ECLI:CZ:NSS:2018:6.AS.199.2018:71
sp. zn. 6 As 199/2018 - 71
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Langáška (soudce
zpravodaj) a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobce: Mgr. V. V.,
proti žalované: Vrchní státní zástupkyně v Praze, sídlem náměstí Hrdinů 1300, Praha 4, týkající
se žaloby na ochranu před nezákonným zásahem žalované, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 23. května 2018, č. j. 8 A 167/2017 - 31,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 23. května 2018, č. j. 8 A 167/2017 - 31, se ruší
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalovaná vyhlásila dne 28. března 2017 výběrové řízení na obsazení místa státního
zástupce s přidělením k výkonu funkce k Vrchnímu státnímu zastupitelství v Praze se zařazením
k netrestnímu a analytickému odboru (sp. zn. SPR 53/2017; dále jen „výběrové řízení“).
Vyhradila si právo zrušit výběrové řízení nebo nevybrat žádného kandidáta. Ve stanovené lhůtě
obdržela žalovaná přihlášky čtyř uchazečů, mezi nimi i žalobcovu. Termín přijímacích pohovorů
byl stanoven na den 23. srpna 2018.
[2] Dne 16. srpna 2017 žalovaná rozhodla o zrušení výběrového řízení. Ve sdělení,
jímž o této skutečnosti informovala uchazeče, žalovaná tento krok zdůvodnila aktuální personální
situací na Vrchním státním zastupitelství v Praze, která neumožňuje obsazení místa státního
zástupce v netrestním a analytickém odboru. Zároveň nevyloučila opětovné vyhlášení
výběrového řízení v budoucnu.
[3] Žalobou podanou k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“) se žalobce
domáhal, aby byla žalované uložena povinnost pokračovat a dokončit s ním výběrové řízení,
eventuálně aby bylo zrušení výběrového řízení označeno za nezákonný zásah do jeho práv.
[4] Městský soud žalobu v záhlaví označeným usnesením odmítl pro nedostatek pravomoci.
Dospěl k závěru, že činnost žalované v souvislosti s výběrovým řízením se týkala výlučně
jejích pravomocí při výkonu vnitřní správy Vrchního státního zastupitelství v Praze a nemohla
nijak zasáhnout do veřejných subjektivních práv žalobce.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[5] Proti usnesení městského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) včas kasační
stížnost. Zopakoval, že se žalobou domáhal ochrany svého práva „legitimního očekávání na konání
řádného výběrového řízení na pozici státního zástupce, které bude ukončeno výběrem příslušného kandidáta
na jmenování státním zástupcem nebo nevybráním žádného kandidáta na jmenování státního zástupce
anebo zrušením výběrového řízení, avšak na základě skutečně závažných, existujících, transparentních důvodů“,
a ústavně zaručeného práva vstupovat do veřejných služeb své vlasti za rovných podmínek.
Stěžovatel nesouhlasí se závěrem městského soudu, že ve vztahu mezi ním a žalovanou nebyly
prvky vrchnostenské správy. Žalovaná vykonává správu vrchního státního zastupitelství,
která se neomezuje jen na státní zástupce a další zaměstnance tohoto úřadu. Stěžovatel zdůraznil,
že pokud si orgán veřejné moci stanoví zásady své činnosti, je povinen je dodržovat.
Ze správního spisu stěžovatel navíc dovozuje, že výběrové řízení patrně proběhlo,
přičemž jemu samotnému bylo znemožněno se ho zúčastnit.
[6] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti nejprve zdůraznila, že stěžovatel do kasační
stížnosti prakticky převzal text žaloby, vlastní polemiku se závěry městského soudu obsahuje
pouze několik vět v jejím závěru. Dále poukázala na to, že stěžovatel označil jako žalovaný
správní orgán ji a nikoli Vrchní státní zastupitelství v Praze, ačkoli zákon o státním zastupitelství
přiznává žalované určitou pravomoc pouze v oblasti vnitřní správy Vrchního státního
zastupitelství v Praze, nikoli navenek. Žalovaná nevystupovala ve vrchnostenském postavení
vykonavatele státní správy, nerozhodovala o veřejných subjektivních právech stěžovatele.
Stěžovatel nemá subjektivní právo na to, aby s ním bylo dokončeno výběrové řízení.
Takové právo nevyplývá ani ze zákona o státním zastupitelství, ani z podzákonných právních
předpisů. Žalovaná dále odkázala na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 5. dubna 2017,
sp. zn. 30 Cdo 5500/2016, dle něhož není vedení výběrového řízení na justiční čekatele realizací
státní moci. Pro úplnost žalovaná poznamenala, že ani z hlediska pracovního práva nebyla práva
žalobce nijak dotčena, žalovaná postupovala maximálně transparentně. V procesu jmenování
státních zástupců potom zákon nesvěřuje žalované žádnou roli, tato oblast je v gesci ministra
spravedlnosti a nejvyššího státního zástupce. Ani v tomto ohledu tak žalovaná nemohla
vůči žalobci jednat jako správní orgán. Ve vztahu k argumentaci stěžovatele právem vstupovat
do veřejných služeb, které podřadila pod článek 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod,
žalovaná upozornila, že toto právo svědčí každému a při interpretaci zastávané stěžovatelem
by musela každému potenciálnímu zájemci o funkci státního zástupce, byť by vůbec nesplňoval
zákonné podmínky, i mimo výběrové řízení vysvětlovat, proč jej do této funkce nemůže
navrhnout. Otázku diskriminace ve vztahu ke jmenování státním zástupcem posuzoval Nejvyšší
soud v rozsudku ze dne 15. března 2016, sp. zn. 21 Cdo 2124/2015, z pohledu zákoníku práce.
Rovněž v nálezu ze dne 2. listopadu 2004, sp. zn. I. ÚS 30/03, Ústavní soud označil postavení
Nejvyššího státního zástupce při obsazování funkce státního zástupce za postavení
zaměstnavatele při výběru zaměstnanců. Žalovaná přitom zdůraznila, že tato rozhodnutí se týkala
nejvyššího státního zástupce, jehož zákon o státním zastupitelství – na rozdíl od ní – v části
týkající se jmenování státních zástupců zmiňuje. Ze všech těchto důvodů navrhla žalovaná
kasační stížnost zamítnout.
[7] Nejvyšší správní soud zaslal vyjádření žalované na vědomí stěžovateli.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že je důvodná.
[9] Podle §2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“) ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických
i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním
zákonem. Ochranu v řízeních podle části třetí hlavy druhé soudního řádu správního tak lze
poskytnout pouze tehdy, je-li žalobce zkrácen na svých veřejných subjektivních právech.
Soukromým subjektivním právům (tedy zejména právům vyplývajícím ze vztahů
občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních, popřípadě jiným zvláštním zákonem
stanoveným případům) je poskytována ochrana v řízení podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský
soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. Rozlišení mezi soukromými a veřejnými subjektivními
právy je tak klíčové pro určení pravomoci konkrétní větve soudnictví, která navrhovateli může
poskytnout ochranu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. listopadu 2005,
č. j. 2 Aps 2/2005 - 43, č. 1379/2007 Sb. NSS).
[10] V rozsudku ze dne 16. února 2006, č. j. 7 Aps 2/2005 - 42, Nejvyšší správní soud vymezil
veřejná subjektivní práva jako „práva osob založená v právních normách, která umožňují a současně chrání
určité chování osoby ve vztazích k subjektům veřejné správy. Podle jejich obsahu je lze rozlišovat na práva
směřující k tomu, aby se veřejná správa zdržela zásahů do svobody osob, dále na práva, na určitou činnost
či plnění správy ve prospěch určitých osob a na práva podílet se na správě věcí veřejných.“ V již citovaném
rozsudku č. j. 2 Aps 2/2005 - 43 upozornil, že „ne každé vztahy mezi soukromými osobami na jedné
straně a státem, veřejnoprávními korporacemi či jinými osobami vykonávajícími veřejnou moc na straně druhé jsou
však vztahy veřejnoprávními. Takovými jsou jen ty z uvedené množiny, které svojí podstatou tkví
ve vrchnostenském vztahu, tj. ve vztahu nadřazenosti vykonavatelů veřejné moci nad soukromou osobou.
Vykonavatelé veřejné správy však vstupují se soukromými osobami i do vztahů nevrchnostenských, založených
na rovnosti účastníků daného vztahu a jejich privátní autonomii.“ Další vymezení veřejných
subjektivních práv vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. dubna 2006,
č. j. 4 Aps 3/2005 - 35, č. 905/2006 Sb. NSS: „Veřejná subjektivní práva jsou práva založená v normách
veřejného objektivního práva, které směřují k realizaci obsahu zákonů ve sféře veřejnomocenských pravomocí.
V oblasti výkonné moci realizované k veřejnosprávním účelům jde o taková subjektivní práva, jejichž obsah
i výkon je determinován veřejnými zájmy, veřejnou mocí, a k jejichž založení či aprobaci je nutný aktivní úkon,
či alespoň ‚respektování‘ veřejného subjektivního práva, založeného tzv. ze zákona, příslušným či příslušnými
vykonavateli veřejné moci na vždy daném úseku.“
[11] Nicméně, jak připomněl Nejvyšší správní soud s odkazem na prvorepublikovou
judikaturu a doktrínu v rozsudku ze dne 30. října 2003, č. j. 6 As 29/2003 - 97, č. 415/2004 Sb.
NSS, obecně platné kritérium pro rozlišení sféry soukromého a veřejného práva neexistuje
a každý jednotlivý případ je nutné posuzovat „v interakci všech hledisek v úvahu přicházejících.“
[12] Podle §17 odst. 1 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších
předpisů, může být státním zástupcem jmenován státní občan České republiky, který je způsobilý
k právním úkonům, bezúhonný, ke dni jmenování dosáhl věku nejméně 25 let, získal vysokoškolské vzdělání
studiem magisterského studijního programu v oblasti práva na vysoké škole v České republice, úspěšně složil
závěrečnou zkoušku, jeho morální vlastnosti dávají záruku, že bude funkci řádně zastávat, a souhlasí
se svým jmenováním do funkce státního zástupce a s přidělením k určitému státnímu zastupitelství.
[13] Funkce státního zástupce vzniká jmenováním, které na návrh nejvyššího státního
zástupce provádí ministr spravedlnosti. Doba výkonu funkce státního zástupce není časově
omezena (§18 odst. 1 citovaného zákona). Pracovní poměr státního zástupce k České republice
se zakládá jmenováním a vzniká po složení slibu, zaniká dnem zániku funkce státního zástupce
(§18 odst. 4 a 5 zákona o státním zastupitelství). Důvody zániku funkce státního zástupce
vymezuje §21 zákona o státním zastupitelství. S výjimkami stanovenými zákonem se pracovní
poměr státního zástupce řídí zákonem č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších
předpisů (§18 odst. 6 zákona o státním zastupitelství). V tomto ohledu však Nejvyšší správní
soud připomíná, že pro posouzení právního vztahu jako soukromoprávního či veřejnoprávního
není rozhodné, zda a v jaké míře se řídí zákoníkem práce (již citovaný rozsudek Nejvyššího
správního soudu č. j. 6 As 29/2003 - 97).
[14] Zákon o státním zastupitelství neupravuje samotný proces výběru státních zástupců,
respektive kandidátů na státní zástupce, jejichž jmenování následně nejvyšší státní zástupce
navrhuje ministru spravedlnosti (na rozdíl od výběru právních čekatelů, který do loňského roku
podléhal vyhlášce Ministerstva spravedlnosti č. 303/2002 Sb., o výběru, přijímání a odborné
přípravě justičních čekatelů a o odborné justiční zkoušce a odborné závěrečné zkoušce právních
čekatelů, ve znění pozdějších předpisů, jež byla s účinností od 1. ledna 2018 nahrazena vyhláškou
č. 383/2017 Sb., o výběru, přijímání a čekatelské praxi právních čekatelů a o závěrečné zkoušce).
Samotná absence zákonné úpravy však neznamená, že by šlo o oblast mimo dosah veřejného
práva. Nelze totiž ztrácet ze zřetele, že se jedná o výběr osob, které budou zastupovat veřejnou
žalobu v trestním řízení či (jako by tomu bylo v případě úspěchu stěžovatele ve výběrovém řízení)
prosazovat veřejný zájem tam, kde jim to ukládá zvláštní zákon (§4 a 5 zákona o státním
zastupitelství). To, že zákon zaznamenává až finální fázi výběru kandidáta na funkci státního
zástupce, tedy podmínky a proceduru jeho jmenování, neznamená, že vše, co se odehrává
předtím, se nutně ocitá za hranicemi legality výkonu státní moci. Z povahy věci totiž
něco finálnímu aktu jmenování určité osoby do funkce státního zástupce předcházet musí a to,
že zákon tyto dřívější fáze neupravuje nijak, je proto nutno vyložit tak, že je svěřuje – podobně
jako to známe u správního uvážení – k úpravě interním aktům řízení orgánů soustavy státního
zastupitelství (vnitřním předpisům) nebo jejich konkrétním úkonům v procesu výběru vhodných
uchazečů. Orgány státního zastupitelství si přitom v tomto prostoru nemohou počínat libovolně;
i zde na jejich činnost dopadají obecné právní principy včetně obecných zásad činnosti správních
orgánů a regulativy plynoucí z ústavního pořádku.
[15] Podle článku 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) mají občané
za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím. Též podle článku 25 písm. c)
Mezinárodního paktu o občanských a politických právech má každý občan právo a možnost
bez jakéhokoli rozlišování podle rasy, barvy, pohlaví, náboženství, politického nebo jiného
smýšlení, národnostního nebo sociálního původu, majetku, rodu nebo jiného postavení
a bez neodůvodněných omezení vstoupit za rovných podmínek do veřejných služeb své země.
[16] Podle článku 4 Ústavy jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci.
Z článku 36 odst. 2 Listiny potom vyplývá, že úkony veřejné moci týkající se základních práv
a svobod podle Listiny nelze vyloučit z přezkumné pravomoci soudů. Z toho vyplývá, že spadá-li
nyní posuzovaný případ do rozsahu článku 21 odst. 4 Listiny, nelze stěžovateli soudní ochranu
odepřít.
[17] Nejvyšší správní soud se proto v prvé řadě zabýval otázkou, zda je funkce státního
zástupce „veřejnou funkcí“ ve smyslu článku 21 odst. 4 Listiny. Na rozdíl od soudců a přísedících
[srov. §74 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů
a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů]
zákon o státním zastupitelství funkci státního zástupce za veřejnou funkci neoznačuje. Ústavní
soud v usnesení ze dne 2. listopadu 2004 sp. zn. I. ÚS 30/03 připodobnil postavení uchazeče
o funkci státního zástupce k „postavení každé fyzické osoby, která chce realizovat své právo na zaměstnání“
a akcentoval pracovněprávní charakter této funkce. Dle názoru Nejvyššího správního soudu
se však jednalo o ojedinělé rozhodnutí (navíc ve formě usnesení), jehož závěry pozdější judikatura
Ústavního soudu nepřevzala. Navíc je toto rozhodnutí třeba považovat za překonané nálezem
Ústavního soudu ze dne 19. prosince 2017, sp. zn. Pl. ÚS 8/16, vyhlášeným pod č. 26/2018 Sb.,
dle něhož je veřejnou funkcí ve smyslu článku 21 odst. 4 Listiny „taková funkce, jejímž výkonem
se občané na správě věcí veřejných bezprostředně podílejí. Jinými slovy, čl. 21 odst. 4 Listiny zaručuje právo
na přístup k funkcím, skrze které se občané přímo podílejí na přípravě či vydávání normativních
nebo individuálních rozhodnutí anebo provádění dalších úkonů různého charakteru činěných v rámci výkonu
veřejné moci, a to prostřednictvím kompetencí, kterými daná veřejná funkce disponuje.“ Tato kritéria funkce
státního zástupce bezesporu naplňuje. Nelze též přehlížet, že Ústavní soud v odstavci 70
citovaného nálezu funkci státního zástupce výslovně zahrnul do příkladmého výčtu veřejných
funkcí. Bylo by ostatně absurdní, pokud by funkce státního zástupce byla označena za běžné
zaměstnání mimo dosah čl. 21 odst. 4 Listiny, na rozdíl od funkce myslivecké stráže, která je
veřejnou funkcí ve smyslu čl. 21 odst. 4 Listiny; ostatně nejen zániku této funkce (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 226/2014-29 z 11. prosince 2014), ale i ustanovování
do funkce myslivecké stráže poskytují ochranu soudy ve správním soudnictví, o čemž svědčí
mimo jiné návrh Nejvyššího správního soudu v řízení před Ústavním soudem zn. Pl. ÚS 8/16
(resp. navazující rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 278/2015 - 67 z 31. ledna 2018).
[18] Lze tedy učinit dílčí závěr, že právo na přístup k veřejným funkcím za rovných podmínek
podle článku 21 odst. 4 Listiny zahrnuje i právo na přístup k funkci (vedoucího) státního zástupce
(srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. srpna 2015, č. j. 2 As 100/2015 - 37,
č. 3331/2016 Sb. NSS).
[19] Dalším výkladovým oříškem, který je třeba rozlousknout, je, jak široce vykládat onen
„přístup“ k veřejné funkci, jinými slovy, jakým fázím výběru státních zástupců je třeba
poskytnout soudní ochranu. Judikatura doposud z článku 21 odst. 4 Listiny dovodila i právo
na nerušený výkon funkce a zákaz zbavení funkce bez zákonem stanovených
podmínek (například nález Ústavního soudu ze dne 12. září 2006, sp. zn. II. ÚS 23/06,
N 159/42 SbNU 305, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. prosince 2014,
č. j. 6 As 226/2014 - 29, č. 3187/2014 Sb. NSS, ve vztahu přímo ke stáním zástupcům
viz usnesení Ústavního soudu ze dne 7. srpna 2018, sp. zn. I. ÚS 1509/18).
[20] Dosah tohoto ustanovení je tudíž poměrně široký. Otázkou je, zda jej lze vztáhnout
i na procesy předcházející samotnému aktu jmenování státního zástupce.
[21] Proces výběru kandidátů na jmenování do funkce státního zástupce je v řadě ohledů
velmi podobný procesu výběru kandidátů na funkci soudce (včetně v současné době hojně
kritizované absence zákonného podkladu pro výběr kandidátů na funkci soudce). Nejvyšší
správní soud v již citovaném rozsudku č. j. 4 Aps 3/2005 - 35 připustil soudní přezkum
rozhodnutí prezidenta republiky o nejmenování kandidáta do funkce soudce. Neexistuje jediný
důvod, proč by tomu mělo být v případě státních zástupců jinak. Soudnímu přezkumu tudíž musí
podléhat i případné rozhodnutí ministra spravedlnosti nejmenovat kandidáta do funkce státního
zástupce. Podléhá-li soudnímu přezkumu samotný jmenovací akt, který je přitom do značné míry
politickým (respektive nikoli „typickým“ správním) rozhodnutím a proces jmenování je zcela
mimo dispozici (resp. bez účasti) kandidáta, pak z jeho dosahu nelze vyloučit „síto“, jímž musí
zájemce o funkci soudce nebo státního zástupce projít, tedy výběr kandidáta na tu kterou funkci,
v němž je ověřováno splnění zákonných a kvalifikačních kritérií ze strany jednotlivých uchazečů.
Právě v tomto procesu totiž zájemci v pravém slova smyslu realizují své právo na přístup
k veřejné funkci (status activus) tím, že se o ni z vlastní vůle ucházejí.
[22] Z toho vyplývá, že i proces výběru kandidátů na funkci státního zástupce, tedy osob,
které nejvyšší státní zástupce navrhne ministru spravedlnosti ke jmenování, nelze vyloučit
z přezkumu ve správním soudnictví, neboť se dotýká veřejného subjektivního práva na rovný
přístup k této veřejné funkci.
[23] Přijatý závěr nemůže zvrátit ani judikatura Nejvyššího soudu, na kterou ve svém vyjádření
odkazovala žalovaná. V rozsudku ze dne 5. dubna 2017, sp. zn. 30 Cdo 5500/2016, dospěl
Nejvyšší správní soud k závěru, že „přestože je postup soudu při vyhlašování výběrového řízení na justiční
čekatele a podmínky jejich výběru jsou upraveny právním předpisem, nejedná se při realizaci výběrového řízení
na justiční čekatele o uplatnění státní moci a aplikaci vrchnostenského postavení vůči uchazečům o tuto pracovní
pozici. Stát zde vystupuje jako budoucí zaměstnavatel, který podle předem stanovených kritérií vybírá své budoucí
zaměstnance – justiční čekatele. Postavení státu vůči uchazečům o pracovní pozici je tak rovné a odpovědnost může
tak plynout ze vztahů pracovněprávních či obecných předpisů.“ Toto rozhodnutí se však týkalo postavení
justičních čekatelů, kteří – na rozdíl od soudců a státních zástupců – nevykonávají veřejnou
funkci. Proces jejich výběru tudíž nespadá do rozsahu článku 21 odst. 4, nýbrž (jen) článku 26
Listiny (právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu), a vztah, k němuž tento proces
směřuje, má pracovněprávní povahu.
[24] Z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 15. března 2016, sp. zn. 21 Cdo 2124/2015,
toliko jen implicitně vyplývá, že Nejvyšší soud považuje proces jmenování státních zástupců
za věc spadající do pravomoci soudů rozhodujících v občanském soudním řízení. Nejvyšší
správní soud však (stejně jako ve vztahu k usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 30/03) dospěl
k závěru, že tento právní názor byl překonán nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/16,
z něhož lze dovodit, že proces výběru státních zástupců spadá do režimu článku 21 odst. 4
Listiny. Nejvyšší správní soud proto zaujímá názor, že uchazečům o funkci státního zástupce
svědčí veřejné subjektivní právo na přístup k veřejné funkci za rovných podmínek, jehož ochrana
je svěřena soudům rozhodujícím ve správním soudnictví. Krom toho, i kdyby zde byl spor
o pravomoc mezi soudy rozhodujícími v občanském soudním řízení a soudy ve správním
soudnictví, nelze se za daného procesního stavu obrátit na tzv. konfliktní senát zřízený
podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, neboť nyní
posuzovaná věc a spor řešený Nejvyšším soudem v rozsudku sp. zn. 21 Cdo 2124/2015
nepředstavují „totožnou věc individuálně určených účastníků“ ve smyslu §1 odst. 2 citovaného
zákona.
IV. Závěr a náklady řízení
[25] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že odmítnutí žaloby stěžovatele
pro nedostatek pravomoci soudu nebylo na místě. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud
napadené usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta
první s. ř. s.). V něm městský soud posoudí, zda jsou splněny další podmínky řízení o žalobě,
zhodnotí, zda stěžovatelem popsané jednání žalované vůbec mohlo představovat zásah ve smyslu
§82 s. ř. s. a případně zda byl tento zásah nezákonný.
[26] Nutno však již v tuto chvíli zdůraznit, že rozsah soudního přezkumu procesu výběru
kandidátů na státní zástupce je, s ohledem na absenci úpravy podrobností v právních předpisech,
značně omezený. Platí totiž, že stejně jako neexistuje veřejné subjektivní právo být jmenován
soudcem (rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Aps 3/2005 - 35) či insolvenčním
správcem (usnesení Ústavního soudu ze dne 30. května 2017, sp. zn. IV. ÚS 2631/16), nesvědčí
nikomu veřejné subjektivní právo být jmenován státním zástupcem. I článek 21 odst. 4 zaručuje
pouze právo na přístup k veřejné funkci, tedy právo ucházet se o možnost takovou funkci
vykonávat, a to za rovných podmínek. Soudní přezkum výběru kandidátů na státní zástupce
se proto zpravidla omezí na posouzení toho, zda výběr kandidátů nevykazoval známky
diskriminace a zda si orgány státního zastupitelství nepočínaly v nejobecnějším smyslu svévolně;
v daném případě tedy zda lze svévoli a diskriminaci uchazeče shledat v situaci, kdy bylo
žalovaným zásahem zrušeno výběrové řízení vůči všem uchazečům, kterýžto postup si vedle
toho vyhlašovatelka výběrového řízení předem vyhradila.
[27] Městský soud se v dalším řízení bude muset zabývat i určením žalovaného správního
orgánu. Podle žalobního tvrzení provedla zásah žalovaná, ta však svou pasivní legitimaci
ve vyjádření ke kasační stížnosti popřela. Nejvyšší správní soud s ní souhlasí v tom směru,
že zákon o státním zastupitelství jí výslovně nesvěřuje vyhlášení výběrového řízení na obsazení
místa státního zástupce (tedy fakticky pravomoc vybrat kandidáta, jehož jmenování do funkce
státního zástupce navrhne nejvyšší státní zástupce ministru spravedlnosti). Zákon to ostatně
neřeší vůbec; proces výběru kandidátů na jmenování státním zástupcem nijak neupravuje.
Pokud by byla v tomto případě zásada enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí (článek 2 odst. 3
Ústavy, článek 2 odst. 2 Listiny) aplikována striktně, musel by všechny kandidáty na jmenování
státním zástupcem vybírat nejvyšší státní zástupce (a postup žalované v rámci výběrových řízení
by nutně musel být vyhodnocen jako nezákonný, respektive ultra vires, nešlo-li by
o nějakou formu delegace, resp. pověření, např. v rámci vnitřní organizační struktury či pomocí
interních aktů řízení). Takto přísný výklad však není na místě, jak bylo naznačeno výše. Žalované
proto nelze vyčítat, že vyvinula a uplatňuje (zřejmě za tichého či výslovného souhlasu nejvyššího
státního zástupce) určitý postup pro výběr vhodných kandidátů z širší množiny uchazečů
pro předestření kandidatur nejvyššímu státnímu zástupci. Na druhou stranu je však stále nutné
mít na paměti, že i tento (zákonem neupravený) postup se dotýká práva stěžovatele (stejně
jako dalších uchazečů o funkci státního zástupce) na přístup k veřejné funkci za rovných
podmínek. Nelze tak v žádném případě dojít k závěru, že neexistuje správní orgán, který by byl
„odpovědný“ za případný nezákonný zásah do tohoto ústavně zaručeného práva.
[28] Městský soud v novém rozhodnutí rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. prosince 2018
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu