ECLI:CZ:NSS:2017:2.AS.282.2016:54
sp. zn. 2 As 282/2016 - 54
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky
a soudkyň Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobců: a) S. V., b) V. B.,
c) Mgr. L. H., d) Ing. Mgr. K. H., všichni zastoupeni JUDr. Milanem Vašíčkem, MBA,
advokátem, se sídlem Lidická 57, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského
kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava, za účasti osoby zúčastněné na řízení: obec Štítina, se
sídlem Hlavní 68, Štítina, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 4. 2014, č. j. MSK 48395/2014,
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 5. 10. 2016,
č. j. 22 A 64/2014 - 67,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobcům náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
ve výši 10 220 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejich zástupce
JUDr. Milana Vašíčka, MBA, advokáta.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobci jsou vlastníci nemovitostí v nově vybudované části obce Štítina, kde poté,
co jeden z místních obyvatel začal na hlavní přístupovou cestu stavět zátarasy a jiné překážky,
vznikl spor o povahu této komunikace. Rozhodnutím ze dne 6. 1. 2014, č. j. STI-37/2014,
Obecní úřad Štítina v pozici místně příslušného silničního správního úřadu (dále jen „správní
orgán prvního stupně“) zamítl žádost žalobců, aby deklaroval, že se na pozemcích parc. č. X, X a
X v k. ú. X (je-li dále uvedeno parc. č., myslí se tím pozemek v tomto katastrálním území) nachází
veřejně přístupná účelová komunikace. Odvolání žalobců žalovaný v záhlaví uvedeným
rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“) zamítl.
[2] Proti napadenému rozhodnutí podali žalobci správní žalobu, které Krajský soud
v Ostravě v záhlaví označeným rozsudkem (dále jen „krajský soud“ a „napadený rozsudek“)
vyhověl, neboť dospěl k závěru, že správní orgány ve správním řízení nedostatečně
zjišťovaly souhlas vlastníků pozemků s neomezeným užíváním komunikace. Přestože byli tito
vlastníci ve správním řízení zcela pasivní, bylo povinností správních orgánů dle §3 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, pokusit se o zjištění jejich názoru
výzvou k písemnému vyjádření či jejich předvoláním k vyjádření stanoviska. Krajský soud dále
shledal pochybení v tom, že správní orgány nijak nevyhodnotily prohlášení A. K., spoluvlastníka
dvou dotčených pozemků, ze dne 14. 1. 2013, ve kterém uvádí, že dává souhlas vlastníkům
pozemků kolem komunikace a jejich rodinám a známým k jejímu užívání, že nikdy od výstavby
dané komunikace nebránil nikomu ve využívání této komunikace k chůzi a jízdě a že jeho
záměrem naopak bylo, aby se stala veřejnou účelovou komunikací. Krajský soud proto dospěl
k závěru, že žalovaný zatížil napadené rozhodnutí nepřezkoumatelností a obsah napadeného
rozhodnutí je v rozporu s obsahem správního spisu. Krajský soud rovněž považoval za nutné
korigovat závěr žalovaného, že pro deklaraci existence veřejně přístupné účelové komunikace je
třeba, aby byla dána nezbytná komunikační potřeba veřejnosti. Zatímco souhlas vlastníka je
znakem veřejně přístupné účelové komunikace, u něhož je třeba zhodnotit, zda cestu užíval blíže
neurčený okruh osob (tj. veřejnost), znak nutné komunikační potřeby se naopak zkoumá ve
vztahu ke konkrétním dotčeným nemovitostem, pro něž sporná cesta plní funkci komunikační
spojnice (k tomu odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 As 213/2015).
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobců
[3] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) podal proti napadenému rozsudku kasační stížnost
z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel předně konstatuje, že podle §142 odst. 3 správního řádu
se pro dokazování v řízení o určení právního vztahu obdobně použijí pravidla pro dokazování
ve sporném řízení. Správní orgán tedy zásadně vychází jen z důkazů, které byly navrženy
účastníkem řízení, a neuplatní se zde zásada materiální pravdy. Správní orgán v takovém řízení
vystupuje jako nestranný rozhodce sporu, jeho procesní pozice je tak do určité míry obdobná
pozici soudu. Dle ustálené judikatury není úkolem soudu za účastníka řízení domýšlet další
argumenty či vybírat z reality skutečnosti, které žalobu podporují.
[4] Stěžovatel dále brojí proti závěru, že správní orgány pochybily, když neprovedly
navrhovaný výslech svědků. Správní orgán prvního stupně řádně odůvodnil, že výslech svědků
shledal nadbytečným, neboť byl navrhován pouze k prokázání toho, že předmětná komunikace
byla v letech 2009 až 2012 veřejně a s vědomím vlastníků těchto pozemků zcela volně
a oboustranně využívána k chůzi a jízdě dopravními prostředky a že má nezastupitelný dopravní
význam v dané lokalitě, což však správní orgány nijak nezpochybňovaly, naopak jim tato
skutečnost byla známa. Stěžovatel nicméně zdůrazňuje, že tolerance veřejného užívání
neznamená souhlas. Že je komunikace veřejně přístupná ani že nebyla oplocena, neznamená,
že vlastník pozemku dal souhlas s jejím veřejným užíváním. Závěr správních orgánů
o tom, že nebyl dán souhlas vlastníka pozemku s veřejným užíváním komunikace, dále podporuje
skutečnost, že vlastník pozemku upravil právo cesty a jízdy formou věcného břemene předem
určenému počtu osob, což svědčí o tom, že neměl v úmyslu povolit neomezené užívání
komunikace neurčitému okruhu třetích osob. Na základě listinných důkazů správní orgán
prvního stupně zjistil, že předmětná komunikace byla povolena jako stavba pozemní komunikace
pro plánovanou výstavbu třiceti rodinných domů podél této budoucí komunikace, z čehož
dovodil, že komunikace měla sloužit k uspokojování dopravních potřeb omezeného okruhu
osob. Prohlášení spoluvlastníka předmětných pozemků (vydané po více než dvou letech
od dokončení komunikace) ohledně jejího veřejného užívání považuje stěžovatel za účelové.
[5] Stěžovatel rovněž namítá, že nebyla splněna ani druhá podmínka nezbytná k určení
existence veřejně přístupné účelové komunikace, a to nezbytná komunikační potřeba veřejnosti.
Existence veřejné komunikace je vždy spjata se zásahem do vlastnického práva vlastníků
dotčených nemovitostí, správní orgán tedy musí vždy zohlednit nutnost omezení
vlastnických práv. Omezení vlastnického práva musí být dáno veřejným zájmem na obecném
užívání komunikace a musí být v souladu se zásadou proporcionality. Veřejný zájem je naplněn
tehdy, existuje-li potřeba veřejnosti určitou komunikaci využívat (podmínka obecného
užívání komunikace) a zároveň je-li splněno kritérium nezbytné komunikační potřeby,
tj. jedná-li se o jedinou možnost přístupu k nemovitosti. Obecné užívání lze podřadit pod pojem
veřejné užívání, definované jako užívání všeobecně přístupných materiálních statků, které
odpovídají jejich účelovému určení, předem neomezeným okruhem uživatelů. Obecné užívání
účelové pozemní komunikace spočívá v možnosti každého tuto komunikaci bezplatně užívat,
a to způsobem obvyklým a k účelům, ke kterým je tato komunikace určena. Stěžovatel nijak
nezpochybňuje komunikační potřebu předem určeného okruhu vlastníků nemovitostí podél
komunikace, zastává však názor, že nebyl prokázán veřejný zájem na užívání předmětných
pozemků předem neomezeným okruhem uživatelů.
[6] Žalobci ve svém vyjádření ke kasační stížnosti předně uvádějí, že tvrzení
uvedená v kasační stížnosti jsou neakceptovatelná, neboť stěžovatel se opětovně dovolává
argumentů (zejména požadavku na existenci komunikační potřeby veřejnosti), které Nejvyšší
správní soud již výslovně vyvrátil v rozsudku sp. zn. 6 As 2013/2015 (pozn. Nejvyššího
správního soudu – žalobci mají zjevně na mysli rozsudek sp. zn. 6 As 213/2015). Žalobci
zdůrazňují, že vlastník komunikace po několik let pasivně toleroval obecné užívání komunikace
veřejností, a navíc výslovně uvedl, že bylo jeho záměrem, aby se komunikace stala veřejně
přístupnou účelovou komunikací. Stěžovatel se s tímto prohlášením v kasační stížnosti vypořádal
pouze tak, že jej označil za účelové, aniž by svůj závěr jakkoli odůvodnil. Toto prohlášení zjevně
odporuje závěru stěžovatele, že vlastník předmětných pozemků omezil užívání komunikace
jen pro určitý omezený okruh osob. Věcné břemeno chůze a jízdy bylo zřízeno pouze některým
vlastníkům okolních rodinných domů, nikoli však žalobcům. Žalobci nadto uvádějí, že v rozporu
s tvrzením stěžovatele postačuje jako konkludentní souhlas s obecným užíváním komunikace
veřejností několikaletá tolerance ze strany vlastníka, který nic proti jejímu užívání veřejností
nečiní. Žalobci tedy shrnují, že přinejmenším pasivní forma souhlasu vlastníka komunikace byla
ve správním řízení prokázána, a to nehledě na výše zmiňované výslovné prohlášení jednoho
z vlastníků předmětných pozemků. Otázka aplikace §3 správního řádu není s ohledem
na nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí dle žalobců pro právní posouzení věci podstatná.
[7] Osoba zúčastněná na řízení svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti nevyužila.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že stěžovatel je osobou oprávněnou k jejímu podání, neboť byl účastníkem
řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.). Kasační stížnost byla podána včas
(§106 odst. 2 s. ř. s.) a za stěžovatele v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s. jedná jeho zaměstnanec,
který má požadované vysokoškolské vzdělání, jež je podle zvláštních zákonů vyžadováno
pro výkon advokacie. Kasační stížnost je tedy přípustná.
[9] Důvodnost kasační stížnosti vážil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Musel se tak předně zabývat
tím, že krajský soud nevyrozuměl pana M. H., vlastníka pozemku parc. č. X, o probíhajícím řízení
a znemožnil mu tak uplatňovat v řízení práva osoby zúčastněné na řízení dle §34 s. ř. s.
[10] Podle §34 odst. 1 s. ř. s. „[o]sobami zúčastněnými na řízení jsou osoby, které byly přímo
dotčeny ve svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno,
a ty, které mohou být přímo dotčeny jeho zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu,
nejsou-li účastníky a výslovně oznámily, že budou v řízení práva osob zúčastněných na řízení uplatňovat.“ Podle
§34 odst. 2 s. ř. s. „[n]avrhovatel je povinen v návrhu označit osoby, které přicházejí v úvahu jako osoby
zúčastněné na řízení, jsou-li mu známy. Předseda senátu takové osoby vyrozumí o probíhajícím řízení a vyzve
je, aby ve lhůtě, kterou jim k tomu současně stanoví, oznámily, zda v řízení budou uplatňovat práva osoby
zúčastněné na řízení; takové oznámení lze učinit pouze v této lhůtě. Současně s vyrozuměním je poučí
o jejich právech. Obdobně předseda senátu postupuje, zjistí-li se v průběhu řízení, že je tu další taková osoba.“
[11] Nezbytnou podmínkou pro získání postavení osoby zúčastněné na řízení je to, že musí
jít o osobu přímo dotčenou na právech nebo povinnostech (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. 1. 2010, č. j. 9 As 73/2009 – 133, dostupný tak jako ostatní
zde uvedená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu na www.nssoud.cz). Přitom osobou
zúčastněnou na řízení je i subjekt, na který přešla příslušná práva a povinnosti v průběhu řízení
před soudem (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2008, č. j. 8 As 20/2006 – 129,
publ. pod č. 1601/2008 Sb. NSS). Zánikem vlastnického práva k předmětnému pozemku
v průběhu řízení může dojít k zániku materiální podmínky účasti osoby zúčastněné na řízení,
a to dotčení na právech (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2006,
č. j. 8 As 33/2005 – 52).
[12] Ustanovení §34 odst. 2 s. ř. s. předpokládá aktivní postup soudu při zjišťování okruhu
možných osob zúčastněných na řízení. Jestliže krajský soud nevyrozumí všechny potenciální
osoby zúčastněné na řízení o probíhajícím řízení, tyto nepoučí a nevyzve, aby oznámily,
zda budou v soudním řízení práva osoby zúčastněné na řízení uplatňovat, zatíží řízení vadou,
která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé (srov. rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 12. 2005, č. j. 1 As 39/2004 – 75, publ. pod č. 1479/2008 Sb. NSS,
ze dne 2. 5. 2007, č. j. 5 As 3/2007 – 68, ze dne 17. 1. 2014, č. j. 5 As 140/2012 – 22, či ze dne
9. 11. 2016, č. j. 2 As 256/2016 – 92). Takové pochybení soudu nicméně nemá vliv na zákonnost
rozhodnutí o věci samé, pokud bylo správní řízení stiženo tak závažnou vadou, že rozhodnutí
správního orgánu z něj vzešlé nelze přezkoumat v mezích žalobních bodů, a soud je tak může
zrušit i bez návrhu (rozsudek č. j. 1 As 39/2004 – 75).
[13] Krajský soud dne 22. 3. 2016 vyrozuměl vlastníky pozemků parc. č. X a X o probíhajícím
řízení, poučil je o právech osoby zúčastněné na řízení a vyzval, aby ve lhůtě tří týdnů oznámili,
zda budou v soudním řízení práva osoby zúčastněné na řízení uplatňovat (viz č. l. 49 spisu
krajského soudu). O probíhajícím řízení však nevyrozuměl vlastníka pozemku parc. č. X. Tím byl
v době podání žaloby R. Č. S. a od roku 2015 M. H. (viz výpis z katastru nemovitostí na č. l. 61).
Materiální podmínka účasti pana S. na řízení zanikla v průběhu řízení, jeho nevyrozumění o
probíhajícím řízení tudíž nezakládá vadu řízení. Naopak na pana H. bylo v průběhu řízení
převedeno vlastnické právo k předmětnému pozemku, které mohlo být vydáním napadeného
rozsudku dotčeno. Krajský soud tak zatížil řízení o žalobě vadou, která však v daném případě
neměla vliv na zákonnost napadeného rozsudku, a to kvůli nepřezkoumatelnosti napadeného
rozhodnutí. Pro úplnost Nejvyšší správní soud podotýká, že povinnost předsedy senátu podle
§34 odst. 2 s. ř. s. se samozřejmě vztahuje i na řízení o kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud
proto M. H. (a obec Štítinu, která se po právní moci napadeného rozsudku stala spoluvlastníkem
pozemků parc. č. X a X) vyrozuměl o probíhajícím řízení a poučil o právech osoby zúčastněné na
řízení. Obec Štítina na výzvu soudu sdělila, že bude v řízení uplatňovat práva osoby zúčastněné
na řízení, svého práva vyjádřit se však již nevyužila. M. H. uvedl, že práva dle §34 s. ř. s.
uplatňovat nebude.
[14] Napadený rozsudek netrpí žádnými z nedostatků zakládajících nepřezkoumatelnost
rozhodnutí. Důvody, které krajský soud vedly ke zrušení napadeného rozhodnutí, jsou
z odůvodnění seznatelné. Krajský soud vylíčil konkrétní skutkové okolnosti, o něž své
rozhodnutí opřel, uvedl úvahy, kterými se řídil při posouzení důvodnosti žaloby, a popsal závěry,
ke kterým na základě těchto úvah dospěl.
[15] Předmětem sporu v posuzované věci je existence veřejně přístupné účelové komunikace,
zejména otázka prokázání souhlasu vlastníků pozemků s veřejným užíváním cesty
a s tím související rozsah důkazní odpovědnosti žalobců a vyhledávací povinnosti stěžovatele.
[16] Podle §7 odst. 1 věta první zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění
pozdějších předpisů, „[ú]čelová komunikace je pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých
nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními
komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků“.
[17] Vedle znaků výslovně uvedených v citovaném ustanovení je pro vznik veřejně přístupné
účelové komunikace zásadní kumulativní naplnění dvou klíčových předpokladů, tj. souhlas
vlastníka pozemku s veřejným užíváním cesty a nezbytná komunikační potřeba (usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2017, č. j. 5 As 140/2014 – 76,
či předchozí rozsudky zdejšího soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 - 64, či ze dne
7. 4. 2011, č. j. 2 As 84/2010 – 128). Jak konzistentně uvádí Ústavní soud, pouze jejich
kumulativní naplnění umožňuje ústavně konformní omezení vlastnického práva. Vzhledem
k tomu, že zákon o pozemních komunikacích povinnost strpět obecné užívání vlastníkova
soukromého pozemku nespojuje s poskytnutím finanční náhrady, musí vlastník s tímto
omezením souhlasit (viz např. nálezy ze dne 15. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 2942/10, ze dne
21. 9. 2011, sp. zn. II. ÚS 3608/10, či ze dne 27. 10. 2011, sp. zn. I. ÚS 263/11, dostupné
tak jako ostatní zde uvedená rozhodnutí Ústavního soudu na http://nalus.usoud.cz/). Vedle
nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku
též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby, která je vyjádřením zásady
proporcionality jakožto základní podmínky legitimity omezení základních práv. Zjednodušeně
řečeno, existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení
nemovitostí), je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům
(srov. nález ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06).
[18] Podle ustálené judikatury může být souhlas vlastníka buď výslovný, nebo konkludentní.
Pokud vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit jako veřejně přístupná účelová
komunikace, s tímto nevyslovil kvalifikovaný nesouhlas, jde o veřejně přístupnou účelovou
komunikaci. Stačí tedy, aby vlastník strpěl užívání pozemku jako komunikace. Naproti tomu
v případě nesouhlasu musí jít o aktivní jednání vlastníka pozemku (rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009 – 60, publ. pod č. 2028/2010 Sb. NSS,
ze dne 30. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009 – 66, publ. pod č. 2012/2010 Sb. NSS, či již zmiňovaný
rozsudek č. j. 2 As 84/2010 – 128). Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá,
že doba tří let je dostatečně dlouhá na to, aby vlastník relevantním způsobem vyjádřil
své stanovisko ohledně obecného užívání pozemku. Neučiní-li tak, dojde k udělení
konkludentního souhlasu se vznikem veřejně přístupné účelové komunikace (rozsudek ze dne
9. 6. 2011, č. j. 5 As 36/2010 – 204).
[19] Konkludentní souhlas s veřejným užíváním účelové komunikace nelze bez dalšího
vyvodit z toho, že vlastník pozemku nebo jeho právní předchůdce účelovou komunikaci fyzicky
neoplotil ani neoznačil jako soukromý pozemek se zákazem vstupu. Pokud totiž komunikace
není nebo nebyla třetími osobami užívána, není ani důvod pro oplocování nebo označování
pozemku cedulí. Naopak pokud je komunikace užívána třetími osobami, aniž by vlastník
pozemku svůj nesouhlas s tímto projevil např. označením cedulí se zákazem vstupu, nasvědčuje
to konkludentnímu souhlasu s veřejným užíváním účelové komunikace. Veřejná přístupnost
účelové komunikace ještě sama o sobě nečiní komunikaci veřejnou. Podstatné pro určení veřejné
přístupnosti je, zda je účelová komunikace vskutku třetími osobami alespoň s konkludentním
souhlasem vlastníka pozemku užívána, a to nad rámec toho, co je vlastník pozemku povinen
strpět podle svých soukromoprávních závazků (již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního
soudu č. j. 1 As 76/2009 – 60).
[20] Souhlas vlastníka se musí vztahovat k užívání předmětné cesty blíže neurčitým okruhem
osob, a nikoli pouze konkrétními osobami (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 11. 2015, č. j. 6 As 213/2015 - 14, publ. pod č. 3371/2016 Sb. NSS). Za jednoznačné veřejné
užívání lze dle rozsudku č. j. 6 As 213/2015 – 14 považovat např. dlouhodobý stav, kdy cestu
vedoucí k určitému domu a pokračující dále do lesa užívá, vedle vlastníka či vlastníků předmětné
nemovitosti, též anonymní masa nejrůznějších výletníků. Naopak za ukázkovou výprosu by bylo
možno označit situaci (posuzovanou zdejším soudem ve věci sp. zn. 1 As 63/2013), kdy by tutéž
cestu užívali jen vlastníci domu, k němuž vede, a ti by se dokonce i v případě příjezdu návštěvy
museli vždy dotazovat vlastníka cesty, zda povolí její užití těmto cizím osobám. Někde mezi
těmito dvěma jasnými situacemi pak leží případ, kdy cestu užívají pouze vlastníci nemovitostí,
které k ní přiléhají, avšak počet těchto vlastníků je relativně vysoký. Pak již může hrát roli
i to, nakolik si vlastník cesty zachovával kontrolu nad tím, kdo konkrétně jeho cestu užívá
(rozsudek č. j. 6 As 213/2015 -14).
[21] V tomto ohledu je pak rovněž podstatná otázka, zda bylo užívání předmětné cesty
upraveno instituty soukromého práva, tj. buď věcným břemenem, nebo závazkem. Pokud
vlastník pozemku nebo jeho právní předchůdce upravil právo cesty a jízdy formou věcného
břemene, svědčí to spíše tomu, že neměl v úmyslu povolit neomezené užívání
komunikace na svém pozemku neurčitému okruhu třetích osob (srov. již zmiňovaný rozsudek
č. j. 1 As 76/2009 – 60). Není ovšem vyloučeno, aby se původně soukromá cesta změnila
ve veřejnou tím, že vlastník postupem času umožní rozšíření okruhu jejích dosavadních uživatelů
nad rámec toho, co je povinen strpět podle svých soukromoprávních závazků
(viz ČERNÍNOVÁ, M., ČERNÍN, K., TICHÝ, M. Zákon o pozemních komunikacích. Komentář.
Praha: Wolters Kluwer, a. s., 2015, k §7, právní informační systém ASPI).
[22] Změní-li cesta vlastníka, zásadně platí, že souhlas se vznikem účelové komunikace
přechází z vlastníka na jeho právního nástupce. Jedinou výjimkou z tohoto pravidla jsou situace,
kdy se jedná o nabytí vlastnického práva od veřejnoprávní korporace v restituci
(srov. již zmiňovaný nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06). Pokud účelová komunikace
vznikne, je její právní status závazný i pro budoucí majitele pozemku - účelové komunikace,
tito jsou předchozím souhlasem vázáni a nejsou oprávněni komunikaci ze své vůle uzavřít
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009 – 66,
publ. pod č. 2012/2010 Sb. NSS, či již zmiňovaný rozsudek č. j. 1 As 76/2009 – 60, obdobně
též rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005, dostupný
na www.nsoud.cz).
[23] Účelová komunikace je jedinou pozemní komunikací, u které se nevyžaduje vydání
správního rozhodnutí o zařazení do příslušné kategorie, nýbrž vzniká přímo ze zákona naplněním
definičních znaků vymezených v §7 zákona o pozemních komunikacích a v judikatuře
(rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009 – 66,
publ. pod č. 2012/2010 Sb. NSS, či ze dne 9. 11. 2011, č. j. 9 As 55/2011 – 141). V případě sporu
o existenci veřejně přístupné účelové komunikace vydá správní orgán v pozici místně příslušného
silničního správního úřadu deklaratorní správní rozhodnutí o existenci či neexistenci účelové
komunikace v řízení o určení právního vztahu dle §142 správního řádu. V rámci tohoto řízení
správní orgán zkoumá naplnění výše uvedených znaků veřejně přístupné účelové komunikace.
Přitom by mělo platit, že v případě pochybností o existenci souhlasu je třeba rozhodnout
ve prospěch vlastníka (srov. rozsudek č. j. 9 As 55/2011 – 141).
[24] Podle §142 odst. 1 správního řádu „[s]právní orgán v mezích své věcné a místní příslušnosti
rozhodne na žádost každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah
vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo“. Dle odstavce 3 téhož ustanovení
„[p]ro dokazování v řízení o určení právního vztahu platí ustanovení §141 odst. 4 obdobně“. Ustanovení
§141 odst. 4 správního řádu stanoví, že „[v]e sporném řízení vychází správní orgán z důkazů, které byly
účastníky navrženy. Pokud navržené důkazy nepostačují ke zjištění stavu věci, může správní orgán provést
i důkazy jiné. Neoznačí-li účastníci důkazy potřebné k prokázání svých tvrzení, vychází správní orgán
při zjišťování stavu věci z důkazů, které byly provedeny. Správní orgán může též vzít za svá skutková zjištění
shodná tvrzení účastníků“.
[25] Vzhledem k aplikaci pravidel dokazování ve sporném řízení na řízení o určení,
zda se jedná, či nejedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, je v tomto řízení dána vyšší
míra odpovědnosti účastníků za výsledek řízení (již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního
soudu č. j. 2 As 84/2010 – 128). Důkazní břemeno nese především navrhovatel a je tak do určité
míry modifikována zásada materiální pravdy (§3 správního řádu). Správní orgán pak vychází
zejména z důkazů, které byly účastníky navrženy; nadto může provést i další důkazy podle svého
uvážení, přičemž zejména by měl doplnit ty důkazy, které jsou potřeba k ochraně veřejného
zájmu ve smyslu §2 odst. 4 správního řádu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
7. 11. 2012, č. j. 1 As 114/2012 – 27, či rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové - pobočka
v Pardubicích ze dne 10. 4. 2013, č. j. 52 A 67/2012 – 38, publ. pod č. 2939/2014 Sb. NSS).
[26] V posuzované věci Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že žalobci v žádosti
o určení existence veřejně přístupné účelové pozemní komunikace k prokázání toho,
že předmětná cesta je dlouhodobě využívána veřejností se souhlasem vlastníků pozemku,
předložili jako důkaz 214 prohlášení místních obyvatel a navrhovali jejich výslech. Souhlas
jednoho z vlastníků předmětných pozemků, A. K., dovozovali též z průvodní zprávy ke stavbě
komunikace pro stavební obvod Štítina, kterou si zmiňovaný vlastník nechal v roce 2008
vypracovat. Podle této zprávy „[p]ředmětem řešení dokumentace je návrh dopravní obsluhy lokality vymezené
pro stavbu rodinných domů v katastrálním území Štítina prostřednictvím veřejně přístupných komunikací“. Dále
se v této zprávě uvádí, že se jedná o „komunikaci s hlavní průjezdovou trasou a uslepenými úseky“.
Správní orgán prvního stupně pak v rámci řízení obstaral stavební povolení ze dne 14. 1. 2009 na
stavbu „Komunikace pro stavební obvod – Štítina“, o které žádali tehdejší vlastníci předmětných
pozemků a ve kterém se uvádí, že „[p]ředmětem stavby je vybudování nové obslužné komunikace pro
plánovanou budoucí výstavbu 30 rodinných domků v obci Štítina“. Z výpisů z katastru nemovitostí
vztahujících se k pozemkům parc. č. X a X pak vyplynulo, že k předmětným pozemkům bylo
zřízeno několik desítek věcných břemen chůze a jízdy. Výslech žádného z navrhovaných svědků
však správní orgán prvního stupně neprovedl, neboť dospěl k závěru, že navrhované výslechy by
nepřinesly žádné nové informace, neboť skutečnost, že předmětná komunikace byla v letech
2009 až 2012 volně využívána veřejností k chůzi a k jízdě, je správnímu orgánu známa. Dále
uvedl, že místní občané předmětnou cestu používají pouze jako zkratku či k procházkám.
Stěžovatel pak tento závěr správního orgánu prvního stupně potvrdil a poukázal na zřízená věcná
břemena a na stavební povolení, dle kterého má předmětná cesta sloužit pouze vlastníkům
přilehlých nemovitostí.
[27] Nejvyšší správní soud dospěl s ohledem na výše uvedené k závěru, že v řízení bylo
stěžejní zjistit, zda předmětná cesta byla používána pouze vlastníky přilehlých rodinných domů,
případně pouze osobami oprávněnými z věcného břemene, či zda byla v období mezi lety 2009
a 2012 užívána i širším, předem nespecifikovaným okruhem osob. Stěžovatel se však touto
skutečností a jejím prokázáním vůbec nezabýval, přičemž odůvodnění neprovedení stěžejního
důkazu výslechem osob žijících v dané lokalitě je nedostatečné a vnitřně rozporné, čímž,
jak správně uvedl krajský soud, zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností. Naopak ohledně
zjišťování názoru vlastníka považuje Nejvyšší správní soud za nezbytné závazný právní názor
krajského soudu korigovat (ve smyslu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, publ. pod č. 1865/2009 Sb. NSS). Není povinností
správních orgánů z úřední povinnosti zjišťovat souhlas vlastníků předmětných pozemků jejich
výslechem či výzvou k písemnému vyjádření.
[28] Důkazní břemeno v řízení o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace nese
zásadně navrhovatel. Ten je povinen na podporu svých tvrzení označit a navrhnout důkazy.
V posuzovaném řízení byl navržen dostatek důkazů, které, pokud by byly řádně provedeny,
by správním orgánům umožnily učinit závěr o existenci či neexistenci konkludentního souhlasu
vlastníků předmětných pozemků s jejich veřejným užíváním. Správní orgány tak nebyly povinny
nad rámec navržených důkazů zjišťovat výslovný názor vlastníků. Nejvyšší správní soud považuje
za dostačující, že všichni vlastníci předmětných pozemků byli účastníky správního řízení (přičemž
v navazujícím řízení bude třeba zohlednit aktuální vlastnické poměry). K tomu je rovněž třeba
připomenout, že pro posouzení existence konkludentního souhlasu je podstatná objektivní
skutečnost, tedy zda byla cesta dlouhodobě s vědomím vlastníků využívána širokým,
předem neomezeným okruhem osob, a nikoliv toliko subjektivní sdělení předchozích vlastníků.
Podaří-li se v následujícím řízení správním orgánům tuto skutečnost zjistit, výpověď vlastníků,
zda s užíváním cesty dle svého subjektivního vnímání souhlasili, či nikoli (učiněná více než sedm
let po vzniku předmětné cesty), nemůže prokázání existence konkludentního souhlasu ovlivnit
(již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 27/2009 – 66). Nejvyšší správní
soud pro úplnost uvádí, že závazný právní názor krajského soudu nebyl formulován dostatečně
určitě. Krajský soud neozřejmil, zda správní orgány měly zjistit názor současných, či předchozích
vlastníků, když vlastnictví předmětných pozemků se v mezidobí několikrát změnilo.
[29] K důkazu čestným prohlášením A. K., jednoho z vlastníků předmětných pozemků, ze dne
14. 1. 2013, které bylo spolu s ostatními 213 čestnými prohlášeními žalobci přiloženo k žádosti o
určení existence veřejně přístupné účelové pozemní komunikace, Nejvyšší správní soud uvádí
následující. V žádosti žalobci k předloženým čestným prohlášením uvedli, že se jedná o
prohlášení místních obyvatel prokazující, že předmětná cesta byla dlouhodobě, veřejně a
s vědomím vlastníků zcela volně a obousměrně využívána k chůzi a k jízdě motorovými vozidly.
V seznamu příloh žádosti se pak uvádí, že se jedná o 85 prohlášení obyvatel Štítiny,
129 prohlášení obyvatel jiných obcí a zástupce stavební firmy KOWIT. Žalobci tak ve své žádosti
ani později v řízení prohlášení A. K. nijak neoznačili ani jinak neupozornili na rozdíl oproti
ostatním prohlášením. Správním orgánům proto nelze vytýkat, že se v návrhovém řízení s tímto
čestným prohlášením výslovně a od ostatních prohlášení rozdílně nevypořádaly. Je to totiž
navrhovatel, kdo tomu, kdo vede řízení, sděluje, k prokázání jakých skutečností má navržený
důkaz sloužit, a správní orgán a priori nemá vyvíjet vlastní iniciativu směřující k extrahování
dalších skutkových poznatků z předložených důkazních prostředků.
[30] Závěrem Nejvyšší správní soud považuje za potřebné (i vzhledem k obsahu kasační
stížnosti) stručně se vyjádřit k druhému znaku veřejně přístupné účelové komunikace,
tj. nezbytné komunikační potřebě, ačkoli napadené rozhodnutí bylo krajským soudem zrušeno
pro nepřezkoumatelné vypořádání podmínky souhlasu vlastníka pozemku s veřejným užíváním
cesty, a ke zkoumání druhého předpokladu tudíž nedošlo. Je třeba zdůraznit, že souhlas vlastníka
pozemku s veřejným užíváním cesty a nezbytná komunikační potřeba jsou dva od sebe odlišné
znaky, které nelze navzájem směšovat. V již zmiňovaném rozsudku č. j. 6 As 213/2015 - 14
Nejvyšší správní soud jednoznačně stanovil, že „[s]ouhlas vlastníka je tím znakem veřejně přístupné
účelové komunikace (§7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích), u něhož je třeba
zhodnotit, zda cestu užíval blíže neurčený okruh osob (tj. veřejnost). Znak nutné komunikační potřeby se naopak
zkoumá vždy ve vztahu ke konkrétním dotčeným nemovitostem, pro něž sporná cesta plní roli komunikační
spojnice. Oba uvedené znaky musí být naplněny, aby bylo možno na soukromém pozemku deklarovat veřejnou
cestu, avšak zkoumat je třeba každý z nich zvlášť.“ Právní názor stěžovatele vyjádřený
jak v napadeném rozhodnutí, tak i v kasační stížnosti, že posuzovaná komunikace musí plnit
nezbytnou komunikační potřebu veřejnosti (tedy všech), je nejen v rozporu s ustálenou
judikaturou Nejvyššího správního soudu (již zmiňovaný rozsudek č. j. 6 As 213/2015 - 14,
či rozsudky ze dne 16. 3. 2010, č. j. 5 As 3/2009 – 76, a ze dne 19. 8. 2013,
č. j. 4 As 89/2013 - 21), nýbrž je též nelogický, neboť ve vztahu k veřejnosti
- jakožto neohraničenému a neurčitému okruhu osob – by nutnou komunikační potřebu
nenaplnila žádná účelová komunikace.
[31] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že kasační stížnost neshledal důvodnou, neboť
napadené rozhodnutí trpí nepřezkoumatelností, pro kterou je bylo třeba zrušit. V navazujícím
řízení bude stěžovatel povinen provést výslech navržených svědků, či neprovedení důkazu
přezkoumatelně odůvodnit. Závěry dokazování pak uváží v kontextu ostatních skutečností, které
v řízení vyšly najevo, zejména zřízení věcných břemen a ve stavebním povolení uvedeného účelu
stavby pozemní komunikace. Po takto komplexním posouzení skutkového stavu
přezkoumatelným způsobem a s ohledem na výše citovanou judikaturu Nejvyššího správního
soudu odůvodní, zda byl či nebyl dán konkludentní souhlas vlastníků pozemků s veřejným
užíváním předmětné cesty. Následně posoudí druhý předpoklad pro deklarování existence
veřejně přístupné účelové komunikace, tj. nezbytnou komunikační potřebu, kterou je třeba
zkoumat ve vztahu ke konkrétním nemovitostem.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[32] Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, proto ji dle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[33] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení. Žalobci naopak měli ve věci plný úspěch, proto jim přísluší náhrada
nákladů řízení. V řízení o kasační stížnosti byl proveden jeden úkon právní služby spočívající
v písemném podání ve věci samé - vyjádření ke kasační stížnosti [§11 odst. 1 písm. d) ve spojení
s §9 odst. 4 písm. d) a §7 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů]. Za úkon náleží
částka 3100 Kč. Vzhledem k tomu, že žalobci byli zastoupeni jedním zástupcem a jím provedený
úkon byl pro žalobce společný, náleží advokátovi za každého žalobce mimosmluvní odměna
snížená o 20 % (§12 odst. 4 advokátního tarifu). Odměna advokáta tak činí 9920 Kč (4 x 2480).
Náhrada hotových výdajů za jeden úkon, učiněný zástupcem společně pro všechny žalobce, činí
300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Protože zástupce žalobců zdejšímu soudu nedoložil,
že je plátcem daně z přidané hodnoty, a Nejvyšší správní soud z veřejně přístupné databáze
ekonomických subjektů ARES zjistil, že registrace zástupce k dani z přidané hodnoty byla platná
do 12. 1. 2016, jedná se o částku konečnou. Celkovou částku nákladů řízení ve výši 10 220 Kč
je stěžovatel povinen zaplatit žalobcům v přiměřené lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku k rukám jejich zástupce.
[34] Osoba zúčastněná na řízení má podle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu
jen těch nákladů řízení, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil.
V tomto řízení však osobě zúčastněné na řízení žádné povinnosti uloženy nebyly, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. dubna 2017
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu