ECLI:CZ:NSS:2018:1.AS.436.2017:35
sp. zn. 1 As 436/2017 - 35
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobců: a) J. K., a b) N. K.,
zastoupeni advokátem JUDr. Karlem Vítkem, se sídlem Dobrovského 25, Olomouc,
proti žalovanému: Magistrát města Olomouc, se sídlem Horní náměstí 583, Olomouc, o žalobě
před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti usnesení
Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 24. 10. 2017, č. j. 65 A 41/2017 – 55,
takto:
Věc se p o s t u p u je rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný vydal dne 21. 7. 2016 na základě žádosti Statutárního města
Olomouc územní souhlas č. 354/2016, č. j. SMOL/160749/49/2016/OS/US/Fil, sp. zn.
S-SMOL/144232/2016/OS, k umístění stavby „Dětské hřiště – herní prvky“, pro záměr úpravy
části oplocené zahrady (pozemky parc. č. 38 a 388) obklopující objekt knihovny na pozemku
st. parc. č. 80 za účelem vybudování hřiště s herními prvky pro starší děti a mládež, ve městě
Olomouci, v k. ú. N. u O., na pozemcích par. č. X (zahrada) a parc. č. X (ostatní plocha).
[2] Žalobci, kteří jsou spoluvlastníky pozemku sousedícího s pozemkem, na němž bylo
uvedené hřiště vybudováno, se žalobou u krajského soudu domáhali určení, že vydáním
územního souhlasu žalovaný nezákonně zasáhl do jejich práv. Zároveň požadovali, aby soud
žalovanému zakázal pokračovat v porušování jejich práv tím, že bude ve svém úředním postupu
vycházet z tohoto územního souhlasu, a aby žalovanému přikázal obnovení stavu před zásahem
tak, že mu uloží povinnost bezodkladně spis předložit nadřízenému správnímu orgánu
s podnětem k provedení přezkumného řízení. Žalobci s umístěním hřiště nesouhlasili z důvodu,
že jsou obtěžováni jednak nadměrným hlukem z hlasového projevu dětí, jednak nahlížením
na jejich nemovitost ze 3 metry vysokých herních prvků.
[3] V průběhu řízení krajský soud zjistil, že žalovaný usnesením ze dne 27. 7. 2017 podle
§156 odst. 2 ve vazbě na §98 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, uvedený územní souhlas
zrušil, a to s účinky ke dni jeho vydání. V odůvodnění tohoto usnesení žalovaný uvedl, že herní
prvky, které byly územním souhlasem umístěny, nejsou výrobkem plnícím funkci stavby
ve smyslu stavebního zákona, a tudíž nepodléhají posuzování v režimu tohoto zákona.
[4] Žalobci s odůvodněním tohoto usnesení nesouhlasili, neboť dle jejich názoru vybudování
hřiště představuje změnu ve využití území, která vyžadovala územní rozhodnutí či územní
souhlas. Petit žaloby v návaznosti na toto usnesení změnili tak, že požadovali určení,
že byl napadený územní souhlas nezákonný.
[5] Krajský soud žalobu podle §46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“) odmítl, neboť zrušení správního aktu, který by měl být soudem
přezkoumán, představuje neodstranitelný nedostatek podmínky řízení spočívající v neexistenci
předmětu řízení. Uvedl, že je mu známa judikatura Nejvyššího správního soudu, zejména
usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 9. 2012, č. j. 2 As 86/2010 – 76, podle kterého územní
souhlas dle §96 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon), není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s.; ta ovšem dle jeho názoru nemohla
v posuzované věci vést k odlišnému postupu soudu.
II. Důvody kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[6] Žalobci (stěžovatelé) podali proti usnesení krajského soudu kasační stížnost z důvodu
uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. a navrhli, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení
zrušil a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení.
[7] Uvedli, že pro podání žaloby i v rámci dispozice s ní vycházeli z ustálené judikatury
Nejvyššího správního soudu (viz výše zmíněné usnesení rozšířeného senátu), podle které územní
souhlas není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. a je nutno se proti němu bránit zásahovou
žalobou dle §82 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že v průběhu soudního řízení žalovaný napadený
územní souhlas zrušil, žalobci změnili petit žaloby a domáhali se určení, že byl tento souhlas
nezákonný. Deklaratorní výrok požadovali také proto, že nesouhlasili s odůvodněním usnesení
žalovaného ze dne 27. 7. 2017 a měli obavu, jak bude žalovaný dále postupovat. Krajský soud
odmítnutím žaloby rozhodl v rozporu s §82 a §85 s. ř. s., čímž žalobcům odepřel právo na
soudní ochranu proti nezákonnému zásahu. Napadené usnesení soudu je rovněž v rozporu
s právem na ochranu legitimního očekávání, jak vyplývá z práva na spravedlivý proces dle čl. 6
odst. 1 Úmluvy a čl. 36 odst. 1 Listiny. Jedná se o překvapivé rozhodnutí, neboť soud zcela
inovativně odmítl žalobu s odůvodněním, jakoby územní souhlas byl rozhodnutím.
[8] Stěžovatelé taktéž brojili proti tomu, že jim soud nepřiznal náhradu nákladů řízení,
přestože byl územní souhlas zrušen samotným žalovaným po podání žaloby. Ve své podstatě
se jednalo o procesní uspokojení stěžovatelů ve smyslu §60 odst. 3 věta druhá, a již proto
měl soud stěžovatelům náhradu nákladů řízení přiznat.
[9] Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že vydáním územního souhlasu nemohlo dojít
k nezákonnému zásahu do práv stěžovatelů, a ti tedy nemohli být přímo krácení na svých
právech. Jelikož umístění herních prvků nepodléhalo veřejnoprávním předpisům, vydaný
a následně zrušený územní souhlas nezakládal žadateli žádná práva. Případné námitky týkající
se umístění herních prvků na pozemku a jejich užívání tak stěžovatelé mohou uplatnit
v občanskoprávní žalobě na ochranu sousedských práv. Žalovaný tedy navrhl, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost zamítl.
[10] Stěžovatelé v reakci na vyjádření žalovaného poznamenali, že vydáním územního
souhlasu žalovaný v podstatě nad rámec své pravomoci vydal úřední schválení, které by ztížilo
možnost soukromoprávní obrany stěžovatelů proti omezení jejich vlastnických práv. Úředně
schválené hřiště by totiž bylo obtížněji zpochybnitelné jako zásah do vlastnického práva v míře
nepřiměřené místním poměrům ve smyslu §1013 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanského
zákoníku, případně by dokonce mohly být soukromoprávní nároky stěžovatelů omezeny
na §1013 odst. 2 občanského zákoníku. Vydání územního souhlasu ultra vires představuje přímý
nezákonný zásah žalovaného do práv stěžovatelů.
III. Důvod postoupení věci rozšířenému senátu
[11] První senát Nejvyššího správního soudu zjistil, že jsou splněny všechny podmínky řízení
a kasační stížnost je proto projednatelná. Při předběžném posouzení věci však dospěl k závěru,
že rozhodná právní otázka, konkrétně posouzení, zda je územní souhlas rozhodnutím ve smyslu
§65 s. ř. s., má být posouzena jinak, než jak stanovuje předchozí judikatura Nejvyššího správního
soudu, zejména usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 9. 2012, č. j. 2 As 86/2010 – 76,
č. 2725/2013 Sb. NSS. Zároveň je podle prvního senátu pochybné, nakolik tyto judikatorní
závěry obstojí s ohledem na vývoj následné rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu
i Ústavního soudu, i na relevantní legislativní změny související právní úpravy. Shledal proto
naplnění podmínek pro předložení věci rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu dle §17
odst. 1 s. ř. s.
III.a) Dosavadní judikatura v oblasti souhlasů dle stavebního zákona
[12] Rozšířený senát v usnesení č. j. 2 As 86/2010 - 76 sjednocoval rozpornou judikaturu
ohledně otázky, zda jsou souhlasy dle stavebního zákona rozhodnutími přezkoumatelnými
ve správním soudnictví ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Dospěl k závěru, že tyto souhlasy vydávané
zejména podle §96, §106, §122, a §127 stavebního zákona, které stavební úřad výslovně
či mlčky činí k ohlášení či oznámení, jsou jinými úkony dle IV. části správního řádu. Uvedl,
že souhlasy nejsou vydávány v rámci správního řízení; postup vedoucí k jejich vydání je upraven
v IV. části správního řádu. Zároveň konstatoval, že ačkoliv jsou tyto souhlasy s to zasáhnout
právní sféru třetích osob, pro nedostatek formální stránky nemohou být rozhodnutím ve smyslu
§65 s. ř. s.
[13] Vzhledem k tomu, že rozšířený senát jednoznačně shledal nutnost soudního přezkumu
souhlasů, avšak žaloba proti rozhodnutí dle jeho názoru není z jejich povahy možná, přiklonil
se k závěru, že v případě vydání nezákonného souhlasu (jak písemného, tak i vydaného mlčky)
se může jednat o nezákonný zásah stavebního úřadu, proti kterému lze brojit žalobou na ochranu
před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle §82 a násl. s. ř. s.
[14] Rozšířený senát možnost soudní ochrany proti nezákonnému souhlasu jako možnému
nezákonnému zásahu specifikoval následovně (viz odst. 42 – 45 usnesení):
„Rozšířený senát spatřuje případnou nezákonnost zásahu v pochybení stavebního úřadu, kdy dojde k rozporu
mezi skutečným a deklarovaným stavem uvedeným v souhlasu (např. kdy se změna v účelu užívání stavby dotkne
práv třetích osob a stavební úřad nepostupuje dle §127 odst. 3 stav. zák.). Pokud je tímto souhlasem založen
a jeho existencí udržován nezákonný stav a trvají jeho důsledky (užívání stavby závadným způsobem), zakáže
soud správnímu orgánu vycházet z daného nezákonného souhlasu ve své další úřední činnosti. Obnovení stavu před
zásahem lze dosáhnout tak, že soud přikáže správnímu orgánu, je-li to možné, postupovat ve vztahu
k nezákonnému souhlasu dle §156 odst. 2 spr. ř.
Objektivní možnost či nemožnost příkazu k obnovení stavu před zásahem, vysloveného v soudním rozhodnutí
a adresovaného správnímu orgánu, posuzuje soud v souladu s §87 odst. 1 s. ř. s. na základě skutkového stavu
zjištěného ke dni svého rozhodnutí; toliko v případě, že soud pouze určuje (deklaruje), zda zásah byl nezákonný,
vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době zásahu. Rozsudek soudu tedy nebude obsahovat
výrok týkající se případného obnovení stavu před zásahem v případech, kdy zrušení napadeného souhlasu
stavebního úřadu, byť byl soudem shledán nezákonným, nebude ze skutkových či právních důvodů zcela zjevně
možné. V ostatních případech však soud nezkoumá a závazně nehodnotí splnění dále uvedených podmínek
pro výsledek postupu správního orgánu podle §156 odst. 2 spr. ř., neboť by tím nahrazoval předem správní orgán
v jeho věcné kompetenci.
Vzhledem k užití §156 odst. 2 spr. ř. je zapotřebí brát zřetel na přiměřené použití ustanovení hlavy IX. části
druhé spr. ř. o přezkumném řízení. V §94 odst. 4 spr. ř. je obsažena ochrana dobré víry žadatele. I když dojde
správní orgán k závěru, že rozhodnutí (v daném případě souhlas) bylo vydáno v rozporu s právním předpisem,
pokud by byla újma, která by jeho zrušením nebo změnou vznikla některému účastníkovi, který nabyl práva
z rozhodnutí (souhlasu) v dobré víře, ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla jinému účastníkovi nebo
veřejnému zájmu, správní orgán přezkumné řízení zastaví, resp. vydaný souhlas nelze zrušit. Správní orgán musí
při postupu dle §156 odst. 2 spr. ř. také zkoumat, zdali jsou pro případné zahájení přezkumu či v jeho rámci
pro následné zrušení vydaného souhlasu zachovány zákonné lhůty. Pouze při respektování těchto zákonných
podmínek je možné vydaný nezákonný souhlas usnesením zrušit.
Pokud nebude zrušení souhlasu a obnovení stavu před zásahem z výše uvedených důvodů možné, je i v tomto
případě podstatné vydat deklaratorní rozhodnutí o existenci nezákonného zásahu, neboť toto rozhodnutí může
žalobci ve smyslu §135 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, napomoci při uplatňování
náhrady škody způsobené nesprávným úředním postupem dle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu
způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem“.
III.b) Důvody 1. senátu pro odklon od dosavadní judikatury
[15] První senát nesouhlasí se závěrem rozšířeného senátu, že souhlasy dle stavebního zákona
nejsou rozhodnutími ve smyslu §65 s. ř. s., a že se tedy proti nim nelze bránit žalobou proti
rozhodnutí správního orgánu dle §65 a násl. s. ř. s. Neztotožňuje se tak s požadavkem vysoké
míry formalizace souhlasů dle stavebního zákona, který nebyl následován ani v pozdější
rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu, a to ani samotného rozšířeného senátu. První
senát proto níže rozebírá judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu, ze které
dovozuje, že by na souhlasy vydávané dle stavebního zákona mělo být pohlíženo jako
na rozhodnutí. Dále upozorňuje na skutečnost, že soudní ochrana proti nezákonným souhlasům
spočívajícím v zásahové žalobě je méně efektivní než obrana žalobou proti rozhodnutí. Zmiňuje
také některé změny stavebního zákona, které dle jeho názoru činí závěry rozšířeného senátu
značně problematickými a ukazují tak na „slabiny“ závěru, že se má na souhlasy pohlížet jako
na možné nezákonné zásahy.
Judikatorní vývoj směřující k materiálnímu pojetí rozhodnutí
[16] Rozhodovací praxe předcházející usnesení rozšířeného senátu vcelku konstantně zastávala
materiální pojetí rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. V rozsudku ze dne 24. 5. 2006,
č. j. 1 Afs 147/2005 - 107, č. 923/2006 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud uvedl: „V této souvislosti
je vhodné připomenout ustálenou judikaturu správních soudů i Ústavního soudu, stejně jako náhled doktrinální,
podle níž pojem ‚rozhodnutí‘ je označením technickým a je nutno k němu vždy přistupovat z hlediska jeho obsahu,
a nikoliv formy. ‚Nevadí, že správní orgán popřípadě vyřídil věc toliko neformálním přípisem (či formálně
nedokonalým rozhodnutím bez odůvodnění či poučení o opravném prostředku) v domnění, že není jeho povinností
vydat rozhodnutí v určité procesní formě. Stejně tak může být akt podroben soudnímu přezkumu, i když jeho
tvorba případně vůbec neproběhla předpokládanou zákonnou procedurou.‘ (Bureš - Drápal - Mazanec: Občanský
soudní řád. Komentář. 5. vydání, C. H. Beck, Praha 2001, str. 1041 -1042). Není tedy podstatné,
jak je příslušné rozhodnutí označeno (rozhodnutí, usnesení, rozsudek, jmenování, výměr, příkaz atd.), nýbrž
skutečnost, že orgán veřejné moci tímto svým aktem autoritativně a pravomocně zasáhl do právní sféry
navrhovatele, tj. tímto rozhodnutím došlo ke vzniku, změně nebo zániku oprávnění a povinností fyzické nebo
právnické osoby.‘ (Srov. např. usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 16/96, in: Sb. ÚS, sv. 7, str. 327
a 328, z novější judikatury obdobně usnesení sp. zn. IV. ÚS 233/02, Sb. ÚS, sv. 27, str. 337 a násl.).
Lze tedy učinit závěr, že pojem ‚rozhodnutí‘ je třeba chápat jako jakýkoliv individuální právní akt vydaný
orgánem veřejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení.“ K obdobnému závěru dospěl Nejvyšší
správní soud také např. v rozsudku ze dne 2. 7. 2008, č. j. 1 Ans 5/2008 - 104, kde konstatoval,
že z hlediska žalobních typů je nutno úkon orgánu veřejné moci posuzovat podle jeho obsahu,
nikoli podle formy, neboť i neformální přípis může být podle §65 s. ř. s. rozhodnutím
v materiálním smyslu.
[17] Tuto rozhodovací praxi rozšířený senát do určité míry korigoval v usnesení ze dne
16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 – 98, č. 2206/2011 Sb. NSS (věc „Olomoucký kraj“),
kde zkoumal právní povahu neprovedení záznamu do katastru nemovitostí. Uvedl přitom,
že „[r]ozdíl mezi žalobou proti rozhodnutí správního orgánu a zásahovou žalobou […] primárně spočívá
ve formě aktů nebo úkonů, proti nimž uvedené žaloby chrání. Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu chrání
proti aktům majícím obecně povahu individuálního správního aktu, jak takovému pojmu rozumí hlavní proud
doktríny správního práva (ať již vydávaného podle správního řádu, zákona o správě daní a poplatků
či jakéhokoli jiného zvláštního zákona).“ Rozšířený senát tak dospěl k závěru, že „že pro absenci formy
správního rozhodnutí, jak mu rozumí doktrína správního práva, zde nepřipadá v úvahu ochrana před chybným
provedením či neprovedením záznamu cestou žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, neboť zde není formální
akt naplňující znaky rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.“.
[18] Z tohoto usnesení také rozšířený senát ve věci souhlasů dle stavebního zákona dovodil,
že tyto souhlasy, ačkoliv jsou s to zasáhnout právní sféru třetích osob, nemohou
být pro nedostatek formální stránky rozhodnutími ve smyslu §65 s. ř. s. Podle názoru prvního
senátu ovšem není zcela zřejmé, o jakou konkrétní formu by se mělo jednat, resp. jaké formální
náležitosti rozšířený senát v případě souhlasů postrádal. Ze soudního řádu správního lze toliko
dovodit, že rozhodnutí má mít písemnou formu (viz §71 odst. 2 s. ř. s., podle kterého
má žalobce k žalobě připojit jeden opis napadeného rozhodnutí). Judikatura zároveň konstantně
vykládá §65 odst. 1 s. ř. s. tak, že rozhodnutí má předcházet určité řízení, resp.
že má být výsledkem nějakého více či méně formalizovaného procesu, nemusí se však jednat
o správní řízení ve smyslu správního řádu či jiného procesního předpisu.
[19] První senát je přesvědčen, že i když souhlasy dle stavebního zákona nejsou výsledkem
správního řízení (jak podrobně rozebral rozšířený senát), existuje zde zákonem stanovený proces,
kterým musí žadatel o souhlas projít. Stejně tak samotná podoba souhlasu, resp. jeho zákonem
stanovené náležitosti, se po formální stránce do značné míry podobají standardnímu rozhodnutí.
[20] Konkrétně v případě územního souhlasu (podle §96 odst. 1 stavebního zákona „[m]ísto
územního rozhodnutí stavební úřad vydá územní souhlas, pokud je záměr v zastavěném území nebo v zastavitelné
ploše, poměry v území se podstatně nemění a záměr nevyžaduje nové nároky na veřejnou dopravní a technickou
infrastrukturu. Územní souhlas nelze vydat v případech záměrů posuzovaných ve zjišťovacím řízení, nebo
pro které bylo vydáno stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí podle zákona
o posuzování vlivů na životní prostředí.“) stavební zákon v §96 odst. 3 upravuje náležitosti žádosti
o souhlas a výčet povinných příloh, v odstavci 4 pak stanovuje náležitosti územního souhlasu,
které se značně přibližují formálním náležitostem rozhodnutí („Územní souhlas obsahuje identifikační
údaje o žadateli, popis záměru, identifikační údaje o pozemku nebo stavbě, na nichž bude záměr uskutečněn,
podmínky pro provedení záměru a pro zpracování projektové dokumentace.“). Územní souhlas se doručuje
žadateli spolu s ověřeným situačním výkresem; s vyznačením účinnosti se doručuje též osobám
uvedeným v odstavci 3 písm. d) tohoto ustanovení, tj. osobám, které mají vlastnická nebo jiná
věcná práva k pozemkům nebo stavbám na nich a tyto pozemky mají společnou hranici
s pozemkem, na kterém má být záměr uskutečněn, dotčeným orgánům a místně příslušnému
obecnímu úřadu, pokud není stavebním úřadem, a jde-li o stavbu podle §15 nebo 16, také
stavebnímu úřadu příslušnému k povolení stavby.
[21] Je tak zřejmé, že jak proces vedoucí k vydání územního souhlasu, tak i jeho podoba, jsou
značně formalizované, přičemž tento souhlas je doručován osobám, které by v případě vedení
správního řízení (územního řízení) byly účastníky tohoto řízení.
[22] V následné judikatuře rozšířeného senátu již tak vysoké formální požadavky na akty, které
je nutno považovat za rozhodnutí dle §65 s. ř. s., kladeny nebyly, a byť je nadále prosazováno
materiálně – formální pojetí, výrazně se snížily nároky na formální stránku rozhodnutí.
V usnesení ze dne 19. 8. 2014, č. j. 6 As 68/2012 – 47, č. 3104/2014 (věc „státní maturity“)
rozšířený senát vyšel ze závěrů uvedených ve věci Olomoucký kraj, nicméně specifikoval,
co chápe pod pojmem individuální správní akt, jak takovému pojmu rozumí hlavní proud
doktríny správního práva. Dospěl přitom k závěru, že vyrozumění o žádosti o přezkoumání
výsledku části maturitní zkoušky konané formou didaktického testu podle §82 odst. 3 zákona
č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání
(školský zákon), je rozhodnutím přezkoumatelným ve správním soudnictví dle §65 a násl. s. ř. s.
Argumentoval tím, že zde existuje „konkrétní individualizovaný adresát takového vrchnostenského aktu
(žák, žádající o přezkoumání výsledku jeho maturitní zkoušky), tento úkon zakládá, mění, ruší nebo závazně
určuje jeho konkrétní práva, je vydán ve formalizovaném řízení upraveném právními předpisy (školský zákon,
částečně správní řád) správním orgánem v mezích jeho zákonem stanovené pravomoci jako materializovaný
akt obsahující stanovené náležitosti, komunikovaný adresátovi. V neposlední řadě je možné poukázat
i na strukturu napadeného „vyrozumění“, které stěžovatel sám opatřil náležitostmi obvyklými pro rozhodnutí,
tj. záhlavím, výrokem, odůvodněním a poučením o nepřípustnosti rozkladu.“
[23] Ve věci státních maturit se tak rozšířený senát již spokojil s tím, že rozhodnutí
je výsledkem formalizovaného řízení upraveného právními předpisy, nikoliv výsledkem správního
řízení dle správního řádu. První senát je přesvědčen, že územní souhlas všechny výše uvedené
náležitosti individuálního správního aktu splňuje, jak vyplývá z výše uvedeného (viz odst. 20
tohoto usnesení).
[24] První senát považuje za podstatné zdůraznit, že i jiné značně neformální akty správních
orgánů považoval Nejvyšší správní soud ve své judikatuře za rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s.
Za takový případ lze považovat například rozhodnutí Státního zemědělského intervenčního
fondu o ukončení administrace žádosti o poskytnutí dotace podle §11 zákona č. 256/2000 Sb.,
o Státním zemědělském intervenčním fondu (viz rozsudek NSS ze dne 18. 7. 2013,
č. j. 1 Afs 61/2013 – 43, č. 2909/2013 Sb. NSS).
[25] Obdobně rozšířený senát v usnesení ze dne 8. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015 – 48,
č. 3579/2017 Sb. NSS, konstatoval, že rozhodnutí poskytovatele dotace o pozastavení (krácení)
dotace ve smyslu §14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých
souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), je individuálním správním aktem splňujícím
materiální i formální znaky vyžadované §65 odst. 1 s. ř. s., a může být tedy podrobeno soudnímu
přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (viz též nález ÚS ze dne
16. 6. 2015, ve věci sp. zn. Pl. ÚS 12/14). Konkrétně uvedl, že „[r]ozpočtová pravidla […] výslovně
stanoví, že je třeba příjemci dotace nevyplacení dotace nejen oznámit, ale oznámení musí obsahovat i určité formální
náležitosti. V oznámení musí poskytovatel uvést rozsah krácení dotace a důvody, pro které ke krácení došlo.
Musí přihlédnout i k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace (srov. §14e odst. 2 rozpočtových
pravidel). Nejedná se tedy o neformální úkon, který by pro nedostatek předepsané formy nemohl být považován
za rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s.“
[26] K dalšímu výraznému snížení nároků na formální stránku rozhodnutí došlo v rozsudku
sedmého senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 3. 2017, č. j. 7 As 242/2016 – 43,
č. 3554/2017 Sb. NSS, podle kterého je rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. i dle názoru prvního
senátu značně neformální úkon, a to dopis prezidenta republiky adresovaný ministryni školství,
mládeže a tělovýchovy o nejmenování tří profesorů. V odůvodnění rozsudku sedmý senát uvedl,
že „[v] předmětném dopise je jasně vyjádřený projev vůle žalovaného, totiž vůle nejmenovat stěžovatele
a) profesorem, přičemž byl adresován ministryni školství, mládeže a tělovýchovy, tedy tomu, komu podle zákona
o vysokých školách přísluší předat prezidentu republiky návrh na jmenování profesorů.“
[27] S tímto závěrem se ztotožnil také Ústavní soud, který plenárním nálezem ze dne
7. 11. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 12/17, zamítl ústavní stížnost směřující proti uvedenému rozsudku
Nejvyššího správního soudu. Ústavní soud však označil dosavadní pojetí rozhodnutí dle §65
s. ř. s. za ryze materiální, byť odkázal mimo jiné i na usnesení rozšířeného senátu ve věci státních
maturit, kde byl akcentován rovněž formální znak rozhodnutí. Ve svém nálezu zdůraznil,
že „pojem ‚rozhodnutí správního orgánu‘ je nutno vykládat materiálně a nikoliv formálně. Není proto
rozhodné, zda napadený individuální právní akt je označen jako rozhodnutí, jakou má formu či strukturu, nýbrž
zda je způsobilý negativně zasáhnout právní sféru žalobce. Zákonodárce ostatně přímo definoval pojem
‚rozhodnutí‘ jako úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo
povinnosti žalobce (§65 s. ř. s.) (bod 22). Uvedl, že soudy postupovaly správně, pokud „dospěly
k závěru, že prezident republiky o podaném návrhu rozhodl a byť toto rozhodnutí nebylo vydáno ve formalizované
podobě a nemělo obvyklou strukturu rozhodnutí správního orgánu, je zcela zřejmé, že prezident republiky učinil
jednoznačný úkon, který byl způsobilý zasáhnout právní sféru stěžovatelů (otázka, zda k tomu skutečně došlo,
by ovšem mohla a musela být zodpovězena teprve v případě, když by byla podána správní žaloba splňující všechny
podmínky řízení) a zároveň byl učiněn seznatelným a srozumitelným způsobem“ (bod 24).
[28] Citovaný plenární nález natolik zdůrazňuje materiální pojetí rozhodnutí, že vyvstává
otázka, zda závěry rozšířeného senátu ve věci souhlasů podle stavebního zákona lpící na nutnosti
dodržení formálních požadavků rozhodnutí a existenci správního řízení předcházejícího vydání
správního aktu není nutno považovat za překonané. I v případě negativní odpovědi na tuto
otázku je však třeba kromě právního názoru Ústavního soudu zohlednit i judikaturní vývoj
v otázce požadované míry formalizace jak posuzovaného aktu, tak jemu předcházejícího postupu
správního orgánu.
Vhodnost zásahové žaloby jako efektivní soudní obrany proti nezákonnému souhlasu
[29] Soudní přezkum souhlasů (který i podle závěrů rozšířeného senátu nelze vyloučit)
by dle názoru prvního senátu byl v případě, že by se proti nim bylo možno bránit žalobou proti
rozhodnutí, efektivnější. K žalobě proti rozhodnutí totiž má správní soud možnost nezákonný
souhlas přímo zrušit, zatímco v případě zásahové žaloby může dle rozšířeného senátu toliko
správnímu orgánu zakázat z tohoto nezákonného souhlasu, trvají-li jeho účinky, vycházet v jeho
další úřední činnosti, případně mu uložit, je-li to možné, obnovení stavu před nezákonným
zásahem. Pokud soud dospěje k závěru, že zrušení souhlasu a obnovení stavu před zásahem není
možné, vydá deklaratorní rozhodnutí o existenci nezákonného zásahu. V případě zásahové žaloby
je tak osud nezákonného souhlasu i po rozhodnutí soudu do určité míry v rukách správního
orgánu.
[30] V této souvislosti je vhodné odkázat na výše uvedené usnesení č. j. 6 Afs 270/2015 – 48,
ve kterém rozšířený senát konstatoval: „Právě řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu nejlépe
respektuje systémové principy, na nichž je správní soudnictví v České republice založeno. Jsou to zásady
subsidiarity a posteriority obsažené v §5 s. ř. s., které v souladu s principem dělby státní moci (čl. 2 odst. 1
Ústavy České republiky) brání, aby moc soudní v podobě správních soudů nahrazovala činnost orgánů moci
výkonné a přivlastňovala si jejich pravomoc. Správní soudy tak mohou být v rámci ochrany práv aktivovány tehdy,
pokud jednotlivec vyčerpal dostupné možnosti ochrany svých práv v rámci veřejné správy a jejich úloha spočívá
především v kontrole zákonnosti jednání správních orgánů (srov. též rozsudek rozšířeného senátu ze dne
12. 5. 2005, č. j. 2 Afs 98/2004 - 65, č. 672/2005 Sb. NSS). Je-li to možné, je třeba proto právní předpisy
zásadně vykládat tak, aby správní orgány byly povinny své úkony, jimiž se zakládají, mění, ruší nebo závazně
určují práva nebo povinnosti, činily v podobě individuálního aktu (ať již vydávaného v režimu správního řádu
nebo jiného právního předpisu upravujícího postup správního orgánu) adresovaného jednotlivci, jehož práv se týká
a opatřeného odůvodněním vysvětlujícím skutkové a právní důvody tohoto úkonu. Takový úkon je schopen
soudního přezkumu v řízení o žalobě podle §65 s. ř. s., v němž správní soud na základě spisů, tj. podkladů
rozhodnutí shromážděných správním orgánem, posoudil po stránce procesní i hmotněprávní zákonnost rozhodnutí
správního orgánu na základě skutkového a právního stavu, jaký zde byl v době vydání správního rozhodnutí
(§75 odst. 1 s. ř. s.), v mezích žalobních bodů uplatněných žalobcem (§75 odst. 2 s. ř. s.). Naopak rozšiřování
možností uplatnění žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu i na případy, kdy má být uplatněna žaloba
proti rozhodnutí, by mohlo vést k nedůvodnému narušení těchto základních zásad správního soudnictví, neboť
správní soud by sám měl nalézat důvody ospravedlňující naříkaný úkon správního orgánu, včetně ochrany
veřejného zájmu, a provádět potřebné zjišťování skutkového stavu. Správní orgány by mohly být v pokušení
nerespektovat práva jednotlivců dotčených na svých právech, včetně práva na právní slyšení a povinnosti dostatečně
odůvodnit svá rozhodnutí, a ponechat na soudu, aby věc řádně projednal a rozhodl (odst. 53).
[31] Lze tak shrnout, že v nejasných případech je vhodné dát přednost možnosti soudního
přezkumu na základě žaloby proti rozhodnutí. Pokud jde o souhlasy dle stavebního zákona,
je navíc první senát toho názoru, že v souladu s recentní judikaturou je třeba je zcela jednoznačně
považovat za rozhodnutí dle §65 s. ř. s.
Změny relevantní právní úpravy
[32] Závěry rozšířeného senátu ve věci souhlasů vydávaných dle stavebního zákona zcela
neobstojí ani v kontextu následných změn stavebního zákona.
[33] Nejprve je třeba upozornit na skutečnost, že rozšířený senát sjednocoval judikaturu
týkající se zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
tj. „starého stavebního zákona“ a stavebního zákona z roku 2006. Zatímco starý stavební zákon
obsahoval pouze ohlašovací režim u tam uvedených stavebních záměrů, stavební zákon z roku
2006 změnil ohlašovací režim na souhlasy (viz zejména §93 – územní souhlas, §106 – souhlas
s ohlášenou stavbou, §122 – kolaudační souhlas, §127 – souhlas se změnou v účelu užívání
stavby). Umožňoval přitom i tzv. fikci souhlasu, kdy právo realizovat záměr vzniklo marným
uplynutím zákonné lhůty, pokud v této lhůtě stavební úřad příslušný souhlas nevydal, ani jeho
vydání „neodmítl“. Je zřejmé, že právě tato skutečnost vedla rozšířený senát ke zpodobnění
institutu souhlasů s předchozí úpravou ohlašovacích režimů. Zároveň je nutno vzít v úvahu, že
novelizace stavebního zákona zákonem č. 350/2012 Sb. s účinností od 1. 1. 2013 možnost
fiktivních souhlasů vypustila. V současnosti je tedy právní stav takový, že žádný ze souhlasů dle
stavebního zákona nemůže být „vydán“ mlčky. Tato skutečnost dle prvního senátu značně
posiluje závěr, že souhlasy dle stavebního zákona je nutno považovat za rozhodnutí dle §65
s. ř. s.
[34] Novela provedená zákonem č. 350/2012 Sb. dále do stavebního zákona včlenila zvláštní
pravidla pro přezkum souhlasů. Zatímco předchozí úprava přezkum souhlasů nijak neupravovala
(a tedy bylo namístě postupovat v souladu s §156 odst. 2 správního řádu, kdy se přiměřeně
použijí ustanovení hlavy IX části druhé o přezkumném řízení), novelizované znění stavebního
zákona přímo odkazuje na použití ustanovení správního řádu o přezkumném řízení. Pokud
jde o úpravu územních souhlasů, ustanovení §96 odst. 4 stavebního zákona nově stanovuje:
„[ú]zemní souhlas lze přezkoumat v přezkumném řízení, které lze zahájit do 1 roku ode dne, kdy územní
souhlas nabyl právních účinků. Rozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním stupni nelze vydat po uplynutí
15 měsíců ode dne, kdy územní souhlas nabyl právních účinků.“ Stejnou úpravu obsahuje stavební zákon
i ve vztahu k ostatním souhlasům.
[35] Může tak být například problematické posoudit, jaký správní orgán bude příslušný
o případném zrušení souhlasu rozhodovat, tedy zda se bude při určení příslušnosti postupovat
podle §95 odst. 1 a 2 upravujících přezkumné řízení (pak by patrně vedl přezkumné řízení
nadřízený orgán správnímu orgánu, který souhlas vydal), nebo dle obecného pravidla uvedeného
v §156 odst. 2 správního řádu (potom bude příslušným orgánem stavební úřad, který
posuzovaný souhlas vydal). Stavební zákon navíc přímo stanovuje lhůty, ve kterých může
být přezkumné řízení zahájeno, resp. do kdy nejpozději lze rozhodnutí v přezkumném řízení
vydat. Soud by tedy po uplynutí 1 roku ode dne, kdy územní souhlas nabyl právních účinků,
neměl vydat rozhodnutí, ve kterém uloží stavebnímu úřadu, aby zahájil přezkumné řízení, neboť
by ho v podstatě zavazoval postupovat v rozporu se zákonem.
[36] Uvedené změny tak komplikují pravidla stanovená rozšířeným senátem a slouží jako
argument k tomu, že přiléhavější a efektivnější ochranou než zásahová žaloba je v případě
souhlasů žaloba proti rozhodnutí.
Shrnutí
[37] První senát je tedy na základě výše uvedeného přesvědčen, že závěry rozšířeného senátu
ohledně právní povahy souhlasů vydávaných dle stavebního zákona je třeba ve světle následné
judikatury i z hlediska vývoje právní úpravy považovat za překonané. Nejvyšší správní soud,
i samotný rozšířený senát ve svých pozdějších rozhodnutích, totiž při posuzování, zda je určitý
akt rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s., neklade tak vysoké nároky na formální stránku tohoto
aktu, ani nevyžaduje, aby bylo vydáno ve správním řízení. Naopak považuje za rozhodnutí
mnohem méně formální akty (viz judikatura zmiňovaná výše). Podle prvního senátu není důvod,
aby souhlasy vydávané dle stavebního zákona byly posuzovány odlišně, resp. aby na ně byly
kladeny výrazně vyšší nároky týkající se formální stránky.
[38] Pro posouzení kasační stížnosti je uvedená otázka – zda územní souhlas představuje
rozhodnutí dle §65 s. ř. s. - klíčová. Pokud by první senát vyšel ze závěrů rozšířeného senátu,
nemohl by přisvědčit řešení krajského soudu, který žalobu pro následné zrušení
přezkoumávaného správního aktu odmítl. Naopak by ho musel zavázat k tomu, aby se zabýval
souladem napadeného souhlasu se zákonem a případně deklaroval jeho nezákonnost. Pokud
by naopak nahlížel na územní souhlas jako na rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., bylo
by namístě postup krajského soudu potvrdit.
IV. Otázka předložená rozšířenému senátu
[39] Ze shora uvedených důvodů rozhodl první senát o předložení věci rozšířenému senátu
k zodpovězení této otázky:
Představuje územní souhlas dle §96 stavebního zákona (resp. obecně souhlasy vydávané
dle stavebního zákona) rozhodnutí přezkoumatelné ve správním soudnictví dle §65
a násl. s. ř. s.?
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: Josef Baxa, Jana
Brothánková, Zdeněk Kühn, Filip Dienstbier, Barbara Pořízková, Aleš Roztočil,
Karel Šimka. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§8 odst. 1
s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.
V téže lhůtě mohou účastníci rovněž podat svá vyjádření k právní otázce
předkládané rozšířenému senátu.
V Brně dne 31. května 2018
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu