ECLI:CZ:NSS:2017:2.AS.169.2016:49
sp. zn. 2 As 169/2016 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Honební
společenstvo Smržov, se sídlem Skalice 15, Skalice, zastoupený JUDr. Milanem Jelínkem,
advokátem, se sídlem Sokolovská 5/49, Praha 8, proti žalovanému: Krajský úřad
Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské náměstí 1245, Hradec Králové, za účasti osob
zúčastněných na řízení: I) Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, územní
pracoviště Hradec Králové, se sídlem Horova 180, Hradec Králové, II) Ministerstvo obrany,
se sídlem náměstí Svobody 471/4, Praha 6, III) Myslivecké sdružení Háj Smržov, se sídlem
Smržov 11, Smiřice, IV) RNDr. J. H., V) Myslivecké sdružení Paseky Rasošky, z. s., se
sídlem Rasošky, adresa pro doručování: Jaromír Baše, bytem Vlkov 1, Jaroměř, VI) Honební
společenstvo Rasošky, se sídlem Rasošky, adresa pro doručování: JUDr. Jaroslav Svědík, bytem
Chábory 13, Dobruška, VII) Lesy České republiky, s. p., se sídlem Přemyslova 1106/19,
Hradec Králové, zastoupený Mgr. Michalem Štrofem, advokátem, se sídlem
Velké náměstí 135/19, Hradec Králové, VIII) Mgr. M. Š., proti rozhodnutí žalovaného ze dne
11. 2. 2015, č. j. 21245/ZP/2014-So-8, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Hradci Králové ze dne 13. 5. 2016, č. j. 30 A 29/2015 – 129,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 13. 5. 2016, č. j. 30 A 29/2015 - 129,
se zrušuje .
II. Rozhodnutí Krajského úřadu Královéhradeckého kraje ze dne 11. 2. 2015,
č. j. 21245/ZP/2014-So-8, se zrušuje a věc se vrací žalovanému
k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 25 000 Kč
do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce JUDr. Milana
Jelínka, advokáta.
IV. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce je honebním společenstvem, tedy právnickou osobou, jejímiž členy jsou vlastníci
honebních pozemků, které tvoří společenstevní honitbu Háj Smržov. Ve správním řízení
se domáhá přičlenění sousedních honebních pozemků ke své honitbě. Rozhodnutím Městského
úřadu Jaroměř, odbor životního prostředí, ze dne 20. 8. 2014, č. j. OŽP – 1617-227/06/Fi
(dále jen „správní orgán prvního stupně“ a „rozhodnutí o přičlenění pozemků“),
bylo rozhodnuto, že honební pozemky v k. ú. Libřice a Lejšovka a část pozemků v k. ú. Nový
Ples se přičleňují k honitbě Háj Smržov a zbylá část pozemků v k. ú. Nový Ples se přičleňuje
k honitbě Rasošky. Odvolání žalobce bylo v záhlaví označeným rozhodnutím žalovaného
(dále jen „napadené rozhodnutí“) zamítnuto. Napadené rozhodnutí je šestým správním
rozhodnutím vydaným v posuzovaném řízení, přičemž dvě předchozí rozhodnutí žalovaného
byla zrušena rozsudky Krajského soudu v Hradci Králové (dále jen „krajský soud“) ze dne
21. 12. 2005, č. j. 30 Ca 29/2005 – 62, a ze dne 12. 9. 2008, č. j. 30 Ca 147/2007 – 101.
[2] Žalobce podal proti napadenému rozhodnutí žalobu, kterou krajský soud v záhlaví
uvedeným rozsudkem (dále jen „napadený rozsudek“) zamítl. K námitce ohledně délky společné
hranice nepřičleněných honebních pozemků s honitbou žalobce a osoby zúčastněné na řízení VI)
krajský soud uvedl, že vzhledem k tomu, že honitbu mohou tvořit pouze honební
pozemky a nikoli pozemky uvnitř zastavěného území obce, není možné vést hranici honitby
přes nehonební pozemky. Vymezení hranice honitby osoby zúčastněné na řízení VI)
v rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 14. 4. 2003, č. j. 112/61/03/OŽP-Sa-M04
o dodatku rozhodnutí č. j. Zem. 6384/96/Stk-les spočívajícího v uvedení honitby Rasošky
do souladu se zákonem o myslivosti [dále jen „rozhodnutí o uznání honitby osoby zúčastněné
na řízení VI)“], je proto dle krajského soudu nezákonné. Správným vyznačením hranice honitby
(vypuštěním zastavěných pozemků) došlo k navýšení její délky o 300 m, a tedy i k setření rozdílu
mezi touto hranicí a hranicí s honitbou žalobce. I kdyby k tomuto navýšení však nedošlo,
rozdíl 300 m je dle krajského soudu třeba považovat za nepatrný s ohledem na celkovou délku
společné hranice přesahující 3000 m.
[3] Krajský soud dále konstatoval, že kritérium nejdelší společné hranice není jediným
hodnotícím kritériem. Je třeba posoudit, zda jiné přičlenění nevyžadují zásady řádného
mysliveckého hospodaření, pod které žalovaný na základě znaleckých posudků podřadil princip
řádné tvorby a využití honiteb, umožnění výstavby mysliveckých zařízení pro přikrmování zvěře
na maximální ploše honitby, řádný lov a zachování druhů zvěře volně žijících na daném území
a řádné užívání honebních pozemků spočívající ve zlepšování životních podmínek zvěře,
regulaci stavů zvěře odlovem a kontrole ulovené zvěře. Závěr, že rozhraní zemědělského
a lesního pozemku by se mělo vždy nacházet uvnitř honitby, shledal krajský soud vzhledem
k nepoměrnému rozložení odpovědnosti za škodu způsobenou zvěří na zemědělských
pozemcích odůvodněným. Krajský soud proto potvrdil přičlenění části pozemků k honitbě
žalobce a části k honitbě osoby zúčastněné na řízení VI), neboť tím vznikla hranice
mezi honitbami uvnitř lesního pozemku parc. č. 320/1, čímž byla odstraněna stávající nevhodná
hranice pole – les. Zvolené řešení dle krajského soudu odůvodňují i ostatní zásady řádného
mysliveckého hospodaření jako umožnění výstavby mysliveckých zařízení pro přikrmování zvěře
na maximální ploše honitby a zlepšování ekosystému s rozmanitějšími podmínkami pro zvěř.
[4] K námitce, že nově vzniklá hranice není v terénu seznatelná, neboť neprobíhá po korytu
potoka, krajský soud uvedl, že požadavek, aby se hranice kryly s hranicemi přírodními a v terénu
zřetelnými, není absolutní. Zákonodárce předvídal, že situace v terénu při vytváření
honitby nemusí být vždy ideální, tj. nemusí zde být dostatek přírodních a zřetelných hranic,
s nimiž by se hranice honitby kryla. Nedůvodnou shledal krajský soud i námitku ohledně
podjatosti úřední osoby, která vydala rozhodnutí o přičlenění pozemků. Námitku ohledně
nepřičlenění pozemku parc. č. 335/2 v k. ú. Nový Ples k honitbě žalobce krajský soud
zamítl vzhledem k tomu, že předmětný pozemek není lesním pozemkem, ale zahradou,
a tedy pozemkem nehonebním. Námitkou ohledně zásahu do vlastnických práv osoby
zúčastněné na řízení VII) se krajský soud nezabýval, neboť se netýká veřejných subjektivních
práv žalobce.
[5] Závěrem krajský soud uvedl, že rozhodování o přičlenění honebních pozemků
je předmětem volného správního uvážení, a soudu tedy nepřísluší přezkoumávat správnost
rozhodnutí o stanovení hranice honitby či posouzení obsahu zásad řádného mysliveckého
hospodaření. V přezkoumávané věci vyšly správní orgány z dostatečně a zákonným způsobem
zjištěného skutkového stavu věci, přičemž právní závěry nejsou se zjištěným skutkovým stavem
v rozporu. Při svých úvahách správní orgány neporušily ani pravidla logického uvažování.
V řízení nebylo dle krajského soudu třeba zabývat se historickým hospodařením
na přičleňovaných pozemcích, komunikací s vlastníky pozemků ani dostupností lesního
komplexu, neboť se nejedná o skutečnosti relevantní z hlediska §30 odst. 1 zákona
č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění pozdějších předpisů.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného a vyjádření osob zúčastněných
na řízení
[6] Proti napadenému rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
kterou opírá o důvody dle §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[7] Stěžovatel předně namítá, že krajský soud vyšel z nesprávného předpokladu, který navíc
v napadeném rozsudku nijak neodůvodnil, že rozhodování o přičlenění pozemků podléhá
volnému správnímu uvážení, čímž došlo k nezákonnému zúžení rozsahu soudního přezkumu,
a v důsledku tak i k porušení ústavně zaručeného práva domáhat se soudního přezkoumání
rozhodnutí správního orgánu. Správní orgán nemá dle §30 zákona o myslivosti volnou úvahu,
ke které honitbě budou honební pozemky netvořící vlastní nebo společenstevní honitbu
přičleněny, naopak musí pozemky přičlenit na základě kritéria nejdelší společné hranice.
Pouze v případě, že dospěje k závěru, že zásady řádného mysliveckého hospodaření vyžadují jiné
přičlenění, rozhodne podle těchto zásad.
[8] Stěžovatel dále brojí proti nesprávnému stanovení délky společné hranice přičleňovaných
pozemků s honitbou osoby zúčastněné na řízení VI). Z důvodu zásady presumpce správnosti
správních aktů byly správní orgány i krajský soud povinny respektovat vytyčení této hranice
v pravomocném rozhodnutí o vzniku honitby ze dne 14. 4. 2003, č. j. 112/61/03/OŽP-Sa-M04.
Bylo tedy třeba vycházet ze skutkového zjištění, že hranice přičleňovaných pozemků s honitbou
stěžovatele byla o zhruba 300 m (tj. více než 10 %) delší než hranice s honitbou osoby zúčastněné
na řízení VI). Stěžovatel rovněž upozorňuje, že zatímco žalovaný vycházel z předpokladu,
že délka společné hranice je pro obě honitby prakticky totožná, krajský soud uvedl,
že ani v případě původního vymezení hranice honitby by rozdíl 300 m v délce obou hranic
honiteb nebyl rozhodující, což je dle stěžovatele nejen nesprávné, ale i přesahující rozsah
soudního přezkumu.
[9] Stěžovatel dále uvádí, že žalovaný i krajský soud kritérium nejdelší společné hranice
degradovali z kritéria prioritního na pouhý dílčí aspekt, který je třeba zohlednit. Kritérium nejdelší
společné hranice je dle stěžovatele konkretizací zásad řádného mysliveckého hospodaření,
neboť touto cestou zákonodárce preferuje vznik větších celků, které je možno efektivněji
obhospodařovat, a směřuje k tomu, aby hranice honiteb byly co nejkratší. Napadené rozhodnutí
je v rozporu se zákonným účelem, neboť uměle vytváří dlouhou zalamovanou hranici v okolí
obce Nový Ples, čímž přímo zvyšuje plochu, na níž nelze umisťovat krmná a lovná
zařízení. Správnímu orgánu nepřísluší zkoumat, zda zjištěný rozdíl v délce společné hranice
je, či není dostatečně zásadní. Pouze pokud zásady řádného mysliveckého hospodaření vyžadují
jiné řešení, je možné upustit od kritéria nejdelší společné hranice.
[10] Stěžovatel se následně vymezuje proti zcela jednostrannému hodnocení zásad
mysliveckého hospodaření ze strany žalovaného a krajského soudu. V řízení byla zohledněna
pouze zásada řádné tvorby honitby, jež má vést k takovému přičlenění honebních pozemků,
aby se zabránilo hranici spočívající v nevýhodném rozhraní zemědělských a lesních pozemků,
zatímco ostatní zásady řádného mysliveckého hospodaření, které přičlenění honebních pozemků
k honitbě stěžovatele nebránily, byly opomenuty. Dle stěžovatele tak nelze dojít k závěru,
že zásady řádného mysliveckého hospodaření vyžadují přičlenění části pozemků k honitbě osoby
zúčastněné na řízení VI). Stěžovatel dále namítá, že krajský soud nesprávně odmítl přihlédnout
k dalším relevantním okolnostem, jež naopak jednoznačně svědčily ve prospěch přičlenění
pozemků k honitbě stěžovatele, a to především k vůli vlastníků předmětných pozemků. Závěr
krajského soudu, dle kterého není vůle vlastníků pozemků a dobrá komunikace mezi
stěžovatelem a vlastníky ohledně odstraňování škod způsobených zvěří relevantní, považuje
stěžovatel za nesprávný. Vlastnické právo vlastníka pozemku, který nemá možnost přičlenění
svého pozemku do honitby odmítnout, musí být tímto přičleněním dotčeno v nejmenší možné
míře, a to tím, že bude zohledněna jeho vůle ohledně zvolené honitby. Nelze totiž přehlédnout,
že vlastníku pozemku může v souvislosti s výkonem práva myslivosti vzniknout újma na jeho
majetku, a je proto důležité, aby bylo zabezpečeno co možná nejjednodušší odstraňování
následků vzniklé újmy. Předcházení konfliktům mezi výkonem vlastnického práva vlastníků
pozemků a výkonem práva myslivosti je ve veřejném zájmu a v zájmu řádného výkonu
myslivosti.
[11] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že správní řízení bylo vedeno
v souladu s právními předpisy a při rozhodování bylo vycházeno z řádně zjištěného skutkového
stavu věci. Při posuzování hranice přičleňovaných pozemků se sousedními honitbami žalovaný
vycházel z názoru vysloveného v rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 As 37/2008,
že je vyloučeno vést hranici honitby přes nehonební pozemky, a měřil proto hranici vedoucí
po hraně intravilánu obce Nový Ples. Žalovaný neporušil princip presumpce správnosti
veřejnoprávních aktů, neboť byla posuzována hranice přičleňovaných pozemků k honitbám
Rasošky, Háj Smržov a Jasenná s vyloučením nehonebních pozemků. Rozdělením pozemků
osoby zúčastněné na řízení VII) nedošlo k žádné majetkové ani jiné újmě vlastníka pozemku,
neboť tvorba honiteb slouží přednostně pro vytvoření vhodných podmínek pro zvěř. Zvoleným
řešením došlo k rozdělení lesního komplexu tak, aby hranice mezi honitbami byla trvalá, v terénu
zřetelná a kryla se s hranicemi přírodními a nevytvářela hranici pole – les, což je plně v souladu
s §17 odst. 3 a 6 zákona o myslivosti.
[12] Osoba zúčastněná na řízení V) se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožňuje
jak s napadeným rozhodnutím, tak s napadeným rozsudkem a uvádí, že na přičleněných
pozemcích již více než rok vykonává právo myslivosti, přičemž osobě zúčastněné na řízení VII)
platí nájem i vzniklé škody a celkově je vzájemné jednání bezproblémové. Osoba zúčastněná
na řízení VI) uvádí, že napadený rozsudek je v souladu s praktickou tvorbou honitby, zákonem
o myslivosti a předcházejícím rozsudkem krajského soudu č. j. 30 Ca 147/2007 - 101.
Dále poukazuje na to, že osoba zúčastněná na řízení VII) má dle zákona č. 77/1997 Sb.,
o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů, pouze právo hospodařit s majetkem státu,
a nikoli jej vlastnit, přičemž státní správa myslivosti dle zákona o myslivosti zpravidla přihlédne
k vůli vlastníka, nikoli však uživatele, hospodáře či nájemce, a to při tvorbě honitby,
nikoli v řízení o přičlenění honebních pozemků. Osoba zúčastněná na řízení VI) je přesvědčena,
že předmětné pozemky měly být všechny přičleněny k její honitbě, s provedeným
rozdělením je však srozuměna. Podle judikatury Ústavního soudu představuje výkon myslivosti
a s ním spojená ochrana zvěře veřejný zájem legitimující omezení vlastnického práva k pozemku,
a to i v situaci, kdy si vlastník pozemku přeje začlenění pozemku do odlišné honitby. Řádné
myslivecké hospodaření je dle osoby zúčastněné na řízení VI) rozdělením lesního komplexu
osoby zúčastněné na řízení VII) řádně zajištěno, neboť navrhovaná hranice je v terénu jasně
seznatelná, zajišťuje dostatečný prostor pro umístění zařízení pro přikrmování zvěře a umožňuje
lov spárkaté zvěře jak na čekané a šoulačce, tak i při společných honech na obnově. V obou
částech lesního komplexu je dostatek mladých i starých lesních porostů. Osoba zúčastněná
na řízení VI) rovněž upozorňuje, že spárkatá zvěř z více než dvou třetin lesního komplexu
vychází na zemědělské pozemky v její honitbě za potravou, čímž způsobuje škodu. Zákres
hranice přičleňovaných pozemků na ortofotomapě byl v souladu s právním názorem vysloveným
v rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 As 37/2008 veden po okraji obce Nový Ples.
Závěrem osoba zúčastněná na řízení odkazuje na svá vyjádření ve správním řízení a poukazuje
na to, že po více než třinácti letech sporů se situace spravedlivě ustálila, a nebylo by proto vhodné
do vzniklého pokojného stavu zasahovat.
[13] Osoba zúčastněná na řízení VII) ve svém vyjádření ke kasační stížnosti namítá,
že ačkoli zde bylo pravomocné rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 14. 4. 2003,
č. j. 112/61/03/OŽP-SaM04, kterým byla stanovena hranice mezi honitbou osoby zúčastněné
na řízení VI) a přičleňovanými pozemky, správní orgány toto rozhodnutí nerespektovaly a vyšly
z odlišné hranice. Ke změně hranice honitby může dojít pouze zákonnou cestou, a to vydáním
nového správního rozhodnutí, proti kterému by účastníkům příslušely zákonné opravné
prostředky. Správní orgány a potažmo i krajský soud, který jejich postup aproboval, tak porušily
princip presumpce správnosti veřejnoprávních aktů, když pravomocné rozhodnutí nahradily
svou vlastní nepřezkoumatelnou ad hoc úvahou. Pokud by správní orgány respektovaly rozhodnutí
o vzniku honitby, musely by dospět k závěru, že hranice přičleňovaných pozemků
s honitbou osoby zúčastněné na řízení VI) je o 10 % kratší než hran ice s honitbou stěžovatele,
což není zanedbatelný rozdíl. Krajský soud přesáhl hranice přezkumu, když tento rozdíl
vyhodnotil jako nepatrný za situace, kdy správní orgán se touto úvahou vůbec nezabýval.
Podle zákona o myslivosti je délka společné hranice hlavním kritériem pro přičlenění honebních
pozemků a ostatní jsou pouze kritérii podpůrnými, proto je třeba závěry správních orgánů
revidovat s ohledem na zjištěný, nikoli nevýznamný rozdíl v délkách společných hranic.
Na jednotlivé zásady řádného mysliveckého hospodaření by mělo být nahlíženo nikoli
tak, kterou z nich je možné lépe realizovat přičleněním honebních pozemků, ale zda přičlenění
podle nejdelší společné hranice je v rozporu se zásadami řádného mysliveckého hospodaření.
Osoba zúčastněná na řízení VII) dále uvádí, že krajský soud se nijak nevypořádal s námitkou
stěžovatele ohledně zásahu do jejích vlastnických práv.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že stěžovatel je osobou oprávněnou k jejímu podání, neboť byl účastníkem
řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.). Kasační stížnost byla podána včas
(§106 odst. 2 s. ř. s.) a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Kasační stížnost
je proto přípustná.
[15] Důvodnost kasační stížnosti vážil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), přičemž žádnou takovou neshledal.
[16] Podle §30 odst. 1 zákona o myslivosti „[h]onební pozemky, které netvoří vlastní
nebo společenstevní honitbu, přičlení orgán státní správy myslivosti zpravidla k honitbě, která má s těmito
honebními pozemky nejdelší společnou hranici a zásady řádného mysliveckého hospodaření nevyžadují jejich jiné
přičlenění“.
[17] Nejvyšší správní soud při výkladu citovaného ustanovení vycházel jak z jeho textu,
tak i z logické struktury, systematického zařazení a smyslu a účelu zákona. Z textu i logické
struktury ustanovení jasně vyplývá, že pozemky, které netvoří vlastní nebo společenstevní
honitbu, se přičlení k honitbě, která má s pozemky nejdelší společnou hranici, a pouze pokud
je takovéto řešení v rozporu se zásadami řádného mysliveckého hospodaření, zvolí se jiné,
odpovídající řešení. Tomuto závěru neodporuje ani použití příslovce „zpravidla“ v citovaném
ustanovení, neboť to pouze zdůrazňuje, že kritérium nejdelší společné hranice musí ustoupit
v případě, že jiné řešení vyžadují zásady řádného mysliveckého hospodaření. Ze systematického
hlediska je podstatné, aby přičleňování pozemků bylo v souladu s obecnými zásadami tvorby
honiteb uvedenými v hlavě prvé části čtvrté zákona o myslivosti, kterou je třeba považovat
za lex generalis k úpravě postupu při přičleňování pozemků. Dle §17 odst. 3 zákona o myslivosti
dnem právní moci rozhodnutí o prohlášení pozemku za honební se tento pozemek stává součástí
honitby, na jejímž území leží nebo se kterou má nejdelší společnou hranici. Kritérium nejdelší
společné hranice je tedy zákonodárcem preferováno i v obdobných případech faktického
rozšiřování stávajících honiteb. Smyslem kritéria nejdelší společné hranice je zajištění
co největších honebních celků, které jsou výhodné pro chov zvěře (PETR, B. a kol. Zákon
o myslivosti. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, a. s., 2015, 300 s.), a omezení výskytu dlouhých
hranic mezi honitbami, neboť dle §45 odst. 1 písm. s) zákona o myslivosti nelze ve vzdálenosti
200 metrů od hranic honitby přikrmovat zvěř, umisťovat myslivecká zařízení ani provádět lov
z mysliveckých a jiných zařízení. Uvedené kritérium je tak zcela v souladu s účelem zákona
o myslivosti, kterým je v prvé řadě ochrana a řádná péče o volně žijící zvěř, která tvoří
přírodní bohatství státu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2007,
č. j. 9 As 69/2007 – 86, publ. pod č. 1737/2008 Sb. NSS, dostupný tak jako ostatní zde uvedená
rozhodnutí na www.nssoud.cz). Stěžovateli je tak třeba přisvědčit, že kritérium nejdelší společné
hranice je kritériem prioritním, zatímco zásady řádného mysliveckého hospodaření hrají roli
korektivu.
[18] K námitce týkající se správního uvážení a z toho vyplývajícího rozsahu soudního
přezkumu Nejvyšší správní soud uvádí následující. Dojde-li k naplnění hypotézy právní normy
uvedené v §30 zákona o myslivosti, tj. existují-li pozemky, které netvoří vlastní
ani společenstevní honitbu, správní orgán na návrh nebo z úřední povinnosti tyto pozemky
přičlení k již existující honitbě. Zákon předpokládá, že správní orgán bude primárně postupovat
tak, že celek nepřičleněných pozemků přičlení k té honitbě, s níž má tento celek nejdelší
společnou hranici. Správní orgán tedy netvoří novou honitbu, neurčuje přesný průběh
hranice, a nemá tedy takový prostor pro úvahu jako v případě uznání honitby dle §17 zákona
o myslivosti (k tomu viz blíže rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2008,
č. j. 1 As 43/2007 - 95, publ. pod č. 2429/2011 Sb. NSS).
[19] Prostor pro úvahu správnímu orgánu dává pojem „zásady řádného mysliveckého
hospodaření“, který však nepředpokládá správní uvážení, nýbrž jde o typický neurčitý právní
pojem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2008, č. j. 1 As 16/2008 – 48,
publ. pod č. 1641/2008 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud připomíná, že neurčité právní pojmy
„zahrnují jevy nebo skutečnosti, které nelze úspěšně zcela přesně definovat. Jejich obsah a rozsah se může měnit,
často bývá podmíněn časem a místem aplikace normy. Zákonodárce užitím neurčitých právních pojmů dává orgánu
aplikujícímu právní předpis prostor, aby posoudil, zda konkrétní situace patří do rozsahu neurčitého pojmu
či nikoli“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2007, č. j. 5 As 78/2006 – 95).
Rozdíl mezi neurčitým právním pojmem a správním uvážením spočívá v tom, že pokud správní
orgán dospěje k závěru, že určitou skutkovou podstatu lze podřadit pod neurčitý právní pojem
obsažený v právní normě, nemá prostor pro úvahu, pokud jde o volbu následků (srov. usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2014, č. j. 8 As 37/2011 – 154,
publ. pod č. 3073/2014 Sb. NSS). Zatímco správní uvážení podléhá pouze omezenému
přezkumu v tom směru, zda správní rozhodnutí „nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem,
zda je v souladu s pravidly logického usuzování a zda premisy takového úsudku byly zjištěny řádným procesním
postupem“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2005, č. j. 6 Azs 304/2004 - 43),
výklad neurčitého právního pojmu a jeho aplikace na zjištěný skutkový stav lze věcně přezkoumat
v celém rozsahu (již zmiňované usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 37/2011 – 154).
Krajský soud tedy pochybil, když považoval přičleňování pozemků dle §30 zákona o myslivosti
za postup podléhající správnímu uvážení. Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že záměna
aplikace neurčitého právního pojmu za správní uvážení ze strany krajského soudu v nyní
posuzovaném případě nemůže mít vliv na zákonnost řízení před soudem ani na hodnocení
zákonnosti správního rozhodnutí. Krajský soud totiž, poněkud nelogicky, nejprve věc meritorně
posoudil, aby až na úplném konci svého odůvodnění prohlásil, že se jedná o věc správního
uvážení. Deklarovaný omezený soudní přezkum tedy na posuzovanou věc de facto neaplikoval.
[20] Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkou týkající se nesprávného stanovení délky
společné hranice nepřičleněných pozemků se sousedními honitbami. Podle §2 písm. i) zákona
o myslivosti je honitbou „soubor souvislých honebních pozemků jednoho nebo více vlastníků vymezený
v rozhodnutí orgánu státní správy myslivosti, v němž lze provádět právo myslivosti podle tohoto zákona“.
Honitba je tedy souborem honebních pozemků uznaných orgánem státní správy
myslivosti. Její existence a vymezení je tedy zcela odvislé od rozhodnutí o uznání honitby
dle §18 odst. 1 zákona o myslivosti, přičemž honební pozemek je pouze prostředkem
teritoriálního vymezení honitby (srov. nález Ústavního soudu ze dne 3. 6. 2009,
sp. zn. I. ÚS 104/06, dostupný tak jako ostatní zde uvedená rozhodnutí Ústavního soudu
na http://nalus.usoud.cz). Změna správního rozhodnutí o uznání (stávající) honitby nemůže
nastat samovolně, vlivem faktických změn poměrů (např. rozšířením obecní zástavby či zánikem
členství vlastníka pozemku v honebním společenstvu), nýbrž pouze postupem dle §31 zákona
o myslivosti (srov. obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 2016,
č. j. 2 As 207/2015 – 36). V řízení o přičlenění honebních pozemků dle §31 zákona o myslivosti
se zkoumá délka hranic stávajících honiteb sousedících s přičleňovanými pozemky, nikoli však
samotná hranice těchto honiteb ve smyslu jejího průběhu. Podle pravomocného rozhodnutí
o uznání honitby osoby zúčastněné na řízení VI) (č. l. 96.1 správního spisu) vede sporný kus
hranice honitby osoby zúčastněné na řízení VI) po pozemní komunikaci od obce Josefov
„až do obce Nový Ples. Na křižovatce v obci Nový Ples odbočuje vpravo po silnici směrem na Rasošky
a u Obecního úřadu Nový Ples se lomí vlevo na obecní cestu, která vede po okraji lesního komplexu, po této cestě
okolo samot zvaných „U Baliharů“ na roh lesa nad obcí Smržov“. Tomuto vymezení odpovídají mapy
vypracované oddělením informatiky žalovaného na žádost správního orgánu prvního stupně dne
22. 10. 2008 (č. l. 61.2 správního spisu) a dne 23. 3. 2009 (č. l. 94.1 správního spisu) a vycházely
z něj správní orgány ve všech svých předchozích rozhodnutích. Teprve v nyní posuzovaném
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a v napadeném rozhodnutí (šesté meritorní
rozhodnutí ve věci) správní orgány místo, aby hranici osoby zúčastněné na řízení VI) vedly
na křižovatce v obci Nový Ples směrem na obec Josefov, zcela v rozporu s rozhodnutím o uznání
honitby osoby zúčastněné na řízení VI) vedly hranici po okraji obce Nový Ples až na komunikaci
směrem k obci Libřice. Takovýto postup shledal Nejvyšší správní soud v rozporu se zákonem.
Domnívaly-li se správní orgány, že hranice honitby osoby zúčastněné na řízení VI) je vedena
v rozporu se zákonem o myslivosti, zejména s §2 písm. e) a §17 odst. 2 věty první zákona
o myslivosti, nic jim nebránilo využít procesního institutu změny honitby dle §31 odst. 1 zákona
o myslivosti. Nemohly však tuto hranici, pravomocně vymezenou v rozhodnutí o uznání honitby
osoby zúčastněné na řízení VI), měnit v rámci řízení o přičlenění pozemků dle §30 zákona
o myslivosti. V posuzované věci tak správní orgány vycházely z nesprávně stanovené hranice
honitby osoby zúčastněné na řízení VI) s přičleňovanými pozemky, námitka nezákonného zjištění
skutkového stavu je proto důvodná [§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.].
[21] Nejvyšší správní soud rovněž nemohl přisvědčit názoru krajského soudu, že rozdíl 300 m
na celkové délce hranice honitby 3000 m je třeba považovat za nepatrný. Za nepatrný
by bylo možné považovat kupř. rozdíl několika jednotek metrů, nikoli však 10 % celkové délky
hranice honitby. S ohledem na výše uvedený závěr, že v posuzovaném řízení neměly správní
orgány pravomoc nově vymezit hranici honitby osoby zúčastněné na řízení VI), se Nejvyšší
správní soud samotným věcným posouzením ohledně správnosti nového vymezení této hranice
nezabýval.
[22] Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že jedním z dílčích práv, která Ústavní soud
dovozuje z čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, je i právo na předvídatelné
rozhodování (viz ustálená judikatura Ústavního soudu, např. nálezy ze dne 12. 10. 2005,
sp. zn. II. ÚS 322/03, ze dne 4. 4. 2013, sp. zn. I. ÚS 3271/12, či ze dne 21. 9. 2016,
sp. zn. I. ÚS 3006/15). Toto právo vyplývá ze samotných principů právního státu, neboť vytváří
a udržuje důvěru jednotlivce ve stát a jeho instituce (srov. WAGNEROVÁ, E., ŠIMÍČEK, V.,
LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters
Kluwer ČR, a. s. 2012, s. 744). Správní orgán prvního stupně dne 26. 6. 2014, tj. po téměř osmi
letech od zahájení řízení a po pěti vydaných rozhodnutích ve věci, doplnil do správního spisu
nově vypracované mapové podklady ze dne 17. 3. 2014 (č. l. 249.1 správního spisu), aniž by toto
doplnění jakkoli odůvodnil (viz oznámení účastníkům řízení na č. l. 250.1 správního spisu).
V rozhodnutí o přičlenění pozemků se správní orgán prvního stupně v této souvislosti odvolává
na rozsudek krajského soudu ze dne 12. 9. 2008, č. j. 30 Ca 147/2007 – 101, jímž bylo krajským
soudem správním orgánům vytknuto, že zjištěný skutkový stav nemá oporu ve spise.
Toto pochybení však bylo správním orgánem napraveno již zařazením mapových podkladů
ze dne 22. 10. 2008 a ze dne 23. 3. 2009 (č. l. 61.2 správního spisu a č. l. 94.1 správního spisu),
dané odůvodnění je tedy nepřípadné. Nelze ani souhlasit se žalovaným, že by hranice honitby
osoby zúčastněné na řízení VI) v obci Nový Ples byla kdy v předcházejícím řízení
zpochybňována a že by se tak jednalo o „problematickou“ hranici. Žalovaný si následně
bez jakéhokoli vysvětlení dne 12. 12. 2014 nechal vypracovat další mapový podklad,
který se, ačkoli je od stejného zpracovatele, od mapového podkladu ze dne 17. 3. 2014 liší
co do délky předmětných hranic honiteb o jednotky metrů. Z mapových podkladů pak správní
orgány dovodily (aniž by se rozdílem v naměřených délkách zabývaly), že hranice honitby osoby
zúčastněné na řízení VI) je o více než 300 metrů delší, než jak bylo dosud v řízení uváděno,
a na základě tohoto zjištění konstatovaly, že délky hranic obou honiteb s přičleňovanými
pozemky jsou stejné. Nejvyšší správní soud považuje popsaný procesní postup a z něj vyplývající
závěr za překvapivý a nepředvídatelný, a tedy v rozporu se zásadami řádného výkonu veřejné
moci vyplývajícími přímo z ústavního pořádku.
[23] Neurčitý právní pojem „zásady řádného mysliveckého hospodaření“ je třeba vykládat
v souladu s účelem zákona o myslivosti. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu
„podstata práva myslivosti a jeho zákonné úpravy směřuje především k ochraně volně žijící zvěře jako součásti
ekosystému“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 8. 2010, č. j. 9 As 14/2010 – 108).
Obdobně na myslivost nahlíží i judikatura Ústavního soudu, dle které „podstata myslivosti v české
právní úpravě směřuje v prvé řadě k naplnění zmíněného ústavního cíle, tedy k ochraně zvěře s tím, že k tomuto
cíli základnímu přibývá ještě další cíl v podobě ochrany myslivosti jako národního kulturního dědictví
(nález Ústavního soudu ze dne 13. 12. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 34/03).“ Obdobně se vyjadřuje
i odborná literatura, když uvádí, že česká myslivost je světově uznávána především díky svému
přístupu k obhospodařování zvěře, který vychází z principu trvale udržitelného hospodaření
s přírodním bohatstvím, za které je zvěř považována (RŮŽIČKA, J. Vyhláška o mysliveckém
plánování. Myslivost, 2004, roč. 52, č. 12). Výkon práva myslivosti spočívá především v ochraně
zvěře a péči o ni a ve významně omezovaném právu lovu, jehož prvotním cílem je především
regulace stavu zvěře. K dosažení svého účelu zákon o myslivosti stanoví celou řadu povinností,
v prvé řadě ty, jež se týkají mysliveckého plánování. Základní zásadou chovu lovné zvěře
je zachování rovnováhy výskytu všech druhů zvěře v mezích mezi tzv. stavem minimálním
a stavem normovaným, tedy stavem, který odpovídá kvalitě životního prostředí a úživnosti
honitby (srov. již zmiňovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 34/03). Zákon o myslivosti
tedy nepředstavuje úpravu myslivosti jako zájmové aktivity, ale jako „cílevědomé a regulované činnosti
k ochraně a rozvoji přírody“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 34/03). V jednotlivých řízeních o uznání, změně
či přičlenění honebních pozemků tedy nejde o soukromé zájmy jednotlivých honebních
společenstev, které jsou zcela přirozeně protichůdné, neboť každé sleduje svůj vlastní zájem
na co největším rozšíření honitby, nýbrž o vytvoření optimálních podmínek pro ochranu a rozvoj
myslivosti (již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 43/2007 – 95).
[24] Podle odborné literatury lze v současné době spatřovat význam myslivosti
v obhospodařování populací zvěře a ve vytváření přírodní rovnováhy v uměle pozměněné
krajině. To znamená provádění myslivosti založené na biologickém, resp. ekologickém principu
vývoje populací zvěře ve vztahu k prostředí, ve kterém žije (ČERVENÝ, J. Encyklopedie myslivosti.
Praha: Ottovo nakladatelství v divizi Cesty, 2004, 594 s.). V ekologicky stabilním ekosystému
jsou zvěř a prostředí v harmonicky vyváženém stavu a působení zvěře na prostředí je většinou
kladné. Při nepřirozeně vysoké populační hustotě zvěře však dochází k neúměrnému tlaku
na prostředí, který vede k závažným poškozením prostředí a ekonomickým ztrátám v lesním
či zemědělském hospodaření (ČERVENÝ, J. Encyklopedie myslivosti. Praha: Ottovo nakladatelství
v divizi Cesty, 2004, 594 s.). Chov zvěře je rozsáhlá záměrná činnost myslivce směřující
k zabezpečení a zlepšení životních podmínek zvěře, k úpravě jejího početního stavu,
úpravě poměru pohlaví a k celkovému zlepšení jakostního stavu zvěře. Myslivost při této
činnosti musí neustále dbát na soulad se zájmy zemědělského a lesního hospodářství
(BEDNÁŘ, V. a kol. Penzum znalostí z myslivosti. Praha: Druckvo, 2016, 924 s.). Předpokladem
pro odpovědný chov je stanovení chovného cíle, tzn. souborů opatření, kterými je možné
dosáhnout požadovaných vlastností zvěře. Zásady pro dosažení chovného cíle jsou založeny
na výběru geneticky dobře založených jedinců v odpovídajícím poměru pohlaví, zajištění
dostatečného množství potravy v průběhu celého roku a zajištění odpovídajících klidových
a krytových podmínek (VOSÁTKA, J. a kol. Myslivost. Praha: Druckvo, 2013, 702 s.). Chov
zvěře pro účely mysliveckého hospodaření se provádí pouze v honitbách. Základním
předpokladem úspěšného chovu zvěře je určit kvalitu honitby pro jednotlivé druhy chované
zvěře a stanovit jejich početní stavy, aby odpovídaly ekologickým a celospolečenským
podmínkám (BEDNÁŘ, V. a kol. Penzum znalostí z myslivosti. Praha: Druckvo, 2016, 924 s.).
Honitby se podle kvality životního prostředí zařazují do jakostních tříd, podle kterých
se vypočítávají normované kmenové stavy jednotlivých druhů zvěře, jež podléhají plánování
chovu a lovu zvěře (VACH, M. Myslivost: základy myslivosti a myslivecký management chovu a lovu zvěře.
2. díl. Myslivecký management chovu a lovu zvěře. Uhlířské Janovice: Nakladatelství a vydavatelství
Silvestris, 2016, 974 s.).
[25] Ze systematického hlediska je při výkladu pojmu „zásady řádného mysliveckého
hospodaření“ třeba vycházet z §36 an. zákona o myslivosti týkajícího se vypracování plánu
mysliveckého hospodaření a z prováděcí vyhlášky č. 553/2004 Sb., o podmínkách, vzoru
a bližších pokynech vypracování plánu mysliveckého hospodaření v honitbě (dále jen „vyhláška
č. 553/2004 Sb.“). Podle §36 odst. 2 zákona o myslivosti „[u]živatel honitby je povinen vypracovat
každoročně plán mysliveckého hospodaření v honitbě (dále jen ‚plán‘). Při vypracování plánu vychází z posouzení
celkového stavu ekosystému, výsledku porovnání kontrolních a srovnávacích ploch a výše škod způsobených
v uplynulém období zvěří na lesních a zemědělských porostech, z výsledků sčítání zvěře, ze stanovených
minimálních a normovaných stavů zvěře, poměrů pohlaví a koeficientů očekávané produkce, jakož i ze záměrů,
které byly uvedeny v návrhu na uznání honitby. V části týkající se mysliveckého hospodaření se uvádí i zamýšlené
zazvěřování, výstavba mysliveckých zařízení, opatření v péči o zvěř a při ochraně a zlepšování životních podmínek
zvěře“. Podle §1 odst. 1 vyhlášky č. 553/2004 Sb. je cílem vypracování plánu mysliveckého
hospodaření zajištění ochrany zvěře, cílevědomého chovu a lovu zvěře, včetně zohlednění
vývojových stádií zvěře. Podle §3 odst. 1 vyhlášky č. 553/2004 Sb. „[p]ři posuzování celkového stavu
ekosystému se vychází z porovnání skutečného a cílového stavu ekosystému. Plán lovu zvěře se v návaznosti
na toto posouzení upraví tak, aby se skutečné početní stavy zvěře po provedeném odlovu pohybovaly mezi
minimálními a normovanými stavy (§3 odst. 2 zákona) blíže té hranici, která má odpovídat cílovému stavu
ekosystému“. Podle §3 odst. 3 téže vyhlášky „[n]a základě údajů o výši škod způsobených zvěří
v uplynulém období na lesních a zemědělských porostech se upraví plán lovu zvěře tak, aby se skutečné početní
stavy zvěře po provedeném odlovu pohybovaly mezi minimálními a normovanými stavy v takové výši, která nebude
příčinou nepřiměřeného poškozování lesních a zemědělských porostů“. Vyhláška je dle odborné literatury
postavena na několika zásadách: princip trvale udržitelného hospodaření se zvěří, udržení
přírodní kvality genofondu zvěře, zachování rovnováhy mezi stavy zvěře a prostředím a zajištění
možnosti pro stanovení limitů lovu zvěře. Pro zachování komplexního fungování celého systému
mysliveckého hospodaření je třeba zvažovat celkový stav ekosystému, minimální a normované
stavy zvěře, poměry pohlaví, koeficienty očekávané produkce, zamýšlené zazvěřování, výstavbu
mysliveckých zařízení, opatření v péči a ochraně zvěře a zlepšování životních podmínek zvěře
(RŮŽIČKA, J. Vyhláška o mysliveckém plánování. Myslivost, 2004, roč. 52, č. 12). Rovněž je třeba
odkázat na vyhlášku č. 491/2002 Sb., o způsobu stanovení minimálních a normovaných stavů
zvěře a o zařazování honiteb nebo jejich částí do jakostních tříd.
[26] Vzhledem k významu honitby pro chov zvěře je třeba přihlédnout k zásadám tvorby
honiteb dle §17 zákona o myslivosti, dle kterých je honitba tvořena souvislými honebními
pozemky (§17 odst. 2), při tvorbě honiteb se nepřihlíží k hranicím katastrálních území, územních
obvodů obcí nebo krajů, naopak je však vhodné, aby se hranice honitby kryly s přírodními
a v terénu zřetelnými hranicemi (§17 odst. 4), související pozemky nelze zařadit do jedné
honitby, pokud tvoří překážku pohybu zvěře či jsou-li pro zvěř nebezpečím (§17 odst. 5), nelze
uznat honitbu, která má tvar úzkého pozemkového pruhu, stejně je nutno bránit vzniku hranice
honitby, kterou by tvořilo rozhraní zemědělských a lesních pozemků (§17 odst. 6) a minimální
výměra honitby je 500 ha (§17 odst. 7).
[27] S ohledem na veškerá výše uvedená výkladová hlediska dospěl Nejvyšší správní soud
k závěru, že zásadami řádného mysliveckého hospodaření je třeba rozumět zásady hospodaření,
které směřují primárně k ochraně zvěře jakožto přírodního bohatství státu a k udržení stability
ekosystémů, ve kterých tato zvěř žije. Za tím účelem je třeba zajistit řádnou péči a chov zvěře
spočívající v regulaci populací jednotlivých druhů zvěře, udržování kvality genofondu zvěře,
zlepšování životních podmínek zvěře a zajištění řádné tvorby honiteb. Součástí zásad
řádného mysliveckého hospodaření musí rovněž být udržování kvality životního prostředí
a s tím související omezování škod způsobených zvěří na lesních a zemědělských pozemcích.
Při jakémkoli mysliveckém hospodaření je rovněž třeba dbát udržení historické a kulturní úrovně
a tradic české myslivosti. Hlavnímu cíli zákonné úpravy myslivosti a jednotlivým zásadám
řádného mysliveckého hospodaření pak slouží jednotlivé instituty práva myslivosti jako lov zvěře,
zazvěřování, přikrmování či výstavba krmných a jiných mysliveckých zařízení. S ohledem na výše
uvedené se tedy nelze ztotožnit s doktrinárním výkladem zásad řádného mysliveckého
hospodaření, dle kterého „[z]ásadami mysliveckého hospodaření nelze rozumět nic jiného než obecné
zásady tvorby honiteb uvedené v §17“ (PETR, B. a kol. Zákon o myslivosti. Komentář. Praha: Wolters
Kluwer, a. s., 2015, 300 s.).
[28] Vymezení zásad ze strany správních orgánů, jež krajský soud aproboval v napadeném
rozsudku (a to přestože v rozsudku č. j. 30 Ca 147/2007 – 101 zásady řádného mysliveckého
hospodaření vymezil mnohem komplexněji, byť z provedeného posouzení není zřetelné,
z čeho krajský soud při výkladu vycházel), považuje Nejvyšší správní soud za kusé a odtržené
od podstaty zákonné úpravy myslivosti, přičemž jednotlivé zásady se navzájem překrývají
či vyjadřují část množiny ostatních zásad (např. zásadu umožnění výstavby mysliveckých zařízení
lze podřadit pod zásadu řádného užívání honebních pozemků a zlepšování životních podmínek
zvěře), čímž celkový výsledek značně zkreslují. Za klíčové je třeba považovat to, že správní
orgány nijak neodůvodňují, z jakého důvodu upřednostnily zásadu zabránění vytvoření hranice
pole-les, která je pouze dílčím aspektem jedné ze zásad řádného mysliveckého hospodaření,
tj. řádné tvorby honiteb. Nadto je třeba upozornit, že primárním účelem zákonné úpravy
myslivosti je ochrana zvěře a péče o ni, nikoli ochrana soukromého majetku. Ačkoli je tedy
zabránění vzniku škod páchaných zvěří na pozemcích důležité pro zachování kvality životního
prostředí a minimalizaci zásahů do vlastnického práva vlastníků pozemků, jedná se pouze
o sekundární princip řádného mysliveckého hospodaření. Odůvodnění správních orgánů je toliko
obecné, neprokazující důvodnost potřeby zabránit vzniku hranice pole-les v posuzovaném
případě. Za nevhodné je rovněž třeba považovat to, že odůvodnění upřednostnění této zásady
v rozhodnutí o přičlenění pozemků a dokonce i v napadeném rozsudku je doslovně převzato
ze znaleckého posudku Lesprojektu východní Čechy, s.r.o., ze dne 30. 12. 2010, č. 538-100/10
(dále jen „revizní znalecký posudek“). Je nepřípustné, aby krajský soud do svého právního
posouzení doslova převzal část znaleckého posudku, který, jak bude vysvětleno níže,
se má vyjadřovat k odborným, a nikoli právním otázkám (srov. odst. [30]).
[29] Podle judikatury Nejvyššího správního soudu lze rovněž „mezi zásady řádného mysliveckého
hospodaření (ostatně i jakékoli jiné činnosti) zahrnout zásadu rozumného uspořádání vztahů. Není přitom
třeba obsáhle rozvíjet myšlenku, že souhlas vlastníka s přičleněním pozemků do honitby již od počátku vytváří
lepší předpoklady pro vzájemné vztahy členů honebního společenstva a pro jejich spolupráci při užívání
honebních pozemků a při ochraně myslivosti“ (již zmiňovaný rozsudek č. j. 1 As 43/2007 - 95).
V posuzovaném řízení bylo předloženo několik desítek prohlášení vlastníků pozemků a osoba
zúčastněná na řízení VII), většinový vlastník pozemků, byla v řízení velmi aktivní, několikrát
výslovně vyjádřila vůli, aby její pozemky byly přičleněny k honitbě stěžovatele a své stanovisko
odůvodnila bezproblémovou komunikací ohledně hospodaření na pozemcích a nahrazování škod
způsobených zvěří na pozemcích. Správní orgány tedy pochybily, pokud v rozporu s výše
uvedenou judikaturou názor vlastníků přičleňovaných pozemků zcela opomenuly. Na druhou
stranu krajský soud správně odmítl jako nepřípustné žalobní námitky týkající se nepřiměřeného
zásahu do vlastnického práva osoby zúčastněné na řízení VII). Správní soudnictví poskytuje
ochranu veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob způsobem a za podmínek
stanovených zejména soudním řádem správním. Soudní přezkum není a nemůže být všeobecnou
kontrolou zákonnosti postupu a rozhodování správních orgánů. Je vždy na osobě rozhodnutím
dotčené, zda toto rozhodnutí akceptuje, či zda se proti němu bude bránit u soudu; je rovněž
na její vůli, jaká pochybení označí za podstatná (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009 – 84). Za subjektivní veřejná práva
jiných tedy stěžovatel v rámci vlastního řízení před správními soudy bojovat nemůže,
neboť k tomu není aktivně legitimován. Osoba zúčastněná na řízení VII) se v řízení o žalobě
nevyjádřila a ve svém vyjádření ke kasační stížnosti porušení svého vlastnického práva netvrdila.
[30] S namítaným nesprávným právním posouzením zásad řádného mysliveckého hospodaření
souvisí i způsob, jakým správní orgány při jejich výkladu postupovaly a který je třeba korigovat
především s ohledem na řádné posouzení věci v navazujícím řízení. Podle §56 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, „[z]ávisí-li rozhodnutí na posouzení
skutečností, k nimž je třeba odborných znalostí, které úřední osoby nemají, a jestliže odborné posouzení
skutečností nelze opatřit od jiného správního orgánu, správní orgán usnesením ustanoví znalce“. Podle ustálené
judikatury Nejvyššího správního soudu není úkolem znalce právní posouzení věci, ale toliko
posouzení odborné (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2008,
č. j. 2 As 37/2008 – 98). Jak pěkně vystihl již prvorepublikový Nejvyšší soud Československé
republiky v rozsudku ze dne 3. 2. 1928, sp. zn. Zm II 383/27: „Jest v povaze věci, že se znalci přibírají
k tomu, by jednak pozorovali skutečnosti, jichž poznání předpokládá zvláštní odborné znalosti (nález), jednak,
by z takovýchto pozorování vyvozovali znalecké úsudky (posudky), nikoli však, by sdělovali soudu své názory
a úsudky o otázkách rázu právního neb o otázkách, k jichž správnému porozumění a řešení není zapotřebí
odborných vědomostí nebo znalostí, nýbrž stačí, hledíc ku povaze okolností případu, úplně soudcovská
zkušenost a znalost“ (VÁŽNÝ, F. Rozhodnutí Nejvyššího soudu Československé republiky ve věcech
občanských, sv. X, roč. 1928, Praha: Právnické vydavatelství JUDr. Václav Tomsa, s. 106). Určení
hranice mezi tím, co má být prokázáno znaleckým posudkem a co už je otázkou právního
posouzení prováděného správním orgánem či soudem, je opakovaně řešeno v judikatuře zdejšího
soudu i soudů krajských, jak dosvědčuje zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 2. 2007, č. j. 8 As 62/2005 – 66, publ. pod č. 1466/2008 Sb. NSS, podle nějž „výklad pojmu
mravnosti nemůže být předmětem znaleckého posudku, ale je to naopak správní orgán a posléze soud,
který mu přiřazuje konkrétní význam a obsah“; či rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 4. 9. 2006,
sp. zn. 30 Ca 263/2004, podle nějž „návrh žalobců na vypracování znaleckého posudku ohledně výkladu
právní definice není důvodný, neboť stavební úřad je dostatečně odborně kompetentní vykládat stavebně právní
předpisy“. Znalecký posudek je následně správní orgán povinen vyhodnotit, a to z hlediska
jeho jednoznačnosti, úplnosti a přesvědčivosti, jakož i posoudit, zda posudek netrpí vadami
takového charakteru (např. podjatost znalce), které by jeho použití k posouzení věci
znemožňovaly (srov. obdobně rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 12. 2015,
č. j. 2 Ads 236/2015 – 38, ze dne 27. 6. 2014, č. j. 4 Ads 68/2014 – 37, nebo ze dne 15. 4. 2015,
č. j. 6 Ads 217/2014 – 23).
[31] Ze správního spisu vyplývá, že během správního řízení byly vypracovány a zohledněny
čtyři znalecké posudky: znalecký posudek Františka Buriánka ze dne 7. 2. 2007, č. 1034/07/ 07,
vypracovaný na základě objednávky správního orgánu (dále jen „první znalecký posudek“);
znalecký posudek Ing. Václava Němce ze dne 25. 11. 2008, č. 370/8/08-M, vypracovaný
na základě objednávky osoby zúčastněné na řízení VI) (dále jen „druhý znalecký posudek“);
znalecký posudek Výzkumného ústavu lesního hospodářství a myslivosti Strnady ze dne
20. 9. 2010, č. 40/010-20/09, vypracovaný na základě objednávky osoby zúčastněné
na řízení VII) (dále jen „třetí znalecký posudek“); a revizní znalecký posudek, který však
nezpracoval znalecký ústav, nýbrž pouze samostatně působící znalec. Zpracovateli prvního
znaleckého posudku bylo správním orgánem prvního stupně zadáno „[p]osouzení předložených
variant úpravy hranic honiteb Honebního společenstva Rasošky a Honebního společenstva Smržov
z hlediska zákona č. 449/2001 Sb. o myslivosti v platném znění s ohledem na řádné a účelné myslivecké
hospodaření, zejména s přihlédnutím k §17 odst. 6 a §30 odst. 1 zákona“. Ve druhém znaleckém
posudku měl jeho zpracovatel dle zadání objednatele provést „[p]osouzení řádného mysliveckého
hospodaření ve věci přičlenění honebních pozemků, které netvoří vlastní ani společenstevní honitbu v k. ú. Nový
Ples, Libřice a Lejšovka“. Znalec se proto vyjádřil ke konkrétnímu řešení přičlenění předmětných
pozemků a uvedl, že stávající hranice pole - les není uspokojivá. Dále znalec vyložil §30 zákona
o myslivosti (sic!) a konstatoval, že pravidlo nejdelší společné hranice není absolutní, že je třeba
především zohlednit §17 odst. 6 zákona o myslivosti, tj. zabránit vzniku hranice pole – les.
Dále uvedl, že přání vlastníka není relevantním kritériem pro rozhodování o přičlenění pozemků.
Závěrem definoval pojem „zásady řádného mysliveckého hospodaření“ a vyjádřil se i k námitkám
uplatněným účastníky ve správním řízení. Třetí znalecký posudek byl vypracován za účelem
„[p]osouzení významu hranic honiteb Rasošky a Smržov z hlediska možností trvale udržitelného mysliveckého
hospodaření dle zákona 444/2001 Sb.“ Znalec v posudku charakterizoval honitby v řešené oblasti
(zda se jedná o polní či lesní honitbu, kolik zeleně se v honitbě nachází atd.), popsal rozsah
zemědělské výroby a lesního hospodářství, složení zeleně a zvěře na přičleňovaných pozemcích
a konstatoval, že škoda na zemědělských pozemcích se zatím pohybuje v řádu stovek, maximálně
tisíc korun ročně a byla dosud řešena mimosoudní cestou. V závěru posudku k problematice
hranice pole – les uvedl, že tato hranice „komplikuje lov v rámci dvěstěmetrové zóny, ve které nemohou
být stavěna myslivecká zařízení … To ovšem neznamená, že zde nemůže být spárkatá nebo drobná zvěř lovena
nebo odpuzována ze zemědělských kultur, kde hrozí škody zvěří“. V revizním posudku bylo zpracovateli
výslovně zadáno vymezit návrh zásad řádného mysliveckého hospodaření, posoudit vhodnost
přičlenění předmětných honebních pozemků ve vztahu k zásadám řádného mysliveckého
hospodaření a posoudit správnost všech znaleckých posudků ve správním spise.
[32] V této věci je výklad pojmu „zásady řádného mysliveckého hospodaření“ posouzením
právním, nikoli odborným, a nemůže být tedy předmětem znaleckého posudku. Na druhou
stranu je třeba připustit, že vzhledem ke specifičnosti řešené problematiky správní orgán
při svém posouzení může zohlednit i odborné stanovisko týkající se běžné myslivecké praxe
či základních pravidel lege artis (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2017,
č. j. 2 As 313/2015 - 492). Rovněž je možné, že správní orgán bude poté, co provede výklad
předmětného neurčitého právního pojmu, potřebovat pro své konečné posouzení ohledně
přičlenění pozemků, které musí být provedeno striktně individuálně vzhledem ke konkrétní
situaci, odborných znalostí ve vztahu ke konkrétním reáliím předmětných pozemků
jako např. jaká zvěř se na pozemcích vyskytuje, jaké jsou požadavky na její chov, jaké prostředí
potřebuje ke svému životu, jaké překážky dokáže či nedokáže překonávat, co pro ni v krajině
může být nebezpečím, jak se projevuje rozdíl v míře škod způsobených zvěří na zemědělských
pozemcích či v počtech ulovené zvěře v situaci, kdy hranice pole-les tvoří hranici honitby,
oproti situaci, kdy se tato hranice nachází uvnitř honitby, či odborné posouzení schopnosti
a vybavenosti jednotlivých mysliveckých spolků zajistit dosažení normovaných stavů zvěře.
[33] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že správní orgány
a potažmo i krajský soud, který jejich činnost aproboval, pochybily, pokud výklad pojmu „zásady
řádného mysliveckého hospodaření“ delegovaly na znalce. Nejzřetelněji je toto pochybení patrné
v revizním znaleckém posudku, kde správní orgán prvního stupně nejenže přímo žádal o výklad
tohoto pojmu, ale dokonce znalci zadal posoudit jednotlivá řešení přičlenění předmětných
pozemků, což bylo úkolem správního orgánu a předmětem celého správního řízení. Zcela mylný
je pak závěr ohledně třetího znaleckého posudku, který správní orgán prvního stupně dle svého
výslovného tvrzení nezohlednil, neboť tento posudek nevymezil žádné zásady řádného
mysliveckého hospodaření. V důsledku nesprávného vyhodnocení třetího znaleckého posudku
tak správní orgán nevzal v potaz řadu důležitých skutečností týkajících se reálií přičleňovaných
pozemků, což je právě podstatou znaleckých posudků jakožto prostředků k odbornému poznání.
Je nicméně třeba zdůraznit, že v posuzované věci zakládá pochybení správního orgánu především
způsob zadání posudku a jeho nesprávné následné hodnocení. Samotnému pořízení znaleckých
posudků v posuzované věci nelze ničeho vytýkat. Ze znaleckých posudků vyplývá řada důležitých
skutečností odborného rázu, které mohou být pro posouzení věci podstatné, jako například
informace o denním a ročním životním cyklu zvěře a způsobu shánění potravy, výhody lovu
na čekané oproti jiným způsobům lovu, poznatky o rostlinné a živočišné skladbě honiteb
či vysvětlení, že pokud povede hranice honitby po silnici, vznikne kolem této komunikace 400 m
široký pás bez krmelců, zásypů a slanisek, čímž se usměrní výskyt zvěře stranou od silnice.
Pochybení zakládá pouze způsob zadání posudku, jakož i jeho následné hodnocení.
[34] Nejvyšší správní soud shrnuje, že správní orgány, a potažmo i krajský soud, předně
pochybily, když při posuzování délky společné hranice honitby osoby zúčastněné na řízení VI)
a přičleňovaných pozemků vymezily tuto hranici odlišně od pravomocného rozhodnutí o uznání
honitby osoby zúčastněné na řízení VI). Výklad pojmu „zásady řádného mysliveckého
hospodaření“ provedený správními orgány a potvrzený krajským soudem je kusý, nelogický
a nezohledňující hlavní účel zákonné úpravy výkonu myslivosti. Správní orgány navíc zásadně
pochybily, když své právní posouzení v podstatné části delegovaly na znalce, jejichž závěry
pak doslovně převzaly do svých rozhodnutí, a když zcela opomenuly názor vlastníků
přičleňovaných pozemků. Ačkoli je patrné, že správní orgány byly zřetelně vedeny snahou vyřešit
ze svého pohledu rozumným kompromisem letitý spor, jejich rozhodnutí nemohou z výše
uvedených důvodů obstát. Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že nevhodnost hranice
pole - les je třeba zohlednit v celkovém posouzení, je však třeba tento aspekt vážit s ohledem
na ostatní zásady řádného mysliveckého hospodaření a ve vztahu ke konkrétní posuzované
situaci. Samotné výsledné posouzení, zda zásady řádného mysliveckého hospodaření vyžadují jiné
přičlenění než k honitbě s nejdelší společnou hranicí, Nejvyšší správní soud nijak nepředjímá.
IV. Závěr a náklady řízení
[35] Z výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a proto napadený rozsudek zrušil (§110 odst. 1 věta první s. ř. s.). Za použití
§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. současně zrušil i napadené rozhodnutí a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení (§78 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Zruší-li Nejvyšší správní soud i rozhodnutí správního
orgánu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je tento správní orgán vázán právním názorem
vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.
ve spojení s §78 odst. 5 s. ř. s.]. Podle §30 zákona o myslivosti správní orgán přičlení pozemky
primárně na základě kritéria nejdelší společné hranice. Jiné řešení zvolí pouze, pokud to vyžadují
zásady řádného mysliveckého hospodaření. V navazujícím řízení je primárně třeba stanovit délku
společných hranic jednotlivých honiteb podle jejich vymezení v pravomocném rozhodnutí
o uznání honitby a při výkladu pojmu „zásady řádného mysliveckého hospodaření“ vycházet
ze závazného právního názoru Nejvyššího správního soudu. Samotné posouzení, zda zásady
řádného mysliveckého hospodaření vyžadují jiné přičlenění než k honitbě s nejdelší společnou
hranicí, náleží správním orgánům, a nikoli znalci, a je třeba jej řádně odůvodnit.
[36] Nejvyšší správní soud je posledním soudem, který o věci rozhodl, a proto musí určit
náhradu nákladů celého soudního řízení. Vzhledem k tomu, že se stěžovatel žalobou domáhal
zrušení napadeného rozhodnutí, je nutno považovat ho za úspěšného účastníka. Podle
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. má úspěšný účastník právo na náhradu důvodně
vynaložených nákladů proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovateli přísluší náhrada
odměny za pět úkonů právní služby, a to převzetí a příprava zastoupení na základě smlouvy
o poskytnutí právních služeb, podání žaloby, repliky a kasační stížnosti a účast na jednání
před soudem nepřesahující dvě hodiny [§11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif),
ve znění pozdějších předpisů]. Odměna za jeden úkon činí podle §7 ve spojení s §9 odst. 4
písm. d) advokátního tarifu, 3100 Kč. Podle §13 odst. 3 advokátního tarifu je třeba k odměně
za každý úkon přičíst 300 Kč na úhradu hotových výdajů. Celkem tak náklady řízení tvoří součet
částky 8000 Kč za soudní poplatky (3000 Kč za žalobu a 5000 Kč za kasační stížnost)
a 17 000 Kč za právní služby (pětkrát 3400). Protože zástupce stěžovatele není plátcem daně
z přidané hodnoty, jedná se o částku konečnou. Celkovou částku nákladů řízení ve výši
25 000 Kč je žalovaný povinen zaplatit stěžovateli v přiměřené lhůtě 30 dnů od právní moci
tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce.
[37] Osoba zúčastněná na řízení má podle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu
jen těch nákladů řízení, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil.
V tomto řízení však osobám zúčastněným na řízení žádné povinnosti uloženy nebyly,
proto nemají právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. dubna 2017
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu