ECLI:CZ:NSS:2016:9.AZS.2.2016:71
sp. zn. 9 Azs 2/2016 - 71
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary
Pořízkové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce: M.
M., zast. Mgr. Jindřichem Lechovským, advokátem se sídlem Dušní 907/10, Praha 1,
proti žalované: Policie České republiky, Krajské ředitelství Policie Plzeňského kraje, se
sídlem Nádražní 2437/2, Plzeň, proti rozhodnutí žalované ze dne 9. 11. 2015, č. j. KRPP-136346-
35/ČJ-2015-030022, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni
ze dne 8. 12. 2015, č. j. 17 A 89/2015 - 42,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 8. 12. 2015, č. j. 17 A 89/2015 - 42,
se zrušuje .
II. Rozhodnutí Policie České republiky, Krajského ředitelství policie Plzeňského kraje, ze
dne 9. 11. 2015, č. j. KRPP-136346-35/ČJ-2015-030022, se zrušuje a věc
se vrací žalované k dalšímu řízení.
III. Žalované se nepřiznává náhrada nákladů řízení.
IV. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě a kasační
stížnosti v celkové výši 16 456 Kč, k rukám jeho zástupce Mgr. Jindřicha Lechovského,
advokáta se sídlem Dušní 907/10, Praha 1, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“), kterým byla podle §78
odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „s. ř. s.“), zamítnuta jeho žaloba proti shora uvedenému rozhodnutí žalované. Tímto
rozhodnutím byla podle §124 odst. 3 ve spojení s §125 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu
cizinců na území České republiky, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „zákon
o pobytu cizinců“), o 90 dní prodloužena doba zajištění za účelem správního vyhoštění, původně
stanovená rozhodnutím žalované ze dne 22. 8. 2015, č. j. KRPP-136346-10/ČJ-2015-030022
(dále jen „rozhodnutí o zajištění“), na 30 dní od okamžiku omezení osobní svobody a následně
prodloužená o 60 dní rozhodnutím žalované ze dne 17. 9. 2015, č. j. KRPP-136346-29/ČJ-2015-
030022 (dále jen „rozhodnutí o prodloužení zajištění“).
[2] Dne 21. 8. 2015 v 09:40 hod. byl stěžovatel dle §27 odst. 2 zákona č. 273/2008 Sb.,
o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, zajištěn cizineckou policií. Dne
22. 8. 2015 bylo vydáno rozhodnutí o jeho zajištění podle §124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu
cizinců.
[3] Zajištění bylo odůvodněno nebezpečím, že by stěžovatel mohl mařit nebo ztěžovat výkon
rozhodnutí o správním vyhoštění. Stěžovatel vstoupil na území České republiky, Evropské unie,
Schengenského prostoru bez cestovního dokladu a víza. Hranice překročil mimo hraniční
přechod s cílem dostat se ilegálně do Spolkové republiky Německo (dále jen „Německo“).
Stěžovatel neměl cestovní doklady ani prokázanou totožnost, neměl adresu pobytu ani finanční
prostředky. Z území České republiky nebyl schopen vycestovat zpět do domovského státu nebo
do státu, kde by měl povolený pobyt. Chtěl pokračovat do Německa, kde by mařil výkon
rozhodnutí o správním vyhoštění.
[4] S ohledem na to, že v době stanovené v rozhodnutí o zajištění se nepodařilo správní
vyhoštění realizovat (zastupitelský úřad nestačil vydat stěžovateli náhradní cestovní doklad),
rozhodl správní orgán podle §124 odst. 3 zákona o pobytu cizinců o prodloužení doby zajištění
o 60 dnů, tj. celkem na 90 dnů od omezení osobní svobody, tj. od 21. 8. 2015 09:40 hod. V této
době se však nepodařilo ověřit jeho totožnost, správní vyhoštění nemohlo být realizováno
a správní orgán proto dle §124 odst. 3 zákona o pobytu cizinců prodloužil dobu zajištění
o dalších 90 dnů, tj. celkem na 180 dnů od omezení osobní svobody. Správní orgán průběžně
po dobu zajištění cizince prověřoval, zda důvody zajištění trvají.
[5] V odůvodnění napadeného správního rozhodnutí žalovaná uvedla, že si učinila úsudek
o tom, zda je správní vyhoštění alespoň potenciálně možné. To vše s vědomím, že o zajištění
cizince nelze rozhodnout, pokud zákonný účel omezení osobní svobody cizince nebude
pravděpodobně možné uskutečnit. Dle závazného stanoviska Ministerstva vnitra, Odboru
azylové a migrační politiky ze dne 9. 9. 2015, č. j. ZS27514 (dále jen „stanovisko ministerstva“),
vycestování bylo možné. Jedinou překážkou, která bránila realizování správního vyhoštění, bylo
to, že se nepodařilo ověřit totožnost stěžovatele a zajistit vydání náhradního cestovního dokladu
k vycestování.
[6] Krajský soud v napadeném rozsudku konstatoval, že nezjistil konkrétní důvody, pro které
by vyhoštění nemohlo být reálně možné. Soud měl za správnou argumentaci žalované, že hlavní
překážkou realizace správního vyhoštění bylo, že dosud nebyla ověřena totožnost stěžovatele,
a v důsledku toho mu dosud nebyl vydán platný cestovní doklad, k čemuž jsou nutné úkony
ve spolupráci se státními orgány země původu. Neshledal odůvodněným jeho tvrzení,
že vyhoštění je fakticky nemožné, a to rovněž s ohledem na stanovisko ministerstva, podle
kterého je jeho vycestování možné. Žalovaná dostatečně odůvodnila neuložení mírnějších
opatření podle §123b zákona o pobytu cizinců a ani krajský soud neshledal důvod pro jejich
uložení. Soud odmítl námitku, že délka zajištění byla dlouhá, a z toho důvodu je rozhodnutí
žalované nezákonné. V případě délky zajištění zákon o pobytu cizinců porušen nebyl.
Ze statistických dat za minulé období nebylo dle soudu možné bez dalšího dovodit,
že v konkrétním případě stěžovatele k realizaci správního vyhoštění nemůže dojít.
[7] Ohledně přijatelnosti vyhoštění do Irácké republiky soud uvedl, že správní orgán
postupoval správně, když vycházel ze stanoviska ministerstva, které uvádí, že vycestování cizince
je možné. Ostatně sám stěžovatel v žalobě připustil, že uskupení Islámský stát ovládá pouze část
území jeho domovského státu a na zbylé části nadále vykonává faktickou moc vláda Irácké
republiky.
II. Obsah kasační stížnosti
[8] Rozsudek krajského soudu napadl stěžovatel kasační stížností z důvodů uvedených
v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[9] Kasační námitky směřují především do nesprávného posouzení absence reálného
předpokladu dosažení účelu zajištění. Irák jen obtížně vykonává základní úkoly státu v oblasti
vyhoštěných občanů. Žalovaná nezjišťovala, zda existuje reálný předpoklad, že dosavadní pasivita
zastupitelského úřadu Iráku odpadne, a zda lze očekávat, že dojde k ověření totožnosti
stěžovatele, vydání cestovního dokladu a následné realizaci správního vyhoštění a naplnění účelu
zajištění.
[10] Stanovisko ministerstva se vůbec nevěnovalo situaci v Iráku, především místu, kam
by se stěžovatel měl vrátit. Věnovalo se pouze subjektivním důvodům, pro které stěžovatel
nepodal žádost o mezinárodní ochranu. Z nepodání žádosti o mezinárodní ochranu nelze
usuzovat, že v Iráku stěžovateli nehrozí podstatné nebezpečí a že je vůbec možné uvažovat a jeho
navrácení. Stanovisko ministerstva je zcela neprůkazné a nepoužitelné. V žádném případě
nemůže být dokumentem, který by nemohl být podroben kritickému zhodnocení, a to především
v případě soudního přezkumu.
[11] Dále námitky směřují do nedostatečného vypořádání se s trvajícími podmínkami zajištění
při rozhodování o prodloužení zajištění. Žalovaná se otázce, proč se nedaří dosáhnout účelu
zajištění, fakticky nevěnovala. O druhém zajištění bylo rozhodnuto čistě formálně, bez skutečné
snahy zjistit, zda existuje reálný předpoklad, že dosavadní pasivita zastupitelského úřadu Iráku
odpadne. Žalovaná měla aktivně zkoumat, zda se nezměnily podmínky pro aplikaci mírnějších
opatření. Rovněž poukazuje na nezákonnou dobu zajištění. Ve vypořádání tohoto žalobního
bodu spatřuje nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu. Jeho námitka směřovala
do nezákonnosti doby zajištění v případě druhého konečného prodloužení zajištění za situace,
kdy je realizace vyhoštění do Iráku problematická. Má za to, že pokud nedojde k vydání
cestovního dokladu cizinci poslední měsíc jeho zajištění, je cizinec zajištěn zcela zbytečně.
[12] Vyhoštění do Iráku je zcela nepřijatelné. Hrozí mu nebezpečí vážné újmy. Argument
soudu o vnitřním přesídlení je těžko realizovatelný. Hrozí mu nebezpečí násilných střetů. Z toho
důvodu je nezákonné i jeho zajištění. Stěžovatel nebyl v důsledku absence právní pomoci
schopen napadnout rozhodnutí o správním vyhoštění, zpochybnil proto relevanci stanoviska
ministerstva právě v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalované o prodloužení zajištění.
[13] Stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu navrhl, aby zrušil rozsudek krajského soudu
i rozhodnutí žalované.
[14] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti pouze odkázala na své vyjádření k žalobě
a informovala soud o tom, že správní vyhoštění stěžovatele bylo realizováno dne 23. 12. 2015.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[15] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek
krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 3
a 4 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je částečně
důvodná.
III. a) Absence reálného předpokladu dosažení účelu zajištění
[16] Reálný předpoklad dosažení účelu zajištění sice není výslovně uveden v zákoně o pobytu
cizinců, nicméně vyplývá přímo ze zákazu svévolného zbavení či omezení svobody zakotveného
v čl. 8 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Aby byl zásah do osobní svobody cizince
přípustný, musí mimo jiné sledovat vymezený účel, kterým je v tomto případě vyhoštění cizince.
[17] Rovněž podle čl. 15 odst. 1, věty druhé, směrnice Evropského parlamentu a Rady
2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008, o společných normách a postupech v členských státech
při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová
směrnice“), [j]akékoli zajištění musí trvat co nejkratší dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny
úkony směřující k vyhoštění. Podle odst. 4 téhož ustanovení [u]káže-li se, že reálný předpoklad
pro vyhoštění přestal z právních nebo jiných důvodů existovat nebo že přestaly existovat podmínky uvedené
v odstavci 1, ztrácí zajištění odůvodnění a dotčená osoba musí být bezodkladně propuštěna.
[18] Taktéž soudy potvrdily, že správní orgány musí při rozhodování o zajištění cizince zvážit,
zda je výkon správního vyhoštění alespoň potenciálně možný (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 15. 4. 2009, č. j. 1 As 12/2009 – 61, publ. pod č. 1850/2009 Sb. NSS,
nebo usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2011,
č. j. 7 As 79/2010 – 150, publ. pod č. 2524/2012 Sb. NSS, a tam citovanou judikaturu
Evropského soudu pro lidská práva). Rovněž na prodloužení zajištění cizince se vztahují nároky,
které dopadají na rozhodování o samotném zajištění, jak konstatoval kasační soud
ve svém rozsudku ze dne 2. 11. 2011, č. j. 1 As 119/2011 – 39.
[19] Stanovisko ministerstva se vůbec nevěnovalo situaci v Iráku, především v místě, kam by
se měl stěžovatel vrátit. Z nepodání žádosti o mezinárodní ochranu nelze dovozovat, že v Iráku
stěžovateli nehrozí podstatné nebezpečí a že je vůbec možné uvažovat o jeho navrácení. Touto
otázkou se Nejvyšší správní soud již zabýval například v rozsudcích ze dne 25. 2. 2016,
č. j. 5 Azs 7/2016 – 22, a ze dne 2. 3. 2016, č. j. 6 Azs 4/2016 – 27, od nichž nevidí důvod
se odchylovat, a proto z nich vychází.
[20] Podrobněji v žalobě a obecněji v kasační stížnosti namítal, že v jeho případě existuje
důvodná obava, že pokud by byl vrácen do Iráku, hrozilo by mu skutečné nebezpečí vážné újmy,
neboť je uprchlíkem před teroristickou organizací Islámský stát, před kterým mu Irák není
schopen poskytnout ochranu. V případě návratu by byl pravděpodobně zavražděn. Poukazuje
tedy na nebezpečí vážné újmy podle §179 odstavce 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců, které
podle §179 odst. 1 znamená důvod znemožňující vycestování.
[21] V pohovoru o vyjádření účastníka řízení uvedl, že je v Iráku ohrožen jeho život, jako
ostatně každého, kdo tam bydlí.
[22] Závazné stanovisko ze dne 9. 9. 2015, z něhož žalovaná vycházela, obsahovalo obecnou
informaci, že správní orgán vycházel mj. z „informací ohledně politické a ekonomické situace a stavu
dodržování lidských práv v Irácké republice, které jsou mu známy z jeho úřední činnosti“. Dále se v něm
uvádělo, že se stěžovateli „nepodařilo prokázat, že by právě jemu v případě návratu do vlasti hrozilo vážné
ohrožení života nebo lidské důstojnosti z důvodu svévolného násilí v situacích mezinárodního nebo vnitřního
ozbrojeného konfliktu, neboť v takové situaci by využil svého práva na podání žádosti o mezinárodní ochranu
v členském státě EU, přes které do ČR přicestoval, případně v ČR jako takové, což ale neučinil, přestože
mu v tom nebránily žádné závažné a objektivní překážky. (…) V případě následného podání žádosti
o mezinárodní ochranu ze strany jmenovaného na území České republiky bude samozřejmě tato přezkoumána
v rámci standardního řízení ve smyslu zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, v platném znění. Případné vycestování
účastníka řízení pak po posouzení skutečností sdělených jím nepředstavuje ani rozpor s mezinárodními závazky
České republiky“. Ve stanovisku absentuje posouzení, do které části Iráku je vlastně vycestování
stěžovatele možné. Žalovaná ani nezjišťovala, v jaké konkrétní části Iráku stěžovatel bydlí, popř.
se zdržuje. Skutečnost, že v Iráku je válečný a nepřehledný stav, jí v době rozhodování
nepochybně známa byla. Vypořádání těchto otázek nevyplývá ani z napadeného rozhodnutí
o prodloužení doby zajištění, ani z původního rozhodnutí o zajištění stěžovatele, ani ze
stanoviska ministerstva, na které žalovaná bez jakéhokoli komentáře toliko odkázala.
[23] Ministerstvo vnitra založilo závazné stanovisko na tvrzení, že vyhodnotilo výpověď
stěžovatele na základě informací, které jsou mu známy z úřední činnosti, aniž by upřesnilo, o jaké
informace známé mu z úřední činnosti se mělo jednat. Jak ovšem judikoval Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 6. 1. 2015, č. j. 8 Azs 110/2014 - 53, povinností ministerstva bylo „uvést, o které
konkrétní skutečnosti se jedná a ze které jeho konkrétní úřední činnosti či postupu jsou mu tyto skutečnosti
známy (blíže viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2011, č. j. 1 As 33/2011 – 58,
č. 2312/2011 Sb. NSS, odst. 20 a násl.). Právě informace o tom, ze které konkrétní úřední činnosti či postupu
správní orgán zná takové skutečnosti, resp. odkud se o nich dozvěděl, umožňují účastníku řízení zpochybnit jejich
obsah a navrhnout důkazy k prokázání svých odlišných tvrzení (viz tamtéž)“. Takové údaje o zdrojích,
z nichž ministerstvo čerpalo informace o zemi původu stěžovatele, ale závazné stanovisko
neobsahovalo a taktéž neobsahovalo ani žádné konkrétní údaje, z nichž by bylo možné dovodit,
že stěžovateli nehrozí v případě vyhoštění do země původu skutečné nebezpečí případů vážné
újmy, ačkoliv je obecně známou skutečností, že na významné části Iráku operuje tzv. Islámský
stát a probíhá ozbrojený konflikt mezi ním, vládními silami podporovanými leteckými údery
mezinárodní koalice a dalšími ozbrojenými skupinami.
[24] Soud tuto argumentaci považuje za zcela nepřípadnou. Jediným důvodem pro závěr
o neexistenci skutečného nebezpečí vážné újmy je to, že stěžovatel nepožádal o mezinárodní
ochranu, aniž by se ministerstvo jakkoli zabývalo aktuální situací v Iráku, zejména v místě jeho
bydliště v zemi původu, které ani nezjistilo, případně možností vnitřního přesídlení stěžovatele
na jiné místo, které by ovšem muselo mimo jiné. skýtat dostatečné záruky k tomu, že zde
stěžovatel nebude vystaven skutečnému nebezpečí vážné újmy. Takovýto přístup je dle soudu
nepřípustný, neboť neumožňuje posouzení, zda v případě navrácení do země původu nedojde
k porušení principu non-refoulement.
[25] Za zcela nepřípadný soud považuje poukaz ministerstva na možnost standardního
přezkoumání žádosti stěžovatele v řízení o mezinárodní ochraně. V této souvislosti lze poukázat
zejména na shora zmíněný rozsudek sp. zn. 8 Azs 110/2014, v němž soud dovodil, že „[j]akkoliv
mohou být obavy stěžovatele z návratu do země původu posouzeny i v řízení o mezinárodní ochraně, jedná se o dvě
samostatná a na sobě nezávislá řízení, která sledují odlišné cíle, přičemž řízení o mezinárodní ochraně nemusí být
vůbec zahájeno. Děje s tak pouze k žádosti cizince. I v případě, že jsou paralelně vedena obě řízení, musí
rozhodnutí o správním vyhoštění obstát samo o sobě, musí obsahovat řádné odůvodnění a musí být doloženo
dostatečnými podklady ve spisu. Správní orgán nemůže rezignovat na řádné zjištění skutkového stavu s tím,
že obdobné otázky budou řešeny ‚až‘ v řízení o mezinárodní ochraně, ale musí posoudit podmínky, které
mu ukládá §120a ve spojení s §179 zákona o pobytu cizinců“.
[26] Z uvedeného vyplývá, že obzvláště za situace, kdy stěžovatel nepodal žádost
o mezinárodní ochranu, musí být možné překážky vycestování posouzeny stejně důkladně,
jako by tomu bylo v řízení o mezinárodní ochraně, neboť důvody znemožňující vycestování
uvedené v §179 zákona o pobytu cizinců odpovídají důvodům pro udělení doplňkové ochrany
podle §14a zákona o azylu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2015,
č. j. 5 Azs 236/2015 - 34) a právě v případech, kdy stěžovatel nepodal žádost o mezinárodní
ochranu, představuje takové posouzení jedinou záruku, že nedojde k porušení principu
non-refoulement (zakotveného mj. v čl. 3 Úmluvy, resp. čl. 4 a 19 Listiny základních práv Evropské
unie a v čl. 5 návratové směrnice), který má absolutní povahu a stanoví státům
povinnost nenavrátit cizince na území státu, ve kterém mu hrozí trest smrti (poprava), mučení,
nebo jiné nelidské či ponižující zacházení nebo trestání (srov. např. rozsudky velkého senátu
Evropského soudu pro lidská práva ze dne 15. 11. 1996, Chahal proti Spojenému království, a ze dne
28. 2. 2008, Saadi proti Itálii, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2007,
č. j. 9 Azs 23/2007 - 64, publ. pod č. 1336/2007 Sb. NSS), včetně případů, kdy je taková újma
způsobena všeobecným nerozlišujícím násilím panujícím v zemi, do níž má být cizinec navrácen
(srov. např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 11. 1. 2007, Salah Sheekh proti
Nizozemsku, ze dne 17. 7. 2008, NA proti Spojenému království, a ze dne 28. 6. 2011, Sufi a Elmi proti
Spojenému království, nebo rozsudek velkého senátu Soudního dvora EU ze dne 17. 2. 2009 ve věci
C-465/07 Elgafaji).
[27] Soud dále podotýká, že žalovaná nedala stěžovateli ani dostatečný prostor k tomu, aby své
obavy z návratu do země původu vyjádřil, a poté, co stěžovatel v protokolu o vyjádření účastníka
ze dne 8. 9. 2015 zmínil skutečnosti, které by potenciálně mohly být relevantní z hlediska §179
zákona o pobytu cizinců, nepoložila žádné doplňující otázky, na základě nichž by mohla
vyhodnotit, zda jsou stěžovatelovy obavy důvodné a věrohodné. V posuzovaném případě ani
nezjišťovala, v jaké konkrétní části Iráku stěžovatel bydlí, popř. se zdržuje. Za situace, kdy v Iráku
je válečný a nepřehledný stav, některé části území ovládají příslušníci tzv. Islámského státu,
je právě informace o místu jeho bydliště zcela zásadní. Na tvrzení stěžovatele žalovaná nijak
nereagovala, a nedostála tak své povinnosti řádně zjistit skutkový stav za účelem posouzení,
zda je vyhoštění stěžovatele alespoň potenciálně možné. Z takto nedostatečně zjištěného
skutkového stavu ovšem následně vycházelo v řízení o správním vyhoštění i ministerstvo,
které vydalo své závazné stanovisko.
[28] Soud má tedy za to, že i přesto, že v době vydání žalobou napadeného rozhodnutí
o prodloužení doby zajištění již bylo pravomocně rozhodnuto o správním vyhoštění stěžovatele,
které stěžovatel nenapadl, obdobně jako původní rozhodnutí o zajištění, žalobou, nelze v případě
takto zásadních deficitů z hlediska procesních záruk respektování principu non-refoulement odkázat
ani v rozhodnutí týkajícím se zajištění (popř. jeho prodloužení) za účelem správního vyhoštění
na zcela bezobsažné stanovisko ministerstva, jímž byla žalovaná přímo vázána pouze v řízení
o správním vyhoštění. V takovýchto případech, kdy se žalovaná nemůže opřít o příslušné závazné
stanovisko, tak zůstává nadále její povinností zabývat se i v řízení o prodloužení zajištění
posouzením, zda je vyhoštění stěžovatele z hlediska dodržení principu non-refoulement alespoň
potenciálně možné. Této povinnosti ovšem žalovaná nedostála, a její rozhodnutí je tak ve vztahu
k uvedené otázce nepřezkoumatelné.
[29] Jak již Nejvyšší správní soud judikoval, například v rozsudku ze dne 13. 6. 2007,
č. j. 5 Afs 115/2006 – 91: „Přezkoumal - li Městský soud v Praze rozhodnutí žalovaného, které pro absenci
odůvodnění nebylo přezkoumání vůbec způsobilé, zatížil vadou nepřezkoumatelnosti rovněž své rozhodnutí.“
Vzhledem k tomu, že rozhodnutí žalované je nepřezkoumatelné, je bez dalšího zřejmé, že touto
vadou je stižen i rozsudek krajského soudu.
[30] V projednávané věci bylo dále sporné, zda vyhoštění stěžovatele bylo reálné s ohledem
na skutečnost, že se do doby vydání napadeného rozhodnutí nepodařilo ověřit jeho totožnost
a získat náhradní cestovní doklad.
[31] Jelikož zpočátku správního řízení existovaly pochybnosti o stěžovatelově totožnosti, které
se nepodařilo zcela rozptýlit ani na základě provedeného daktyloskopování, a jelikož stěžovatel
u sebe neměl žádný cestovní doklad, požádala žalovaná o zjištění jeho totožnosti Ředitelství
služby cizinecké policie (dne 10. 9. 2015, č. l. 62 správního spisu). Stav žádosti v průběhu řízení
ověřovala (dne 6. 11. 2015, č. l. 82, odpověď obdržela obratem, ve spise následuje).
[32] Z rozhodnutí o zajištění a o jeho prodloužení je zřejmé, že žalovaná stanovila dobu
zajištění s ohledem na to, že pro realizaci vyhoštění bylo třeba ověřit u příslušného úřadu
totožnost stěžovatele a získat pro něj náhradní cestovní doklad. Zastupitelský úřad v prvních
30 dnech zajištění žádost nevyřídil, proto žalovaná prodloužila zajištění o 60 dnů. Zohlednila
své dřívější zkušenosti, dle kterých ztotožnění občanů Iráku a vydání náhradního cestovního
dokladu trvá přibližně dva měsíce. Doklad však nebyl vystaven ani v této době, proto zajištění
prodloužila znovu, a to o 90 dnů s tím, že po vystavení náhradního cestovního dokladu bude
vyhoštění realizováno.
[33] Za popsaných okolností oprávněně předpokládala, že k vystavení dokladu dojde. V době
vydání napadeného rozhodnutí ještě neuběhly ani dva měsíce od podání žádosti, které odpovídají
přibližné době vyřízení dle předchozích zkušeností žalované. Nebylo tedy důvodu hledat další
cesty, kterými by ke ztotožnění stěžovatele a vystavení náhradního cestovního dokladu mohlo
dojít, okolnosti případu totiž nevzbuzovaly důvodnou obavu, že by nemohlo k vyhoštění dojít.
Nelze ani konstatovat, že by žalovaná byla nečinná, že by nepodnikala žádné kroky k dosažení
účelu zajištění, tedy kroky směřující k vyhoštění stěžovatele. S ohledem na své dřívější zkušenosti
měla také snahu stanovit co nejkratší dobu zajištění, což posléze vedlo k jeho prodlužování.
[34] Podle stěžovatele sice spisový materiál neobsahuje dostatek podkladů pro závěr,
že žalovaná postupovala při realizaci správního vyhoštění dostatečně aktivně, ovšem stěžovatel
nijak neupřesňuje, jaké konkrétní postupy žalovaná opomněla, když ve skutečnosti musela čekat
na kroky ze strany iráckých zastupitelských orgánů. Zdržení realizace správního vyhoštění
nepadalo na vrub pasivitě žalované, ale dvěma souběžně působícím skutečnostem. Především
stěžovatel cestoval přes české státní území, nemaje cestovní doklady, a zastupitelské orgány jeho
země původu byly pomalé při ztotožňování stěžovatele a vyhotovování náhradních cestovních
dokladů. To je ovšem zdržení, které žalovaná neměla jak ovlivnit za situace, kdy ona sama učinila
vše, co bylo potřeba. Zároveň nebylo nijak vyloučeno, že stěžovatel obdrží od zastupitelských
orgánů své země původu náhradní cestovní doklady kdykoli, třeba i velmi krátkou dobu poté,
co bylo jeho zajištění prodlouženo napadeným rozhodnutím. Za této situace skutečnost,
že v době prodloužení již uplynula polovina z doby, po niž je stěžovatele možno omezovat
na svobodě, nevylučovala, že bude možno realizovat jeho vyhoštění. Pokud by stěžovatel obdržel
náhradní cestovní doklad, není důvod se domnívat, že by realizace těch kroků, které byly
v dispozici žalované, trvala tak dlouho, že by doba, o niž bylo zajištění prodlouženo,
nedostačovala. Naopak je třeba ocenit, že žalovaná byla při svém postupu vedena snahou
o minimální zásah do stěžovatelovy osobní svobody, protože prodlužovala dobu zajištění pouze
postupně s tím, jak se prodlužovalo čekání na nezbytnou aktivitu ze strany iráckých
zastupitelských orgánů. Lze tedy shrnout, že sama žalovaná nebyla pasivní a že zdržení bylo
způsobeno výlučně pasivitou orgánů země původu v kombinaci s tím, že sám stěžovatel cestoval
bez cestovních dokladů. Tyto dvě skutečnosti nelze klást k tíži žalované a v dané situaci
nezakládaly nezákonnost jejího rozhodnutí o prodloužení doby zajištění (obdobně viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2016, č. j. 3 Azs 283/2015 – 62).
[35] Dílčí nedostatek by bylo možné spatřovat v tom, že v odůvodnění napadeného
rozhodnutí není výslovně uveden údaj, v jaké době lze očekávat vystavení náhradního cestovního
dokladu. Vzhledem k tomu, že se však žalovaná touto otázkou zabývala v předchozím
rozhodnutí o prodloužení zajištění, nebylo nezbytně nutné, aby veškeré své úvahy opakovala
i v rozhodnutí navazujícím (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2013,
č. j. 1 As 90/2011 – 124, publ. pod č. 2936/2013 Sb. NSS). Podstatné je, že rozhodnutí obsahuje
informaci o tom, proč původně stanovená doba zajištění nebyla dostatečná.
[36] K poukazu na statistické údaje dokládající, že vyhoštění do Iráku nejsou realizována, musí
Nejvyšší správní soud konstatovat, že skutečně krajskému soudu nebyly statistiky předloženy
v kompletním provedení. Krajský soud přesto konstatoval, že ze statistických dat za minulá
období není možné bez dalšího dovodit, že v tomto konkrétním případě k realizaci vyhoštění
dojít nemůže. Soud se s tímto ztotožňuje a odkazuje na svá dřívější rozhodnutí, v nichž se touto
otázkou zabýval. Například v rozsudku ze dne 5. 2. 2016, č. j. 4 Azs 262/2015 – 31, uvedl,
že „z toho, že v předchozím období nedocházelo k realizaci vyhoštění do Iráku, nelze automaticky dovozovat,
že v posuzované věci tomu bude stejně, neboť skutkové okolnosti jednotlivých případů se od sebe mohou lišit.“
V již citovaném rozsudku sp. zn. 3 Azs 283/2015 pak uvedl, že „odmítá akceptovat stěžovatelovu
úvahu, která by fakticky vedla k tomu, že pokud je vyhošťování cizinců do určité země původu často neúspěšné,
pak by měly české státní orgány na toto vyhošťování zcela rezignovat ve vztahu k dalším cizincům pocházejícím
z této země, respektive by měly rezignovat právě na ty kroky, které mají realizaci vyhoštění cizince umožnit a mezi
něž patří i zajištění těch cizinců, u nichž je důvodný předpoklad, že by mohli mařit nebo ztěžovat výkon
rozhodnutí o správním vyhoštění.“ Na uvedené závěry soud odkazuje i v nynějším případě.
[37] Pro úplnost lze na základě aktuálních informací doplnit, že předpoklad žalované,
že vyhoštění je ve spolupráci se zastupitelským úřadem Iráku realizovatelné v době zajištění, byl
správný. K vyhoštění stěžovatele došlo dne 23. 12. 2015, tedy v průběhu doby zajištění stanovené
napadeným rozhodnutím.
III. b) Trvající podmínky zajištění
[38] Stěžovatel dále vytknul žalované, že se nezabývala změnami rozhodnými pro přistoupení
k využití mírnějších opatření směřujících k vyhoštění cizince, než je zajištění, které u něj mohly
nastat.
[39] Zajisté má pravdu v tom, že policejní orgány jsou povinny zkoumat v průběhu zajištění,
zda podmínky pro zajištění nadále trvají. K tomu je policie ostatně povinna ze zákona – viz §126
zákona o pobytu cizinců. Závěr, že žalovaná tuto svou povinnost nesplnila, dovozuje
ze skutečnosti, že napadené rozhodnutí obsahuje v tomto směru totožné hodnocení jako
rozhodnutí o zajištění.
[40] Obdobnou otázkou se ve své rozhodovací praxi soud již zabýval, proto
pro stručnost odkazuje v podrobnostech na rozsudky sp. zn. 1 As 90/2011, a ze dne 20. 3. 2014,
č. j. 7 Azs 8/2014 – 20, na nějž v žalobě odkázal sám stěžovatel.
[41] První senát v uvedeném rozsudku konstatoval, že „[r]ozhodnutí o prodloužení zajištění je nutno
chápat jako rozhodnutí obsahově navazující na rozhodnutí o zajištění. Cizinec je s předchozím rozhodnutím
o zajištění i s obsahem spisového materiálu detailně seznámen, proto není nezbytné okolnosti týkající se vydání
rozhodnutí o zajištění při rozhodování o prodloužení délky zajištění detailně znovu popisovat; postačí stručné
shrnutí dosavadního průběhu řízení a uvedení důvodů, pro které byl cizinec původně zajištěn. Za nezměněných
skutkových okolností budou důvody pro trvání zajištění zpravidla shodné, jako byly důvody popsané v prvém
rozhodnutí o zajištění cizince, proto na něj postačí v odůvodnění v podrobnostech odkázat a není nutno opětovně
zevrubně popisovat důvody dle §124 odst. 1 zákona, které správní orgán přiměly k tak zásadnímu opatření,
jakým je zajištění cizince.“
[42] Žalovaná tedy ani v posuzovaném případě nebyla povinna v rozhodnutí o prodloužení
zajištění uvádět jiné zdůvodnění využití institutu zajištění, pokud neshledala žádnou rozhodnou
změnu okolností. Navíc je zřejmé, že ani sám stěžovatel netvrdil, že by se u něj cokoli změnilo
a netvrdí to ani nyní. Jeho hypoteticky konstruované výtky je třeba odmítnout. Skutečnost,
že neovládá češtinu, možná představuje omezení, se správními orgány však v průběhu správního
řízení byl schopen komunikovat, takže jazyková bariéra zajisté nepředstavuje nepřekonatelný
problém. Není pak vůbec zjevné, jaký dopad měla mít na rozhodnutí v jeho věci skutečnost,
že některým jiným cizincům pocházejícím z Iráku se během trvání zajištění podařilo obstarat
si finanční prostředky, jak uvádí v kasační stížnosti. V průběhu správního ani soudního řízení
netvrdil, že se v tomto ohledu změnila jeho situace, a tudíž bylo možno namísto zajištění využít
zvláštní opatření za účelem vycestování cizince z území v podobě složení peněžních prostředků
ve volně směnitelné měně ve výši předpokládaných nákladů spojených se správním vyhoštěním
podle §123b odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Nelze označit za pochybení na straně
žalované, že takovou eventuální změnu, k níž nedošlo, v tomto svém rozhodnutí nezohlednila.
[43] Postačuje tedy, že z rozhodnutí o prodloužení doby trvání zajištění vyplývá,
že nemožnost uložení zvláštních opatření již byla vyslovena v předchozím rozhodnutí
a že nedošlo v tomto směru ke změně skutkových okolností. Stěžovatel, který je detailně
seznámen s obsahem správního spisu i s rozhodnutím o jeho zajištění, na které nové rozhodnutí
navazuje, nemůže být tímto postupem nijak zkrácen na svých právech.
III. c) Nezákonnost doby zajištění
[44] Nedůvodná je i námitka údajné nepřezkoumatelnosti žalobní námitky nezákonnosti doby
zajištění. Stěžovatel dovozuje excesivnost doby zajištění z dalšího vývoje, který mohl nastat
po vydání rozhodnutí žalované, tedy z předpokladu, že by irácké zastupitelské úřady zůstaly
nadále pasivní, a kdy by již v určitém předstihu před uplynutím doby, o niž bylo jeho zajištění
prodlouženo, bylo jasné, že ve zbývajícím čase se nepodaří vyhoštění realizovat. Shodnou
námitku soud již vypořádal v rozsudku sp. zn. 3 Azs 283/2015 a vyhodnotil, že „bylo zcela
přiléhavé, pokud na výtku opřenou o možný vývoj po vydání napadeného správního rozhodnutí zareagoval krajský
soud právě podrobným upozorněním na procesní nástroje, které se stěžovateli nabízejí v případě, že takový vývoj
nastane. V takovém odůvodnění nelze shledat nedostatečné vypořádání s žalobní námitkou.“ Soud s uvedeným
souhlasí i pro nynější případ.
[45] Nad rámec 3. senát k této námitce uvedl (a soud uvedené cituje i pro nyní posuzovanou
věc): „z kasační stížnosti i z následného postupu žalované je zjevné, že ve skutečnosti se stěžovatel a žalovaná
shodují v názoru, že je potřeba zajištění ukončit již v okamžiku, kdy je zjevné, že zbývající čas zajištění je již
nedostatečný pro realizaci správního vyhoštění. Rozcházejí se pouze v určení délky doby, která je pro jeho realizaci
ještě dostatečná poté, co by stěžovateli zastupitelský úřad jeho země původu vydal náhradní cestovní doklady. …
ze stěžovatelovy kasační stížnosti lze nabýt dojmu, že podle něj je tato doba alespoň měsíc. Vzhledem k tomu,
že vyhoštění realizuje právě žalovaná, tedy ona má kontrolu nad kroky, které by případně následovaly po vydání
náhradních cestovních dokladů, přičemž stěžovatel nijak neodůvodnil, proč by podle něj byl k realizaci vyhoštění
potřebný alespoň měsíc, nemá Nejvyšší správní soud důvod, akceptovat stěžovatelovo tvrzení, že poslední měsíc
už bylo jeho zajištění zjevně zbytečné. Lze ostatně přitakat krajskému soudu, že pokud stěžovatel považoval své
zajištění měsíc před skončením doby zajištění za zbytečné, neměl tento svůj názor promítnout v době, kdy byl ještě
pouhou spekulací, do žaloby proti rozhodnutí o prodloužení této doby, nýbrž do žádosti o propuštění ze zařízení
podle §129a zákona o pobytu cizinců. To, zda se žalovaná rozhodne pro opakované prodlužování doby zajištění
o kratší intervaly, nebo naopak pro prodloužení o delší dobu, je pak primárně otázkou procesní efektivnosti
v daném konkrétním případě, pokud přitom dodrží zákonné časové limity obsažené v §125 zákona o pobytu
cizinců a zohlední hlediska vyjádřená v §124 zákona o pobytu cizinců a vyložená v judikatuře zdejšího soudu.
V nyní posuzovaném případě tak ostatně postupovala, když nejprve rozhodla o zajištění stěžovatele na 30 dnů,
následně teprve přistoupila k prodloužení zajištění o 60 dnů a konečně napadeným rozhodnutím k prodloužení
o dalších 90 dnů. Takový postup je možno označit za přiměřený a reagující na postupně se vyjasňující
předpokládanou složitost přípravy výkonu správního vyhoštění ve smyslu §124 odst. 3 zákona o pobytu cizinců
v daném konkrétním případě.
IV. Závěr a náklady řízení
[46] Soud shledal námitku nezákonnosti rozsudku podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., byť
pouze z některých tvrzených důvodů, za opodstatněnou, a proto napadený rozsudek podle §110
odst. 1 s. ř. s. zrušil.
[47] S ohledem na to, že v posuzovaném případě byly již v řízení před krajským soudem
důvody pro to, aby bylo rozhodnutí žalované zrušeno, nevrátil věc krajskému soudu k dalšímu
řízení, neboť by při respektování názoru vysloveného Nejvyšším správním soudem v tomto
rozhodnutí a vzhledem k charakteru vytýkaných pochybení nemohl vady napadeného rozhodnutí
žalované nikterak zhojit. Soud proto současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu rozhodl
postupem podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. a zrušil také rozhodnutí žalované a věc jí vrátil
k dalšímu řízení [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., za přiměřeného použití 78 odst. 4 s. ř. s.]. Právním
názorem, který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku, je správní orgán za přiměřeného použití
§78 odst. 5 s. ř. s. vázán.
[48] V případě, že Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a současně zrušil
i rozhodnutí správního orgánu dle §110 odst. 2 s. ř. s., je povinen rozhodnout kromě nákladů
řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházely zrušenému rozhodnutí krajského
soudu (§110 odst. 3, věta druhá, s. ř. s.). Náklady řízení o žalobě a náklady řízení o kasační
stížnosti tvoří v tomto případě jeden celek a Nejvyšší správní soud rozhodne o jejich náhradě
jediným výrokem vycházejícím z §60 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 11. 2008, č. j. 1 As 61/2008 - 98).
[49] Žalovaná ve věci úspěch neměla, náhrada nákladů řízení jí proto nenáleží. Stěžovatel měl
ve věci plný úspěch, neboť rozhodnutí žalované bylo zrušeno, proto mu soud dle §60 odst. 1
s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., přiznal náhradu nákladů řízení proti žalované.
[50] Zástupce stěžovatele před krajským soudem učinil v řízení o žalobě celkem tři úkony
právní služby, kterými jsou převzetí a příprava zastoupení [§11 odst. 1 písm. a) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“)] a dvě písemné podání
ve věci samé (žaloba + replika na vyjádření žalované) ve smyslu §11 odst. 1 písm. d) advokátního
tarifu. Za každý úkon právní služby v dané věci náleží mimosmluvní odměna ve výši 3 100 Kč
[§9 odst. 4 písm. d), ve spojení s §7 bodem 5. advokátního tarifu] a dále 300 Kč paušální
náhrady hotových výdajů dle §13 odst. 3 advokátního tarifu, celkem tedy za jeden úkon právní
služby náleží 3 400 Kč. Celkem za tři úkony 10 200 Kč. Zástupce stěžovatele je plátcem DPH.
K nákladům řízení o žalobě se tedy přičítá DPH, tj. 2 142 Kč. Celková částka za řízení před
krajským soudem činí 12 342 Kč.
[51] V řízení před Nejvyšším správním soudem učinil zástupce stěžovatele jeden úkon právní
služby, a to písemné podání ve věci samé ve smyslu §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu
(kasační stížnost). Za tento úkon právní služby náleží mimosmluvní odměna ve výši 3 100 Kč
[§9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7 bodem 5. advokátního tarifu] a dále 300 Kč paušální náhrady
hotových výdajů dle §13 odst. 3 advokátního tarifu. Zástupce stěžovatele je plátcem DPH.
K nákladům řízení o kasační stížnosti se tedy přičítá DPH, tj. 714 Kč. Celková částka za řízení
před Nejvyšším správním soudem činí 4 114 Kč.
[52] Celková částka náhrady nákladů řízení před krajským soudem a Nejvyšším správním
soudem činí 16 456 Kč. Tuto částku je povinna žalovaná uhradit k rukám zástupce Mgr. Jindřicha
Lechovského, advokáta se sídlem Dušní 907/10, Praha 1. Náhrada nákladů řízení je splatná
ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. dubna 2016
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu