ECLI:CZ:NSS:2018:8.AS.143.2016:71
sp. zn. 8 As 143/2016 - 71
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Petry Weissové a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně: ZIMBO CZECHIA,
s. r. o., se sídlem Na Zátorách 613/8, Praha 7, zast. JUDr. Jiřím Vaníčkem, advokátem, se sídlem
Šaldova 466/34, Praha 8, proti žalované: Ústřední veterinární správa Státní veterinární
správy, se sídlem Slezská 100/7, Praha 2, proti rozhodnutí žalované ze dne 5. 1. 2015,
č. j. SVS/2014/096523-G, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu
v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích, ze dne 27. 4. 2016, č. j. 52 A 20/2015 - 216,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích, ze dne 27. 4. 2016,
č. j. 52 A 20/2015 - 216, se zru š u je a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobkyně požádala Krajskou veterinární správu Státní veterinární správy pro Pardubický
kraj (dále též „KVS“ či „správní orgán prvního stupně“) o udělení výjimky ze zvláštní četnosti
odběru vzorků masných polotovarů stanovené v příloze I kapitole 3 bodu 3.2 nařízení Komise
(ES) č. 2073/2005, o mikrobiologických kritériích pro potraviny (dále jen „nařízení
č. 2073/2005“), a to ve vztahu k maloobchodní provozovně Novák maso uzeniny se sídlem
Hradecká 1122, Holice. Tím usilovala o snížení frekvence odběru vzorků masných polotovarů
(mletých masných polotovarů, masných polotovarů marinovaných a masných polotovarů
smíšených). KVS rozhodnutím ze dne 10. 10. 2014, č. j. SVS/2014/076611-E, žádosti
žalobkyně vyhověla v části týkající se snížení četnosti odběru vzorků masných polotovarů
marinovaných a smíšených, naopak ji zamítla v části vztahující se k masným polotovarům mletým
(II. výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně). Shledala, že podle jejích zjištění
v dané provozovně nebyly mleté masné polotovary vyráběny v malém množství, tedy v rozsahu
do 500 kg měsíčně, nýbrž v průměrném množství 1.191 kg měsíčně v období ledna
až července 2014.
[2] Žalobkyně napadla II. výrok rozhodnutí KVS odvoláním, které žalovaná napadeným
rozhodnutím zamítla a rozhodnutí KVS v napadené části potvrdila. Žalovaná připomněla,
že pojem „mleté maso a masné polotovary v malém množství“ není v nařízení č. 2073/2005
definován, nicméně limit 500 kg měsíčně ve vztahu k jednotlivým druhům masných polotovarů
je uplatňován ustálenou rozhodovací praxí orgánů veterinární správy a vychází ze zásad
předběžné opatrnosti a přijatelného rizika. Přísná kontrola výrobků vyráběných v množství
nad tento limit je nutná zejména proto, že by v případě závadnosti takové množství výrobků
již potenciálně ohrožovalo velmi početnou skupinu spotřebitelů. Žalované ostatně nebyl znám
žádný případ, kdy by byla výjimka nad rámec takto určeného limitu udělena. Ze skutečnosti,
že jsou dotčené provozovny „maloobchodem“ ve smyslu relevantní právní úpravy,
nelze podle žalované dovodit, že vyrábějí jen malé množství masných polotovarů. V neprospěch
žalobkyně svědčí podle žalované také skutečnost, že v minulosti důsledně neplnila povinnosti
provozovatele potravinářského podniku. Při kontrolách v letech 2011 a 2012 neumožnila
inspektorům vstup do její provozovny. Bylo také zjištěno, že žalobkyně neodebírala vzorky
v předepsané četnosti, čímž vzbuzovala pochybnosti o zdravotní nezávadnosti jí vyráběných
masných polotovarů.
II.
[3] Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalované žalobu ke Krajskému soudu v Hradci
Králové – pobočka v Pardubicích, který ji napadeným rozsudkem zamítl.
[4] Ke stěžejní otázce snížení frekvence odběru vzorků krajský soud připomněl,
že pro snížení počtu odběru vzorků je nutné kumulativní splnění stanovených požadavků,
k čemuž v daném případě nedošlo. V případě žalobkyně se nejednalo o provozovnu vyrábějící
malé množství mletého masa a masných polotovarů, proto nebylo možno uvažovat o vynětí
z odběru vzorků, ani o snížení četnosti odběru vzorků, které by muselo být navíc podloženo
a prokázáno vyhovujícími výsledky na výskyt mikroorganismů po stanovenou dobu.
[5] Co se týče pojmu „malé množství“ masných polotovarů a mletého masa,
jeho interpretace je úlohou správního orgánu a nesmí překročit meze libovůle. Žalovanou
zvolená hranice definující malé množství jako 500 kg masných polotovarů a mletého masa
za měsíc, je dostatečně odůvodněná a souladná s vnitrostátními i evropskými právními předpisy,
interními akty a zavedenou správní praxí. Správní orgány vysvětlily, že takové množství
představuje zvýšené riziko pro lidské zdraví v důsledku vyššího výskytu mikrobiologických rizik.
[6] Krajský soud k otázce výkladu tohoto pojmu odmítl možnost použití analogie iuris §24a
zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů
(veterinární zákon). Limity v něm uvedené jsou definovány pro vymezení provozoven
maloobchodu, na které se vztahují předpisy Evropské unie upravující zvláštní hygienická pravidla
pro potraviny živočišného původu a organizaci úředních kontrol živočišných produktů.
Nejedná se tedy o vymezení limitu pro odběr vzorků. Ze skutečnosti, že provozovny vyrábějící
méně než 7,5 t masných výrobků týdně, jsou zařazeny mezi provozovny maloobchodu,
nelze dovozovat, že tyto provozovny splňují také hranici „malého množství“ masných
polotovarů a mletého masa pro účely stanovení četnosti odběru vzorků.
[7] Krajský soud odmítl i námitku žalobkyně, že limit 500 kg je nepřiměřený. Vyhláškou
č. 128/2009 Sb., o přizpůsobení veterinárních a hygienických požadavků pro některé
potravinářské podniky, v nichž se zachází se živočišnými produkty, je vymezen u podniku
s malým množstvím výroby limit nejvýše 2 tuny masa týdně. Poukázal však na skutečnost,
že vyhláška neobsahuje vymezení malého objemu výroby pro maloobchodní prodej a výrobu
mletého masa a polotovarů, nýbrž definuje malý objem výroby pro jatky a potravinářský podnik
s drůbežími jatkami.
[8] Za nedůvodnou označil krajský soud i námitku špatného rozdělení skupin resp. druhů,
které mají splňovat výše uvedený limit. Sama žalobkyně v žádosti uvedla následující rozdělení
polotovarů nabízených v provozovně v Holicích: mleté masné polotovary – 1.250 kg, masné
polotovary marinované – 350 kg a masné polotovary smíšené – 200 kg. Jak vyplývá ze soudního
spisu, žalovaná rozděluje polotovary do skupin podle způsobu jejich technologické úpravy
či technologického způsobu výroby a v tomto smyslu také používá namísto označení „skupina“
pojem „druh“ polotovaru. Činí tak vzhledem k tomu, že konkrétní technologický postup s sebou
nese typická hygienická rizika. Podrobnější rozdělování těchto skupin nemá z hlediska
hygienických a veterinárních předpisů opodstatnění, jelikož rozmělnění produkce masa
vyráběného stejným technologickým postupem do více podskupin by vedlo k obcházení
právní úpravy vztahující se k četnosti odběru vzorků. Pouhým rozdělením do podskupin
by byla domněle snížena produkce masa v jednotlivých skupinách (resp. druzích
podle technologického postupu výroby), aby byl splněn základní předpoklad „malého množství“
pro udělení výjimky z četnosti odběru vzorků.
[9] Krajský soud nepřisvědčil ani další námitce žalobkyně, podle níž nebylo rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně podepsáno osobou k tomu oprávněnou. Návrh na doložení
nepřítomnosti ústředního ředitele žalované označil krajský soud za bezpředmětný a nadbytečný.
[10] Nakonec jako opodstatněnou neshledal ani námitku, že napadeného rozhodnutí
nebylo opatřeno elektronickým podpisem oprávněné úřední osoby.
III.
[11] Rozsudek krajského soudu napadla žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včasnou kasační
stížností z důvodů, které podřadila pod §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Navrhla napadený rozsudek zrušit a vrátit věc krajskému
soudu k dalšímu řízení, alternativně navrhla i zrušení napadeného rozhodnutí žalované
a rozhodnutí KVS.
[12] Stěžovatelka uvedla, že v projednávané věci je veden spor o výklad neurčitého právního
pojmu „mleté maso a masné polotovary v malých množstvích“. Tento výklad je plně
přezkoumatelný soudem ve správním soudnictví, neboť definice neurčitého právního pojmu
je otázkou právní, nikoliv odbornou. Byť tuto úvahu v rozsudku uvedl i krajský soud,
z dalších pasáží rozsudku vyplývá, že hranici 500 kg posuzoval jako otázku odbornou,
nikoli právní, čímž se podle stěžovatelky dopustil nezákonnosti.
[13] Krajský soud se podle stěžovatelky nedostatečně zabýval otázkou, zda žalovaná
dostatečně zdůvodnila stanovení hranice 500 kg mletého masa a masných polotovarů
jako „malého množství“ výrobků. Z napadeného rozsudku není seznatelné, proč právě hranici
500 kg lze považovat za oprávněnou a souladnou s evropskými principy ochrany spotřebitele
a z jakého důvodu by vyšší hranice měla ohrožovat veřejný zájem na ochraně zdraví
spotřebitele. Stěžovatelka tvrdila, že z napadeného rozhodnutí nemohla rozpoznat,
proč je hranice „malého množství“ nastavena právě ve výši 500 kg a ne jinak. Napadený rozsudek
je proto podle stěžovatelky nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
[14] Bez odezvy krajského soudu zůstal i stěžovatelčin poukaz na zásadu in dubio mitius,
kterou bylo namístě uplatnit už proto, že i samy orgány veterinární správy uznávají nejasnost
a neurčitost nařízení č. 2073/2005 v otázce výkladu pojmu „malého množství“. Krajský soud
nereagoval ani na námitku stěžovatelky, podle níž měly správní orgány uplatnit analogii iuris,
neboť při interpretaci neurčitého právního pojmu, který není v nařízení č. 2073/2005 vyložen,
je třeba přihlédnout k tomu, jak je malé množství masa definováno v jiných předpisech. Krajský
soud měl proto zohlednit definici obsaženou v §5 odst. 1 písm. c) a g) vyhlášky č. 128/2009 Sb.,
o přizpůsobení veterinárních a hygienických požadavků pro některé potravinářské podniky,
kde jsou potravinářské podniky s malým objemem výroby definovány mnohem větším
množstvím zpracovávaného masa. Stěžovatelka legitimně, leč marně, očekávala,
že touto vyhláškou stanovená hranice několika jednotek tun masa týdně jako hranice malých
množství masa bude použita i v souvislosti s řízením o udělení výjimky z četnosti odběru vzorků.
Žalovaná postupovala libovolně, porušila princip legitimního očekávání, právní
jistoty, předvídatelnosti práva, jakož i princip jednoty a bezrozpornosti právního řádu,
čímž porušila čl. 1 odst. 1 Ústavy.
[15] Stěžovatelka dále upozornila, že v ostatních členských státech Evropské unie se pojem
„mleté maso a masné polotovary v malých množstvích“ vykládá naprosto odlišně, jak ukazuje
výklad uplatňovaný v Německu, doložený e-mailovou odpovědí od zástupce úřadu Bundesamt
für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (Spolkový úřad pro ochranu spotřebitele
a potravinovou bezpečnost). Podle něj by v Německu schválení výjimky mohly dosáhnout
ty podniky, které vyrábí mleté maso v množství ne větším než 2,5 tuny týdně a masné polotovary
v množství ne větším než 5 tun týdně. Zástupkyně Österreichische Agentur für Gesundheit
und Ernährungssicherheit - Institut für Lebensmittelsicherheit Wien (Rakouská agentura pro zdraví
a bezpečnost výživy - Institut pro bezpečnost potravin Vídeň) v e-mailové odpovědi na dotaz
stěžovatelky uvedla, že malá množství mletého masa a masných polotovarů nejsou definována;
podniky vyrábějící mleté maso a masné polotovary, které tyto produkty vyrábějí v místě prodeje
výhradně pro přímý prodej v den výroby konečnému spotřebiteli, jsou z četnosti odběrů vyňaty.
Jak německý, tak rakouský výklad nařízení č. 2073/2005 je tedy zásadně mírnější ve vztahu
k udělování výjimek z četnosti odběru mikrobiologických vzorků.
[16] Kdyby se předmětná stěžovatelčina prodejna nacházela na území Spolkové republiky
Německo nebo Rakouské republiky, povinnost provádět odběry vzorků by ji nestíhala zdaleka
v takové četnosti, jako tomu je na území České republiky. Stěžovatelka připustila, že výklad
neurčitého právního pojmu „mleté maso a masné polotovary v malých množstvích“ je do jisté
míry věcí každého jednotlivého členského státu Evropské unie. Je-li ale tento pojem definován
v každé členské zemi diametrálně odlišně, provozovatelé potravinářských podniků v České
republice jsou značně znevýhodněni např. oproti německým či rakouským provozovatelům,
což vede k popření principů volného pohybu zboží a kapitálu, jak vyplývají z primárního práva
Evropské unie. Stěžovatelka proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud položil Soudnímu dvoru
Evropské unie předběžnou otázku, zda 1.200 kg mletých masných polotovarů měsíčně
představuje „mleté maso a masné polotovary v malých množstvích“ ve smyslu poslední věty
přílohy I, kapitoly 3, bodu 3.2 nařízení č. 2073/2005.
[17] Stěžovatelka připomněla, že v předmětné maloobchodní provozovně Novák maso–
uzeniny v Holicích se vyrábí průměrně zhruba 1.200 kg mletých masných polotovarů za měsíc,
ovšem nikoli jednorázově, neboť jejich výroba je rozložena od pondělí do pátku, často i včetně
soboty. Průměrné množství vyrobených polotovarů přepočtené na dny je tedy podstatně nižší
a nižší je logicky i riziko případného ohrožení spotřebitelů v případě výroby zdravotně závadného
polotovaru. Pokud však někdo vyrábí jednorázově jednou měsíčně 495 kg masných polotovarů,
bude mu výjimka pravděpodobně povolena, neboť nepřekročí stanovenou měsíční kapacitu
výroby. Provozovatel potravinářského podniku, který vyrábí masné polotovary nepřetržitě,
přitom musí mít propracované mechanismy pro zabránění kontaminace jím prodávaných
potravin, a tedy průběžně snižuje riziko prodeje zdravotně závadné potraviny spotřebiteli.
S rostoucím objemem výroby pak stoupá četnost kontrol prováděných ze strany orgánů
veterinární správy. Jestliže z rozhodnutí žalované fakticky vyplývá, že povaha masných a zejména
mletých masných polotovarů má za následek větší ohrožení spotřebitele, pak je zvláštní,
že tato povaha neohrožuje spotřebitele v objemu do 500 kg, ale v objemu větším již ano.
Stěžovatelka upozornila na rozpor spočívající v tom, že podle žalované množství mletých
masných polotovarů o hmotnosti např. 480 kg ohrožuje spotřebitele méně než o hmotnosti
501 kg a více, přestože jejich povaha již sama o sobě může zdraví spotřebitelů ohrozit.
[18] Stěžovatelka dále upozornila na nesrozumitelnost a vnitřní rozpornost tvrzení
žalované, že na prodejnu potravin provádějící výrobu masných polotovarů k přímé spotřebě,
jež je pouze registrována, jsou legislativou kladeny podstatně mírnější požadavky
než na specializovanou (schválenou) výrobnu masných polotovarů. Zároveň však žalovaná
fakticky klade na zvláštní hygienická pravidla důraz, když se snaží odůvodnit, proč stěžovatelce
nepovolila nižší frekvenci odběru vzorků. Stěžovatelka zdůraznila, že její prodejna
je registrovanou provozovnou maloobchodu. Ve smyslu §24a zákona č. 166/1999 Sb.,
o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon)
se na ni nevztahují nařízení Evropské unie (č. 853/2004 a č. 854/2004) upravující zvláštní
(a přísnější) hygienická pravidla pro potraviny živočišného původu a organizaci
úředních kontrol živočišných produktů, jelikož nevyrábí týdně více něž 7,5 t masných výrobků.
Pokud jsou na provozovnu stěžovatelky kladeny mírnější požadavky a zvláštní hygienická
pravidla se na ni nevztahují, nevidí důvod, proč by jí neměla být povolena výjimka z četnosti
odběru vzorků.
[19] V metodickém návodu Státní veterinární správy č. 3/2011 (dále také jen „metodický
návod č. 3/2011“) je navíc definován pojem „malá porcovna“ jako taková porcovna,
v níž se týdně porcují nejvýše 2 tuny masa. Předmětné stěžovatelčiny prodejny jsou registrovány
i jako porcovny, takže je třeba pokládat je za malé porcovny, a tudíž v nich má být možné snížit
četnost odběru vzorků.
[20] Stěžovatelka v kasační stížnosti vytýkala i skutečnost, že krajský soud nejdříve uvedl,
že analýza rizik má být prováděna teprve tehdy, pokud subjekt splňuje podmínku výroby většího
než „malého množství“. Sám však v rozsudku analýzu rizik ve vztahu ke stěžovatelce v podstatě
provedl, ačkoli dospěl k závěru, že stěžovatelka podmínku „malého množství“ nesplňuje.
Stěžovatelka proto podezřívá krajský soud z toho, že úmyslně poskytl správním orgánům návod,
jak v jejím případě výjimku neudělit i tehdy, pokud by podmínku „malého množství“ splnila,
a tím ji poškodit. Takový návod stěžovatelka považuje za rozporný s principy správního
soudnictví.
[21] Stěžovatelka nesouhlasila také s tím, že žalovaná dělí jednotlivé masné polotovary
do skupin, ačkoliv dle její vlastní argumentace se hranice ve výši 500 kg měsíčně vztahuje
na každý jednotlivý druh, nikoliv skupinu masných polotovarů. Stěžovatelka již na začátku roku
2013 ve svých žádostech adresovaných orgánům veterinární správy rozdělovala svoje polotovary
na jednotlivé druhy (vepřová směs, hovězí směs, míchaná směs, Novákova krkovička
ke grilování, Novákovo žebírko ke grilování, vepřová plec na gril a podobně), jichž vyrábí v každé
své prodejně nanejvýše 500 kg měsíčně. Orgány veterinární správy však rozdělily tyto polotovary
na skupinu mletých masných polotovarů, skupinu masných polotovarů marinovaných a skupinu
masných polotovarů smíšených.
[22] S poukazem na své žádosti adresované jednotlivým krajským veterinárním správám,
jež navrhla k provedení jako důkazy, upozornila, že KVS tyto vyráběné polotovary
začala ve svých výzvách k odstranění vad podání rozdělovat do jednotlivých skupin,
přičemž nikdy nepoužila termín „druh“, naopak při rozhodování o nepovolení snížení četnosti
odběru vzorků uváděla, že množství 500 kg měsíčně jako maximální možná hranice
pro umožnění snížení četnosti odběru vzorků se týká každého jednotlivého druhu masných
polotovarů, a neuváděla pojem „skupina“. Tedy to, co nyní označuje jako „druh“,
dříve označovala pouze jako „skupinu“. Stěžovatelka trvala na tom, že v každé předmětné
prodejně vždy vyráběla méně než 500 kg každého jednotlivého „druhu“ masných polotovarů,
takže i kdyby přijala hranici 500 kg pro každý jednotlivý druh masného polotovaru jako správnou,
pak tuto podmínku splnila a snížení četnosti odběru vzorků jí mělo být povoleno.
[23] Stěžovatelka též nesouhlasila s krajským soudem, který ve shodě s žalovanou uzavřel,
že pojmy „skupina“ a „druh“ jsou synonyma. Podle stěžovatelky je „druh“ podmnožinou pojmu
„skupina“. Již před krajským soudem přitom podpořila svůj názor klasifikací organismů v jiných
odvětvích přírodních věd, přičemž tato svoje tvrzení podložila důkazy. Ty však krajský soud
bez odůvodnění neprovedl a s touto argumentací stěžovatelky se nevypořádal. Rozsudek
krajského soudu je v tomto bodě nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Jelikož se krajský
soud nevypořádal s důkazními návrhy, je zde i jiná vada řízení před krajským soudem.
[24] Stěžovatelka trvala na tom, že skupina je jakési seskupení, tedy množství více jednotlivin,
kdežto „druh“ je právě pouhá jednotlivost. Druh je tedy podmnožinou skupiny, což stěžovatelka
dokládala na příkladech z taxonomie v přírodních vědách, zejména na taxonomickém zařazení
topolu, akvarijních krevetek a na taxonomických systémech bakterií, přičemž vycházela
z internetových zdrojů, jejichž provedení navrhla jako důkaz. Hranice 500 kg měsíčně
byla v jednotlivých provozovnách překročena pouze ve vztahu k celým skupinám,
obsahujícím více druhů, nikoliv ve vztahu k jednotlivým druhům. Pokud tedy stěžovatelce nebyla
v projednávané věci udělena výjimka, jde o postup rozporný se stranou 15 metodického návodu
č. 3/2011, tedy interního předpisu, kterého se stěžovatelka může podle rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 8. 2011, č. j. 8 Ao 4/2011 - 22, dovolávat ve správním řízení
i ve správním soudnictví.
[25] Stěžovatelka dále upozornila, že se krajský soud nevypořádal s mnoha jejími důkazními
návrhy. V žalobě totiž navrhovala provedení důkazu dvěma doklady o registraci prodejny.
Ačkoli z protokolu o jednání ze dne 27. 1. 2016 vyplývá, že důkaz dokladem o registraci
byl proveden, není zřejmé, zda byl proveden důkaz oběma doklady o registraci. Stěžovatelka
dále navrhovala provedení důkazu žádostmi o udělení výjimek ze dne 24. 4. 2013, výzvami
správního orgánu prvního stupně a Krajské veterinární správy Státní veterinární správy
pro Královéhradecký kraj ze dne 24. 5. 2013, dále výše zmíněnými webovými stránkami
o taxonomii topolu, akvarijních krevetek a bakterií. S těmito návrhy se krajský soud nevypořádal,
čímž došlo jak k porušení procesních předpisů, tak k porušení práva na spravedlivý
proces, zaručeného čl. 36 odst. 1 a odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“)
a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“).
[26] Krajský soud při jednání dne 27. 1. 2016 ukončil dokazování. Následně však k návrhu
žalované provedl další důkazy (oznámení o ukončení činnosti stěžovatelky v provozovně
ze dne 21. 4. 2015, výzva k odstranění nedostatků podání ze dne 29. 6. 2015, doklad o registraci
společnosti), k nimž se stěžovatelka neměla možnost vyjádřit. Stěžovatelka proto namítala,
že došlo k porušení §123 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s. Řízení je tudíž stiženo jinou vadou,
která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí. Stěžovatelka tyto důkazy považovala
za nadbytečné a svůj názor v tomto směru vyjádřila již při jednání u krajského soudu.
Za pochybení stěžovatelka považovala i to, že krajský soud sice provedl důkaz podpisovým
řádem, jmenovacím dekretem ze dne 25. 4. 2005, organizačním řádem Státní veterinární správy,
v napadeném rozsudku však tyto důkazy nehodnotil; tím porušil §157 odst. 2 o. s. ř. ve spojení
s §64 s. ř. s. a zasáhl tak do stěžovatelčina práva na spravedlivý proces, zaručeného čl. 36 odst. 1
a odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
[27] Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je podle stěžovatelky nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů i proto, že neobsahuje takřka žádné úvahy, které jej vedly k zamítnutí
žádosti o udělení výjimky z četnosti odběru vzorků a které jej vedly ke stanovení hranice „malého
množství“ na 500 kg. Odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvního stupně řádně doplnila
teprve žalovaná. Stěžovatelka namítala, že žalovaná svým postupem způsobila, že došlo
k porušení zásady dvojinstančnosti řízení a k porušení základní zásady činnosti správních orgánů
ve smyslu §2 odst. 4 s. ř. Proti rozhodnutí žalované se totiž stěžovatelka již nemohla bránit
odvoláním. Byla tak připravena o jednu přezkumnou instanci. Žalovaná podle stěžovatelky
nepřezkoumávala rozhodnutí správního orgánu prvního stupně (jelikož vzhledem k chybějícímu
odůvodnění nebylo co přezkoumávat), nýbrž jej zcela zastoupila. V případě, že by soudy
aprobovaly postup žalované, v podstatě by umožnily správním orgánům prvního stupně
rozhodnutí neodůvodňovat vůbec s tím, že by po podaném odvolání odůvodnění doplnila
teprve žalovaná. Správní orgány podle stěžovatelky porušily zákon v ustanoveních o řízení
před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně
vytýkanou vadu měl krajský soud napadené rozhodnutí zrušit [§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.].
Stěžovatelka také poukázala na skutečnost, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
obsahovalo obdobné odůvodnění jako rozhodnutí Krajské veterinární správy Státní
veterinární správy pro Kraj Vysočina č. j. SVS/2014/065657-J, které žalovaná zrušila
pro nepřezkoumatelnost. Jestliže bylo nepřezkoumatelné rozhodnutí č. j. SVS/2014/065657-J,
muselo být podle stěžovatelky nutně nepřezkoumatelné i rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně v nyní projednávané věci. Jako takové jej proto měla žalovaná zrušit. Jestliže tak neučinila,
zatížila vadou nepřezkoumatelnosti rovněž napadené rozhodnutí. Ačkoli stěžovatelka
tyto námitky vznášela již v doplnění žaloby, krajský soud se s nimi opomněl vypořádat.
Vyjádřil se pouze k námitce nerovného zacházení se stěžovatelkou ve vztahu ke srovnatelným
subjektům.
[28] Konečně stěžovatelka k otázce podepisování rozhodnutí KVS připomněla, že vnitřní
předpisy žalované a KVS opravňují náměstka ředitele KVS k podepisování rozhodnutí za ředitele
KVS pouze v době nepřítomnosti nebo zaneprázdněnosti ředitele. Krajský soud námitku
shledal neopodstatněnou s tím, že taková vada by nebyla způsobilá ovlivnit
zákonnost napadeného rozhodnutí. Stěžovatelka však trvala na tom, že KVS měla prokázat,
zda byl její ředitel zaneprázdněn či nepřítomen. Stěžovatelka si sice byla vědoma, že Nejvyšší
správní soud již v rozsudku ze dne 24. 6. 2015, č. j. 10 As 1/2014 - 187, vyjádřil názor odlišný
od jejího názoru, měla však za to, že tímto výkladem Nejvyšší správní soud popírá smysl
existence vnitřních předpisů správních orgánů. Navrhla proto, aby osmý senát postoupil
věc podle §17 odst. 1 s. ř. s. k posouzení rozšířenému senátu.
[29] Upozornila také, že napadené rozhodnutí neobsahovalo zaručený elektronický podpis,
čímž došlo k porušení §69 odst. 3 s. ř. Krajský soud k tomu uvedl, že ze stěžovatelkou
předložené kopie napadeného rozhodnutí nelze zjistit, zda byla opatřena elektronickým
podpisem. Poukázal však na skutečnost, že taková vada by tak jako tak nemohla zasáhnout
do veřejných subjektivních práv stěžovatelky. Ostatně stěžovatelka s touto tvrzenou vadou
ani zásah do svých práv nespojovala. Námitku proto hodnotil jako nedůvodnou. Stěžovatelka
s poukazem na usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42, namítla,
že není povinna tvrdit, jaké její právo bylo nepřipojením elektronického podpisu porušeno,
nýbrž postačuje, pokud tvrdí, že jí doručené písemné vyhotovení rozhodnutí žalované
elektronický podpis zkrátka neobsahovalo.
IV.
[30] Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
[31] Stěžovatelka v doplňujícím vyjádření zaujala obsáhlé nesouhlasné stanovisko k závěrům,
jež vyplynuly z rozsudku kasačního soudu ze dne 28. 3. 2017, č. j. 7 As 235/2016 – 50,
který se týkal obdobného stěžovatelčina případu. V polemice k úvahám, které v uvedeném
rozsudku zaujal sedmý senát Nejvyššího správního soudu, stěžovatelka ve výsledku setrvala
na svých stanoviscích, která vyjádřila v kasační stížnosti a jejím doplnění v právě souzené věci.
Zejména opětovně brojila proti výkladu neurčitého právního pojmu „mleté maso a masné
polotovary v malém množství“, upozornila na zásah do jejího vlastnického práva v důsledku
nepovolení snížení četnosti odběru vzorků a setrvala na dříve vyslovených návrzích k položení
předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie, nebo přinejmenším rozšířenému senátu
ve věci výkladu zmíněného neurčitého právního pojmu a též v otázce posouzení důsledků
neprokázání nepřítomnosti ředitele KVS v době vydání rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně.
V.
[32] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[33] Kasační stížnost je zčásti důvodná.
[34] Stěžovatelka v kasační stížnosti namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
pro nedostatek důvodů, stejně jako skutečnost, že se krajský soud vůbec nevypořádal s některými
jejími důkazními návrhy přednesenými v žalobě, resp., že některé důkazní návrhy zamítl,
aniž by tento svůj postup dostatečně v napadeném rozsudku odůvodnil. Vytýká tedy naplnění
kasačního důvodu podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Uvedenou kasační námitkou se Nejvyšší
správní soud zabýval především, neboť její důvodnost by sama o sobě postačovala ke zrušení
napadeného rozsudku.
[35] Ve své ustálené judikatuře mnohokráte Nejvyšší správní soud konstatoval, že má-li
být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal správní
soud za rozhodný, jak uvážil o skutečnostech pro věc podstatných, resp. jakým způsobem
rozhodné skutečnosti posoudil. V rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, Nejvyšší
správní soud vyslovil, že nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku
důvodů skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí.
Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody.
Za takové vady lze považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení
nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není zřejmé,
zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny.
[36] Kasační soud přitom s ohledem na výše zmíněné judikaturní závěry shledal naplnění
kasačního důvodu podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[37] Z obsahu soudního spisu krajského soudu vyplývá, že stěžovatelka v průběhu celého
řízení postupně na podporu svých žalobních tvrzení navrhla řadu listinných důkazů,
které jednotlivě označila (srov. žaloba na č. l. 1 až 11 spisu, rozšíření žaloby ze dne 6. 3. 2015
na č. l. 36 až 37 spisu, doplnění repliky ze dne 8. 9. 2015 na č. l. 122 až 123 spisu, replika ze dne
27. 10. 2015 na č. l. 139 až 143 spisu). Krajský soud při jednání konaném ve věci dne 27. 1. 2016
provedl důkazy podpisovým řádem ze dne 24. 9. 2014, jmenovacím dekretem ze dne 25. 4. 2005
a organizačním řádem ze dne 29. 12. 2011, tedy listinami, jež předložila žalovaná. Uvedené
důkazy se měly vztahovat k námitce podpisu správních rozhodnutí neoprávněnou osobou.
Krajský soud dále provedl důkaz listinou „Oznámení o ukončení činnosti“ ze dne 21. 4. 2015,
výzvou KVS stěžovatelce k odstranění nedostatků ze dne 29. 6. 2015 a dále důkazem označeným
jako „doklad o registraci této společnosti“ (tj. stěžovatelky – poznámka kasačního soudu).
Stran zbylých důkazních návrhů ať již stěžovatelky (viz výše), nebo také žalované (srov. podání
ze dne 20. 4. 2015 na č. l. 61 spisu) krajský soud v protokolu o jednání uvedl, že „[o]statní
navrhované důkazy nebyly provedeny pro nadbytečnost“, resp. že „[d]alší dokazování nebude prováděno“.
[38] Především je nutno přisvědčit stěžovatelce v námitce, že není zjevné, jaký konkrétní
důkaz krajský soud provedl, pokud četl listinu „doklad o registraci této společnosti“. Součástí soudního
spisu jsou totiž takové doklady tři, a to jednak na č. l. 27 ze dne 3. 8. 2009, dále na č. l. 28 ze dne
19. 12. 2014 a konečně na č. l. 157 ze dne 28. 4. 2015. Který z uvedených „dokladů“ krajský soud
provedl přitom nelze zjistit ani z napadeného rozsudku. Krajský soud se totiž k obsahu
tohoto provedeného, avšak v protokolu o jednání zcela neurčitě identifikovaného, důkazu
nikterak nevyjádřil, nehodnotil jej, ani nevyložil, jaké právně významné skutečnosti pro posouzení
věci z něj zjistil, anebo naopak proč tento důkaz, byť jej provedl, nemá pro posouzení věci
žádný význam, a proto se jeho hodnocením blíže nezabýval.
[39] Nejvyšší správní soud dále nepřehlédl, že krajský soud neučinil žádná skutková zjištění
a nehodnotil ani další provedené důkazy, a to „oznámení o ukončení činnosti ze dne 21. 4. 2015“
a „výzvu k odstranění nedostatků ze dne 2. 6. 2015“. V napadeném rozsudku o jejich provedení,
obsahu a hodnocení není žádná zmínka.
[40] Za zásadní pochybení je pak třeba považovat zejména postup krajského soudu,
který učinil skutková zjištění z důkazu, který však prokazatelně při jednání dne 27. 1. 2016
neprovedl. Tímto důkazem je metodický návod č. 3/2011 (viz strana 13 druhý odstavec
napadeného rozsudku). Krajský soud v napadeném rozsudku výslovně uvedl, že tuto listinu
jako důkaz provedl, což je v rozporu s obsahem uvedeného protokolu z jednání. Stěžovatelka
přitom poukazovala v žalobě na obsah tohoto důkazu v rámci svojí argumentace ve prospěch
požadavku na snížení četnosti odběru vzorků mletého masa a mletých masných polotovarů
a ohledně výkladu neurčitého právního pojmu „malé množství“ těchto výrobků,
která byla otázkou stěžejní. S ohledem na skutečnost, že uvedený metodický návod je listinou
interní povahy a doporučujícího charakteru (viz také str. 9 druhý odstavec napadeného
rozhodnutí), hodlal-li z něj krajský soud činit jakákoliv zjištění, bylo třeba tuto listinu jako důkaz
při jednání soudu provést, poskytnout účastníkům řízení možnost se k němu vyjádřit
(nejprve před jeho provedením k tomu, zda jej považují za potřebný pro posouzení věci
a následně po jeho provedení k jeho obsahu) a následně v napadeném rozsudku uvést,
jaká skutková zjištění z něj učinil a jak jej podle zásady volného hodnocení důkazů (§77 s. ř. s.)
hodnotil. V daném případě však krajský soud činil v napadeném rozsudku závěry na základě
důkazu neprovedeného, pro věc však velmi významného.
[41] Nejvyšší správní soud v této souvislosti zdůrazňuje, že neupírá krajskému soudu
jeho právo vyplývající z §52 odst. 1 s. ř. s., podle nějž soud rozhoduje, které z navržených
důkazů provede; za správný však přesto nelze považovat takový postup krajského soudu,
při němž pouze při jednání důkazy pro nadbytečnost či dokonce bez odůvodnění
neprovede, a poté ani v odůvodnění svého rozsudku důvody tohoto svého postupu
nikterak neobjasní (srov. obdobně např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004 – 89). V §77 odst. 2 s. ř. s. zakotvená zásada volného hodnocení
důkazů nezbavuje soud povinnosti jím zvolený postup při dokazování (byť spočívající
v neprovedení účastníky řízení navržených důkazů) řádně odůvodnit.
[42] Nejvyšší správní soud se však naproti tomu neztotožnil s dalšími výhradami stěžovatelky
k dokazování provedenému krajským soudem při jednání dne 27. 1. 2016. Z protokolu o jednání
nevyplývá skutečnost, že by krajský soud ukončil dokazování a poté prováděl další důkazy.
Krajský soud neprovedl důkazy navržené zástupcem stěžovatelky v replice ze dne 27. 10. 2015
vztahující se k výkladu a užití pojmů „druh“ a „skupina“. Tím však neukončil dokazování,
což je zřejmé také ze skutečnosti, že se následně dotázal účastníků, zda navrhují provedení dalších
důkazů. Ostatně i kdyby krajský soud přesto tímto stěžovatelkou vytčeným způsobem
dokazování „ukončil“, neznamená to, že další důkazy již nemohl v řízení provést. Do doby,
než soud přistoupí k vyhlášení rozsudku, je totiž zásadně vždy možno v dokazování pokračovat
a další účastníky řízení navržené důkazy provést. Zákonná právní úprava pouze stanoví,
aby dokazování bylo prováděno při jednání (§77 odst. 1 s. ř. s.), žádným jiným způsobem časový
rámec dokazování neohraničuje.
[43] Neopodstatněná je též stěžovatelčina námitka, podle níž se neměla možnost vyjádřit
k důkazům provedeným na návrh žalované. Z protokolu o jednání ze dne 27. 1. 2016 vyplývá,
že po provedení listinných důkazů (oznámení o ukončení činnosti v provozovně, dokladu
o registraci prodejny, výzvy k odstranění nedostatků) zástupce stěžovatelky uvedl, že je považuje
„za (důkaz) nadbytečný, není rozhodný pro posouzení dané věci“. K uvedeným třem důkazům
(byť pouze po jejich provedení soudem) se tedy vyjádřit mohla a této možnosti využila.
To nic nemění na skutečnosti, že v ostatním se krajský soud dopustil při dokazování,
resp. zjišťování skutkového stavu, výše uvedených pochybení naplňují kasační důvod podle §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[44] Stěžovatelce je naopak nutno přisvědčit v další stížní námitce, že krajský soud
zcela opomněl vypořádat žalobní bod, podle nějž žalovaná či KVS postupovala v obdobných
věcech rozdílně a porušila tak §2 odst. 4 správního řádu, resp. čl. 1 odst. 1 Listiny základních
práv a svobod. Na podporu uvedených žalobních tvrzení stěžovatelka navrhla provedení důkazu
rozhodnutím žalované ze dne 5. 11. 2014, č. j. SVS/2014/082500-G, a Krajské veterinární správy
Státní veterinární správy pro Kraj Vysočina ze dne 3. 9. 2014, č. j. SVS/2014/065657-J. Uvedené
důkazy krajský soud neprovedl, přesto z nich v napadeném rozsudku činil skutkové závěry
(viz druhý odstavec str. 12 napadeného rozsudku), a to aniž by tento svůj postup zdůvodnil.
Těmito skutkovými závěry nadto krajský soud argumentoval pouze ve prospěch úvah,
že se správní orgány nedopustily vůči stěžovatelce nerovného zacházení ve vztahu
ke srovnatelným subjektům. Z hlediska naplnění požadavků vyplývajících z §2 odst. 4 správního
řádu ze strany správních orgánů však krajský soud neuvedl ničeho.
[45] Opomenutí jedné ze žalobních námitek, kterou nelze považovat za marginální,
přitom zakládá nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů. Měl-li snad
krajský soud za to, že tuto námitku vypořádal poukazem na postup, jenž krajským
soudům umožňuje přisvojit si správné závěry správních orgánů (vyjádřený např. v rozsudku
ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005 – 130), v souzené věci nebyl takový postup možný. Zásada
plynoucí z §2 odst. 4 správního řádu zavazuje správní orgány postupovat ve skutkově shodných
či obdobných věcech tak, aby nevznikaly nedůvodné rozdíly; opačný postup představuje zásah
do ústavně zaručeného legitimního očekávání účastníka řízení a narušuje princip právní jistoty,
jenž je imanentním prvkem právního státu. Jelikož žalovaná se stěžovatelkou poukazovanými
rozhodnutími (viz odst. [44]) v odvolání vůbec nezabývala a sama dokazování v tomto
směru také nevedla, krajský soud se neměl s jakými názory žalované ztotožnit.
Již v rozsudku ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 - 62 přitom Nejvyšší správní soud dovodil,
že „[n]ezabýval-li se krajský soud řádně uplatněným žalobním bodem a místo toho odkázal na odůvodnění
rozhodnutí žalovaného správního orgánu, které problematiku, na niž žalobní bod dopadal, vůbec
neřešilo, nelze než soudní rozhodnutí zrušit, neboť je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů [§103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.].“
[46] Shora naznačená pochybení, jichž se krajský soud dopustil, tudíž naplňují kasační důvod
podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., pro něž bylo na místě napadený rozsudek zrušit.
[47] V dalším řízení tedy krajský soud opětovně posoudí veškeré důkazní návrhy účastníků
řízení z pohledu požadavků vyplývajících z §52 odst. 1 a §77 s. ř. s., uváží o potřebě
jejich provedení pro rozhodnutí ve věci, za předpokladu, že z některých důkazů hodlá soud
činit skutková zjištění, je povinen tyto důkazy provést při jednání, které za tím účelem nařídí.
Neshledá-li provedení navržených důkazů (nebo některých z nich) pro posouzení věci
potřebným, důvody tohoto svého postupu řádně vyloží v novém rozsudku (a předtím
též při jednání, bude-li nařízeno) takovým způsobem, aby bylo beze všech pochyb zjevné,
že vypořádal veškeré účastníky řízení navržené důkazy a žádný z nich neopomněl.
[48] V návaznosti na případné doplnění dokazování znovu o žalobě rozhodne v rozsahu
uplatněných žalobních bodů. To se týká především stěžejní otázky výkladu neurčitého právního
pojmu „malé množství mletého masa a mletých masných polotovarů“, jenž správní orgány
vymezily množstvím 500 kg těchto výrobků, přičemž své závěry mimo jiné založily na obsahu
metodického návodu č. 3/2011. Obdobně znovu vypořádá námitku, v níž správnost výkladu
neurčitého právního pojmu „malé množství mletého masa a mletých masných polotovarů“
stěžovatelka rozporovala vzhledem k vymezení „malé porcovny“ v metodickém návodu
č. 3/2011, za niž se sama také považuje a k čemuž navrhla další důkazy (doklady o registraci
své provozovny v Holicích). Krajský soud také znovu uváží o výkladu uvedeného neurčitého
právního pojmu „malé množství mletého masa a mletých masných polotovarů“ vzhledem
k jeho vymezení množstvím do 500 kg výrobků z pohledu možného rizika ohrožení spotřebitelů.
Výše vytčené nedostatky při dokazování se týkaly i závěrů krajského soudu při hodnocení
užití termínů „druh“ a „skupina“ masa a masných polotovarů ve vztahu ke splnění požadavku
„malého množství“ těchto výrobků v rozhodnutích správních orgánů obou stupňů. Také tímto
žalobním bodem je třeba se v dalším řízení znovu zabývat. Stěžovatelkou k těmto námitkám
označené důkazní návrhy totiž krajský soud v napadeném rozsudku vůbec nezmínil,
nehodnotil, ani nevypořádal a neodůvodnil, proč je neprovedl. Krajský soud následně vypořádá
i navazující žalobní námitky.
[49] Jakkoliv pro právě uvedené některé části napadeného rozsudku neobstály, nebrání
to posouzení některých jeho dalších částí, jež jsou samostatného přezkumu způsobilé,
jak dále kasační soud vyloží.
[50] K tomu současně Nejvyšší správní soud pro úplnost dodává, že obdobnou
věcí, která je předmětem přezkumu nyní, se zabýval již v rozsudku ze dne 28. 3. 2017,
č. j. 7 As 235/2016 - 50, jehož účastníkem byla rovněž stěžovatelka; ostatně ta se ve svém
doplňujícím vyjádření obšírně proti závěrům sedmého senátu obsaženým v tomto rozsudku
vymezuje. S ohledem na skutkovou podobnost obou těchto případů krajský soud v novém
rozhodnutí zohlední i ty závěry sedmého senátu, jež podle skutkových okolností budou
použitelné i v právě souzené věci.
[51] Přezkumu samostatně způsobilou shledal kasační soud tu část napadeného rozsudku,
k níž se váží kasační námitky vztahující se k podpisu rozhodnutí správních orgánů obou stupňů,
resp. namítající porušení zásady dvojinstančnosti.
[52] Námitkou neprokázání nepřítomnosti či zaneprázdněnosti ředitele KVS,
kterou stěžovatelka podmínila platnost podpisu na rozhodnutí KVS, se Nejvyšší správní soud
zabýval již v rozsudku ze dne 24. 6. 2015, č. j. 10 As 1/2014 – 187. Uzavřel, že „nepřisvědčil námitce
stěžovatelky, podle které měla žalovaná povinnost prokázat nepřítomnost ústředního ředitele v době podpisu
rozhodnutí, pokud měl jeho podpis nahradit někdo jiný. Takový požadavek zákon nestanoví, pro správní orgány
by tato praxe byla nerealizovatelná. Činnost správního orgánu musí být plynulá a efektivní, pro její zajištění
je funkční zastupování vedoucích pracovníků při jejich nepřítomnosti nezbytné. Správní orgán je tedy povinen
mít transparentní pravidla pro zastoupení při podpisu rozhodnutí, účastník řízení může zpochybnit,
že buď neexistovala, nebo v jeho věci nebyla dodržena. Musí však přednést relevantní tvrzení o v úvahu
přicházejících pochybnostech. To se v průběhu předmětného správního řízení nestalo a správní orgán
nebyl automaticky povinen v rozhodnutí odůvodňovat dodržení jeho interních pokynů a předpisů ohledně podpisu
rozhodnutí.“ Tohoto názoru kasačního soudu si stěžovatelka byla vědoma a sama na něj v kasační
stížnosti poukázala. Čtvrtý senát se zcela ztotožnil se shora citovaným právním názorem,
tudíž neshledal důvod ke stěžovatelkou navrhovanému postoupení věci rozšířenému senátu
dle §17 s. ř. s. a uplatněnou kasační námitku neshledal důvodnou. Zbývá jen doplnit,
že nevyjádřil-li se výslovně krajský soud k obsahu jmenovacího dekretu MVDr. R. A. ze dne 25.
4. 2005 (viz č. l. 74 spisu krajského soudu), jenž podepsal rozhodnutí KVS v zastoupení jejího
ředitele, jedná se sice o vadu v postupu krajského soudu, s ohledem na výše uvedené judikaturní
závěry však v daném případě toto pochybení nemá vliv na zákonnost napadeného rozsudku.
Správné závěry krajského soudu k této námitce totiž nemohou být uvedeným pochybením
zvráceny.
[53] Stěžovatelka také namítala, že napadené rozhodnutí žalované nebylo elektronicky
podepsáno. Nejvyšší správní soud z předloženého elektronického spisu žalované ověřil,
že originál napadeného rozhodnutí je elektronicky podepsán doc. MVDr. Milanem Malenou,
Ph.D., ústředním ředitelem, tj. osobou k tomu oprávněnou, a to formou vloženého ověřeného
podpisu ve formátu „.pdf“. Vložený elektronický podpis ve formě připojeného pdf souboru
považuje zdejší soud za řádné podepsání rozhodnutí v elektronické formě. Takto vložený soubor
je jeho nedílnou součástí a vyplývá z něj, kdo rozhodnutí podepsal. Je tedy stejnou nedílnou
součástí rozhodnutí jako fyzický podpis na rozhodnutí vyhotoveném v listinné formě,
případně otisk elektronického razítka obsahujícího elektronický podpis. Námitka stěžovatelky
je tedy opět nedůvodná.
[54] Vytýkala-li stěžovatelka dále absenci podpisu na stejnopisu rozhodnutí žalované,
jenž jí byl doručen, Nejvyšší správní soud dodává, že tato skutečnost sama o sobě nicotnost,
ani nezákonnost napadeného rozhodnutí nemůže způsobit. Zbývá tak jen dodat,
že právě při vypořádání této námitky krajský soud vyšel z důkazů, jež při jednání dne 27. 1. 2016
provedl (podpisovým řádem státní veterinární správy, organizačním řádem státní veterinární
správy). Z obsahu napadeného rozsudku je zjevné, jaká zjištění z nich učinil (viz druhý odstavec
na straně 15 napadeného rozsudku). Krajský soud otázku týkající se chybějícího podpisu
na stejnopisu rozhodnutí žalované tak ve výsledku posoudil správně.
[55] Další v kasační stížnosti vytčenou námitku o porušení zásady dvojinstančnosti
(viz odst. [27]), považuje Nejvyšší správní soud za námitku nepřípustnou podle §104 odst. 4
s. ř. s. Jelikož se vztahovala k postupu správních orgánů, nepochybně stěžovatelka mohla
(a také měla) tuto námitku uplatnit již v řízení o žalobě. Tak tomu však nebylo, kasační soud
se tudíž nyní uvedenou výtkou není oprávněn zabývat. Přesto nad rámec právě uvedeného
dodává, že není porušením zásady dvojinstančnosti, pokud odvolací správní orgán doplní
argumentačně rozhodnutí správního orgánu prvního stupně s ohledem na zásadu jednoty
správního řízení, podle níž rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a odvolacího správního
orgánu tvoří jeden celek (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2013,
č. j. 6 Ads 134/2012 - 47).
IV.
[56] S ohledem na skutečnost, že Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost zčásti
opodstatněnou, napadený rozsudek zrušil podle §110 odst. 1 věty před středníkem s. ř. s. a věc
vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. V něm je vázán právním názorem vysloveným
v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[57] V novém rozhodnutí krajský soud rozhodne také o nákladech řízení o kasační stížnosti
v návaznosti na §110 odst. 3 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. září 2018
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu