ECLI:CZ:NSS:2017:3.AS.88.2016:40
sp. zn. 3 As 88/2016 – 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava
Vlašína a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobkyně:
Kaufland Česká republika v.o.s., se sídlem Bělohorská 2428/203, Praha 6,
zast. JUDr. Milošem Temelem, LL.M., advokátem se sídlem Biskupcova 1761/76,
Praha 3, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída
Kpt. Jaroše 7, Brno, o přezkoumání rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 21. 10. 2013,
č. j. ÚOHS-R146/2013/TS-20430/320/RJa, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 21. 4. 2016, č. j. 30 Af 125/2013 – 191,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 21. 4. 2016, č. j. 30 Af 125/2013 – 191,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Dosavadní průběh řízení
[1] Výrokem I. rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 4. 2013, č. j. ÚOHS-S160/2010-
7578/2013/460/APo (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), byla žalobkyně uznána vinnou
z porušení zákazu zneužití významné tržní síly ve smyslu §4 písm. e) zákona č. 395/2009 Sb.,
o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití
(dále jen „zákon o významné tržní síle“), tím, že:
A. sjednávala s nadpoloviční většinou svých dodavatelů lhůty splatnosti na úhradu svých
finančních závazků ve lhůtě delší než 30 dnů, a úhrady svých finančních závazků vůči
těmto dodavatelům ve lhůtách delších než 30 dní realizovala
(tj. soustavně uplatňovala praktiku zakázanou v dodavatelsko-odběratelských vztazích,
uvedenou v příloze č. 5 odst. 1 odr. 6 zákona),
B. sjednávala s 95 % dodavatelů pro případ postoupení pohledávky třetím
osobám povinnost hradit – vedle nákladů spojených se zpracováním agendy o postoupení
– poplatek ve výši 4 % z hodnoty postoupené pohledávky, která představovala sankci
za výkon jejich práv, neboť byla ukládána bez objektivně ospravedlnitelného důvodu,
navíc v nepřiměřené výši;
k tomu sjednávala pro případ úhrady faktur dodavatelům před lhůtou splatnosti
tzv. dodatečné skonto ve výši 0,5 % z předčasně uhrazené faktury za každý započatý
týden, o který byla faktura dříve uhrazena, přičemž povinnost dodavatelů hradit poplatek
za postoupení pohledávky byla příčinou jejich omezené možnosti zvolit si ekonomicky
výhodnější variantu úhrady pohledávky před její splatností, než byla možnost předčasné
úhrady pohledávky účastníkem řízení se zaplacením skonta;
a od některých dodavatelů vybírala také poplatky za postoupení pohledávek a dodatečná
skonta, která byla z důvodu způsobu jejich výpočtu v části případů nepřiměřeně vysoká
(tj. soustavně uplatňovala praktiku zakázanou v dodavatelsko-odběratelských vztazích,
uvedenou v příloze č. 5 odst. 1 odr. 2 zákona).
[2] Výrokem II. prvostupňového rozhodnutí bylo žalobkyni shora popsané deliktní jednání
dle §6 odst. 1 zákona o významné tržní síle do budoucna zakázáno; výrokem III. pak byla
žalobkyni podle §8 odst. 2 zákona o významné tržní síle uložena pokuta v úhrnné výši
22 130 000 Kč a konečně výrokem IV. jí byla uložena povinnost uhradit náklady řízení paušální
částkou 2 500 Kč.
[3] Rozhodnutím předsedy žalovaného ze dne 21. 10. 2013, č. j. ÚOHS-R146/2013/TS-
20430/320/RJa, byl zamítnut rozklad žalobkyně proti prvostupňovému rozhodnutí
a toto rozhodnutí bylo potvrzeno.
[4] Rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 21. 4. 2016, č. j. 30 Af 125/2013 – 191,
bylo následně přezkoumávané i prvostupňové rozhodnutí zrušeno a věc byla vrácena žalovanému
k dalšímu řízení. Krajský soud totiž dospěl k závěru, že správní orgány pochybily,
neboť při posouzení věci vycházely z nesprávného výkladu pojmu „významná tržní síla“
(namísto tzv. relativního konceptu aplikovaly tzv. koncept absolutní). Jelikož závěry učiněné
v napadeném rozsudku zásadním způsobem změnily náhled na celý případ, považoval krajský
soud za bezúčelné zabývat se dalšími žalobními body, neboť tyto budou dle jeho názoru v dalším
správním řízení „překryty“ právě aplikací relativního pojetí významné tržní síly.
II.
Obsah kasační stížnosti a navazujícího vyjádření žalobkyně
II. A.
Kasační stížnost
[5] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační
stížnost, v níž uplatnil důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní (dále jen „s. ř. s.“), tzn. nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení a nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Stěžovatel poukázal v první řadě
na skutečnost, že krajský soud se ve svém odůvodnění vypořádal pouze se dvěma žalobními
body, a to s námitkou protiústavnosti zákona o významné tržní síle a s námitkou nesprávné
interpretace pojmu „významná tržní síla“. Úvahy krajského soudu související s vypořádáním
námitky protiústavností zákona jsou přitom dle názoru stěžovatele nepřezkoumatelné. Krajský
soud (ač správně dovodil, že před předložením věci Ústavnímu soudu má přednost ústavně
konformní výklad) se vůbec nezabýval otázkou, zda lze jednotlivé instituty skutečně ústavně
konformně aplikovat. Krajský soud toliko konstatoval, že v projednávané věci se nejedná
o „bezbřehý“ a zcela obecný případ, jakkoliv je zřejmé, že aplikovaná skutková podstata, zejména
její základní předpoklad v podobě existence významné tržní síly, vykazuje z hlediska svého
pojmového vymezení velké rezervy a pochybnosti. Dle názoru stěžovatele je přednesená úvaha
do jisté míry vnitřně rozporná. Úkolem krajského soudu bylo vyjádřit se k tomu, zda případné
pochybnosti o správném výkladu dosahují takové intenzity, že by bylo zapotřebí zákon
zrušit. Krajský soud však pouze abstraktně porovnal zákon s později zrušeným ustanovením
§14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské
federativní republiky, ve znění účinném do 13. 5. 1999, aniž by toto srovnání jakkoliv
konkretizoval. Přestože si lze domyslet, jaké úvahy krajský soud k předmětnému závěru vedly,
fakticky v napadeném rozsudku absentují, čímž způsobují jeho nepřezkoumatelnost.
[6] Pokud jde o výklad pojmu „významná tržní síla“, stěžovatel nepopírá, že před novelizací
provedenou zákonem č. 50/2016 Sb. existovaly dva možné výklady zákona, sám se ostatně
s touto skutečností v obou správních rozhodnutích obsáhle vypořádal a připustil, že prostý
jazykový výklad zcela neodstraní pochybnosti o tom, která interpretace je správná. Stěžovatel
přitom pokládá za (nikoliv marginálně) přesvědčivější výklad, který sám použil (což vylučuje
aplikaci zásady in dubio mitius, kterou je možno použít pouze v případě srovnatelně přesvědčivých
proti sobě stojících výkladových alternativ). Nesouhlasí totiž s názorem krajského soudu, že účel
zákona o významné tržní síle není zjistitelný. V této souvislosti odkázal stěžovatel na důvodovou
zprávu k zákonu, z níž dle jeho názoru vyplývá úmysl zákonodárce vytvořit předpis,
který by systémově chránil dodavatele před zneužitím významné tržní síly ze strany odběratele;
stejný závěr ostatně stěžovatel učinil i v přezkoumávaném rozhodnutí, v němž se dále věnoval
i systematickému zasazení zákona. Dovodil přitom, že není zaměřen na ochranu či vymožení
individuálních právních zájmů subjektů, ale na zajištění toho, aby všichni soutěžitelé v pozici
dodavatelů subjektů s významnou tržní sílou byli vůči těmto odběratelům chráněni tím,
že odběratelé jsou povinni dodržovat specifické povinnosti stanovené výhradně jim. Stěžovatel
je tudíž přesvědčen, že cílem zákona není to, aby odběratel v postavení významné tržní síly
napravil své chování ke konkrétnímu dodavateli, ale aby byli dodavatelé jako celek chráněni před
praktikami, které by ve vztahu k nim systémově narušovaly hospodářskou soutěž probíhající
při dodávkách zemědělských a potravinářských produktů (ať již ve vertikálním či horizontálním
smyslu), pokud takové praktiky umožní, že má jejich odběratel vůči nim významnou tržní sílu.
[7] Pro podpoření svého názoru odkázal stěžovatel na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 5. 2014, č. j. 7 As 7/2014 – 37, v němž se soud zabýval vztahem ochrany hospodářské
soutěže a individuálního subjektu a dospěl k závěru, že zákon o ochraně hospodářské soutěže
upravuje ochranu hospodářské soutěže jako existujícího fenoménu a jeho cílem je udržení
stávající úrovně funkční soutěže, její rozvíjení do budoucna a bránění praktikám, které by tuto
úroveň a její další potenciální rozvoj narušily. Účelem zmíněného zákona je tedy ochrana
konkurence jako ekonomického jevu, nikoliv ochrana jednotlivých účastníků trhu; ti jsou proti
narušitelům soutěže chráněni nepřímo – působností Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
vykonávajícího dozor nad tím, zda a jakým způsobem soutěžitelé plní povinnosti vyplývající
pro ně ze zákona nebo z rozhodnutí tímto úřadem vydaných.
[8] Stěžovatel má dále za to, že absolutní koncept přináší vyšší právní jistotu dodavatelům
i odběratelům, kteří by v rámci pojetí relativního nebyli schopni vyhodnotit, zda má konkrétní
odběratel vůči konkrétnímu dodavateli postavení významné tržní síly, či nikoliv. Použití
relativního konceptu by navíc odběratele motivovalo k navazování vztahů spíše s velkými
dodavateli na úkor malých, aby tak snížili pravděpodobnost konfliktu se zákonem. Cílí-li zákon
na ochranu slabých dodavatelů, bylo by dle názoru stěžovatele nelogické zvolit interpretaci,
jež by vedla k dalšímu ohrožení těch nejzranitelnějších, kteří by tak z trhu mohli být vyloučeni
silnějšími hráči, což by způsobilo vyšší koncentraci trhu v dané oblasti a tím i snížení kvality
základních parametrů soutěžního prostředí.
[9] Relativní koncept, jenž je postaven na prokázání ekonomické závislosti (nemožnosti
alokace zboží u jiného odběratele), chrání dle stěžovatele spíše velké dodavatele „must-have“
produktů než dodavatele malé. Velký dodavatel má obvykle navázány obchodní vztahy se všemi
relevantními subjekty na trhu. Pokud by přišel o obchodní vztah s jedním z nich, nemohl
by takové zboží na daném trhu alokovat u jiných obchodníků, protože s nimi již obchodní vztahy
navázány má. Ztráta obchodního vztahu by tak pro něj znamenala ztrátu možnosti dodat určité
množství svých produktů na trh. Malý dodavatel má naopak obchodní vztah navázaný
s minimálním počtem významných odběratelů; pokud ztratí obchodní vztah s některým z nich,
má stále hypotetickou možnost udat své zboží u jiného odběratele. Relativní koncept tržní síly
tedy absurdně chrání spíše velké dodavatele než malé, což zcela popírá účel zákona.
[10] Stěžovatel nesouhlasí ani s argumentací krajského soudu související s významem novely
zákona o významné tržní síle (zákon č. 50/2016 Sb.) při výkladu zákona v dosavadním znění.
Stěžovatel v této souvislosti uvedl, že si je vědom existence alternativního výkladu zákona,
má však za to, že výklad jim zastávaný je přesvědčivější, a je tudíž nutné vycházet z absolutního
konceptu tržní síly. Zmínil-li zákonodárce v důvodové zprávě k předmětné novele, že původní
text zákona způsoboval interpretační nejasnosti, čímž vznikla potřeba tyto nejasnosti odstranit
(tzn. nikoliv změnit koncepci), fakticky tím dle stěžovatele potvrdil správnost názoru,
že již předchozí znění zákona mělo být vykládáno ve světle absolutního konceptu.
[11] Stěžovatel dále krajskému soudu vytkl nesprávnou aplikaci zásady in dubio mitius. V rámci
relativního konceptu se totiž odběratel dostává do obtížné situace, protože je povinen ve vztahu
ke každému svému dodavateli na základě zákonných kritérií zkoumat, zda vůči němu je či není
v postavení významné tržní síly. Tato povinnost je dle přesvědčení stěžovatele obtížně
realizovatelná i s ohledem na to, že mezi zákonná kritéria patří například též podíl dodavatele
nebo jeho finanční síla, což jsou citlivé informace, ke kterým odběratel nemusí mít přístup.
Zvolením relativního konceptu by se tak ocitl v nejistějším postavení, přičemž je přinejmenším
diskutabilní, zda by tato situace byla k němu mírnější. Stěžovatel považuje za spekulativní
též úvahy krajského soudu o mírnosti sankce. Pokud by se změnila celá koncepce výkladu
zákona, stěžovatel by tomu musel přizpůsobit své správní uvážení, mj. v otázce posuzování
závažnosti jednotlivých činů. Dle stěžovatele je absurdní domnívat se, že by při aplikaci
relativního konceptu bylo možno dospět k závěru, že jelikož je nutno některé dodavatele
z deliktního jednání vyjmout, nemůže nikdy žádné jednání odběratelů mít nejvyšší závažnost.
Kategorie závažnosti, od které se výše sankce přímo odvíjí, je totiž kategorií relativní, kterou
si stěžovatel stanoví ve vztahu k aktuálnímu výkladu předmětné normy, nikoliv porovnáním
s výklady alternativními. Nižší závažnost by bylo možno shledat jen tam, kde je u daného
odběratele alokováno více dodavatelů, vůči nimž nemá významnou tržní sílu. Vyskytovaly
by se nicméně i opačné situace, kdy relativní množství takových dodavatelů by bylo nižší (většina
dodavatelů by patřila mezi „slabší“), což by se mohlo promítnout do výše sankce. Stěžovatel
je proto názoru, že zvolením relativního konceptu tržní síly nedojde automaticky ke snížení
sankcí ukládaných za porušení zákona.
[12] Závěrem kasační stížnosti stěžovatel namítl částečnou nepřezkoumatelnost napadeného
rozsudku, neboť krajský soud se nevypořádal se všemi žalobními body, ačkoliv tyto mají
pro vedení dalšího řízení zásadní význam. S ohledem na uvedené stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší
správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
II. B.
Vyjádření žalobkyně
[13] Žalobkyně se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila se závěry krajského soudu.
Napadený rozsudek nelze dle jejího názoru považovat za nepřezkoumatelný. Rozsudek by bylo
možno považovat za nepřezkoumatelný, pokud by z něj neplynuly důvody pro zrušení
přezkoumávaného rozhodnutí. V dané věci byly tyto důvody soudem ozřejměny. Žalobkyně
poukázala též na skutečnost, že podle judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudek ve věci
sp. zn. 7 As 91/2015) se soud nemusí vypořádávat se všemi žalobními námitkami, pokud
je po zrušení správního rozhodnutí ve správním řízení potřebné rozsáhlé doplnění dokazování,
jehož výsledek nelze předjímat. Navrhla proto, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud nejdříve hodnotil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), osobou oprávněnou (§102 věta první
s. ř. s.), je přípustná (§102 věta druhá a §104 s. ř. s. a contrario) a stěžovatelka je řádně zastoupena
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
[15] Při přezkoumání napadeného rozsudku postupoval zdejší soud podle §109 odst. 3 s. ř. s.,
dle něhož je vázán důvody kasační stížnosti; to neplatí, bylo-li řízení před soudem
zmatečné [§103 odst. 1 písm. c)], nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné
[§103 odst. 1 písm. d)], jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné.
[16] Kasační stížnost je důvodná.
III. A.
Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
[17] Nejvyšší správní soud se zabýval nejdříve kasačním důvodem podle §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s., tzn. nepřezkoumatelností napadeného rozsudku. Na tomto místě
je vhodné připomenout, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí může nastat z důvodu
nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí. Nejvyšší správní soud již v minulosti
dovodil, že rozsudek krajského soudu lze považovat za nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost,
pokud z něj nelze jednoznačně seznat, jakým právním názorem je správní orgán po zrušení svého
rozhodnutí vázán, resp. jak má v dalším řízení postupovat, nebo pokud z něj nevyplývá, podle
kterých ustanovení a podle jakých právních předpisů byla v kontextu správní žaloby posuzována
zákonnost napadeného správního rozhodnutí, pokud je jeho odůvodnění vystavěno
na rozdílných a vnitřně rozporných právních hodnoceních téhož skutkového stavu, či pokud
je jeho výrok vnitřně rozporný nebo z něj nelze zjistit, jak vlastně soud rozhodl
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2013, č. j. 6 Ads 17/2013 – 25;
všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu uvedená v tomto rozsudku jsou dostupná
na www.nssoud.cz).
[18] Pokud jde o nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů rozhodnutí, tato musí
být založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění. Musí
se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody. Takovými
vadami mohou být zejména případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení
nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem anebo případy, kdy není zřejmé, zda vůbec
nějaké důkazy byly v řízení provedeny (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, a ze dne 18. 8. 2011, č. j. 9 As 40/2011 – 51).
[19] Stejně tak je nutno zdůraznit, že správní soudnictví je ovládáno tzv. dispoziční zásadou.
Jejím konkrétním projevem je i ustanovení §75 odst. 2 věty první s. ř. s., dle něhož
„[s]oud přezkoumá v mezích žalobních bodů napadené výroky rozhodnutí.“ Nevypořádání všech
skutkových či právních žalobních bodů proto může způsobit nepřezkoumatelnost napadeného
rozhodnutí krajského soudu (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 12. 2016,
č. j. 3 As 149/2015 – 49).
[20] Stěžovatel v rámci předmětného stížnostního bodu namítl, že krajský soud neodůvodnil
dostatečně svůj závěr o nedůvodnosti žalobní námitky týkající se protiústavnosti zákona
o významné tržní síle. Stěžovatel dále krajskému soudu vytkl, že po shledání námitky související
s nesprávným výkladem pojmu „významná tržní síla“ jako důvodné se již nezabýval dalšími
žalobními body, přestože jimi byly otevřeny otázky mající hmatatelný dopad pro vedení dalšího
správního řízení, jejichž vypořádání je dle názoru stěžovatele klíčové.
[21] První námitku stěžovatele neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou. Krajský soud
se žalobní námitce spočívající v protiústavnosti zákona o významné tržní síle věnoval
na str. 11 a 12 napadeného rozsudku, kde konstatoval, že „předložení věci Ústavnímu soudu
dle čl. 95 odst. 2 Ústavy je krokem výjimečným, využitelným pouze v situaci, kdy zákon aplikovaný při řešení
věci, je protiústavní, tj. nelze jej vyložit ústavně konformním způsobem. V daném případě, kdy se jedná o správní
trestání – sankci za veřejnoprávní delikt – je přitom předpokladem ústavně konformní interpretace, která
má přednost před derogací právní normy (či její části) Ústavním soudem, především dostatečná určitost,
konkrétnost skutkové podstaty, zde: skutkové podstaty zneužití významné tržní síly, za jejíž naplnění byla
žalobci uložena pokuta. V opačném případě, pro přílišnou obecnost a nemožnost vyloučení svévole Ústavní soud
např. nálezem ze dne 3. 6. 1998, sp. zn. Pl. ÚS 25/97, publ. pod č. 159/1998 Sb., zrušil ustanovení
§14 odst. 1 písm. f) tehdejšího zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské
Federativní republiky, které umožňovalo uložit cizinci správní sankci vyhoštění, ‘jestliže porušil povinnost
stanovenou tímto zákonem nebo jiným obecně závazným právním předpisem’. O takto ‘bezbřehý‘ a zcela obecný
případ se však v nyní projednávané věci nejedná, jakkoli je zřejmé, že aplikovaná skutková podstata, zejména
její základní předpoklad v podobě existence významné tržní síly vykazuje z hlediska svého pojmového vymezení
velké rezervy a pochybnosti, což ostatně potvrzuje jak shora zmíněná odborná literatura, tak také následný
legislativní vývoj – konkrétně novela zákona o významné tržní síle provedená zákonem č. 50/2016 Sb.,
s účinností od 6. 3. 2016.“
[22] Byť jsou citované úvahy poněkud stručné, důvody závěru krajského soudu o souladu
zákona o významné tržní síle s ústavním pořádkem České republiky jsou z nich dle názoru
zdejšího soudu poměrně jasně znatelné. Ve stručnosti lze shrnout, že zákon o významné tržní síle
nevykazuje takovou míru neurčitosti a obecnosti, která by opodstatňovala možnou obavu
z případné svévole vzniklé při jeho aplikaci. Nelze přehlédnout ani odkaz na relevantní nález
Ústavního soudu v jiné věci, vůči němuž se krajský soud fakticky vymezil. Názor krajského soudu
na předmětnou otázku je navíc nutno vnímat v kontextu další části napadeného rozsudku,
v níž se krajský soud zabýval interpretací pojmu „významná tržní síla“, přičemž dospěl k závěru,
že upřednostnění jednoho z naskýtajících se výkladů je v posuzovaném případě
možné. S ohledem na uvedené nepovažuje kasační soud napadený rozsudek v této části
nepřezkoumatelným.
[23] Stěžovateli je však nutno přisvědčit v tom, že se krajský soud nevypořádal se všemi
žalobními body, ačkoliv k tomu nebyl dán důvod. Lze v této souvislosti odkázat
na stěžovatelem i žalobkyní citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2016,
č. j. 7 As 91/2015 – 79, v němž bylo vysloveno, že „[v] případě zamítnutí žaloby je opomenutí zabývat
se některým ze žalobních bodů podstatnou vadou vždy, protože každý ze žalobních bodů může mít vliv
na posouzení zákonnosti přezkoumávaného rozhodnutí. V případě, že je správní rozhodnutí soudem zrušeno,
nemusí nesplnění povinnosti (vypořádat všechny žalobní body) vždy vést k závěru o jeho nepřezkoumatelnosti.
Je tomu tak v případě, kdy je správní rozhodnutí nepřezkoumatelné do té míry, že to vylučuje jeho
přezkum v mezích žalobních bodů nebo kdy správní rozhodnutí nemělo být vůbec vydáno, např. pro prekluzi.
Zruší-li ale krajský (městský) soud správní rozhodnutí pro nezákonnost, pak záleží na konkrétních okolnostech
dané věci. Při zrušení správního rozhodnutí je totiž podle ust. §78 odst. 5 s. ř. s. správní orgán v dalším řízení
vázán právním názorem, který soud vyslovil ve zrušujícím rozsudku. Zrušení správního rozhodnutí při důvodnosti
jen některého ze žalobních bodů vyžaduje posouzení dalších žalobních bodů jen tehdy, má-li to význam pro další
správní řízení. Pokud je zřejmé, že ve správním řízení již nemůže být pokračováno, např. pro prekluzi,
nebo je naopak potřebné rozsáhlé doplnění dokazování, jehož výsledek nelze předjímat, může být posouzení
ostatních žalobních bodů bez významu. Není-li to třeba, může obstát i rozsudek rušící správní rozhodnutí
pro důvodnost některého ze žalobních bodů, aniž by se krajský (městský) soud dalšími žalobními body zabýval.
Takový postup je ovšem vždy spojen s rizikem, že důvod zrušení správního rozhodnutí v řízení o kasační stížnosti
neobstojí a opomenutí ostatních žalobních bodů nabude intenzity ústící v posouzení napadeného rozsudku jako
nepřezkoumatelného. V tomto kontextu lze odkázat na konstantní judikaturu Nejvyššího správního soudu,
např. rozsudky ze dne 10. 5. 2010, č. j. 2 As 6/2010 – 164, ze dne 15. 9. 2010, č. j. 1 Afs 31/2010 – 89,
ze dne 17. 2. 2011, č. j. 1 Afs 105/2010 – 167, ze dne 17. 5. 2012, č. j. 9 As 1/2012 – 21, a ze dne
25. 2. 2013, č. j. 2 Afs 65/2012 – 64“ (podtržení v textu přidáno rozhodujícím senátem).
[24] Soud pak v odkazované věci uzavřel, že „převažující část žalobních námitek zůstala krajským
soudem v napadeném rozsudku zcela opomenuta. Přitom jejich vypořádávání by nepředstavovalo v převažující míře
úvahy pouze akademické, jež by nemohly stěžovateli sloužit jako konkrétní naznačení dalšího postupu,
jak neoprávněně argumentoval v napadeném rozsudku krajský soud. Právě tím, že převážná část žalobních
námitek podstatného významu pro věc zůstala bez jakékoliv reflexe krajského soudu, stěžovatel oprávněné
poukázal na to, že po několika letech probíhajícího soudního řízení nebylo přezkoumáno meritum věci
a že to má negativní dopad na jeho rozhodovací praxi.“
[25] Na jedné straně sice lze připustit, že po zrušení přezkoumávaného i prvostupňového
rozhodnutí z důvodu nesprávné aplikace tzv. absolutního konceptu významné tržní síly bude
třeba celou věc posoudit v jiném, novém kontextu – relativním pojetí významné tržní
síly (jak bude vysvětleno níže, zdejší soud se při posouzení této otázky ztotožnil s krajským
soudem – viz část III. B. tohoto rozsudku), na straně druhé však již nelze souhlasit s krajským
soudem v tom, že vzhledem k povaze první žalobní námitky, jež byla shledána důvodnou,
by bylo bezúčelné přezkoumávat ostatní vznesené námitky. Přestože tedy lze konstatovat,
že po zrušení předmětných rozhodnutí bude stěžovatel povinen poměrně rozsáhlým způsobem
doplnit dokazování, jehož výsledek nelze v této fázi řízení předjímat, současně nelze přehlédnout,
že na možnost vypořádání většiny uplatněných žalobních námitek nemá nesprávná aplikace
absolutního konceptu významné tržní síly ze strany správních orgánů žádný vliv. Vypořádání
těchto námitek současně může mít význam pro další správní řízení.
[26] Ke shora uvedenému Nejvyšší správní soud konkretizuje, že krajský soud mohl (a měl)
hodnotit důvodnost následujících žalobních bodů:
(i) nesprávné posouzení existence významné tržní síly na straně žalobkyně;
Žalobkyně v rámci tohoto žalobního bodu namítala, že jí nelze vnímat jako
tzv. gatekeepera (výslovně v této souvislosti uvedla, že definice odběratele
disponujícího významnou tržní sílou jako subjektu nacházejícího se v pozici
„gatekeepera“ by při zachování relativního konceptu mohla být správná, zároveň
však odmítla, že by se v tomto postavení nacházela – tzn., že žalobkyně uplatnila
tuto námitku bez ohledu na to, jaký koncept byl při výkladu pojmu „významná tržní
síla“ zvolen).
Výše uvedené platí přiměřeně také pro další námitku, a to, že správní orgány
neposoudily řádně existenci významné tržní síly na straně žalobkyně ve smyslu
§3 odst. 2 zákona o významné tržní síle (v této souvislosti poukazovala zejména
na nesprávné závěry ohledně otázky tržního podílu žalobkyně na relevantním trhu
a struktury trhu).
Stejně tak žalobkyně správním orgánům vytkla, že nesprávně aplikovaly vyvratitelnou
domněnku obsaženou v §3 odst. 3 zákona o významné tržní síle, resp., že ji pro její
neurčitost vůbec neměly aplikovat (blíže viz 3. žalobní bod na str. 6 – 9 žaloby).
(ii) neúplné zjištění skutkového stavu související s neposouzením skutečností
významných z hlediska §3 odst. 2 zákona o významné tržní síle pro celé období,
za které byla žalobkyni uložena pokuta (blíže viz 4. žalobní bod na str. 9 – 10 žaloby);
(iii) nesprávné posouzení otázky podstatného narušení hospodářské soutěže
na relevantním trhu jednáním žalobkyně;
V rámci tohoto žalobního bodu žalobkyně namítala, že správní orgány nesprávně
vymezily věcný relevantní trh, na kterém se žalobkyně měla dopouštět zakázaného
jednání (tzn. jako jeden souhrnný relevantní trh nákupu, nikoliv jako trh rozdělený
podle jednotlivých produktových tříd na dílčí subtrhy). Ačkoliv správní orgány
hodnotily otázku vymezení relevantního trhu ve vztahu k absolutnímu pojetí
významné tržní síly (viz např. odst. 133 a 138 přezkoumávaného rozhodnutí), nutno
v této souvislosti připomenout, že se jedná o otázku právní (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. 5. 2009, č. j. 5 Afs 95/2007 – 353), a krajský soud tudíž
mohl posoudit, zda závěry správních orgánů obstojí i ve světle relativního konceptu.
V případě, že by tomu tak nebylo a krajský soud by shledal předmětnou námitku
žalobkyně důvodnou (což zdejší soud nyní nikterak nepředjímá), byly by správní
orgány v navazujícím správním řízení povinny doplnit dokazování též ve vztahu
k této otázce (zejména o skutková zjištění vyplývající z údajů pramenících
z jednotlivých subtrhů).
Žalobkyně dále namítala, že správní orgány dospěly k nesprávnému závěru, že jejím
jednáním došlo k podstatnému narušení hospodářské soutěže a stejně tak nesprávně
posoudily subjektivní stránku správního deliktu specifikovaného ve výroku
B. prvostupňového rozhodnutí (blíže viz 5. žalobní bod na str. 10 – 12 žaloby).
(iv) nesprávné posouzení otázky, zda se lhůty splatnosti ve smluvních vztazích žalobkyně
a jejích dodavatelů odchylují od zákonných lhůt bez objektivní příčiny, či nikoliv
(blíže viz 6. žalobní bod na str. 12 a 13 žaloby);
(v) rozpor zákona o významné tržní síle s unijním právem;
Žalobkyně konkrétně namítala, že zákon je zvláště (tzn. nikoliv výlučně), pokud
je vykládán ve smyslu absolutního konceptu, v rozporu se svobodou usazování
zaručenou v čl. 49 a násl. Smlouvy o fungování Evropské unie a s konvergenční
doložkou obsaženou v čl. 3 odst. 2 nařízení Rady ES č. 1/2003 (blíže viz 8. žalobní
bod na str. 15 – 23 žaloby).
(vi) nezohlednění žalobkyní navržených závazků ve prospěch obnovení účinné
hospodářské soutěže (blíže viz 9. žalobní bod na str. 24 žaloby);
(vii) porušení procesních práv žalobkyně (blíže viz 1. až 3. žalobní bod v části IV. žaloby
na str. 26).
[27] Nejvyšší správní soud opětovně zdůrazňuje, že všechny výše specifikované žalobní
námitky bylo možno vypořádat bez ohledu na (ne)správnost zvoleného konceptu při výkladu
pojmu „významná tržní síla“. Nepostupoval-li tak krajský soud, zatížil svůj rozsudek vadou
nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů a současně porušil též princip rychlosti
a hospodárnosti řízení, neboť jak správně poznamenal i stěžovatel, vypořádání předmětných
námitek by nepředstavovalo pouhé akademické úvahy, nýbrž by mohlo sloužit jako naznačení
dalšího postupu správních orgánů ve věci, který nebude (resp. v některých otázkách ani doposud
nebyl) nutně závislý na zvoleném konceptu významné tržní síly.
III. B.
Výklad pojmu „významná tržní síla“
[28] Ačkoliv je v posuzovaném případě naplněn důvod pro zrušení napadeného rozsudku
spočívající v jeho nepřezkoumatelnosti, zabýval se Nejvyšší správní soud také důvodem podle
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tzn. nesprávným posouzením právní otázky krajským soudem,
a to konkrétně otázky výkladu pojmu „významná tržní síla“ ve smyslu zákona o významné tržní
síle, ve znění účinném do 5. 3. 2016. Učinil tak právě v zájmu naplnění principu rychlosti
a hospodárnosti řízení, neboť tímto může poskytnout krajskému soudu reakci na tu část
odůvodnění napadeného rozsudku, která způsobilá přezkumu je. Jelikož předmětná otázka nebyla
doposud judikaturou Nejvyššího správního soudu řešena, považuje soud současně za potřebné
argumentačně se s ní vypořádat.
[29] S ohledem na uplatněné kasační námitky představuje podstatu projednávané věci
zhodnocení, zda při interpretaci pojmu „významná tržní síla“ lze upřednostnit tzv. absolutní
nebo tzv. relativní koncept. Stěžovatel pojímá významnou tržní sílu jako obecné postavení
odběratele na trhu, které má daný subjekt (zde žalobkyně) ve vztahu ke všem dodavatelům jako
celku (tzn. absolutní koncept). Krajský soud se naproti tomu přiklonil k názoru žalobkyně, která
významnou tržní sílu vnímá jako postavení odběratele vůči konkrétnímu dodavateli (tzn. relativní
koncept).
[30] Podle §3 odst. 1 zákona o významné tržní síle, ve znění účinném do 5. 3. 2016,
„[v]ýznamná tržní síla je takové postavení odběratele vůči dodavateli, kdy se v důsledku situace na trhu stává
dodavatel závislým na odběrateli ve vztahu k možnosti dodávat své zboží spotřebitelům a kdy si odběratel vůči
dodavateli může vynutit jednostranně výhodné obchodní podmínky.“
[31] Podle §3 odst. 2 téhož zákona „[v]ýznamná tržní síla se posuzuje zejména s ohledem na strukturu
trhu, překážky vstupu na trh, tržní podíl dodavatele a odběratele, jejich finanční sílu, velikost obchodní sítě
odběratele, velikost a umístění jeho jednotlivých prodejen.“
[32] Podle §3 odst. 3 téhož zákona „[n]ení-li prokázán opak, má se za to, že významnou tržní sílu
má odběratel, jehož čistý obrat přesáhne 5 mld. Kč.“
[33] Nejvyšší správní soud předesílá, že se v dotčených souvislostech ztotožnil se závěrem
krajského soudu, že pojem „významná tržní síla“ obsažený v §3 z ákona o významné tržní síle,
ve znění účinném do 5. 3. 2016, má být vykládán ve světle relativního konceptu. K tomuto závěru
nicméně dospěl na základě částečně odlišných úvah než krajský soud.
[34] Definice pojmu „významná tržní síla“ je obsažena primárně v §3 odst. 1 zákona
o významné tržní síle, dle něhož jde o postavení odběratele vůči dodavateli, které musí vykazovat
některé další vlastnosti. Stěžejním kvalitativním znakem tohoto postavení je, že dodavatel
se v důsledku situace na trhu stává na odběrateli závislým ve vztahu k možnosti dodávat
své zboží spotřebitelům, a že odběratel si může vůči dodavateli vynutit jednostranně výhodné
obchodní podmínky.
[35] Nejvyšší správní soud podotýká, že vícero indicií vyplynuvších z ustanovení
§3 odst. 1 zákona podporuje názor, že pojem „významná tržní síla“ má být vykládán ve světle
relativního konceptu. Předně je nutno poukázat na použití singulárů při popisu vztahu odběratele
a dodavatele („[…] postavení odběratele vůči dodavateli, kdy se v důsledku situace na trhu stává
dodavatel závislým na odběrateli ve vztahu k možnosti dodávat své zboží spotřebitelům a kdy si odběratel
vůči dodavateli může vynutit […]“). Jazykový výklad nám tudíž naznačuje, že existence
významné tržní síly má být zkoumána mezi konkrétním odběratelem a konkrétním dodavatelem.
Zamýšlel-li zákonodárce přijmout úpravu, na základě které by byl bez dalšího upřednostněn
výklad ve smyslu absolutního konceptu, nepochybně by bylo vhodnější zvolit konstrukci
typu „postavení odběratele vůči (všem) svým dodavatelům“ (tzn. použití plurálu u slova
dodavatel), jak tomu je i v nyní účinném znění zákona („[v]ýznamná tržní síla je takové postavení
odběratele, v jehož důsledku si odběratel může vynutit bez spravedlivého důvodu výhodu vůči dodavatelům
v souvislosti s nákupem potravin nebo přijímáním nebo poskytováním služeb s nákupem nebo prodejem potravin
souvisejících“).
[36] Správnosti závěru o upřednostnění relativního konceptu nasvědčuje též definování
významné tržní síly skrze vztah závislosti dodavatele na odběrateli. Má-li významná tržní síla
odpovídat postavení, v němž se dodavatel stává na odběrateli závislým (rozhodující senát v této
souvislosti opětovně poukazuje na použitý singulár u slov odběratel a dodavatel), je nepochybné,
že takové postavení musí být posuzováno individuálně. Nejvyšší správní soud nikterak nepopírá,
že ke vzniku významné tržní síly odběratele dochází v důsledku určité situaci na trhu
(srov. str. 19 a násl. přezkoumávaného rozhodnutí a str. 18 a násl. prvostupňového rozhodnutí),
tato skutečnost nicméně dle jeho názoru možnost výkladu pojmu „významná tržní síla“
ve smyslu relativního konceptu nevylučuje. Nelze totiž akceptovat závěr správních orgánů,
že situace na trhu, jehož prostřednictvím dodává dodavatel své zboží spotřebitelům, je z hlediska
odběratele dána jeho objektivním postavením, které je v určitém časovém úseku konstantní
a nemění se dle vztahu vůči konkrétnímu dodavateli (viz odst. 51 prvostupňového rozhodnutí
a odst. 70 přezkoumávaného rozhodnutí). Ačkoliv postavení odběratele na trhu zůstává
v konkrétním zkoumaném období neměnným, nelze současně přehlédnout, že síla tohoto
postavení může na možnost dodávat své zboží spotřebitelům dopadat jinak například u malého
dodavatele, jehož smluvní vztahy s vybraným odběratelem pokrývají většinu jeho celkového
obratu, než u velkého dodavatele, jehož dodávky u tohoto odběratele tvoří toliko zanedbatelnou
část jeho zakázek.
[37] Nutno v této souvislosti odkázat též na důvodovou zprávu k návrhu zákona
č. 50/2016 Sb. (kterým byl zákon o významné tržní síle novelizován), v níž bylo konstatováno,
že „[s]kutečnost, že definice významné tržní síly obsažená v §3 odst. 1 zákona používá současně pojem
významná tržní síla i pojem závislost dodavatele na odběrateli, je důvodem možného dvojího chápání vzniku
významné tržní síly odběratele. Vzniká tak diskuze, zda chápat významnou tržní sílu v absolutním významu,
tj. jako postavení odběratele vůči všem svým dodavatelům (absolutní koncept) nebo jako individuální (relativní)
závislost konkrétního dodavatele na odběrateli (individuální koncept)“ (dostupné na www.psp.cz; jak plyne
i z výše uvedené citace nyní účinného znění §3 odst. 1 zákona (viz odst. [35] tohoto rozsudku),
zmíněná novelizace z definice významné tržní síly pojem závislosti úplně vypustila;
srov. Též str. 12 napadeného rozsudku).
[38] Nejvyšší správní soud považuje za potřebné doplnit k výše citovanému záměru
zákonodárce souvisejícímu s nutností upřesnění definice významné tržní síly několik úvah.
Jak vyplývá i z výše nastíněného výkladu, zdejší soud se ztotožňuje s názorem, že použití pojmu
„závislost“ opodstatňuje upřednostnění vnímání významné tržní síly v jeho relativním pojetí.
Nelze již nicméně souhlasit s tím, že současné použití pojmu „významná tržní síla“ a pojmu
„závislost“ v §3 odst. 1 zákona o významné tržní síle, ve znění účinném do 5. 3. 2016,
je důvodem možného dvojího chápání vzniku významné tržní síly odběratele. Nutno totiž
zdůraznit, že citované ustanovení nezakotvuje dva vedle sebe stojící rovnocenné pojmy
„významná tržní síla“ a „závislost“, jejichž prostřednictvím by měl být předmětný vztah
odběratele a dodavatele definován, nýbrž vymezuje pojem „významná tržní síla“, a to především
prostřednictvím konkrétní vlastnosti spočívající v závislosti dodavatele na odběrateli. Ustanovení
§3 odst. 1 zákona o významné tržní síle tak obsahuje legální definici pojmu „významná tržní
síla“, která se má projevovat zejména tím, že dodavatel se nachází v závislém postavení
vůči svému odběrateli (k legálním definicím viz blíže např. KNAPP, V. Teorie práva.
Praha: C. H. Beck, 1995, s. 123 – 124). Lze proto učinit dílčí závěr, že stěžejním definičním
znakem určujícím existenci významné tržní síly je právě pojem „závislost“. Samotná
okolnost, že v §3 odst. 1 zákona je obsažen i pojem „významná tržní síla“, nemůže bez dalšího
odůvodňovat závěr, že významnou tržní sílu lze vnímat též ve světle absolutního konceptu.
Zmíněná úvaha zákonodárce je dle názoru rozhodujícího senátu poněkud nelogická a jako taková
je spíše výsledkem chyby v argumentaci [jedná se o tzv. dokazování kruhem neboli kruh
v dokazování (resp. v argumentaci) – viz přiměřeně KNAPP, V. op. cit., s. 180]. V posuzovaném
případě lze kruh v argumentaci nalézt právě v tvrzení, že používá-li §3 odst. 1 zákona
o významné tržní síle též pojem „významná tržní síla“ (když právě tento pojem má být tímto
ustanovením definován), je to důvod možného chápání vzniku významné tržní síly ve smyslu
absolutního konceptu. Je totiž zřejmé, že významnou tržní sílu nelze definovat slovy „významná
tržní síla“. Pokud by tomu tak bylo, nebyla by žádná legální definice tohoto pojmu vůbec
potřebná.
[39] Upřednostnění vnímání významné tržní síly ve smyslu relativního konceptu lze podpořit
i výkladem systematickým. Shora nastíněnou optikou, tzn. pojetím významné tržní síly jakožto
vztahu závislosti dodavatele na odběrateli, je totiž nutno nahlížet i na navazující ustanovení
§3 odst. 2 a 3 zákona o významné tržní síle. Jak konstatoval již krajský soud, odst. 3 zavádí
tzv. obratové kritérium s vyvratitelnou domněnkou, dle které platí, že není-li prokázán opak,
má se za to, že významnou tržní sílou disponuje odběratel, jehož čistý obrat přesáhne 5 mld. Kč.
Je sice pravdou, že obratové kritérium svědčí spíše absolutnímu konceptu (neboť se jedná
o objektivní ukazatel na straně odběratele, který je dán bez ohledu na konkrétní relativní vztahy
s jednotlivými dodavateli), dle názoru zdejšího soudu nicméně nelze ustanovení odst. 3 vykládat
izolovaně, ale ve vzájemné souvislosti s odst. 1 a 2. Obrat přesahující 5 mld. je pouze základním
ukazatelem nasvědčujícím, že u odběratele může být významná tržní síla dána. Správní orgány
jsou totiž povinny hodnotit i další v úvahu přicházející kritéria („[n]ení-li prokázán opak […]“;
viz též §50 odst. 3 věta poslední zákona č. 500/2004 Sb., správní řád), zejména pak ta, jež jsou
demonstrativně stanovena v odst. 2.
[40] Jak přitom stěžovatel správně dovodil, existence významné tržní síly není
vyloučena ani u odběratele, který výši obratu předepsanou v odst. 3 nenaplní
(viz odst. 140 přezkoumávaného rozhodnutí; srov. též odst. 73 prvostupňového rozhodnutí).
Obratové kritérium proto dle názoru Nejvyššího správního soudu nelze vnímat jinak,
než jako kritérium pomocné, které není schopno podpořit závěr o správnosti výkladu ve smyslu
absolutního konceptu. To platí tím spíše za situace, kdy odst. 2 mezi kritéria zkoumání významné
tržní síly explicitně řadí též některá, jež jsou příznačná toliko pro relativní koncept, a to tržní
podíl dodavatele a jeho finanční sílu (opětovně je v této souvislosti potřebné zdůraznit použitý
singulár – „tržní podíl dodavatele a odběratele, jejich finanční sílu“). Má-li být při hodnocení existence
významné tržní síly zohledněn též tržní podíl konkrétního dodavatele (resp. jeho finanční síla),
nasvědčuje tato skutečnost (podpořená navíc definicí významné tržní síly jako závislého vztahu
dodavatele a odběratele obsaženou v odst. 1) tomu, že jednotlivé vztahy odběratele
s jeho dodavateli je nutno posuzovat individuálně.
[41] Opakovaně lze pro srovnání odkázat v této souvislosti na novelizovanou úpravu,
v níž zákonodárce mezi demonstrativní kritéria zkoumání existence významné tržní síly
již ukazatele související s jednotlivými dodavateli výslovně nezahrnul („[v]ýznamná tržní síla
se posuzuje zejména s ohledem na strukturu trhu, překážky vstupu na trh a finanční sílu odběratele“ – viz §3
odst. 2 zákona o významné tržní síle, v nyní účinném znění). Vzhledem k uvedenému nutno
konstatovat, že i systematický výklad naznačuje, že závěr o existenci významné tržní síly
lze na základě zákona o významné tržní síle, ve znění účinném do 5. 3. 2016, učinit vždy pouze
ve vztahu ke konkrétnímu dodavateli.
[42] Na tomto závěru nemůže dle názoru rozhodujícího senátu ničeho změnit ani dikce
§4 zákona o významné tržní síle, ve znění účinném do 5. 3. 2016, jehož věta první stanoví,
že „[z]neužití významné tržní síly vůči dodavatelům je zakázáno“ (tzn. použití plurálu ve vztahu
odběratele a jeho dodavatelů). Citované ustanovení je spolu s předcházejícím ustanovením
§3 obsaženo v hlavě II zákona, nadepsané „Zneužití významné tržní síly“. Je přitom zjevné,
že ustanovení §4 („Zákaz zneužití významné tržní síly“) systematicky navazuje právě na ustanovení
§3 zákona o významné tržní síle („Významná tržní síla“). Zatímco ustanovení §3 definuje,
co se pod pojmem „významná tržní síla“ rozumí (resp. též stanoví kritéria, na základě kterých
se její existence prokazuje či presumuje), ustanovení §4 obsahuje výslovný zákaz zneužití
významné tržní síly, přičemž dále demonstrativně vymezuje některá jednání, jež tomuto zákazu
odporují. Z logiky věci proto plyne, že zákaz zneužití významné tržní síly odběratele se může
vztahovat toliko na jeho vztahy s dodavateli, vůči kterým tento odběratel významnou tržní sílou
disponuje. Užití plurálu u pojmu „dodavatel“ v navazujícím §4 zákona o významné tržní síle
tak výkladu pojmu „významná tržní síla“ ve smyslu relativního konceptu neodporuje. Uvedené
platí přiměřeně též ve vztahu k dikci ustanovení Přílohy 2 bodu 6. zákona („Platební lhůta
pro každého dodavatele nesmí být delší než třicet dnů od data dodání“).
[43] K absolutnímu konceptu se dle názoru Nejvyššího správního soudu nelze přiklonit
ani použitím výkladu historického. V první řadě je potřebné poznamenat, že i samotný
zákonodárce přiznal, že „[z]ákon […] pojem významná tržní síla nevymezuje zcela jednoznačně a současně
je jeho chápání ovlivněno předchozími legislativními návrhy týkajícími se tzv. ekonomické závislosti. Z tohoto
důvodu je na významnou tržní sílu nahlíženo buď jako na důsledek nevyváženého individuálního vztahu
odběratele a dodavatele nebo jako na obecnou kupní sílu odběratele vůči všem jeho dodavatelům“ (viz důvodová
zpráva k zákonu č. 50/2016 Sb., kterým byl novelizován zákon o významné tržní síle; dostupné
na www.psp.cz).
[44] Při srovnání úpravy významné tržní síly obsažené v zákoně o významné tržní síle,
ve znění účinném do 5. 3. 2016, s předchozími legislativními návrhy regulace tzv. ekonomické
závislosti, lze sice připustit, že se zde vyskytují určité rozdíly, rozhodující senát je však
v podstatných rysech nepovažuje za natolik zásadní, aby na jejich základě bylo možné vyloučit
výklad významné tržní síly ve smyslu relativního konceptu. Odkázat lze například na v pořadí
poslední návrh zákona, kterým se mění zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže
a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších
předpisů (sněmovní tisk č. 167, 5. volební období; dostupné na www.psp.cz), jehož
§8 zněl následovně:
„(1) Ekonomickou závislostí se pro účely tohoto zákona rozumí takový vztah soutěžitelů, v jehož rámci
vyjednávací pozice jednoho ze soutěžitelů, vyplývající z charakteristických znaků uvedených v odstavci 2,
mu umožňuje vstupovat do smluvního vztahu s ekonomicky závislým soutěžitelem za podstatně výhodnějších
podmínek, než by tomu bylo bez takové vyjednávací pozice. Ekonomicky závislým soutěžitelem je soutěžitel,
který je nucen přistoupit na nevýhodné obchodní podmínky, neboť nemá možnost volby jiného srovnatelného
způsobu nákupu nebo odbytu zboží s obdobným rozsahem plnění za oboustranně vyvážených obchodních
podmínek.
(2) Ekonomickou závislost soutěžitelů Úřad posuzuje především podle velikosti tržního podílu soutěžitele
na relevantním trhu, rozsahu vyžadovaného plnění takových obchodních podmínek, které jsou ve zřejmém
nepoměru k protiplnění, možnosti volby jiného srovnatelného způsobu odbytu zboží u soutěžitele v postavení
dodavatele, míry obecné známosti zvláštního označení zboží soutěžitele v postavení dodavatele, rozsahu prodeje
zboží označeného obchodním jménem, logem nebo jiným znakem charakterizujícím soutěžitele v postavení
odběratele, a míry možné hrozby narušení hospodářské soutěže v důsledku hospodářské a finanční síly
soutěžitele v postavení odběratele.“
[45] V podstatě stejným způsobem byl pojem „ekonomická závislost“ vymezen
též v předcházejících dvou legislativních návrzích (viz sněmovní tisky č. 416 a č. 1214, 4. volební
období, oba dostupné na www.psp.cz). Je přitom zřejmé, že definice pojmu „ekonomická
závislost“ vykazuje vícero podobností s definicí pojmu „významná tržní síla“ obsažené v zákoně
o významné tržní síle, ve znění účinném do 5. 3. 2016. Jedná se o postavení, které předurčuje
možnost soutěžitele, vůči němuž je jiný soutěžitel závislý z důvodu, že nemá možnost volby
jiného srovnatelného způsobu nákupu nebo odbytu zboží, vstoupit s tímto závislým soutěžitelem
do smluvního vztahu za podstatně výhodnějších podmínek. Zákon o významné tržní síle,
ve znění účinném do 5. 3. 2016, vymezuje následek tohoto postavení tak, že odběratel si může
vůči dodavateli vynutit jednostranně výhodné podmínky. Současně nutno připomenout, že zákon
o významné tržní síle, v rozhodném znění, neopustil ani pojem závislosti (stalo se tak až jeho
novelizací); je sice pravdou, že obsahuje formulaci, dle které se dodavatel stává na odběrateli
závislým „v důsledku situace na trhu“, Nejvyšší správní soud nicméně již výše vysvětlil, proč tuto
odlišnost nepovažuje za zásadní (viz odst. [36] tohoto rozsudku).
[46] Stejně tak je sice pravdou, že existence ekonomické závislosti měla být hodnocena
na základě částečně jiných kritérií, jež se slovy správního orgánu prvního stupně „nevztahovala
k posuzování postavení odběratele na maloobchodním trhu“, přičemž „[k]ritéria stanovená v §3 odst. 2 zákona
(struktura trhu, překážky vstupu na trh, velikost obchodní sítě odběratele, velikost a umístění jeho jednotlivých
prodejen) však hodnotí tržní sílu převážně z hlediska odběratele“ (viz odst. 67 prvostupňového
rozhodnutí), současně je však nutno zdůraznit, že regulace ekonomické závislosti počítala
s tím, že v pozici subjektu, který může svého postavení zneužít, se mohl nacházet jak odběratel,
tak i dodavatel (tzn. nikoliv pouze odběratel, jak je tomu v případě zákona o významné tržní síle).
Je proto přirozené, že kritéria pro hodnocení existence významné tržní síly se týkají zejména
odběratele (ačkoliv jak bylo konstatováno v odst. [40] tohoto rozsudku, §3 odst. 2 zákona
o významné tržní síle, ve znění účinném do 5. 3. 2016, obsahuje i kritéria vztahující
se k dodavateli, a to jeho tržní podíl a finanční sílu). S ohledem na uvedené lze uzavřít,
že na základě historického výkladu zcela jistě nelze dovodit, že by při výkladu pojmu „významná
tržní síla“ měl být upřednostněn absolutní koncept.
[47] Pokud jde o výklad teleologický, stěžovatel se mimo jiné odvolává na znění důvodové
zprávy k návrhu zákona o významné tržní síle, z níž je dle jeho názoru patrný úmysl zákonodárce
přijmout úpravu ve smyslu absolutního konceptu. Nejvyšší správní soud proto považuje
za vhodné odkázat pro přehlednost na vybrané relevantní pasáže této důvodové zprávy
(dostupné na www.psp.cz):
„V současné době upravuje ochranu hospodářské soutěže na trhu výrobků a služeb proti jejímu vyloučení,
omezení, jinému narušení nebo ohrožení zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně
některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů. Zákon o ochraně
hospodářské soutěže neposkytuje ochranu jednotlivým soutěžitelům přímo, ale prostřednictvím ochrany
hospodářské soutěže jako systému. Stejně tak neposkytuje ochranu před jednáním soutěžitelů, které vychází
ze situace, kdy soutěžitel disponuje významnou tržní sílou na trhu a tuto sílu zneužívá.
[…]
Hospodářská soutěž představuje souběžnou snahu subjektů nabídky a poptávky na trhu ohledně určitého
druhu služeb nebo zboží, jejímž cílem je dosažení určitých výhod před ostatními subjekty. Tato soutěž může
probíhat mezi účastníky se stejným postavením na trhu nebo mezi účastníky s různým postavením na trhu.
Ustanovení zákona o ochraně hospodářské soutěže směřují proti nedovolenému omezování hospodářské soutěže.
Zákon o ochraně hospodářské soutěže mj. postihuje i případy zneužití dominantního postavení soutěžitelů
na trhu. Samotná právní úprava vymezená zákonem na ochranu hospodářské soutěže se jeví jako neúčinná,
a to zejména v případě zneužití dominantního postavení vyplývajícího ze zneužívání významné tržní síly.
Ze samotné podstaty pojmu dominantní postavení vyplývá, že takový soutěžitel může být na trhu pouze jeden,
což v praxi působí problém, protože ve skutečnosti může být takových soutěžitelů více. Je proto třeba
tyto případy postihnout samostatně, vytvořit pro ně samostatnou skutkovou podstatu dostatečně odlišnou
od dominantního postavení, ale zároveň dostatečně účinně chránící hospodářskou soutěž.
Zákon na ochranu hospodářské soutěže se nevztahuje na případy zneužívání významné tržní síly
některých soutěžitelů vůči jiným, kdy jim tato tržní síla umožňuje vynutit si jednostranně výhodnější podmínky.
Cílem navrženého zákona je vymezit pro potřeby ochrany hospodářské soutěže skutkovou podstatu
zneužití významné tržní síly a vytvořit nástroje pro posuzování a zamezení těmto praktikám. Zákon
by se tak měl vztahovat na případy zneužívání významné tržní síly některých soutěžitelů vůči jiným,
kdy jim tato tržní síla umožňuje právě vynucování si jednostranně výhodnějších podmínek. Ve vztahu
k zákonu o ochraně hospodářské soutěže by tedy mělo jít o speciální právní úpravu.“
[48] Nejvyšší správní soud se při posuzování této dílčí otázky ztotožnil s krajským
soudem. Ve stručnosti proto shrnuje, že z důvodové zprávy je patrná snaha zákonodárce
vymezit pro potřeby ochrany hospodářské soutěže skutkovou podstatu zneužití významné
tržní síly a vytvořit nástroje pro posuzování a zamezení těmto praktikám. Zdali
se tak má dít prostřednictvím „institucionální“ ochrany (férové) soutěže (což by nasvědčovalo
absolutnímu pojetí) nebo prostřednictvím ochrany slabší smluvní strany (což by svědčilo naopak
spíše pojetí relativnímu), již zcela zřejmé není. Jde-li o ochranu slabší smluvní strany se snahou
vyvážit asymetrickou vyjednávací situaci, v níž silnější strana diktuje jednostranně výhodné
obchodní podmínky, pak v praxi nemusí být zcela zřejmé, kdo je onou slabší stranou; jedná
se o vztahovou záležitost, jež by měla být posuzována případ od případu, neboť na straně
dodavatele, tedy oné pomyslné slabší straně, může být i dominant, což by ovšem popíralo
racionalitu závěru o absolutním konceptu. V doktríně se proto vyskytují i názory, dle kterých
jediným skutečným účelem regulace významné tržní síly je právě ochrana slabší smluvní strany
[tzv. „veřejnoprávní ochrana proti nekalé soutěži“ – viz např. BEJČEK, J. Úprava tzv. významné
tržní síly: přirozený krok k ochraně spotřebitele a slabšího, nebo „papírový tygr“ (a škůdce soutěže a spotřebitele)?
In: Bulletin advokacie, 2012, č. 7 – 8; srov. též str. 13 a 14 napadeného rozsudku].
[49] Nejvyšší správní soud v této souvislosti dodává, že nepovažuje za případný
ani stěžovatelův odkaz na rozsudek sp. zn. 7 As 7/2014, neboť závěry v něm vyslovené
se vztahovaly k zákonu č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých
zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže). Jakkoliv upravuje zákon o významné tržní síle
rovněž vztahy na úseku hospodářské soutěže, není vyloučeno, aby soutěžitelům poskytoval
ochranu jiným způsobem (individuálně), než zákon o ochraně hospodářské soutěže, jehož
úkolem je ochrana trhu jako takového.
[50] S ohledem na shora nastíněné úvahy lze dovodit, že teleologický výklad skutečně
není při rozhodování o volbě mezi relativním a absolutním konceptem příliš nápomocným.
Tato skutečnost nicméně znamená také to, že teleologický výklad (a ani výklad historický) pojmu
„významná tržní síla“ není způsobilý zpochybnit závěr, k němuž soud dospěl na základě výkladu
jazykového a systematického. Nejvyšší správní soud proto k této otázce uzavírá, že pojem
„významná tržní síla“ obsažený v §3 zákona o významné tržní síle, ve znění účinném
do 5. 3. 2016, je nutno vykládat ve smyslu tzv. relativního konceptu, tedy jako postavení
odběratele vůči konkrétnímu dodavateli. Jelikož je tento výklad dle názoru zdejšího soudu
přesvědčivější (viz závěry k jazykovému a systematickému výkladu a podpůrně pak k výkladu
historickému), a neexistují tak vedle sebe dva srovnatelné, konkurující výklady, nebylo dále nutné
zabývat se námitkami souvisejícími s aplikací zásady in dubio mitius, neboť tato zásada
se v projednávané věci neuplatní.
IV.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[51] Ze shora uvedeného plyne, že Nejvyšší správní soud nepovažuje námitky stěžovatele
týkající se nesprávného posouzení otázky výkladu pojmu „významná tržní síla“ za opodstatněné.
Jelikož se však krajský soud v předcházejícím řízení nevypořádal se všemi v žalobě uplatněnými
námitkami, zatížil svůj rozsudek vadou ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.; zdejší soud
jej proto podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
V něm je krajský soud podle §110 odst. 4 s. ř. s. vázán právním názorem vysloveným v tomto
rozhodnutí (viz část III. A. tohoto rozsudku).
[52] V novém rozhodnutí o věci rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 31. října 2017
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu