podle tohoto zákonného ustanovení nad rámec
své obecné normotvorné pravomoci vyplývající přímo z Ústavy regulovat provoz loterií
na konkrétních adresách a v konkrétních časech, bude tak činit opatřením obecné povahy,
a nikoliv obecně závaznou vyhláškou. Protože v citovaných nálezech Ústavní soud neposuzoval,
zda je nutno obecně závaznou vyhlášku podle ust. §50 odst. 4 zákona o loteriích posuzovat
materiálně jako opatření obecné povahy, posouzení napadené vyhlášky jako opatření obecné
povahy by podle stěžovatele nepředstavovalo rozpor s právním názorem Ústavního soudu.
Pro posouzení napadené vyhlášky jako opatření obecné povahy svědčí rovněž zájem na ochraně
práva jednotlivců na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 2 Listin y základních práv a svobod
(viz nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07). Dále stěžovatel v kasační
stížnosti argumentoval tím, že napadená vyhláška znaky opatření obecné povahy naplňuje,
protože se týká neurčité skupiny adresátů a její obsah je zcela konkrétní. S ohledem na výše
uvedené stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku
městského soudu a svá vyjádření k návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Podle jeho názoru
obce vydávají obecně závazné vyhlášky v rámci své samostatné působnosti a tuto pravomoc mají
na základě čl. 104 odst. 3 Ústavy. Citovaný článek však nevylučuje, aby i zákony stanovily, kdy má
obec obecně závaznou vyhlášku vydat. Zákonná zmocnění obsažená např. v ust. §44 odst. 3
písm. a) zákona č. 131/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o hlavním městě
Praze“), a ust. §50 odst. 4 zákona o loteriích je proto třeba chápat jednak jako pomůcku
pro zastupitelstvo obce k rozhodnutí, co může obsahem obecně závazné vyhlášky být, a jednak
jako reakci zákonodárce na čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Povinnosti může obec
ukládat v samostatné působnosti jedině obecně závaznou vyhláškou, pouze v taxativně
stanovených případech a tehdy, stanoví-li tak zvláštní zákon [§10 zákona č. 128/2000 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „obecní zřízení“)]. Opatření obecné povahy naproti tomu
obec vydává v přenesené působnosti na základě ust. §171 správního řádu a na základě
konkrétního zákonného zmocnění. Žádný zvláštní zákon neukládá, aby v oblasti regulace
veřejného pořádku na území hl. m. Prahy odpůrce vydal opatření obecné povahy. Pokud
by naopak postupoval tak, jak požadoval stěžovatel, porušil by zákon o loteriích, protože
ten neumožňuje odpůrci vydat opatření obecné povahy. V tomto ohledu odkázal na nález
Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13. Ke stížní námitce týkající se zákonnosti
napadené vyhlášky odpůrce uvedl, že přesahuje rámec podaného návrhu. Podle odpůrce
je napadený rozsudek řádně odůvodněný a srozumitelný. Zákon o loteriích zmocňuje obce
k vydání obecně závazné vyhlášky a zároveň v ust. §43 upravuje možnost ukončení platnosti
povolení za určitých okolností. Takové okolnosti nastaly s přijetím napadené vyhlášky. S ohledem
na ust. §43 zákona o loteriích si proto stěžovatel musel být vědom možnosti ukončení provozu
loterií. Z výše uvedených důvodů odpůrce navrhl, aby kasační stížnost byla jako nedůvodná
zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti,
a přitom neshledal vady uvedené v odst. 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Vzhledem k tomu, že stěžovatel v kasační stížnosti namítl nepřezkoumatelnost
napadeného rozsudku, Nejvyšší správní soud se zabýval nejprve tímto stížním důvodem. Bylo
by totiž předčasné zabývat se právním posouzením věci samé, pokud by nepřezkoumateln ost byla
namítána důvodně.
Nejvyšší správní soud při posuzování nepřezkoumatelnosti rozsudků krajských soudů
vychází z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nálezy ze dne 20. 6. 1996,
sp. zn. III. ÚS 84/94, a ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97), podle níž jedním z principů,
které představují součást práva na řádný a spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Lis tiny základních
práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli při rozhodování, je povinnost soudů své
rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví podle ust. §54 odst. 2 s. ř. s.). To potvrzuje
i navazující judikatura Ústavního soudu, např. nález ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06,
v němž Ústavní soud vyslovil, že „odůvodnění rozhodnutí soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním
soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovu je
zákonným požadavkům kladeným na obsah odůvodnění a v konečném důsledk u takové rozhodnutí zasahuje
do základních práv účastníka řízení, který má nárok na to, aby jeho věc byla spravedlivě posouzena“. Také
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 7. 20 04, č. j. 4 As 5/2003 - 52, vyslovil, že pokud
„z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování
zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu nepovažoval
za důvodnou právní argumentaci stěžovatele v žalobě a proč subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní
normy, pak je třeba pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumateln é pro nedostatek důvodů a tím
i nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“. Nepřezkoumatelností z důvodu
nesrozumitelnosti se Nejvyšší správní soud zabýval např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, podle něhož lze „za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost obecně považovat
takové rozhodnutí soudu, z je hož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl,
odmítl nebo jí vyhověl, případně jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento pojem spadají i případy, kdy nelze
rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci říze ní a kdo byl rozhodnutím zavázán.
Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích
nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá
své rozhodovací důvody.“
Podle názoru Nejvyššího správního soudu není napadený rozsudek nepřezkoumatelný
ani z důvodu nesrozumitelnosti, ani z nedostatku důvodů. Ačkoliv je odůvodnění napadeného
rozsudku stručné, je z něj zřejmé, z jakých důvodů nepovažoval městský soud napadenou
vyhlášku za opatření obecné povahy, přičemž Nejvyšší správní soud se s jeho závěry ztotožňuje.
Za situace, kdy městský soud dospěl k závěru, že napadená vyhláška není opatřením obecné
povahy, bylo již nadbytečné zabývat se další argumenty navrhovatele. Městský soud reagoval
i na námitky nezákonnosti napadené vyhlášky, když uvedl, že toto hodnocení není v daném
řízení na místě, protože k posuzování souladu jiného právního předpisu se zákonem
nebo s mezinárodní smlouvou podle čl. 95 odst. 1 Ústavy soud přistupuje při přezkoumávání
zákonnosti individuálních správních rozhodnutí, která byla vydána podle takových předpisů.
O takový předmět řízení se však v dané věci nejednalo. Co se týče nesrozumitelnosti napadeného
rozsudku, je podle názoru Nejvyššího správního soudu z výroku napadeného rozsudku zcela
zřejmé, jak městský soud rozhodl, tj. že návrh zamítl, s čímž koresponduje i odůvodnění
rozsudku. S ohledem na výše citovanou judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající
se nepřezkoumatelnosti rozhodnutí z důvodu nesrozumitelnosti a nedostatku důvodů,
proto dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že napadený rozsudek je přezkoumatelný.
Podle obsahu spisu zastupitelstvo odpůrce vydalo podle ust. §44 odst. 3 písm. a) a d)
zákona o hlavním městě Praze a ust. §50 odst. 4 zákona o loteriích napadenou vyhlášku,
ve které je v ust. §1 stanoveno, že loterie mohou být provozovány pouze na místech uvedených
v příloze k této vyhlášce. Podle ust. §2 pak provozování loterií na místech uvedených v příloze
k této vyhlášce je možné pouze v čase, který je u konkrétního místa určen. V dalších
ustanoveních obecně závazné vyhlášky je pak upraven zákaz reklamy na loterie, pravidla
pro úpravu vnějšího vzhledu místa, kde jsou loterie provozovány s tím, že touto vyhláškou nejsou
dotčeny povinnosti provozovatelů loterií stanovené v jiných obecně závazných předpisech.
Vyhláška (s výjimkou §4) nabyla účinnosti dne 4. 10. 2013.
Podle ust. §50 odst. 4 zákona o loteriích může obec stanovit obecně závaznou vyhláškou,
že sázkové hry podle ust. §2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle ust. §2
písm. j) a §50 odst. 3 mohou být provozovány pouze v čase a na místech touto vyhláškou
určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čas e je v obci provozování uvedených
loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií
a jiných podobných her na celém území obce.
Podle ust. §44 odst. 3 písm. a) a d) zákona o hlavním městě Praze mohou být
v samostatné působnosti ukládány povinnosti jen obecně závaznou vyhláškou, to mimo jiné
k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména lze stanovit, které činnosti,
jež by mohly narušit veřejný pořádek v hlavním městě Praze nebo by mohly být v rozporu
s dobrými mravy anebo z důvodu ochrany bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze
na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, popřípadě stanovit, že na určitých
veřejně přístupných místech v hlavním městě Praze jsou takové činnosti za kázány nebo stanoví-li
tak zvláštní zákon.
Podle ust. §101a s. ř. s. je oprávněn návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho
části podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním
orgánem, zkrácen. Rozhodné pro posouzení věci je, zda se v daném případě o takové opatření
vůbec jedná. Institut opatření obecné povahy byl do českého právního řádu zaveden správním
řádem s účinností od 1. 1. 2006. Soudní ochrana před nezákonn ými opatřeními obecné povahy
je upravena v s. ř. s. s účinností od 1. 5. 2005. Žádný z těchto předpisů však vyčerpávajícím
způsobem nedefinuje, co se opatřením obecné povahy rozumí. Pouze v ust. §171 správního řádu
je uvedeno, že podle části šesté postupují správní orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon
ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, které není právním předpisem ani rozhodnutím.
Správní řád tedy vymezuje opatřené obecné povahy pouze negativně. Judikatura pak doplnila také
pozitivní vymezení opatření obecné povahy jako akt s konkrétně určeným předmětem regulace
a s obecně vymezeným okruhem adresátů. Jde tedy o správní akt smíšený, který (materiálně)
zahrnuje jak prvek individuálního, tak normativního aktu.
Klíčovou otázkou v dané věci je určení právní povahy napadené vyhlášky, tedy posouzení,
zda je svou povahou právním předpisem nebo opatřením obecné povahy.
Obdobnou otázkou se Nejvyšší správní soud zabýval již v usnesení ze dne 21. 1. 2011,
č. j. 8 Ao 7/2010 - 65, v němž uvedl, že úvahy soudu o tom, zda napadený akt je opatřením
obecné povahy či nikoliv, jsou namístě, pokud zákonné pojmenování takového aktu zcela chybí,
či pokud došlo k zásadní změně právní úpravy, přičemž chybějí výslovná přechodná ustanovení.
Pokud zákon výslovně stanoví formu příslušného právního aktu, a tato forma je dodržena, není
tu zpravidla prostor pro jiné soudní hodnocení povahy takového aktu. Výjimečně se tak může
stát za situace, kdy tato právní úprava doznala později podstatné změny (srv. nález Ústavního
soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, který se týkal územního plánu, jenž byl vydán
ještě podle zákona č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Nejvyšší správní soud dále
v citovaném usnesení uvedl, že projeví-li zákonodárce jednoznačně vůli, aby právní akt byl vydán
v určité formě, a při této vůli setrvá, nemůže soud ve správním soudnictví tuto formu zvrátit.
Pokud by si obecný soud takovou pravomoc osvojil, narušil by principy dělby moci a právní
jistotu. Mimo zákonodárce samého je to pouze Ústavní soud, který (aniž by svou pravomoc
překročil) může zasáhnout v případě, kdy by právem stanovená forma aktu neodpovídala jeho
obsahu. S uvedenými závěry Nejvyššího správního soudu se ztotožnil Ústavní soud v usnesení
ze dne 17. 4. 2013, sp. zn. III. ÚS 1085/11, kterým rozhodl o ústavní stížnosti proti citovanému
usnesení Nejvyššího správního sodu. V něm uvedl, že „akty orgánů veřejné správy, které jsou prima
faciae právními předpisy (neboť jsou tak označeny v příslušném zákoně, který zmocňuje k jejich vydání), by měly
být primárně přezkoumávány v rámci řízení o kontrole norem. Pokud zákon výslovně stanoví formu příslušného
právního aktu, a tato forma je dodržena, není tu zpravidla prostor pro jiné soudní hodnocení povahy takového
aktu. Úvahy soudu o tom, zda napadený akt je opatřením obecné povahy či nikoliv, jsou ovšem namístě, pokud
zákonné pojmenování takového aktu zcela chybí, či pokud došlo k zásadní změně právní úpravy, přičemž chybějí
výslovná přechodná ustanovení. Nabízí-li se dvojí možný výklad veřejnoprávní normy, je třeba v intencích zásad
spravedlivého procesu volit ten, který vůbec, resp. co nejméně, zasahuje do to ho kterého základního práva
či svobody.“ […] „[T]ento závěr nezbavuje Ústavní soud v budoucnu možnosti, zejména naskytne -li se dvojí
možný výklad veřejnoprávní normy, přiklonit se k materiálnímu zkoumání opatření obecné povahy. Úvaha, zda
ten který akt materiálně je či není opatřením obecné povahy, zůstává Ústavnímu soudu tedy otevřena. […] Pokud
se zákonodárce jasně vysloví v tom smyslu, že se o určité věci má ‚rozhodnout? určitou, konkrétní formou
a správní orgán tento příkaz dodrží, tak je významně zúžen prostor pro úvahy o charakteru tohoto aktu.
Možnost přezkumu otázky, zda ten který akt materiálně je či není opatřením obecné povahy, zůstává Ústavnímu
soudu vždy otevřena. Akty orgánů veřejné správy, které jsou prima facie právními předpisy, neboť jsou tak
označeny v příslušném zákoně, jenž zmocňuje k je jich vydání, budou vždy primárně přezkoumávány v rámci
řízení o kontrole norem, ledaže by v některém z takových řízení Ústavní soud došel k závěru, že takový akt
(resp. akt stejného druhu, vzešlý z činnosti subjektů veřejné moci, z konkrétní právní úpravy a za vymezených
skutkových okolností) má být napříště posuzován podle svého materiálního pojetí, tedy kupř. jako opatření obecné
povahy.“
Právní názor vyslovený Nejvyšším správním soudem a Ústavním soudem v citovaných
rozhodnutích lze použít i v nyní projednávané věci. Zákon o hlavním městě Praze (§44 odst. 3)
ve spojení se zákonem o loteriích (§50 odst. 4) jednoznačně stanoví, že odpůrce může,
a to formou obecně závazné vyhlášky, rozhodovat o místech a čase provozování loterií a jiných
podobných her, resp. o místech a časech, kde a kdy je provozování těchto her zakázáno. Podle
těchto ustanovení odpůrce postupoval a vydal napadenou vyhlášku . I když ust. §50 odst. 4
zákona o loteriích bylo novelizováno zákonem č. 300/2011 Sb., který nabyl účinnosti dne
1. 1. 2012, tedy v době, kdy již existovala právní úprava týkající se opatření obecné povahy,
zákonodárce přesto ponechal stávající úpravu, podle které může obec v samostatné působnosti
rozhodovat o místech a čase provozování loterií a jiných podobných her pouze formou obecně
závazné vyhlášky. Nejvyšší správní soud se proto ztotožnil se závěrem městského soudu,
že napadená vyhláška není opatřením obecné povahy, ale právním předpisem. Úvahy o tom,
zda napadená vyhláška je opatřením obecné povahy či nikoliv, proto nejsou namístě, jelikož
se nejedná o situaci, kdy zákonné pojmenování chybí nebo došlo k zásadní změně právní úpravy
a chybí výslovná přechodná ustanovení. Namítl-li stěžovatel v kasační stížnosti,
že z usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2011, č . j. 8 Ao 7/2010 - 65, nelze vyjít
proto, že se týká nařízení a nikoliv obecně závazné vyhlášky, Nejvyšší správní soud se s tímto
názorem neztotožnil. Podle jeho názoru je podstatné, že zákonodárce jednoznačně projevil vůli,
aby obce rozhodovaly o dané problematice formou obecně závazné vyhlášky. V daném případě
se tedy nejedná o situaci, kdy by zákon o loteriích formu aktu neupravoval. Stěžovatelova
argumentace týkající se odlišností vydávání nařízení a obecně závazné vyhlášky je proto
nepřípadná.
Odkázal-li stěžovatel v kasační stížnosti na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 10. 2011, č. j. 3 Ao 6/2011 - 47, a v něm citovanou judikaturu Ústavního soudu, podle názoru
Nejvyššího správního soudu citované usnesení potvrzuje závěry vyplývající z usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 1. 2011, č. j. 8 Ao 7/2010 - 65, a usnesení Ústavního soudu ze dne
17. 4. 2013, sp. zn. III. ÚS 1085/11. Nejvyšší správní soud se v usnesení ze dne 31. 10. 2011,
č. j. 3 Ao 6/2011 - 47, zabýval otázkou, zda přílohy č. 1 a 2 k nařízení č. 9/2001 Sb., hlavního
města Prahy, kterým se vydává tržní řád, jsou opatřením obecné povahy a uvedl,
že pro zodpovězení otázky, jaká je povaha napadených příloh nařízení č. 9/2011 Sb. hlavního
města Prahy, je podstatné, zda ust. §18 zákona č. 455/1991 Sb. ve znění pozdějších předpisů,
výslovně upravuje jejich formu. Dospěl pak k závěru, že citované ustanovení výslovně stanoví
formu právního aktu, v níž je tržní řád vydáván, a to jako nařízení obce, tedy právní předpis.
Přílohy napadeného nařízení proto nemají povahu opatření obecné povahy. Odkaz stěžovatele
na citované usnesení Nejvyššího správního soudu proto není přiléhavý.
Stěžovatel dále namítl, že ust. §50 odst. 4 zákona o loteriích, na jehož zákla dě byla
napadená vyhláška vydaná, není zcela jednoznačné, tak, jak je požadováno v citované judikatuře
a poukázal na to, že bylo předmětem několika judikaturních posunů ze strany Ústavního soudu.
V nálezu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, ve kterém Ústavní soud posuzoval
obecně závaznou vyhlášku města Chrastava, uve dl, že čl. 104 odst. 3 Ústavy zmocňuje obec
k originární normotvorbě, a tedy k jejímu vydání není zapotřebí výslovné zákonné zmocnění.
Dále se zabýval povahou ust. §50 odst. 4 zákona o loteriích a uvedl, že „[t]oto ustanovení
se do zákona dostalo spolu s novelou obsaženou v zákoně č. 149/1998 Sb. s účin ností od 1. 1. 1999,
přičemž je nepochybné, že úmyslem zákonodárce bylo posílit roli obecní samosprávy, pokud jde o vymezení
podmínek, za nichž může tento typ loterií povolovat státní správa; v tom to kontextu nelze přehlížet
ani skutečnost, že se tak stalo v době, kdy to byla sama judikatura Ústa vního soudu, která z důvodů
již podrobně vyložených v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 45/06 ze dne 11. 12. 2007 (N 218/47 SbNU 871;
20/2008 Sb.) v podstatě neakceptovala originární povahu normotvorby obcí založenou přímo čl. 104 odst. 3
Ústavy, a vyžadovala též právě existenci zvláštního zákonného zmocnění. Ústavní soud je proto toho názor u,
že speciální ustanovení obsažené v zákoně o loteriích je třeba s ohledem na to vykládat pokud možno extenzivně
tak, aby byl naplněn původní účel, jenž byl tímto ustanovením sledován, tj. prosazení ochrany místních záležitostí
veřejného pořádku.“ Ústavní soud tedy v citovaném nálezu dospěl k závěru, že regulace umístění
výherních hracích přístrojů spadá do samostatné působnosti obcí. V bodě 46 citovaného nálezu
pak dále uvedl, že „je proto přípustné, aby obec, pociťuje-li takovou místní potřebu, regulovala obecně závaznou
vyhláškou vydanou podle §50 odst. 4 loterijního zákona ve spojení s §2 písm. e) téhož zákona umístění i ILV,
případně dalších přístrojů podobných výherním hracím přístrojům, a to jako souč ásti širší množiny přístrojů,
k jejichž provozu vydává povolení Ministerstvo financí podle §50 odst. 3 loterijního zákona. Ústavní soud te dy
shledal, že regulace umístění ILV spadá do normotvorné působnosti obcí, a to podle ustanovení
zvláštního zákona, jak má na mysli i §10 písm. d) obecního zřízení.“ V nálezu ze dne 7. 9. 2011,
sp. zn. Pl. ÚS 56/10, Ústavní soud posuzoval obecně závaznou vyhlášku města Františkovy
Lázně, a dospěl k závěru, že právo obcí regulovat hazard na svém území vyplývá přímo
z ust. §10 písm. a) obecního zřízení, a není tak ani vázáno na konkrétní znění zákonného
zmocnění v zákoně o loteriích. Dále uvedl, že „[p]rávo územních samosprávných celků na samosprávu
je ústavně garantovaným právem (čl. 8 a hlava sedmá Ústavy). Ústava sama přímo nevyjmenovává konkrétní
oblasti, v nichž se právo na územní samosprávu může realizovat, a svěřuje stano vení podrobností zákonu
dle čl. 104 odst. 1 Ústavy (takovému, jakým je např. §10 obecního zřízení), to však neznamená, že ústavní
garance práva na územní samosprávu se vyčerpává formálně pouze stanovením výhrady zákona. Ústavní garance
práva na územní samosprávu má nepochybně i materi ální aspekt; prováděcí zákon nemůže obsah ústavně
garantovaného práva na územní samosprávu vyprázdnit či fakticky eliminovat .“ V nálezu ze dne 2. 4. 2013,
sp. zn. Pl. ÚS 6/13, se Ústavní soud zabýval ústavní stížnosti města Klatovy, na základě níž zrušil
přechodné ustanovení čl. II bod 4 zákona č. 300/2011 Sb., kterým byl změněn zákon o loteriích ,
podle něho bylo přiznáno obcím právo regulovat obecně závaznou vyhláškou provoz
interaktivních videoloterních terminálů na svém území. N apadeným přechodným ustanovením
však bylo odloženo uplatnění takových vyhlášek vydaných na již povolená zařízení
do 31. 12. 2014. Ústavní soud shledal takovou úpravu neústavní, protože právo obcí usměrňovat
na svém území provoz interaktivních videoloterních terminálů nebylo založen o až zákonem
č. 300/2011 Sb., nýbrž je součástí práva na samosprávu ve smyslu čl. 8, čl. 100 odst. 1a čl. 104
odst. 3 Ústavy a ve smyslu konstantní judikatury Ústavního soudu. Ústavní soud v tomto nálezu
také uvedl, že „součástí práva na samosprávu ve smyslu ustanovení čl. 8, čl. 100 odst. 1 i čl. 104 odst. 3
Ústavy a ve smyslu nyní již ustálené judikatury Ústavního soudu je také možnost obcí prostřednictvím vydávání
obecně závazných vyhlášek regulovat provoz interaktivních videoloterijních ter minálů na svém území. K tomu
je vhodné zdůraznit, že ústavní rozměr práva na samosprávu pochopitelně nelze měnit obyčejným zákonem
(srov. ustanovení čl. 9 odst. 1 Ústavy); jako zcela lichý tudíž musí být odmítnut argument, podle něhož byla
možnost usměrňovat na svém území provoz interaktivních videoloterijních terminálů obcím svěřena (dána)
až přijetím zákona č. 300/2011 Sb.“
Z uvedené rekapitulace nálezů Ústavního soudu vyplývá, že obce mají právo na regulaci
hazardu na svém území na základě čl. 104 odst. 3 Ústavy, a to vydáváním obecně závazných
vyhlášek. Dále je z citovaných nálezů zřejmé, že ačkoliv podústavní předpis upravuje konkrétní
oblasti, v nichž se právo na samosprávu může realizovat, takto vymezené oblasti nemusí být
ve vztahu k tomuto ústavnímu právu vyčerpávající, resp. prováděcí zákon nemůže vyčerpat
ústavní garanci tohoto práva stanovením výhrady pro konkrétní oblasti. S ohledem na výše
uvedené nemůže zákonodárce vyčerpat ústavní garanci práva na samosprávu např. příliš úzkým
zákonným výčtem konkrétních oblastí, v nichž se může právo na samosprávu realizovat. Stejně
tak nemůže do tohoto práva zasáhnout například tím, že prostřednictvím přechodného
ustanovení odloží uplatnění obecně závazných vyhlášek na již povolená zařízení od určitého data.
V citovaných nálezech však Ústavní soud nezpochybnil, že zákonodárce je oprávněn
prostřednictví zákona vymezit určité oblasti, ve kterých se bude právo na samosprávu projevo vat,
pokud tak činí v souladu s uvedenými zásadami. Zákonodárce v ust. §50 odst. 4 zákona
o loteriích ve spojení s ust. 44 odst. 3 zákona o hlavním městě Praze vymezil, že odpůrce
má právo na samosprávu také v oblasti regulace hazardu. Ačkoliv odpůrci toto právo náleží
již na základě čl. 104 odst. 3 Ústavy, vymezení tohoto práva zákonodárcem v zákoně o loteriích
není nadbytečné. Pokud tedy zákonodárce v ust. §50 odst. 4 zákona o loteriích zcela jednoznačně
stanovil, že právo na samosprávu v oblasti regulace hazardu realizuje obec formou obecně
závazné vyhlášky, jedná se s ohledem na citovanou judikaturu Nejvyššího správního soudu
o situaci, kdy napadená vyhláška odpůrce je prima facie právním předpisem, neboť je tak
označena v zákoně o loteriích.
Nejvyšší správní soud je povinen respektovat výslovně vyjádřenou vůli zákonodárce
ohledně právní formy právního aktu, stejně jako ústavně stanovené limity své kompetence.
Ačkoliv jsou soudy při rozhodování vázány pouze zákony a mezinárodními smlouvami,
které jsou součástí právního řádu, a jsou oprávněny posoudit soulad jiného právního předpisu
se zákonem nebo takovou mezinárodní smlouvou (čl. 95 odst. 1 Ústavy), nejsou oprávněny jiný
právní předpis zrušit, jak požadoval stěžovatel, a vůbec již ne v řízení upraveném pro zcela jiný
právní institut. Co se týče posouzení ústavnosti a zákonnosti jiného právního předpisu
(zde obecně závazné vyhlášky hlavního města Prahy), je třeba odkázat na postup podle ust. §106
a §107 zákona o hlavním městě Praze, a korespondující čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, podle
něhož rozhoduje Ústavní soud o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých
ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem. Nejvyššímu správnímu soudu
proto nepřísluší, aby posuzoval námitky stěžovatele, podle kterého napadená vyhláška nesplňuje
požadavky kladené na právní předpisy Ústavním soudem.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval stížní námitkou, že městský soud pochybil, pokud
návrh na zrušení opatření obecné povahy rozsudkem zamítl podle ust. §101d odst. 2 s. ř. s.,
ačkoliv dospěl k závěru, že napadená vyhláška není opatřením obecné povahy. Z judikatury
Nejvyššího správního soudu (např. usnesení ze dne 21. 1. 2011, č . j. 8 Ao 7/2010 - 65, a ze dne
31. 10. 2011, č. j. 3 Ao 6/2011 - 47) vyplývá, že jestliže návrhem napadený akt není opatřením
obecné povahy, pak nejsou vzhledem k neexistenci předmětu řízení podle ust. §101a a násl .
s. ř. s. splněny podmínky řízení. Proto soud návrh podle ust. §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. usnesením odmítne. Podle Nejvyššího správního soudu městský soud pochybil tím, že návrh
stěžovatele zamítl, ačkoliv byly splněny podmínky pro to, aby byl odmítnut. Městský soud tak
tím, že rozhodl meritorně, zatížil řízení vadou, která měla vliv na zákonnost. Proto Nejvyšší
správní soudu napadený rozsudek zrušil a zároveň návrh v souladu s ust. §110 odst. 1 s. ř. s.
odmítl, neboť důvody pro odmítnutí byly podle ust. §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. splněny již
v řízení před městským soudem.
O kasační stížnosti bylo rozhodnuto bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s.,
podle něhož o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud rozhodl i o odmítnutí návrhu, rozhodl podle
ust. §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. vedle nákladů řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení,
které předcházelo zrušenému rozsudku městského soudu. O náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti a o náhradě nákladů řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy rozhodl
Nejvyšší správní soud podle ust. §60 odst. 3 za použití §120 s. ř. s. tak, že žádný z účastníků
nemá právo na náhradu nákladů řízení, byl -li návrh odmítnut.
Výrok o vrácení soudního poplatku se opírá o ust. §10 odst. 3 in fine zákona
č. 549/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, podle něhož soud vrátí z účtu soudu zaplacený
soudní poplatek, byl-li návrh na zahájení řízení před prvním jednáním odmítnut. Městský soud
rozhodl o návrhu bez nařízení jednání a Nejvyšší správní soud návrh na zrušení opatření obecné
povahy odmítl, proto bylo podle citovaného ustanovení rozhodnuto o vrácení zaplaceného
soudního poplatku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 17. února 2016
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu