ECLI:CZ:NSS:2018:1.AS.110.2018:37
sp. zn. 1 As 110/2018 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: A. V., zastoupen JUDr.
Viktorem Pakem, advokátem se sídlem Francouzská 171/28, Praha 2, proti žalované:
náměstkyně ministryně obrany pro řízení sekce správní, se sídlem Tychonova 221/1, Praha
6, o žalobě proti rozhodnutí ředitelky odboru legislativního a analytického Ministerstva obrany ze
dne 29. 5. 2014, č. j. 239-2/2014-1322, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 13. 3. 2018, č. j. 10 Ad 15/2014 - 55,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 3. 2018, č. j. 10 Ad 15/2014 - 55,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Skutkové okolnosti této věci nejsou mezi stranami sporné. Žalobce je bývalým vojákem
z povolání, který v 32 letech při vojenském výcviku utrpěl služební úraz. Úraz na žalobci zanechal
trvalé následky – omezení pohyblivosti pravého ramenního kloubu, akromioklavikulární artrózu
(skloubení klíční kosti a výběžku lopatky), a poruchu dynamiky krční páteře. Díky těmto trvalým
následkům byl žalobce shledán fyzicky nezpůsobilý pro povolání vojáka. Z armády byl proto
propuštěn. V posuzované věci jde o výši náhrady za bolest a ztížení společenského uplatnění
žalobce v důsledku výše uvedeného služebního úrazu.
[2] Žalobce se po úrazu obrátil na ředitelku Agentury pro právní zastupování Ministerstva
obrany s žádostí o přiznání náhrady za bolest a ztížení společenského uplatnění v důsledku
služebního úrazu podle §119 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání. Požadoval
720.000 Kč. Ředitelka stěžovateli přiznala náhradu pouze ve výši 378.000 Kč. Z lékařského
posudku vyplynulo, že bodové ohodnocení ztráty společenského uplatnění odpovídá
1.575 bodům podle vyhlášky Ministerstva zdravotnictví č. 440/2001 Sb., o odškodnění bolesti
a ztížení společenského uplatnění (vyhláška), tedy odškodnění ve výši 189.000 Kč. Ředitelka
však s přihlédnutím k individuálním okolnostem odškodnění zvýšila na dvojnásobek
(podle §7 odst. 3 vyhlášky lze ve zvlášť výjimečných případech hodných mimořádného zřetele
výši odškodnění stanovenou podle vyhlášky přiměřeně zvýšit).
[3] Žalobce s takovouto výší odškodnění nesouhlasil a proti rozhodnutí ředitelky se odvolal.
Ředitelka odboru legislativního a analytického Ministerstva obrany však odvolání v záhlaví
uvedeným rozhodnutím zamítla.
[4] Žalobce rozhodnutí o odvolání napadl žalobou u Městského soudu v Praze. V žalobě
uvedl argumenty, proč je odškodnění nepřiměřeně nízké. Jeden z těchto argumentů byl, že výše
odškodnění ignoruje jeho nadprůměrné sportovní aktivity před úrazem a nutnost jejich omezení
v důsledku úrazu.
[5] Městský soud žalobu zamítl. Vypořádal v ní všechny žalobcem uváděné námitky, které
vzhledem k obsahu kasační stížnosti není třeba rekapitulovat. K argumentu o žalobcových
nadprůměrných sportovních aktivitách před úrazem soud uvedl následující:
Na výše uvedeném [tj. na tom, že dvojnásobek hodnoty bodového ohodnocení, který byl žalobci
žalovanou přiznán, je v jeho případě přiměřený – pozn. NSS] nemůže nic změnit ani skutečnost,
že se žalobce před úrazem věnoval sportovním aktivitám. Z důkazů provedených
ve správním řízení vyplývá, že žalobce rozhodně nebyl vrcholovým sportovcem; věnoval
se sportu v rámci služebního výcviku a jinak v zásadě rekreačně. Tak například
ve vyjádření Plaveckého klubu KAROSA Vysoké Mýto, které žalobce předložil, se uvádí,
že se žalobce „účastňoval jak soutěží tak i závodů v plavání. Sice nevyhrával, ale byl aktivním
sportovcem od základní školy do roku 2005, kdy se mu stal pracovní úraz, … který mu nedovoluje dále
se věnovat plavání a radosti ze sportu“. Ve vyjádření M. K., které žalobce předložil, se uvádí, že
se žalobce s autorem vyjádření „v letech 2002 až 2005 nepravidelně, a to s frekvencí zhruba 2 x
týdně scházel trénovat a cvičit základy sebeobrany v rámci zvyšování tělesné kondice“. Ze svědeckých
výpovědí, které byly provedeny k návrhu žalobce, dále vyplynulo, že žalobce chodil
„pravidelně do posilovny na úrovni amatérů“ a dále „neorganizovaně běhat, jezdit na kole a hrát tenis“
(výpověď Bc. R. A., MBA); v zásadě totéž vyplynulo z dalších provedených výslechů.
Jakkoliv tedy žalobce zřejmě byl oproti obecné populaci nadprůměrně fyzicky aktivní,
což lze ostatně v případě vojáka očekávat, nevěnoval se sportu profesionálně, natož
pak na vrcholové úrovni. Jen přetržení profesionální sportovní kariéry by však mohlo
být důvodem pro zvýšení náhrady za bolest a ztížení společenského uplatnění na více
než dvojnásobek hodnoty bodového ohodnocení (srov. usnesení Nejvyššího soudu
sp. zn. 25 Cdo 453/2010, na něž bylo odkázáno výše).
II. Kasační stížnost a vyjádření k ní
[6] Rozsudek městského soudu žalobce (stěžovatel) napadl kasační stížností. V ní uvádí
jedinou kasační námitku. Nesouhlasí s právním názorem městského soudu, že „[j]en přetržení
profesionální sportovní kariéry by však mohlo být důvodem pro zvýšení náhrady za bolest a ztížení společenského
uplatnění na více než dvojnásobek hodnoty bodového ohodnocení.“ Tento právní názor nemá oporu
v platném právu a odporuje principu plného odškodnění za utrpěnou újmu. Názor odporuje
i rozsáhlé judikatuře Nejvyššího soudu, která přiznává odškodnění za ztížení společenského
uplatnění ve výši odpovídající více než dvojnásobku hodnoty bodového ohodnocení,
stanoveného lékařským či znaleckým posudkem, i v případech, kdy rozhodně o žádné přetržení
profesionální sportovní kariéry nešlo. Stěžovatel uvádí čtyři rozhodnutí Nejvyššího soudu,
ve kterých poškození, ač pouze rekreačně sportující, dostali troj-, čtyř-, pěti-, resp. šestinásobek
základního odškodnění vyplývajícího z posudku.
[7] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhla kasační stížnost zamítnout. Uvedla,
že stěžovatel citovanou pasáž z napadeného rozsudku vyjímá z kontextu. V citovaných
rozhodnutích Nejvyššího soudu stěžovatel naprosto pomíjí všechny ostatní okolnosti daných
případů. V případech nebylo rozhodné, zda poškození v nich byli aktivními rekreačními
sportovci. Například stěžovatel odkazuje na případ, ve kterém šlo o úraz spočívající
v znehybnění, ztrátě komunikačních schopností a odkázání na péči druhých u 24leté osoby.
Díky odlišnosti případů nejsou žalobcem zmiňované závěry Nejvyššího soudu na stěžovatelův
případ použitelné.
[8] Stěžovatel v replice nesouhlasil s tvrzením, že by citovanou pasáž z rozhodnutí
městského soudu vytrhl z kontextu. Uvedená věta navazuje na větu předchozí, který poukazovala,
že sice stěžovatel byl fyzicky aktivní, avšak nevěnoval se sportu profesionálně. Městský soud
tedy nepochybně zastává názor, že zvýšení úhrady za ztížení společenského uplatnění na více
než dvojnásobek přichází do úvahy jen v případě přetržení profesionální sportovní kariéry.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
III. A K otázce pasivní procesní legitimace
[9] Dříve než kasační soud přikročil k věcnému posouzení kasační stížnosti, zabýval
se otázkou pasivní procesní legitimace žalované. Podle §69 s. ř. s. platí, že „[ž]alovaným je správní
orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla.“ V řízení
o žalobách proti rozhodnutím správního orgánu žalovaného neurčuje žalobce svým tvrzením,
ale kogentní zákon (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 - 56,
č. 534/2005 Sb. NSS). Je tedy povinností soudu jednat jako se žalovaným skutečně s tím, komu
toto postavení podle zákona náleží. Pokud by soud jednal s někým jiným, mohlo by se jednat
o vadu s vlivem na zákonnost jeho rozhodnutí (rozsudek ze dne 19. 10. 2004, č. j.
3 Ads 11/2004 - 84, č. 459/2005 Sb. NSS). Tyto otázky, ač nenadnesené žádným účastníkem
řízení, je soud povinen zkoumat z moci úřední, neboť by mohly vypovídat o zmatečnosti řízení
a o procesních vadách řízení před městským soudem, které mohly mít vliv na zákonnost
napadeného rozhodnutí (srov. §109 odst. 4, věta za středníkem).
[10] V projednávané věci stěžovatel v žalobě proti rozhodnutí ředitelky odboru legislativního
a analytického ministerstva obrany označil jako žalovaného Ministerstvo obrany. Městský
soud se tohoto označení držel a veškerou písemnou komunikaci vedl právě s Ministerstvem
obrany. Za ministerstvo jednal pověřený zaměstnanec ze sekce legislativní a právní. Doložené
pověření městskému soudu uvádělo, že tento zaměstnanec byl „oprávněn jednat jménem státu
před soudy a správními orgány ve věcech týkajících se Ministerstva obrany a armády České republiky, včetně
jim podřízených organizačních jednotek a služebních orgánů.“ (č. l. 19 spisu městského soudu).
[11] Dva měsíce před vydáním napadeného rozsudku městský soud vyzval Ministerstvo
obrany, aby soudu sdělilo, kdo je v současné době služebním orgánem, který rozhoduje
o odvolání proti rozhodnutí ve věcech náhrady za ztížení společenského uplatnění po služebním
úrazu (č. l. 48 spisu městského soudu). Tuto žádost soud odůvodnil zjištěním, že funkce ředitelky
odboru legislativního a analytického (funkcionářky, která napadené rozhodnutí vydala)
již v současné době na Ministerstvu obrany neexistuje. Ministerstvo k této výzvě sdělilo,
že v současné době je odvolacím služebním orgánem v těchto případech náměstkyně pro řízení
sekce právní. Odkázalo přitom na čl. 62 odst. 3 písm. c) Organizačního řádu MO RMO
č. 92/2015 ze dne 23. 11. 2015, jehož znění soudu zaslalo v příloze. Následně soud rozhodl
rozsudkem, ve kterém jako žalovaného již neoznačuje Ministerstvo obrany, ale náměstkyni
ministryně obrany pro řízení sekce správní.
[12] Nejvyšší správní soud se z hlediska pasivní procesní legitimace zabýval hlavně dvěma
otázkami: Za prvé, označil městský soud správně, že žalovaným je náměstkyně ministryně obrany
pro řízení sekce správní a nikoliv ministerstvo obrany jako celek? Za druhé, pakliže městský soud
v napadeném rozsudku žalovaného označil správně, je procesní vadou, která mohla mít vliv
na zákonnost napadeného rozhodnutí to, že do vydání rozhodnutí městský soud považoval
za žalované ministerstvo a že veškerou komunikaci vedl s ním? Obě otázky soud rozebere
postupně.
[13] Ohledně první otázky kasační soud má za to, že městský soud označil v nápadném
rozhodnutí žalovaného správně. Nejvyšší správní soud v minulosti vyslovil právní názor,
že v řízení o žalobě proti rozhodnutí služebních funkcionářů ve věcech služebního poměru
podle zákona ČNR 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky,
je žalovaným správním orgánem služební funkcionář, který ve věci rozhodl v posledním stupni.
V konkrétní věci tak žalovaným nebylo policejní prezidium, ale náměstek policejního prezidenta
(rozsudek ze dne 27. 9. 2006, č. j. 2 As 34/2005 - 61, č. 1014/2007 Sb. NSS). Tyto závěry soud
založil na myšlence, že ve věcech služebních poměrů zákon nestanoví pravomoc rozhodování
ministerstvu jako celku, ale jen ministrovi vnitra a dalším konkrétním osobám určených
ministrem. Obdobně soud dovodil, že žalovaným je ředitel Policie České republiky, Správy
Západočeského kraje, nikoliv Policie České republiky jako celek (rozsudek ze dne 20. 10. 2004,
č. j. 1 As 10/2003 - 58, č. 896/2006 Sb. NSS). Toto pojetí, dle kterého i jednotlivá osoba působící
v rámci jiné organizační složky státu, která je sama v jiných věcech správním orgánem,
poté následovalo velké množství dalších rozhodnutí tohoto soudu. Věci se týkaly různých
právních úprav služebních poměrů (policisté, vojáci, hasiči apod.), vždy ale s právní úpravou
vymezující kompetence obdobně jako výše uvedený zákon o služebním poměru příslušníků
Policie České republiky. Ve služebních věcech se jednalo např. o rozsudek ze dne 16. 5. 2007, č. j.
3 Ads 1/2007 - 68, rozsudek ze dne 30. 1. 2009, č. j. 4 Ads 8/2008 - 310, rozsudek ze dne
20. 8. 2015, č. j. 1 As 31/2015 - 28, či z poslední doby rozsudek ze dne 28. 6. 2017, č. j.
3 As 192/2016 - 61 a rozsudek ze dne 22. 8. 2017, č. j. 9 As 147/2017 - 489. Ve všech těchto
a dalších věcech tak tento soud považoval za pasivně procesně legitimovaného konkrétního
služebního funkcionáře, kterému zákon svěřoval kompetenci rozhodovat. Na obdobné premise
své rozhodnutí založil i kompetenční senát, který dospěl k závěru, že o odvolání proti rozhodnutí
předsedy Českého statistického úřadu ve věci státní služby rozhoduje náměstek ministra
vnitra pro státní službu jako nadřízený služební orgán (rozsudek ze dne 10. 7. 2018, č. j.
Komp 3/2017 - 34).
[14] V ojedinělých případech ovšem tento soud postupoval opačně a služebního funkcionáře
za správní orgán nepovažoval. Naopak považoval za správní orgán ty entity, u kterých služební
orgány působí. Takto soud považoval v řízeních o žalobě proti rozhodnutím služebních
funkcionářů za pasivně procesně legitimovaného hasičský záchranný sbor jako celek a nikoliv
jeho ředitele (viz rozsudek ze dne 10. 7. 2013, č. j. 4 Ads 2/2013 - 26, rozsudek ze dne
13. 3. 2014, č. j. 4 As 14/2014 - 30) nebo Ministerstvo obrany a nikoliv ministra obrany
(viz rozsudek ze dne 20. 11. 2013, č. j. 4 Ads 126/2012 - 47, rozsudek ze dne 30. 1. 2014, č. j.
3 Ads 30/2013 - 23). V těchto věcech soud vyšel z teze, že služebního funkcionáře, ač mu zákon
svěřuje kompetenci rozhodnout, nelze považovat za samostatný správní orgán ve smyslu
soudního řádu správního.
[15] Uvedené dva závěry jsou vzájemně nekonzistentní a nekoherentní. Nekonzistentní
je v tom, že ohledně nyní použitelného zákona o vojácích z povolání soud v jednom z citovaných
rozhodnutí vyslovil, že žalovaným v řízení o žalobě proti rozhodnutí týkajícího se služební věci
má být služební funkcionář; v jiném rozhodnutí týkajícím se totožného zákona soud zase vyslovil,
že žalovaným má být ministerstvo obrany. Oba tyto závěry vedle sebe nemohou logicky obstát.
Buď musí platit jedno, nebo druhé.
[16] Výše citovaná judikatura je nekoherentní v tom, že vychází z rozdílných východisek.
První východisko spočívá v tom, že i v rámci správního orgánu působící služební funkcionáři
mohou být správními orgány, pokud jim zákon kompetenci výslovně zakládá. Druhé východisko
zase spočívá v tom, že postavení služebních funkcionářů v rámci správních orgánů je záležitostí
pouhého vnitřního členění správního orgánu a že tedy sami o sobě služební funkcionáři
správními orgány být nemohou. Úzce vnímáno, závěry o tom, že ve služebních věcech hasičů
je správním orgánem hasičský sbor jako celek, zatímco ve služebních věcech policistů
je jím služební funkcionář, si neodporují. Každý vykládá jinou právní úpravu. Oba závěry ovšem
vedle sebe nemohou existovat principielně. Vychází totiž u totožně konstruovaných právních
úprav z protichůdných východisek. Ostatně nejasnost a nekoherenci judikatury stran této otázky
soudu vytýkala právní doktrína již v roce 2013 (Jemelka, L., Podhrázký, M., Vetešník, P.,
Zavřelová, J., Bohadlo, D., Šuránek, P. Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck,
2013, s. 545-546).
[17] Přes výše uvedené soud nemá za to, že v nynější věci je nutné věc postoupit rozšířenému
senátu (srov. §17 odst. 1 s. ř. s.). Rozšířený senát se totiž k podstatě nadnesené otázky již vyjádřil.
V usnesení ze dne 5. 5. 2015, č. j. Nad 288/2014 - 58, č. 3257/2015 Sb. NSS, se zabýval právě
pasivní procesní legitimací dále členěných správních orgánů. Přiklonil se přitom k výše
uvedenému prvnímu názoru, dle kterého jednotlivé entity působící v rámci správního orgánu
mohou samy být správními orgány, jestliže zákon přímo jim svěřuje určité kompetence.
Konkrétně rozšířený senát k této problematice uvedl:
[30] … [J]e na vůli zákonodárce, aby v rámci jím zřízené instituce definoval, že určité
kompetence vykonává konkrétně určená součást této instituce anebo dokonce její
konkrétně určený funkcionář.
…
[32] Pojem správního orgánu tak je nutno vnímat pro účely určení pravomoci
a příslušnosti soudů ve správním soudnictví především v rovině kompetenční – správním
orgánem v tomto smyslu, tedy mimo jiné i ve smyslu §7 odst. 2 s. ř. s., jenž stanoví
pravidla pro určení místní příslušnosti správních soudů, je svazek kompetencí určitého
typu. Institucionální uspořádání či dokonce právní osobnost entity, jejíž součástí
je uvedený svazek kompetencí, je pro posouzení, zda se u tohoto svazku jedná o správní
orgán, zpravidla irelevantní či pouze pomocné kritérium.
[33] V obecné rovině nelze stanovit jednoznačné, „technické“ pravidlo, podle kterého
se jednoduše posoudí, zda určitá entita disponuje určitým svazkem kompetencí, takže
má povahu správního orgánu ve výše uvedeném smyslu. Je však možno vymezit určité
znaky, na základě jejichž analýzy lze takovýto úsudek zpravidla učinit.
[34] Klíčovým znakem bude zákonné vymezení, komu jsou určité kompetence
takříkajíc „přiděleny“, tedy kdo je má vykonávat, aniž by jimi mohl dále disponovat,
zejména je svěřit v rámci určité institucionální struktury menším organizačním jednotkám,
osobám, složkám apod. anebo je naopak převést na vyšší úroveň této struktury. Jestliže
tedy zákon předepisuje, že existuje, a musí existovat (tj. nemůže být beze změny zákona
zrušena či organizačně modifikována), entita nadaná určitými kompetencemi, je třeba tuto
entitu považovat za správní orgán v kompetenčním („materiálním“) smyslu …
[35] Z toho je zřejmé, že velmi často bude v jednom správním orgánu či soustavě
správních orgánů v institucionálním smyslu existovat řada entit, které budou správními
orgány v kompetenčním smyslu, jelikož zákon s nimi počítá a svěřuje jim, a právě jen jim,
určité kompetence, přičemž nepřipouští, aby jim byly uvedené kompetence bez změny
zákona odebrány a převedeny na jinou entitu v rámci dané instituce či soustavy institucí.
Složitou a vnitřně bohatě členěnou instituci naopak bude možno považovat za toliko
jeden správní orgán v kompetenčním smyslu, pokud sama tato instituce může svoji
strukturu bez nutnosti změnit zákon modifikovat tak, že jí svěřené kompetence budou
v rámci této instituce vykonávat jiné její články, než tomu bylo doposud.
[36] To, jak je určitá komplexnější instituce či soustava institucí řízena ve smyslu
organizačním či manažerském (např. kdo jmenuje vedoucí jejích dílčích článků
či kdo určuje náplň práce jednotlivých zaměstnanců těchto článků), může mít pro určení,
zda v rámci takovéto instituce či soustavy institucí existují určité entity jako správní
orgány v kompetenčním smyslu, význam pouze potud, pokud pravidla řízení této
instituce umožňují bez změny zákona modifikovat kompetence jejích jednotlivých článků.
Pokud ano, nasvědčuje to v té míře, v jaké je taková změna možná, spíše závěru
o neexistenci samostatných správních orgánů v kompetenčním smyslu v rámci takové
instituce a tomu, že tato instituce je správním orgánem v kompetenčním smyslu jen jako
celek. Závěru o tom, že kompetence určité entity jsou vymezeny zákonem, zásadně
nebrání ani to, že stanovení některých dílčích parametrů kompetencí zákon
svěřuje podzákonnému předpisu či zákonem předvídanému vnitřnímu
nebo statutárnímu předpisu řídící či organizační povahy.
[18] Rozšířený senát se tedy zcela jasně přiklonil k východisku spočívajícím v tom, že jestliže
zákon svěřuje kompetence přímo konkrétní entitě – ač třeba působící v rámci jiné organizační
složky státu, která je sama v jiných věcech správním orgánem –, je tato entita sama správním
orgánem. Naopak rozšířený senát zavrhl názor, že by akty takových entit byly vždy přičitatelné
správnímu orgánu, v rámci kterého takovéto entity mohou působit. Je přitom lhostejné,
že rozšířený senát uvedené závěry vyslovil v souvislosti s určováním místní příslušnosti podle
§7 odst. 2 s. ř. s. Jádro rozhodnutí rozšířeného senátu totiž spočívalo ve výkladu pojmu správní
orgán, který musí být napříč celým soudním řádem správním vnímán totožně.
[19] Jednotlivé zákony shodně svěřují kompetence rozhodování ve věcech služebních poměrů
přímo vyjmenovaným služebním funkcionářům. Podle zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě,
služební orgán jedná a rozhoduje ve věcech služebního poměru (§10 odst. 2). Jako služební
orgán zákon výslovně označuje a) vládu nebo ministra vnitra na základě pověření vlády vůči
náměstkovi ministra vnitra pro státní službu, b) vládu nebo pověřeného člena vlády vůči
vedoucímu služebního úřadu, který je ústředním správním úřadem, c) náměstka pro státní službu
vůči vedoucímu služebního úřadu, který nemá nadřízený služební úřad, státnímu tajemníkovi
a personálnímu řediteli sekce pro státní službu, d) vedoucího služebního úřadu nebo státní
tajemník vůči vedoucímu podřízeného služebního úřadu, e) personálního ředitele sekce pro státní
službu vůči státním zaměstnancům zařazeným v sekci pro státní službu a f) vedoucího služebního
úřadu nebo státní tajemník vůči ostatním státním zaměstnancům (viz §10 odst. 2 služebního
zákona).
[20] Obdobnou úpravu obsahuje zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků
bezpečnostních sborů. Podle §2 odst. 1 tohoto zákona ve věcech služebního poměru příslušníků
jedná a rozhoduje jménem státu ředitel bezpečnostního sboru, není-li dále v zákoně stanoveno
jinak. Další odstavce tohoto ustanovení „stanoví jinak“ pro případy rozhodování o služebním
poměru konkrétních osob (např. ve věcech ředitele bezpečnostního sboru rozhoduje ministr,
ve věcech služebního poměru příslušníků zařazených ve škole nebo školském zařízení, které
nejsou organizační částí bezpečnostního sboru, rozhoduje nadřízený ředitele bezpečnostního
sboru, apod.). Podle odstavce 6 citovaného ustanovení osoby pověřené rozhodováním ve věcech
služebního poměru jsou služebními funkcionáři.
[21] Zákon o vojácích z povolání v §2 odst. 2 zase stanoví, že „[p]rávní úkony ve věcech služebního
poměru jménem České republiky činí služební orgány, kterými jsou prezident republiky, ministr obrany
a v rozsahu určeném rozkazem prezidenta nebo rozkazem ministra velitelé, náčelníci, ředitelé a jiní vedoucí
zaměstnanci.“
[22] Lze tedy shrnout, že zákony upravující rozhodování ve služebních věcech svěřují
kompetence konkrétním osobám – služebním funkcionářům. Právě tyto služební funkcionáře
je nutné ve světle rozhodnutí rozšířeného senátu č. j. Nad 288/2014 - 58 považovat ve věcech
služebních za správní orgány.
[23] Nejvyšší správní soud si je přitom vědom, že rozšířený senát v rekapitulované věci
nerozhodoval o vztahu služebních funkcionářů a ministerstev, ale o vztahu krajských
pozemkových úřadů a Státního pozemkového úřadu. Principielně ale otázka řešená rozšířeným
senátem byla stejná s otázkou řešenou ve věcech služebních funkcionářů výše. Otázkou v obou
případech je, zda a popřípadě za jakých okolností může být entita působící v rámci
jiné organizační složky státu, která je v jiných věcech správním orgánem, sama správním
orgánem. Podle rozšířeného senátu přitom tímto správním orgánem organizační součást
být může, svěřuje-li jí zákon určitou kompetenci.
[24] Ostatně pro nyní dovozovaný dopad rozhodnutí rozšířeného senátu svědčí i odlišné
stanovisko k tomuto rozhodnutí uplatněné soudcem Jaroslavem Vlašínem. Tento soudce názoru
většiny mimo jiné vytýkal nesprávnou aplikaci samotnou většinou stanovených východisek
kompetenčního pojetí správního orgánu na soustavu pozemkových úřadů. Na rozdíl od majority
disentující soudce za správní orgán považoval pouze Státní pozemkový úřad, nikoliv jeho
organizační součásti – krajské pozemkové úřady a jejich pobočky. Ze stanoviska je ovšem
zároveň zřejmé, že se s většinou shoduje na aplikaci východisek právě při určování správního
orgánu ve služebních věcech. J. Vlašín v odlišném stanovisku připustil, že „lze jako o správním
orgánu (či úřadu) hovořit například o služebním funkcionáři rozhodujícím ve věcech služebního poměru
(byť dotyčný je součástí jiného správního orgánu – ozbrojeného sboru) či o ministru rozhodujícím v případech,
kdy zákon vztahuje pravomoc i působnost přímo k jeho funkci, nikoliv k ministerstvu, v jehož čele stojí“
(odst. 16 odlišného stanoviska).
[25] Má-li být judikatura Nejvyššího správního soudu nejen konzistentní, ale i koherentní,
nelze dopady rozhodnutí rozšířeného senátu redukovat na výklad konkrétního znění jen určitého
právního předpisu, jehož výkladu se rozšířený senát věnoval. Je třeba hledět především
na důvody, které rozšířený senát k určitému řešení vedly a v jejich světle dosavadní judikaturu
soudu vnímat. Je-li přitom rozhodnutí rozšířeného senátu založeno na důvodech, které odporují
důvodům části judikatury tříčlenných senátů, je nutné tuto judikaturu tříčlenných senátů
považovat za překonanou, ač třeba rozšířený senát sám explicitně takový důsledek svého
rozhodnutí v odůvodnění neformuloval. Jen takováto práce se sjednocující judikaturou
rozšířeného senátu může zajistit, aby judikatura Nejvyššího správního soudu, jako celku, nebyla
shlukem náhodných a neorganizovaných právních závěrů, ale naopak aby tvořila racionální
a vnitřně provázaný systém postavený na jednotných východiscích. Jen tak je rovněž možné
uvažovat o naplnění sjednocující role rozšířeného senátu bez jeho současného zahlcení.
[26] Z tohoto důvodu má Nejvyšší správní soud názory vyjádřené v některých předchozích
rozhodnutích tříčlenných senátů postavených na opačných východiscích za překonané
(jedná se především o výše v bodě 14 citované rozsudky č. j. 4 Ads 2/2013 - 26, č. j.
4 Ads 126/2012 - 47, č. j. 3 Ads 30/2013 - 23 a č. j. 4 As 14/2014 - 30).
[27] V projednávané věci z uvedeného plyne, že městský soud v napadeném rozsudku
jako žalovanou správně označil náměstkyni ministra obrany pro řízení sekce právní. Zákon
o vojácích z povolání v §2 odst. 2 stanoví, že „[p]rávní úkony ve věcech služebního poměru jménem České
republiky činí služební orgány, kterými jsou prezident republiky, ministr obrany a v rozsahu určeném rozkazem
prezidenta nebo rozkazem ministra velitelé, náčelníci, ředitelé a jiní vedoucí zaměstnanci.“ Kompetence činit
úkony ve věcech služebního poměru tak zákon nesvěřuje ministerstvu, jako celku, ale výslovně
vyjmenovaným služebním funkcionářům – prezidentovi, ministrovi obrany, a za určitých
podmínek i velitelům, náčelníkům a jiným vedoucím zaměstnancům. Kompetenci těchto
vyjmenovaných osob konat ve služebních věcech tak zakládá zákon. Vymezení konkrétních věcí,
kterých se tato kompetence týká, přitom zákon přenechává vnitřnímu organizačnímu aktu –
rozkazu prezidenta nebo ministra. Tito mají na výběr, kterému funkcionáři určité kompetence
přidělí; při přidělování jsou ovšem vázáni zákonem v tom smyslu, že kompetence nemohou
přidělit jiným osobám než těm, které výslovně uvádí zákon.
[28] Nejedná se tedy o situaci, kdy by ministr či prezident manažersky organizovali správní
orgány, ale naopak o situaci, kdy vnitřním aktem pouze definují kompetence, které již zákon
svěřuje přímo vyjmenovaným funkcionářům. Z uvedeného tak lze pro úkony ve věcech
služebního poměru dovodit kompetenci přímo konkrétních funkcionářů. Tito funkcionáři proto
mají při výkonu těchto kompetencí postavení správního orgánu. Je-li jejich rozhodnutí napadeno,
mají být oni žalovanými.
[29] V konkrétní věci ministr obrany svým rozkazem ze dne 23. 11. 2015 určil, že náměstek
pro řízení sekce právní Ministerstva obrany je odvolacím služebním orgánem v případech
rozhodnutí ředitele odboru pro právní zastupování ve věcech náhrady škody na zdraví podle
zákona č. 221/1999 Sb. (viz čl. 62 odst. 3 písm. c) Organizačního řádu MO RMO č. 92/2015).
Tímto ministr konkretizoval zákonem předvídanou kompetenci tohoto služebního funkcionáře.
Rozhodnutí funkcionáře vydané v této kompetenci jsou tak rozhodnutí služebního funkcionáře
jako samostatného správního orgánu.
[30] Ohledně výše uvedené prvé otázky proto soud uzavírá, že městský soud správně
za žalovaného označil náměstkyni ministryně obrany pro řízení sekce správní a nikoliv
ministerstvo obrany.
[31] Nyní je ovšem třeba vyřešit navazující otázku, a to zda skutečnost, že až do vydání
rozhodnutí městský soud považoval za žalované ministerstvo, je procesní vadou která mohla
mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí [srov. §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Nejvyšší
správní soud takový postup za vadu řízení považuje.
[32] Podle §33 odst. 3 s. ř. s., vety druhé, je správní orgán způsobilý samostatně činit v řízení
úkony. Podle odstavce 5 nestanoví-li zvláštní zákon jinak, jedná za správní orgán jeho vedoucí,
popřípadě jiná osoba k tomu oprávněná podle vnitřních předpisů.
[33] Městský soud veškerou komunikaci v průběhu řízení adresoval Ministerstvu obrany,
tedy správnímu orgánu, který ve věci nebyl pasivně procesně legitimován. Za ministerstvo vždy
jednal pověřený zaměstnanec Sekce legislativní a právní, odboru pro právní zastupování.
Je pravdou, že pověření tohoto zaměstnance opravňovalo mimo jiné k jednání za všechny
organizační jednotky a služební orgány podřízené Ministerstvu obrany. Problém ale je, že toto
pověření vydal ministr obrany, tedy subjekt, který v projednávané věci není ani pasivně procesně
legitimován ani nemůže za skutečně pasivně procesně legitimovaný subjekt v této věci jednat.
Akceptování pověření ministra jednat za služebního funkcionáře by popřelo výše rozebranou
zákonnou konstrukci, dle které je služební funkcionář rozhodující ve věcech služebního poměru
sám správním orgánem. Byl-li žalovaným správním orgánem sám služební funkcionář, pouze
tento služební funkcionář může v řízení před soudem jednat nebo jednáním někoho pověřit
(srov. §33 odst. 1 a 5 s. ř. s.)
[34] Správně tak soud neměl jednat s osobou pověřenou ministrem, ale vždy se správním
orgánem, který napadené rozhodnutí vydal, nebo na který následně působnost tohoto správního
orgánu rozkazem ministra přešla (srov. §69 s. ř. s.), nebo s osobou, kterou tento správní orgán
pověřil (srov. §33 odst. 5 s. ř. s.).
[35] Při rozhodování zda pro takovou vadu je namístě rozhodnutí městského soudu zrušit
soud vychází z toho, zda žalovaný dostal možnost se k věci vyjádřit. Pokud tomu tak nebylo,
jedná se o procesní vadu s vlivem na zákonnost rozhodnutí (viz např. výše citovaný rozsudky č. j.
2 As 34/2005 - 61, č. j. 4 As 14/2014 - 30 a č. j. 3 As 192/2016 - 61). V projednávaném případě
přitom městský soud s žalovaným správním orgánem po celou dobu řízení nejednal; první
komunikace směrem k němu bylo až zaslání rozsudku. Žalovaný správní orgán tak nedostal
možnost v řízení vystupovat. Po zjištění, že dosud v řízení nekomunikoval se žalovaným,
mohl městský soud dosáhnout nápravy tím, že by žalovanému před vydáním rozhodnutí
umožnil se vyjádřit k žalobě a popřípadě požadovat, aby se ve věci konalo soudní jednání (srov.
§51 odst. 1 s. ř. s.). Tuto možnost ovšem žalovaný nedostal. Považování v průběhu řízení
za žalovaného někoho, kdo jím ve skutečnosti nebyl, tudíž mohlo mít vliv na zákonnost
napadeného rozhodnutí městského soudu.
[36] Ohledně výše uvedené druhé otázky tak soud uzavírá, že skutečnost, že městský soud
do vydání rozhodnutí považoval za žalované Ministerstvo obrany je procesní vadou, která mohla
mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Z tohoto důvodu je nutné napadené rozhodnutí
městského soudu zrušit.
III. B Věcné posouzení kasační stížnosti
[37] Na okraj, veden zásadou hospodárnosti, Nejvyšší správní soud k samotnému obsahu
stěžovatelovy kasační stížnosti uvádí následující. Případy odškodňování za pracovní úrazy jsou
specifické. Ústavní soud k těmto typům případu uvádí, že výše náhrady za bolest a ztížení
společenského uplatnění musí být zvolena tak, aby „co nejvíce odpovídala okolnostem konkrétní věci
a skutečným následkům, které poškozený utrpěl v důsledku pracovního úrazu“ (nález Ústavního soudu
ze dne 2. 2. 2016, sp. zn. IV. ÚS 3122/15, N 23/80 SbNU 275). Klíčové v těchto otázkách jsou
tedy konkrétní skutečnosti, okolnosti, následky. Právo naopak v těchto případech zůstává
nadmíru obecné, v podstatě založené na hlavní maximě přiměřenosti. Tím má poskytnout
aplikujícímu orgánu dostatek prostoru právě pro zohlednění konkrétních skutkových okolností
případu. Podzákonné právní předpisy týkající se vyčíslování odškodnění jsou v tomto ohledu
pouhým vodítkem, od kterého se soud musí odchýlit právě tehdy, ukazují-li okolnosti na to,
že přiměřenou je částka v jiné výši než v té, ke které výpočet dle podzákonného přepisu vede
(tamtéž).
[38] Argumentace stěžovatele k věcnému posouzení je pohříchu obecná a týkající se pouze
právní roviny věci. Stěžovatel výslovně v kasační stížnosti uvádí, že napadá právní názor městského
soudu, který měl spočívat v tom, že „[j]en přetržení profesionální sportovní kariéry by však mohlo
být důvodem pro zvýšení náhrady za bolest a ztížení společenského uplatnění na více než dvojnásobek hodnoty
bodového ohodnocení.“ S tímto názorem nesouhlasí a poukazuje na rozhodnutí Nejvyššího soudu,
ve kterých amatérští sportovci dostali více než dvojnásobek odškodnění bodového ohodnocení.
[39] Stěžovatel má pravdu v tom, že pokud by toto byl právní názor, na kterém městský soud
založil své rozhodnutí, bylo by rozhodnutí nezákonné. Z napadeného rozsudku ovšem neplyne,
že by takový právní názor městský soud zastával. Stěžovatelem citovanou větu městský soud
uvádí v části rozhodnutí věnující se žalobní námitce spočívající v tom, že nadprůměrná sportovní
aktivita stěžovatele před úrazem by měla být důvodem pro zvýšení náhrady na více
než dvojnásobek bodového ohodnocení. Na konkrétní námitku stěžovatele městský soud uvádí,
že aktivní sportování v době před úrazem samo o sobě není důvodem ke zvýšení na více
než dvojnásobek. Z toho implicitně plyne, že profesionální kariéra by naopak, sama o sobě
a bez dalších okolností, takovýmto důvodem být mohla. Co z toho ale naopak neplyne, je to,
že by soud považoval za nemožné před úrazem sportujícím amatérům zvýšit náhradu na více
než dvojnásobek. Z rozhodnutí je zřejmé, že to možné je. Ale jen, je-li to vzhledem k ostatním
okolnostem případu přiměřené.
[40] Uvedené ostatně zřetelně plyne i z odůvodnění napadeného rozsudku jako celku. Mimo
dva odstavce věnované vlivu mimořádné předúrazové aktivity stěžovatele na výši přiznaného
odškodnění se městský soud na čtyřech stranách odůvodnění vypořádává s řadou dalších
stěžovatelových argumentů, proč zvýšení na dvojnásobek lze považovat za přiměřené
odškodnění. Pokud by městský soud skutečně vycházel z pravidla, které stěžovatel z rozhodnutí
dovozuje, téměř celé jeho odůvodnění by bylo nadbytečné. Stačilo by uvést, že jelikož stěžovatel
nebyl profesionální sportovec, nemůže dosáhnout na více jak dvojnásobek náhrady.
[41] Lze proto uzavřít, že stěžovatel kasační námitkou brojí proti právnímu názoru městského
soudu, který městský soud v rozhodnutí nezastával ani neaplikoval. Taková kasační námitka
nemůže být úspěšná.
[42] Z výše uvedeného plyne i nepřesvědčivost stěžovatelova argumentu judikaturou
Nejvyššího soudu. Citovaná rozhodnutí stěžovatel uváděl právě za účelem vyvrácení právního
názoru, na kterém měl městský soud vystavět své rozhodnutí. Jak ale popsáno výše, tento názor
městský soud nezastával a rozhodnutí na něm nevystavěl. Stejně tak citované judikáty nezastávají
právní názor, který by patrně stěžovatel považoval za správný – že by důvodem pro zvýšení
na více než dvojnásobek náhrady byla pouze skutečnost, že poškozený byl před úrazem aktivní
rekreační sportovec. Ve všech stěžovatelem uváděných případech aktivní sportování bylo jednou
z více okolností, které v souhrnu odůvodňovaly vyšší navýšení odškodnění než na dvojnásobek
odškodnění určeného dle vyhlášky. Nikdy ale nebylo jedinou.
[43] Kupříkladu usnesení Nejvyššího soudu ze dne 21. 12. 2011, sp. zn. 25 Cdo 3410/2010,
mimo předúrazouvou sportovní aktivitu odkazuje i na věk poškozené, její invaliditu,
nepohyblivost poraněné ruky, omezení při péči o domácnost, či estetické následky zranění.
Podobně rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 2. 2012, sp. zn. 25 Cdo 3086/2009. Výše náhrady
v něm nevycházela jen ze sportovních aktivit poškozeného před úrazem, ale i z toho,
že poškozený nebyl schopen bez cizí pomoci zajišťovat údržbu domu, nemohl pracovat
ve výškách ani v dřepu, byl omezen v chůzi, musel používat francouzské hole a ortézu, zraněnou
nohu musel bandážovat, byl zcela vyloučen z jízdy na motocyklu, nebyl schopen delší chůze
a jízdy na kole, či že auto řídil s obtížemi.
[44] Všechna rozhodnutí Nejvyššího soudu tak pracují s mnoha konkrétními okolnostmi,
v jejichž světle Nejvyšší soud považoval za přiměřené zvýšení náhrady na více než dvojnásobek
oproti náhradě určené dle bodového systému vyhlášky. Z žádného rozhodnutí ale neplyne,
že k takovému zvýšení došlo pouze v důsledku toho, že poškozený před úrazem aktivně
sportoval. Vždy hrály roli komplexně zhodnocené konkrétní skutkové okolnosti případu. Právě
na takové okolnosti ovšem stěžovatel v kasační stížnosti nepoukazuje. Naopak zůstává pouze
v rovině právní, tedy nesouhlasu s právním názorem městského soudu že zvýšit na více
než dvojnásobek lze pouze, přeruší-li úraz sportovní kariéru poškozeného. Jak výše uvedeno,
takový právní názor by chybný byl. V projednávané věci ho ovšem nikdo nezastává.
IV. Závěr a náklady řízení
[45] Jelikož se městský soud dopustil v řízení procesní vady, která mohla mít vliv
na zákonnost napadeného rozhodnutí, Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí dle §110
odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Vázán právním názorem vysloveným
v tomto rozhodnutí, městský soud v dalším řízení bude jednat se žalovanou.
[46] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. září 2018
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu