ECLI:CZ:NSS:2017:4.AS.165.2016:46
sp. zn. 4 As 165/2016 - 46
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudců
Zdeňka Kühna, Jany Brothánkové, Lenky Matyášové, Barbary Pořízkové, Aleše Roztočila
a Karla Šimky v právní věci žalobce: P. Š., zast. Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem
Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému: Krajský úřad kraje Vysočina, se sídlem Žižkova
57, Jihlava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 6. 2014, čj. KUJI 42322/2014, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 5. 2016, čj.
31 A 52/2014 - 67,
takto:
I. Správní orgán rozhodující o správním deliktu musí ve výrokové části rozhodnutí
(§68 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád) uvést všechna ustanovení,
byť obsažená v různých právních předpisech, která tvoří v souhrnu právní normu
odpovídající skutkové podstatě správního deliktu.
II. Pokud správní orgán ve výrokové části rozhodnutí neuvede všechna ustanovení,
která zakládají porušenou právní normu, bude třeba v každém jednotlivém případě
posoudit závažnost takovéhoto pochybení. Při úvahách, zda je neuvedení určitého
ustanovení ve výrokové části odstranitelné interpretací rozhodnutí, bude významné
zejména to, zda jasné vymezení skutku ve výroku rozhodnutí dovoluje učinit
jednoznačný závěr, jakou normu pachatel vlastně porušil. Důležité bude též to,
jaká ustanovení ve výrokové části správní orgán uvedl, a jaká neuvedl. Ke zrušení
rozhodnutí bude třeba přistoupit i tehdy, nebude-li chybějící ustanovení zmíněno
ani v odůvodnění rozhodnutí.
III. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí čtvrtému senátu.
Odůvodnění:
I. Jádro sporu a dosavadní postup ve věci
I. A. Jádro sporu
[1] Rozšířenému senátu předkládá čtvrtý senát právní otázku, zda je nezbytné, aby výrok
rozhodnutí o vině ve věci správního deliktu obsahoval všechna ustanovení právního předpisu,
kterých bylo použito pro posouzení viny, konkrétněji zda při aplikaci odkazující normy je nutné
uvést i odkazovaná ustanovení, anebo zda stačí, aby odkazovaná ustanovení byla uvedena
v odůvodnění rozhodnutí.
I. B. Rozhodné skutkové okolnosti a průběh předchozích řízení
[2] Magistrát města Jihlavy rozhodnutím ze dne 22. 4. 2014 uznal žalobce vinným
ze spáchání správního deliktu podle §125f odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu
na pozemních komunikacích (zákon o silničním provozu), ve znění do 30. 6. 2017, a to tím,
že v rozporu s §10 odst. 3 zákona o silničním provozu nezajistil, aby při řízení vozidla byly
dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovená tímto
zákonem. Za to žalobci uložil pokutu ve výši 2.000 Kč a zároveň mu uložil povinnost uhradit
náklady řízení. Žalovaný odvolání žalobce zamítl.
[3] Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou, v níž mj. označil výrok rozhodnutí
magistrátu za nesrozumitelný, jelikož v něm nebyla konkrétně uvedena právní kvalifikace
přestupku dle zákona o silničním provozu, ani příslušné ustanovení zákona, které bylo porušeno.
Krajský soud v Brně žalobu výše specifikovaným rozsudkem zamítl. Naplnění skutkové podstaty
deliktu tím, že vozidlo Škoda Octavia, jehož je žalobce provozovatelem, bylo dne 29. 11. 2013
v 13:41 hod. zaparkováno v J. před domem M. n. 16 na přechodu pro chodce, je patrné z
odůvodnění rozhodnutí správních orgánů a doložené dokumentací založenou ve spisu správního
orgánu. Byť žalobcem namítnuté pochybení spočívající v neuvedení odkazovaného ustanovení
zákona, jež mělo být porušeno, představuje určitou vadu výroku napadeného rozhodnutí
žalovaného, bylo by pouhým formalismem za této situace rozhodnutí zrušit.
I. C. Rozhodné argumenty kasační stížnosti a vyjádření žalovaného k ní
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti tomuto rozsudku kasační stížnost.
V ní mj. namítá, že krajský soud nesprávně posoudil otázku určitosti výroku rozhodnutí
magistrátu. Právní norma obsažená v §10 odst. 3 zákona o silničním provozu je právní normou
odkazující. Správní orgán proto měl ve výroku uvést také právní normu, jejímž nedodržením byla
porušena tato odkazující norma. Stěžovatel též poukázal na rozsudek NSS ze dne 21. 4. 2016, čj.
9 As 263/2015 - 34, podle něhož takový postup správních orgánů představuje vadu výroku,
pro kterou mělo být napadené rozhodnutí žalovaného zrušeno.
[5] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
II. Důvody pro postoupení věci rozšířenému senátu
[6] Čtvrtý senát zjistil, že rozhodovací praxe NSS je nejednotná ohledně otázky, zda je třeba
ve výrokové části správního rozhodnutí uvést normu odkazující i odkazovanou. Dle rozsudku
ze dne 21. 4. 2016, čj. 9 As 263/2015 - 34, jehož se dovolává stěžovatel, je nutné, aby výrok
správního rozhodnutí obsahoval i ustanovení zvláštních právních předpisů, na která odkazují
ustanovení uvedená ve výroku, nikoli pouze ustanovení odkazující. Naopak dle rozsudku
ze dne 4. 2. 2016, čj. 7 As 304/2015 - 40, postačí, jsou-li odkazovaná ustanovení zvláštních
právních předpisů uvedena alespoň v odůvodnění.
[7] Obě citovaná rozhodnutí NSS se týkají přestupků, zatímco rozhodnutí správních orgánů
přezkoumávaná v nynějším řízení byla vydána ve věci tzv. jiného správního deliktu. Čtvrtý senát
však má za to, že tato okolnost nevylučuje povinnost postoupit věc rozšířenému senátu,
neboť základní principy trestání jsou v případě přestupků i správních deliktů stejné.
[8] Čtvrtý senát se přiklání k názoru devátého senátu. Odkazuje na obecná východiska
judikatury NSS. V případě aplikace odkazující normy vymezující skutkovou podstatu deliktu
(přestupku) je nezbytné přímo ve výroku rozhodnutí správního orgánu uvést i odkazované
ustanovení právního předpisu, které bylo porušeno. Jinak totiž nelze dostát shora uvedeným
požadavkům na určitost a jednoznačnost vymezení spáchaného deliktu (přestupku) jak po stránce
skutkové, tak i po stránce právní. Stejný názor ostatně zaujaly i trestní soudy ohledně formulace
výroku odsuzujícího rozsudku v případě trestných činů s blanketní dispozicí (srov. Šámal, P.
a kol. Trestní řád, 7. vydání, Praha, C. H. Beck, 2013, s. 1669; nebo též usnesení Vrchního soudu
v Olomouci ze dne 29. 10. 2009, sp. zn. 1 To 39/2009, publ. v časopise Trestní právo
pod č. 760/2010 s právní větou: „Blanketní charakter skutkové podstaty trestného činu porušení práv
k ochranné známce a jiným označením podle §268 tr. zák. vyžaduje, aby soud ve výroku rozsudku
(v tzv. skutkové větě), jímž o tomto trestném činu rozhoduje, konkrétně uvedl příslušná ustanovení mimotrestního
zákona, k jejichž porušení jednáním obviněného došlo“).
[9] Stěžovatel ani žalovaný se k postoupení věci nevyjádřili.
III. Posouzení věci rozšířeným senátem
III. A. Pravomoc rozšířeného senátu
[10] Podle §17 odst. 1 s. ř. s., dospěl-li senát NSS při svém rozhodování k právnímu názoru,
který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí NSS, postoupí věc
k rozhodnutí rozšířenému senátu. Jednou z možností podřaditelných pod právě citovanou normu
je též situace judikaturního rozporu, neboť v takovém případě není možné, aby rozhodující senát
nerozhodl v rozporu s některým ze vzájemně rozporných rozhodnutí NSS.
[11] V této kauze je nepochybné, že shora uvedené rozsudky čj. 7 As 304/2015 - 40
a čj. 9 As 263/2015 - 34 jsou ve vzájemném rozporu. Není podstatné, že se tato kauza týká
správního deliktu, zatímco oba rozporné rozsudky řešily přestupky. Správní delikty a přestupky
jsou si svou povahou podobné a zásady trestání a řízení o nich, včetně náležitostí výroku
rozhodnutí, jsou vskutku plně srovnatelné (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 15. 1. 2008,
čj. 2 As 34/2006 - 73, č. 1546/2008 Sb. NSS, věc AQUA SERVIS). Tyto teoretické teze ostatně
doznaly i legislativního potvrzení, a to v zákoně č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky
a řízení o nich, který počínaje 1. 7. 2017 sjednotil základní procesní i hmotněprávní pravidla
pro dosavadní přestupky a jiné správní delikty.
[12] Kompetence rozšířeného senátu ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s. je proto dána.
III. B. Právní názor rozšířeného senátu
III. B. 1. Úvahy obecné
[13] Podle §68 odst. 2 správního řádu se ve výrokové části uvede řešení otázky, která je předmětem
řízení, právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno, a označení účastníků podle §27 odst. 1.
Účastníci, kteří jsou fyzickými osobami, se označují údaji umožňujícími jejich identifikaci (§18 odst. 2);účastníci,
kteří jsou právnickými osobami, se označují názvem a sídlem. Ve výrokové části se uvede lhůta ke splnění
ukládané povinnosti, popřípadě též jiné údaje potřebné k jejímu řádnému splnění a výrok o vyloučení odkladného
účinku odvolání (§85 odst. 2). Výroková část rozhodnutí může obsahovat jeden nebo více výroků; výrok může
obsahovat vedlejší ustanovení (zvýraznění doplnil rozšířený senát).
[14] Pro srovnání lze uvést §77 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích (který ale na nynější
věc není aplikovatelný, neboť nejde o přestupek, ale o správní delikt): Výrok rozhodnutí o přestupku,
jímž je obviněný z přestupku uznán vinným, musí obsahovat též popis skutku s označením místa a času jeho
spáchání, vyslovení viny, formu zavinění, druh a výměru sankce, popřípadě rozhodnutí o upuštění od uložení
sankce (§11 odst. 3), o započtení doby do doby zákazu činnosti (§14 odst. 2), o uložení ochranného opatření
(§16), o nároku na náhradu škody (§70 odst. 2) a o náhradě nákladů řízení (§79 odst. 1).
[15] Pro inspiraci lze uvést též §93 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti
za přestupky a řízení o nich (na nynější věc z hlediska časové působnosti ještě neaplikovatelný):
§93
Výroková část rozhodnutí o přestupku
(1) Ve výrokové části rozhodnutí o přestupku, kterým je obviněný uznán vinným, se kromě náležitostí
podle správního řádu uvede
a) popis skutku s označením místa, času a způsobu jeho spáchání,
b) právní kvalifikace skutku,
c) vyslovení viny,
d) forma zavinění u obviněného, který je fyzickou osobou,
e) druh a výměra správního trestu, popřípadě výrok o podmíněném upuštění od uložení správního
trestu, o upuštění od uložení správního trestu nebo o mimořádném snížení výměry pokuty,
f) výrok o započtení doby, po kterou obviněný na základě úředního opatření učiněného
v souvislosti s projednávaným přestupkem již nesměl činnost vykonávat, do doby zákazu činnosti,
g) výrok o uložení ochranného opatření,
h) výrok o nároku na náhradu škody nebo nároku na vydání bezdůvodného obohacení a
i) výrok o náhradě nákladů řízení.
[16] Významem výroku v rozhodnutí o správních deliktech se rozšířený senát v minulosti
již zabýval. V usnesení ve věci AQUA SERVIS (cit. v bodě [11] shora) uvedl, že smyslem
právních požadavků na vymezení předmětu řízení ve výroku rozhodnutí o správním deliktu
je specifikovat delikt tak, aby sankcionované jednání nebylo zaměnitelné s jednáním jiným.
V rozhodnutí trestního charakteru, kterým je i rozhodnutí o jiném správním deliktu, je nezbytné
postavit najisto, za jaké konkrétní jednání je subjekt postižen. To lze zaručit jen konkretizací
údajů obsahující popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením
jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným. Taková míra
podrobnosti je nezbytná pro vyloučení dvojího postihu pro týž skutek, pro vyloučení překážky
věci rozhodnuté a rovněž pro zajištění řádného práva na obhajobu v případě podaného odvolání.
Vydané rozhodnutí musí již ve výroku jednoznačně určit, čeho se pachatel dopustil
a v čem jím spáchaný delikt spočívá. Rozšířený senát proto odmítl úvahu, že postačí, jsou-li
podstatné náležitosti výroku rozhodnutí o správním deliktu uvedeny až v odůvodnění
rozhodnutí. „Identifikace skutku neslouží jen k vědomosti pachatele o tom, čeho se měl dopustit a za jaké
jednání je sankcionován“, uvedl rozšířený senát. „Řádně formulovaný výrok, v něm na prvním místě
konkrétní popis skutku, je nezastupitelnou částí rozhodnutí; toliko z něj lze zjistit, zda a jaká povinnost byla
porušena a jaké opatření či sankce byla uložena, pouze porovnáním výroku lze usuzovat na existenci překážky
věci rozhodnuté, jen výrok rozhodnutí (a nikoliv odůvodnění) může být vynucen správní exekucí apod.“
(zvýraznění doplněno).
[17] V právě cit. rozhodnutí se rozšířený senát zabýval především potřebou konkrétního
popisu skutku v tzv. skutkové větě. Je nepochybné, že obdobnou logiku je třeba vztáhnout
též na požadavky na právní kvalifikaci protiprávního jednání, tzv. právní větu. Pachatel deliktu
musí nejen vědět, za jaké jednání (ve smyslu popisu relevantního skutku) je trestán, ale též to,
jak toto jednání správní orgán právně kvalifikuje. Někdy může nesouhlas pachatele spočívat
nikoliv v tom, že se nedopustil jednání popsaného ve skutkové větě výroku, ale v tom, jak toto
jednání správní orgán právně kvalifikoval. Ostatně i §93 odst. 1 nového zákona o odpovědnosti
za přestupky a řízení o nich (cit. v bodě [15] shora) do budoucna jasně stanoví, že ve výrokové
části rozhodnutí o přestupku, kterým je obviněný uznán vinným, se mj. uvede též popis skutku
s označením místa, času a způsobu jeho spáchání a právní kvalifikace skutku. V tomto smyslu
tedy nový zákon důsledně provádí ústavní požadavky, ke kterým dospěla již předchozí
rozhodovací praxe NSS.
[18] Závěry shora uvedené nejsou v současné judikatuře nikterak sporné. Spornou
je jen otázka, zda musí správní orgán ve výrokové části rozhodnutí uvést nejen ustanovení
odkazující, ale též ustanovení, na které je odkazováno, anebo zda postačí, aby odkazovaná
ustanovení byla uvedena v odůvodnění rozhodnutí. V obecnější rovině je to vlastně i otázka,
zda musí správní orgán uvést všechna ustanovení právních předpisů zakládající porušenou právní
normu (je-li tato norma tvořena vícero ustanoveními).
[19] Rozsudek ze dne 4. 2. 2016, čj. 7 As 304/2015 - 40, vychází z toho, že neuvedení
paragrafové specifikace porušení ustanovení zvláštního předpisu, na které odkazuje ve výroku
citované ustanovení, není vadou. K zákonem předpokládané identifikaci porušeného ustanovení
právní povinnosti podle sedmého senátu plně postačí, je-li toto porušení blíže specifikováno
v odůvodnění napadeného rozhodnutí. Opačný výklad by totiž prý byl přepjatým formalismem:
„Pokud by tomu tak skutečně mělo být, zákonodárce by jistě ve stěžovatelem poukazovaných
ust. §68 odst. 2 větě prvé správního řádu či ust. §77 zákona o přestupcích výslovně uvedl, že součástí
výroku rozhodnutí o přestupku musí být - namísto platné formulace „právní ustanovení, podle nichž bylo
rozhodováno“ - uvedena např. formulace „výčet právních ustanovení, která byla porušena“, nebo jiné
slovní spojení ze kterého by vyplývala obligatorní povinnost správního orgánu (rozhodujícího o přestupku)
uvést ve výrokové části svého rozhodnutí výčet všech porušených ustanovení právních předpisů, jež jsou
jeho rozhodnutím sankcionována. Tak tomu ale není. Předestřený požadavek by již tak dostatečně
formalizovaný obsah výroku rozhodnutí o přestupku učinil o to více nepřehledným a pro jeho adresáta tím
více nesrozumitelným. Plně proto postačí […] pokud konkrétní ustanovení zvláštního zákona […], k jejichž
porušení došlo, jsou uvedena v odůvodnění napadeného rozhodnutí, či je lze z napadeného rozhodnutí
jako celku dovodit alespoň v jejich slovním vyjádření. […]“
[20] Naproti tomu devátý senát v rozsudku ze dne 21. 4. 2016, čj. 9 As 263/2015 - 34, dospěl
k závěru opačnému. Devátý senát vyšel z premisy, že výrok rozhodnutí slouží ústavní hodnotě
právní jistoty. Je klíčovou normativní částí rozhodnutí, na kterou musí být kladeny vysoké
formální požadavky (bod 22). Upozornil rovněž na to, že řízení o přestupku je třeba považovat
za řízení, v němž se rozhoduje o oprávněnosti trestního obvinění ve smyslu čl. 6 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod:
„[24] V této souvislosti lze proto vycházet u požadavků na právní kvalifikaci skutku z pravidel trestního
řízení. U trestných činů s blanketní dispozicí je třeba ve výroku rozsudku uvést odkaz na přesné ustanovení
právní normy, které obžalovaný svým zaviněným jednáním porušil (srov. Šámal, P. a kol.: Trestní řád.
Komentář. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 1670).
[25] Krajský soud v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci, kterým se inspiroval v projednávané věci krajský
soud, konstatoval, že „[p]rotože sběrná skutková podstata obsažená v §125c odst. 1 písm. k) zákona č. 361/2000 Sb.,
o provozu na pozemních komunikacích, obsahuje normu odkazující a také §5 odst. 1 písm. a) téhož zákona obsahuje pouze
obecně formulovanou povinnost řidiče užít vozidlo, které splňuje technické podmínky stanovené zvláštním právním předpisem,
musí být součástí právní kvalifikace skutku v souladu s §68 odst. 2 správního řádu z roku 2004 a §77 zákona
č. 200/1990 Sb., o přestupcích, také uvedení ustanovení zvláštního právního předpisu, které technické podmínky pro užití
motorového vozidla, jež nebyly naplněny, stanoví. Tento požadavek odpovídá i doktríně trestního práva, podle níž je
u trestných činů s blanketní dispozicí třeba ve výroku uvést odkaz na přesné ustanovení právní normy, které bylo zaviněným
jednáním porušeno“. Tento rozsudek byl dne 27. 11. 2015 publikován ve Sbírce rozhodnutí NSS
pod č. 3282/2015 Sb. NSS.
[26] Na základě výše uvedených východisek soud považuje závěry krajského soudu (inspirované Krajským
soudem v Ústí nad Labem - pobočkou v Liberci) za správné. Výrok je klíčovou částí rozhodnutí, na kterou
musí být kladeny vysoké formální požadavky. Právní kvalifikace skutku musí být ve výroku rozhodnutí
dostatečně určitá a musí z ní být zřejmé, která ustanovení právních předpisů obviněný z přestupku svým
jednáním porušil. Tím spíše jsou tyto závěry platné v případě blanketové normy, která spojuje části právní
normy s další její částí obsaženou v jiném právním předpisu, který není v právní normě samé identifikován
(srov. Knapp, V.: Teorie práva, 1. vydání. Praha, C.H. Beck, 1995, s. 160).“
[21] Rozšířený senát dospěl v souladu s názorem předkládajícího senátu k závěru, že správní
orgán musí ve výrokové části rozhodnutí uvést všechna ustanovení, byť obsažená v různých
právních předpisech, která tvoří v souhrnu právní normu odpovídající skutkové podstatě
správního deliktu. Musí tedy rovněž uvést ustanovení odkazující i ve stejném zákoně obsažená
ustanovení odkazovaná, stejně jako musí eventuálně uvést normu blanketní a ustanovení jiného
právního předpisu, které na normu blanketní navazuje. Předkládající senát správně uvádí,
že výrok rozhodnutí je konstitutivní, esenciální, a proto nepominutelnou součástí správního
rozhodnutí. V něm správní orgán formuluje svůj závazný názor v projednávané věci. Výrok
proto musí být formulován tak, aby z něho bylo patrno, jakého správního deliktu (skutkové
podstaty) se pachatel dopustil a podle jakého ustanovení právního předpisu mu byla stanovena
správní sankce.
[22] Podstatou odkazujícího ustanovení je to, že kompletní (plnohodnotná) norma je obsažena
ve vícero ustanoveních jednoho nebo více právních předpisů. Z toho logicky plyne, že by správní
orgán měl v rozhodnutí uvést veškerá ustanovení, která ve svém celku tvoří aplikovatelnou normu.
Rozšířený senát se neztotožňuje s jazykovou argumentací sedmého senátu textem
§68 odst. 2 správního řádu, obsahujícího formulaci „právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno“.
Sedmý senát proti tomu stavěl hypotetickou formulaci „výčtu všech ustanovení, která byla
porušena“, nebo obdobné slovní spojení, z něhož by vyplývala povinnost správního orgánu uvést
ve výrokové části svého rozhodnutí výčet všech porušených ustanovení právních předpisů, jež jsou
jeho rozhodnutím sankcionována. Právě text §68 odst. 2 správního řádu, stejně jako text
§93 odst. 1 písm. b) nového zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (požadujícího,
aby byla ve výrokové části uvedena „právní kvalifikace skutku“), jasně směřují k tomu, aby správní
orgán uvedl ve výrokové části všechna ustanovení tvořící právní normu zakládající správní delikt
(od 1. 7. 2017 přestupek).
[23] Ostatně devátý senát správně upozornil, že obdobné požadavky má na výrok
i trestněprávní doktrína (cit. rozsudek čj. 9 As 263/2015 - 34, bod 24). S ní je v souladu též trestní
judikatura. Např. při specifikaci trestného činu porušování předpisů o oběhu zboží ve styku
s cizinou (§124 tr. zákona) „jako trestného činu s blanketní dispozicí, která odkazuje na více norem
upravujících dovoz, vývoz nebo průvoz zboží, je třeba postupovat tak, aby bylo z výroku o vině odsuzujícího
rozsudku zřejmé, který zákaz nebo omezení dovozu, vývozu nebo průvozu obviněný porušil. Vzhledem k tomu,
že zákazy či omezení dovozu, vývozu či průvozu zboží jsou stanoveny zvláštními právními předpisy, je třeba,
aby ve skutkové větě bylo uvedeno příslušné ustanovení některého takového předpisu, které měl obviněný svým
jednáním porušit, a tím byl „vyplněn“ obsah blanketní dispozice trestného činu porušování předpisů o oběhu zboží
ve styku s cizinou podle §124 odst. 1 tr. zák. Za této situace pak nezbývá, než konstatovat, že nebyly naplněny
všechny předpoklady aplikace ustanovení §124 odst. 1 tr. zák., neboť nelze shledat naplněnou objektivní
stránku daného trestného činu, pokud není alespoň odkazem na příslušný předpis uvedeno, která jeho ustanovení
v tomto konkrétním případě obviněný svým jednáním porušil“ (usnesení NS ze dne 4 .10. 2006, sp. zn.
5 Tdo 984/2006, č. 40/2007 Sb. rozh. tr.; k další analýze trestní judikatury srov. dále, body [28]
násl.).
[24] Sedmý senát má samozřejmě pravdu, že právě uvedený požadavek může ve výsledku
snížit přehlednost výrokové části, která bude zahlcena mnohými zdánlivě detailními informacemi.
Na tomto místě je třeba zdůraznit, že je úkolem správního orgánu, aby formuloval výrokovou
část tak, aby byla přehledná (čehož se dá docílit i vhodnou grafickou úpravou textu apod.).
[25] Zcela odlišnou otázkou však je, jaké následky má vada výroku spočívající v absenci
odkazovaného ustanovení (samozřejmě nenapraví-li tuto vadu již odvolací správní orgán).
Rozšířený senát se přiklání k závěru, že nelze postupovat formalisticky a jakoukoliv vadu
vymezení právní kvalifikace správního deliktu ve výrokové části považovat za důvod pro zrušení
správního rozhodnutí. Ostatně je specifikem správního práva, že aplikovatelnou normu je často
třeba složit z řady ustanovení téhož zákona nebo dokonce i vícero zákonů. Příkladem je i kauza
nyní řešená (srov. bod [38] níže).
[26] Pokud správní orgán ve výrokové části rozhodnutí neuvede všechna ustanovení,
která zakládají porušenou právní normu, bude třeba v každém jednotlivém případě posoudit
závažnost takovéhoto pochybení. Při úvahách, zda je neuvedení určitého ustanovení ve výrokové
části odstranitelné interpretací rozhodnutí, bude významné zejména to, zda jasné vymezení
skutku ve výroku rozhodnutí dovoluje učinit jednoznačný závěr, jakou normu pachatel vlastně
porušil. Důležité bude též to, jaká ustanovení ve výrokové části správní orgán uvedl,
a jaká neuvedl. Samozřejmě pokud by správní orgán blíže necitoval další ustanovení zakládající
(plnohodnotnou) normu ani v odůvodnění, bude to zpravidla důvod pro zrušení správního
rozhodnutí. Důležité bude též to, zda neuvedení určitého ustanovení zakládá nějakou relevantní
právní otázku, např. nebude-li jasné, jaká norma má být použita s ohledem na časový střet
nového a starého zákona (srov. příklady podané v bodě [31] níže).
[27] Základní principy správního trestání musí působit jednotně v rámci celého trestního práva
v širším slova smyslu, tedy včetně trestního práva správního. Správní soudy by však neměly
být ve formálních požadavcích na podobu správních rozhodnutí přísnější než judikatura
Nejvyššího soudu ve věcech trestních. Je proto účelné podat exkurz do oblasti trestní judikatury.
[28] Nejvyšší soud předně toleruje některá formální pochybení v označení právní kvalifikace
skutku ve výroku rozhodnutí soudu nižšího stupně. Ilustrativní je např. usnesení NS ze dne
22. 2. 2012, sp. zn. 7 Tdo 961/2011, které reaguje na rozsudek okresního soudu, kde chyběla část
právní kvalifikace skutku podle §205 odst. 4 písm. c), §205 odst. 1 písm. b) tr. zákoníku
[okresní soud uvedl jako kvalifikaci „§205 odst. 1 písm. b), odst. 4 tr. zákoníku dílem dokonaný,
dílem ve stadiu pokusu podle §21 odst. 1 tr. zákoníku“, správně mělo být „§205 odst. 1 písm. b),
odst. 4 písm. c) tr. zákoníku dílem dokonaného, dílem ve stadiu pokusu podle
§21 odst. 1tr. zákoníku“]: „Toto pochybení však neovlivňuje jinak věcnou správnost uvedeného výroku o vině,
neboť ze skutkové věty rozsudku vyplývá právní posouzení skutku. Jde sice o porušení ustanovení
§120 odst. 3 tr. ř., avšak je zcela zřejmé, že projednání dovolání by nemohlo zásadně ovlivnit postavení
obviněného“, uvedl NS (obdobně srov. usnesení NS ze dne 15. 10. 2008, sp. zn. 8 Tdo 1233/2008).
[29] V usnesení ze dne 1. 9. 2015, sp. zn. 6 Tdo 861/2015, Nejvyšší soud zdůraznil, že důvod
ke kasaci dovoláním napadeného rozhodnutí je dán tehdy, „je-li zjištěná vada rozsudku do té míry
podstatná, že napadené rozhodnutí nemůže obstát. Jinými slovy vyjádřeno, charakter této vady musí být takový,
aby převážil zájem na stabilitě soudního rozhodnutí, který se pojí s právní mocí, a to jak právní mocí formální,
vyjadřující nezměnitelnost takového rozhodnutí, tak materiální, vyjadřující závaznost rozhodnutí“. Takovou
vadu neměl rozsudek, který ve výroku v označení zločinu zpronevěry podle §206 odst. 1, 4
písm. b), odst. 5 písm. a) tr. zákoníku chybně vynechal odstavec 1. Tuto vadu lze jasně odstranit
čtením právní věty výroku a odůvodnění rozsudku: „Za tohoto stavu by kasace napadeného rozsudku
byla projevem ryzího právního formalismu, neboť náprava označené vady by se nijak nemohla dotknout právního
postavení dovolatele“.
[30] Stejné jsou i nároky trestních soudů na případy, ve kterých trestní právo odkazuje
blanketní normou do mimotrestní oblasti. Nejvyšší soud ruší rozhodnutí soudu nižšího stupně
v podstatě jen tehdy, pokud citace odkazovaného ustanovení chybí nejen ve výroku,
ale i v odůvodnění. Nejvyšší soud však rozsudek nezruší jen pro formální vadu výroku snadno
odstranitelnou čtením odůvodnění a skutkové věty výroku. Např. v usnesení ze dne 30. 9. 2004,
sp. zn. 4 Tz 124/2004, Nejvyšší soud ve vztahu k trestnému činu porušování autorského práva
uvedl, že zákonným znakem tohoto trestného činu je porušení norem z jiného odvětví práva,
než je trestní právo. Povšiml si, že ve výroku i v odůvodnění zcela chybí pasáže specifikující
porušená ustanovení autorského zákona:
„Porušení těchto norem je tedy součástí skutku, který je jako uvedený trestný čin posuzován.
Proto ve skutkové části výroku o vině rozsudku musí být uvedeno, jaké normy, tj. jaká konkrétní ustanovení
autorského zákona obviněný porušil a současně, jakým jeho jednáním k tomu došlo. V posuzovaném
případě tomu tak nebylo a rozsudek soudu prvního stupně nebyl z tohoto důvodu dostatečně
přezkoumatelný, když i v jeho důvodnění takovéto pasáže chyběly. Obdobný závěr lze vyslovit i ve vztahu
k tzv. právní větě rozsudku, v níž je m. j. konstatováno, že obviněný zasáhl do zákonem chráněných práv
k televiznímu vysílání, což není z hlediska autorského zákona přesné a neodpovídá to ani jednání
obviněného obsaženého ve skutkové větě rozsudku“ (zvýraznění doplněno).
[31] V podstatě shodný byl postup Nejvyššího soudu i v usnesení ze dne 24. 5. 2006, sp. zn.
5 Tdo 542/2006. Zde byla absence odkazu na ustanovení autorského zákona ve výroku spojena
jednak s tím, že přesná citace chyběla i v odůvodnění, jednak s tím, že v dané věci existovala
také konkurence časové působnosti dvou autorských zákonů (a proto mohlo být sporné, který
z obou zákonů vlastně na věc použít). Nešlo tedy jen o formální vadu výroku. Rovněž v usnesení
ze dne 26. 11. 2008, sp. zn. 5 Tdo 1361/2008, č. 55/2009 Sb. rozh. tr., Nejvyšší soud zdůraznil,
že soudy nižších stupňů necitovaly ve skutkové větě konkrétní zákonná ustanovení autorského
zákona, k jejichž porušení mělo trestnou činností dojít, a navíc „nedostatek skutkové věty
nekompenzovaly ani v odůvodnění svých rozhodnutí.“ V jiném rozhodnutí Nejvyšší soud dovodil,
že absence byť jen obecného odkazu na §8 zákona č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách,
ve vztahu k trestnému činu podle §150 tr. zákona nepředstavovala žádnou větší vadu, protože
definice jednání ve skutkové větě (v kombinaci s jednoznačným odůvodněním) určila,
jaké ustanovení mimotrestního zákona bylo porušeno (viz usnesení NS ze dne 24. 9. 2014, sp. zn.
5 Tdo 326/2014, č. 37/2015 Sb. rozh. tr.).
[32] Podobně postupoval Nejvyšší soud v usnesení sp. zn. 5 Tdo 984/2006 (cit. v bodě [23]
shora). Zde Nejvyšší soud aplikoval §124 tr. zákona, tedy trestněprávní normu s blanketní
dispozicí odkazující na ustanovení o oběhu zboží. Nejvyšší soud rozhodnutí nižšího stupně zrušil,
ovšem chyběla v něm přesná citace odkazované mimotrestní normy i v odůvodnění rozhodnutí,
navíc rozhodnutí trpělo i dalšími vadami. V jiných případech pak nebyla absence odkazu
na mimotrestní normu jediným důvodem zrušení, ale byla doprovozena též vážnými procesními
či hmotněprávními pochybeními (např. usnesení NS ze dne 16. 5. 2007, sp. zn. 5 Tdo 449/2007).
[33] Rozšířený senát nemohl ve své právě podané analýze použít usnesení Vrchního soudu
v Olomouci ze dne 29. 10. 2009, sp. zn. 1 To 39/2009 (publ. in: Trestní právo pod č. 760/2010),
na které se odvolává čtvrtý senát. Toto usnesení totiž nebylo zveřejněno v celém znění,
ale v podstatě byla publikována jen jeho (uměle vytvořená) právní věta. Argumentační funkce
takto publikovaného judikátu je proto v podstatě nulová.
[34] Rozšířený senát tedy uzavírá, že správní orgán rozhodující o správním deliktu musel
ve výrokové části rozhodnutí uvést všechna ustanovení, byť obsažená v různých právních
předpisech, která tvoří v souhrnu právní normu odpovídající skutkové podstatě správního
deliktu. Pokud správní orgán ve výrokové části rozhodnutí neuvede všechna ustanovení,
která zakládají porušenou právní normu, bude třeba v každém jednotlivém případě posoudit
závažnost takovéhoto pochybení. Při úvahách, zda je neuvedení určitého ustanovení ve výrokové
části odstranitelné interpretací rozhodnutí, bude významné zejména to, zda jasné vymezení
skutku ve výroku rozhodnutí dovoluje učinit jednoznačný závěr, jakou normu pachatel vlastně
porušil. Důležité bude též to, jaká ustanovení ve výrokové části správní orgán uvedl,
a jaká neuvedl. Ke zrušení rozhodnutí bude třeba přistoupit i tehdy, nebude-li chybějící
ustanovení zmíněno ani v odůvodnění rozhodnutí.
III. B. 2. Aplikace na nyní projednávanou věc
[35] Rozšířený senát dále aplikoval právě uvedené závěry na nynější kauzu.
[36] Výroková část rozhodnutí Magistrátu města Jihlavy ze dne 22. 4. 2014 zní
takto:
[Stěžovatel] jako provozovatel motorového vozidla tov. zn. Škoda registrační značky X dne 29. 11. 2013 ve
13:41 hod. na pozemní komunikaci – M. n. u domu čp. 16 v obci J. v rozporu s §10 zákona o silničním
provozu nezajistil, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a
pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovená zákonem o silničním provozu.
Tím porušil ust. §10 odst. 3 zákona o silničním provozu a spáchal správní delikt provozovatele vozidla
dle ust. §125f odst. 1 zákona o silničním provozu.
Podle ust. §125f odst. 3 zákona o silničním provozu se ukládá:
Pokuta ve výši 2.000 Kč, slovy Dva tisíce korun českých.
[Dále následuje rozhodnutí o úhradě nákladů řízení a splatnosti celkové částky]
[37] V nyní posuzované věci se stěžovatel jako provozovatel vozidla dopustil správního
deliktu tím, že porušil §10 odst. 3 zákona o silničním provozu (všechna ustanovení zákona jsou
dále citována ve znění do 30. 6. 2017). Podle něj [p]rovozovatel vozidla zajistí, aby při užití vozidla
na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích
stanovená tímto zákonem. Ustanovením navazujícím na §10 odst. 3 zákona o silničním provozu
je §125f odst. 1 zákona o silničním provozu, podle kterého [p]rávnická nebo fyzická osoba se dopustí
správního deliktu tím, že jako provozovatel vozidla v rozporu s §10 nezajistí, aby při užití vozidla na pozemní
komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovená tímto
zákonem. Obě ustanovení výroková část rozhodnutí zmiňuje. Teprve odůvodnění pak uvádí
§125f odst. 2 zákona o silničním provozu (Právnická nebo fyzická osoba za správní delikt odpovídá,
pokud a) porušení pravidel bylo zjištěno prostřednictvím automatizovaného technického prostředku používaného
bez obsluhy při dohledu na bezpečnost provozu na pozemních komunikacích nebo se jedná o neoprávněné zastavení
nebo stání, b) porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích vykazuje znaky
přestupku podle tohoto zákona a c) porušení pravidel nemá za následek dopravní nehodu). Správní rozhodnutí
ve výrokové části uvádí též §125f odst. 3, určující výpočet pokuty za správní delikt. Správní
rozhodnutí však vůbec nezmiňuje (ani ve výrokové části, ani v odůvodnění) §27 odst. 1 písm. c)
zákona o silničním provozu, podle něhož řidič nesmí zastavit a stát na přechodu pro chodce.
[38] Je tedy evidentní, že správní rozhodnutí cituje odkazující §10 odst. 3 zákona o silničním
provozu a dále pak též část odkazovaných ustanovení, která ve svém komplexu tvoří porušenou
právní normu. Celou aplikovanou normu tvoří §10 odst. 3, §125f odst. 1, 2 a 3 ve spojení
s §27 odst. 1 písm. c) zákona o silničním provozu.
[39] Opomenutí výslovného uvedení §125f odst. 2 ve výrokové části je spíše chybou banální
a čistě formální. Zrušení rozhodnutí jen z tohoto důvodu by bylo projevem ryzího
a nepřijatelného formalismu (srov. shora analyzovanou trestní judikaturu v bodech [28] a [29]
shora). Takovéto pochybení by samo o sobě nemohlo mít dopad na zákonnost rozhodnutí,
nota bene v situaci, kdy je §125f odst. 2 citován v odůvodnění.
[40] Podstatně závažnější je opomenutí §27 odst. 1 písm. c) zákona o silničním provozu.
Jakkoliv §125f odst. 2 písm. a) zákona o silničním provozu hovoří o „neoprávněném zastavení
nebo stání“, co je neoprávněným zastavením nebo stáním §125f odst. 2 neupravuje. Navíc §125f
odst. 2 písm. a) předpokládá i jiné porušení pravidel, bylo-li zjištěno prostřednictvím
automatizovaného technického prostředku používaného bez obsluhy při dohledu na bezpečnost
silničního provozu.
[41] Ustanovení §27 dále upravuje pestrou paletu situací, kdy je stání nebo zastavení
zakázáno. V nynějším případě jde o §27 odst. 1 písm. c), tj. zákaz zastavení nebo stání
na přechodu pro chodce. Neuvedení tohoto ustanovení ani ve výrokové části, ani v odůvodnění
není pouhou formální vadou. Pouhou formální vadou bez dopadu na zákonnost rozhodnutí
toto opomenutí není tím spíše, že se čtenář výrokové části vůbec nedozví, co se opravdu stalo,
jakým jednáním stěžovatel své povinnosti porušil. Nikde ve výrokové části není naprosto
nic o způsobu spáchání skutku. Teprve z odůvodnění rozhodnutí lze zjistit, že v místě a čase
spáchání deliktu vymezeném ve výrokové části (tedy dne 29. 11. 2013 ve 13:41 hod. na M. n. u
domu čp. 16 v obci J.) stálo nedovoleně na přechodu pro chodce vozidlo, jehož provozovatelem
je stěžovatel. Tuto vadu sice stěžovatel v žalobě nenamítal, namítal však nedostatek právního
vymezení deliktu. Jakkoliv se vadou skutkového vymezení ve výrokové části správní soud nesmí
zabývat bez námitky (blíže viz usnesení rozšířeného senátu ve věci AQUA SERVIS, cit.
v bodě [11] shora; nebo též nedávné usnesení téhož senátu ze dne 21. 2. 2017, čj. 1 As 72/2016 -
48, č. 3539/2017 Sb. NSS), v nynějším případě má absence skutkové věty ve výrokové části
dopad též na význam žalobou namítané vady nedostatečně vymezené právní kvalifikace.
[42] Z výrokové části vůbec neplyne, jakou normu stěžovatel porušil; neplyne z ní ani to,
že se delikt stěžovatele týká neoprávněného zastavení nebo stání na přechodu pro chodce.
Magistrát se proto dopustil při vymezení právní kvalifikace stěžovatelova deliktu ve výrokové
části rozhodnutí takové chyby, která má za důsledek nezákonnost rozhodnutí.
IV. Další postup ve věci
[43] Rozšířený senát posoudil spornou právní otázku. Kasační stížnost však přináší i další
otázky. Proto v souladu s §71 odst. 1 Jednacího řádu NSS rozhodl usnesením jen o této otázce
a věc vrací čtvrtému senátu.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. října 2017
Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu