ECLI:CZ:NSS:2018:8.AS.152.2016:47
sp. zn. 8 As 152/2016-47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců
JUDr. Miloslava Výborného a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce: P. D.,
zastoupeného Mgr. Zuzanou Candigliotou, advokátkou se sídlem Burešova 615/6, Brno, proti
žalovanému: Výchovný ústav, střední škola a školní jídelna, se sídlem Obořiště 1, Obořiště,
zastoupenému JUDr. Vladimírem Kyselákem, advokátem se sídlem Pražská 140, Příbram I, o
žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 13. 6. 2016, čj. 46 A 91/2015-89,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 3400 Kč,
a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí k rukám zástupkyně žalobce.
Odůvodnění:
Úvod:
Žalobce se žalobou na ochranu před nezákonným zásahem domáhal určení, že podmínky
realizace ústavní výchovy, která mu byla soudem nařízena, byly nezákonným zásahem a že postup
ředitele výchovného ústavu, který nechal žalobce z ústavu odejít, aniž by žalobce měl zajištěno
přiměřené bydlení a materiální zdroje a aniž by mu byl poskytnut alespoň jednorázový peněžitý
příspěvek v dostatečné výši, byl nezákonným zásahem. Krajský soud vyhověl druhému petitu na
určení nezákonného zásahu, ve zbytku žalobu zamítl. Žalovaný proti rozsudku krajského soudu
podal kasační stížnost, kterou brojil především proti výroku, kterým byl deklarován nezákonný
zásah.
Nejvyšší správní soud se zabýval tím, zda krajský soud měl k určovacímu výroku pravomoc,
povahou napadeného úkonu, pasivní procesní legitimací žalovaného a věcným hodnocením
krajského soudu.
I.
[1] Žalobci byla v jeho dvanácti letech nařízena ústavní výchova. Po dokončení povinné
školní docházky a s přechodem na střední školu byl přemístěn do výchovného ústavu, který nyní
vystupuje jako žalovaný. Tam setrval i po dovršení zletilosti až do okamžiku dokončení středního
vzdělání, učebního oboru truhlář, zajišťovaného výchovným ústavem.
[2] Žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního
orgánu podle §82 s. ř. s. se domáhal 1) určení, že podmínky realizace ústavní výchovy
ve výchovném ústavu byly nezákonným zásahem ředitele tohoto ústavu do práv žalobce,
a 2) určení, že postup ředitele výchovného ústavu, který nechal žalobce odejít z výchovného
ústavu, aniž by žalobce měl zajištěno přiměřené bydlení a materiální zdroje pro zajištění
základních potřeb v období bezprostředně následujícím po odchodu z výchovného ústavu a aniž
by žalobci poskytl alespoň jednorázový peněžitý příspěvek ve výši dostatečné pro zajištění
přiměřeného bydlení a základních potřeb v období bezprostředně následujícím po odchodu,
byl nezákonným zásahem do práv žalobce.
II.
[3] Krajský soud výrokem I. rozsudku označeného v záhlaví určil, že postup žalovaného
právě popsaný, který nechal žalobce odejít z výchovného ústavu, aniž by měl zajištěné přiměřené
bydlení a materiální zdroje pro zajištění základních potřeb v období bezprostředně následujícím
po odchodu a aniž by žalobci poskytl alespoň jednorázový peněžitý příspěvek ve výši dostatečné
pro zajištění přiměřeného bydlení a základních potřeb v období bezprostředně následujícím
po odchodu, byl nezákonným zásahem. Výrokem II. žalobu ve zbylé části zamítl.
[4] V důvodech především vyložil, že posuzované jednání žalovaného mělo veřejnoprávní
povahu, neboť intenzitou a důsledky překračovalo běžný výkon rodičovské odpovědnosti.
Jednalo se tedy o činnost v oblasti veřejné správy, jejíž posouzení patří do pravomoci soudů
ve správním soudnictví. Za pasivně legitimovaného považoval ústav, nikoli ředitele ústavu,
kterého označil žalobce. Žalobce však dostatečně splnil povinnost identifikace žalovaného,
krajský soud tedy jednal jako s účastníkem přímo se žalovaným.
[5] Dále poukázal na §33 zákona o výkonu ústavní výchovy (zákon č. 109/2002 Sb.),
o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně
výchovné péči ve školských zařízeních a o změně dalších zákonů, (dále jen „zákon o výkonu
ústavní výchovy“), podle něhož se dítěti, jemuž byl ukončen pobyt v zařízení z důvodů
uvedených v §24 odst. 5 písm. b) a c) téhož zákona (tj. dosáhne-li dítě zletilosti, pokud v zařízení
dobrovolně nesetrvá do ukončení přípravy na povolání, nebo dosáhne-li věku 19 let, byla-li
mu prodloužena ústavní výchova nebo ochranná výchova, pokud v zařízení dobrovolně nesetrvá
do ukončení přípravy na povolání) se podle jeho skutečné potřeby v době propouštění a podle
hledisek stanovených vnitřním řádem poskytne věcná pomoc nebo jednorázový peněžitý
příspěvek [(dle §4 nařízení vlády č. 460/2013 Sb., o stanovení částky příspěvku na úhradu péče,
částky kapesného, hodnoty osobních darů a hodnoty věcné pomoci nebo peněžitého příspěvku
dítěti ve školských zařízeních pro výkon ústavní výchovy nebo ochranné výchovy (dále
jen „nařízení č. 460/2013 Sb.“), až do výše 25 000 Kč)]. Dále se dítěti ve spolupráci s orgánem
sociálně-právní ochrany dětí poskytuje poradenská pomoc se zajištěním bydlení a práce a dítěti
je i po opuštění zařízení poskytována poradenská pomoc při řešení tíživých životních situací.
[6] Krajský soud shledal, že v předložené věci přes určitou základní přípravu žalobce (účast
na dvou víkendových seminářích) na ukončení pobytu nelze dovodit, že by žalovaný na tuto
situaci adekvátně zareagoval a vyvíjel aktivní činnost ke zprostředkování bydlení a zaměstnání.
Nenavázal ani spolupráci s orgánem sociálně-právní ochrany dětí, ačkoliv to citované ustanovení
výslovně ukládá. Poskytl žalobci pouze příspěvek ve výši 2000 Kč. Z osobního spisu žalobce však
nebylo možné dovodit, jakými úvahami se žalovaný při stanovení výše příspěvku řídil a k jakým
konkrétním okolnostem přihlédl. Žalovaný se měl z úřední povinnosti zabývat skutečnými
potřebami žalobce a zjistit, zda má pro dobu po opuštění zařízení zajištěny nezbytné prostředky.
Nedostatek finančních prostředků žalovaného nemůže jít k tíži žalobce. Žalovaný má ostatně
primárně poskytnout dítěti podporu a pomoc při získání bydlení a základních prostředků
nezbytných k obživě z jiných zdrojů, např. dávek státní sociální podpory nebo sociální péče
aj. Krajský soud proto zhodnotil, že žalovaný nedostál povinnostem, které vyplývají ze zákona
o výkonu ústavní výchovy, čímž přímo zasáhl do základních práv žalobce. Nečinnost žalovaného,
resp. jeho opomenutí konat představovaly nezákonný zásah.
[7] Naproti tomu ve způsobu zajištění výkonu ústavní výchovy krajský soud nezákonný zásah
do práv žalobce neshledal. Neměl za to, že by vnitřní řád žalovaného směřoval k uzavřenosti
ústavní výchovy a omezení kontaktu dětí s okolím, ani že by nebylo rozlišováno mezi dětmi
s nařízenou ústavní výchovou a uloženou ochrannou výchovou. Také nesouhlasil s tím,
že by motivační a hodnotící systém ve výchovném ústavu byl postaven pouze na formálním
plnění povinností. To, že žalovaný označil úpravu rozsahu vycházek a návštěv třetích osob
(vyjma osob blízkých) za „výhody“ ve své směrnici č. 11, je sice označení nemístné, protože jde
jen o upřesnění práv dítěte, ale je třeba hodnotit přiměřenost takových opatření. V omezení
vycházek zásah do práv žalobce soud neshledal, ale stanovený rozsah návštěv nepovažoval
za přiměřené opatření, neboť popíralo jejich účel, tedy zajištění sociálního kontaktu dítěte
s dalšími osobami. Také požadavek na odevzdávání mobilního telefonu měl soud za nezákonný.
Žalobce se však domáhal vyslovení nezákonnosti způsobu zajištění ústavní výchovy v celém
souhrnu; zjištěná nezákonná omezení intenzity nezákonnosti ale dle soudu nedosahovala. Takto
široce formulovanému žalobnímu petitu proto krajský soud nevyhověl.
III.
[8] Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, opírající
se dle jejího textu o důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V úvodu kasační stížnosti poukázal
na to, že řízení před krajským soudem bylo „procesně zmatené“. Žalobce na výzvu krajského
soudu přeformuloval žalobní petit a soud se pak dle stěžovatele výrokovou částí zcela odchýlil
od původní žaloby. Z výroku II. napadeného rozsudku přitom nejde zjistit, v jaké části byla
žaloba zamítnuta. Stěžovatel také nesouhlasil s vstřícností soudu při výkladu pasivní legitimace,
neboť žalobce žaloval přímo ředitele výchovného ústavu, ale ten není orgánem veřejné správy.
[9] Ke skutkovým zjištěním, které byly podkladem pro výrok I. rozsudku krajského soudu,
poukázal stěžovatel na to, že žalobce vyplnil žádost o věcnou pomoc nebo jednorázový finanční
příspěvek 25. 4. 2015, střední školu dokončil 18. 6. 2015 a téhož dne byl z výchovného ústavu
propuštěn. Stěžovatel má proto za to, že se otázkou pomoci a podpory žalobce při odchodu
ze zařízení zabýval včas. Stěžovatel také upozornil, že „od počátku“ uváděl, že žalobce kategoricky
jakoukoliv pomoc v souvislosti se svým odchodem z ústavu nepožadoval, nechtěl
ji přes to, že mu byla nabízena, a odmítal sdělit, kde se bude zdržovat, kde bude bydlet, pracovat
a kde se zařadí do běžného života. Odmítl vyplnit jakoukoli další žádost o věcnou pomoc,
dle stěžovatele „se stavěl do postavení hrdiny“. Odmítal spolupráci i s kurátorkou pro dospělé, která
mu byla přidělena v únoru 2015. Na nátlak přijal pouze částku 2000 Kč, kterou žádal zaslat
na určitou adresu, na níž měl mít dle svého tvrzení zajištěno ubytování i zaměstnání. Bližší
informace odmítal sdělit.
[10] Stěžovatel proto nesprávné posouzení právní otázky soudem spatřoval v tom, že krajský
soud nesprávně dovodil, že plnění dle §33 zákona o výkonu ústavní výchovy není vázáno
na žádost a nelze vycházet z toho, že žalobce nic nepožadoval. Takový výklad stěžovatel
považoval za nepřijatelný; dodal, že nikdy neuvedl, že by překážkou plnění byl nedostatek
finančních prostředků. Otázku potřeb s žalobcem projednávalo několik pracovníků ústavu.
[11] Závěrem stěžovatel upozornil na to, že žaloba byla datována 17. 6. 2015, odůvodnění
rozsudku uvádí datum podání 7. 4. 2015 a žalobce byl propuštěn z ústavu 18. 6. 2015. Z toho
usoudil, že negativní postoj žalobce byl motivován i tím, že žaloba již byla v době propuštění
z ústavu připravena. Navrhl zrušení rozsudku krajského soudu a zamítnutí žaloby v celém
rozsahu.
IV.
IV.1 Vyjádření žalobce
[12] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že krajský soud rozhodl výrokem, který
v podstatě kopíroval žalobní petit v bodu 2), který se neměnil, a zamítl žalobní petit v bodu 1),
který žalobce na výzvu soudu upřesňoval. Z odůvodnění kasační stížnosti nevyčetl, v čem
stěžovatel spatřoval nesoulad či zmatečnost. Také upozornil na to, že tato námitka nespadá pod
kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[13] Dále žalobce vysvětloval s odkazem na odbornou literaturu, proč považoval za pasivně
legitimovaného ředitele výchovného ústavu, a poukazoval i na rozpornou judikaturu v podobných
otázkách. I tak měl ale podle rozhodnutí Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 28/2012-16
za to, že případné pochybení žalobce nemůže mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci
samé. Poukázal také na to, že v průběhu řízení před krajským soudem stěžovatel nikdy
nezpochybnil, že je pasivně legitimován. Své vlastní označování z „ředitele ústavu“ na „ústav“
změnil až v kasační stížnosti. Soudu i stěžovateli bylo po celou dobu řízení jasné, proti komu
žaloba směřuje. Navíc měl stěžovatel tuto námitku uplatnit již v řízení před krajským soudem,
a protože se tak nestalo, zakládá to dle žalobce „nepřijatelnost kasační stížnosti ve smyslu §104
odst. 4 s. ř. s.“
[14] Ke kasačním tvrzením týkajícím se skutkového stavu věci žalobce namítl, že stěžovatel
uvádí nová skutková tvrzení, která nemají oporu ve spisovém materiálu nebo nově navržených
důkazech. Pokud by stěžovatel nemohl realizovat svou povinnost vyplývající mimo jiné z §33
zákona o výkonu ústavní výchovy kvůli nesoučinnosti žalobce, jednalo by se o námitku, která
měla být uplatněna před krajským soudem. Skutkový stav vylíčený žalobcem však v původním
řízení před krajským soudem stěžovatel nerozporoval. Pokud nyní tvrzené skutkové okolnosti
nelze ani vyčíst ze spisové dokumentace, zejména odůvodnění výše přiznaného příspěvku, nelze
soudu vytýkat nepřezkoumatelnost rozhodnutí nebo nesprávné zjištění skutkového stavu. I v této
části tedy žalobce považoval kasační stížnost za „nepřijatelnou podle §104 odst. 4 s. ř. s.“
[15] Závěrem žalobce souhlasil s názorem krajského soudu, že povinnost výchovného ústavu
podle §33 zákona o výkonu ústavní výchovy není vázána na žádost a aktivní činnost dítěte
opouštějícího ústavní výchovu. Stěžovateli musela být v řízení známa finanční situace žalobce
a skutečnost, že nemá odpovídající podmínky pro zajištění základních životních potřeb. I kdyby
v řízení vyplynulo ze skutkových zjištění, že žalobce se zařízením aktivně nespolupracoval, bylo
by možné dle zmiňovaného ustanovení žalobci přiznat věcnou pomoc nebo příspěvek.
IV.2 Replika stěžovatele
[16] Stěžovatel setrval na podané kasační stížnosti. Nesouhlasil s tím, že by v kasační stížnosti
byly uváděny nové skutečnosti nebo nová tvrzení. Od počátku sporu je na mnoha místech
v dokumentaci jasně uvedeno, že žalobce odmítl spolupracovat a komunikovat ohledně své
budoucnosti. Odmítl spolupráci s domy „na půli cesty“ i navázání spolupráce s novou kurátorkou
pro dospělé. Při rozhovorech o své budoucnosti uváděl, že je to jeho věc, že má vše zařízeno,
ať se ústav nestará. Stěžovatel uvedl, že je z nynějšího pohledu jasné, že žalobce celou záležitost
protahoval a jediné, co se podařilo dohodnout, byla částečná hmotná pomoc a finanční
příspěvek. Nesouhlasil s tím, že by pracovníci ústavu s žalobcem při půlroční přípravě jeho
odchodu hovořili pouze o montérkách nebo příspěvku na bydlení, že by zaměstnanci ústavu
neměli zájem na vyřízení potřebných věcí žalobce. Peněžitý příspěvek byl zaslán na adresu
uvedenou žalobcem, na níž žalobce tvrdil, že bude bydlet. Stěžovatel tedy zopakoval, že žalobce
odmítal základní součinnost, a opět poukázal i na datum podání žaloby.
V.
[17] Protože kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou
oprávněnou, posoudil Nejvyšší správní soud důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[18] Kasační stížnost není důvodná.
a) Určitost výroku II. rozhodnutí krajského soudu
[19] Stěžovatel kasační stížností formálně brojil proti celému rozsudku krajského soudu,
většinu námitek však směřoval proti výroku I., deklarujícímu nezákonný zásah. K výroku II.,
kterým prvý soud žalobu ve zbylé části zamítl, a který tedy byl pro něj příznivý, pouze uvedl,
že z něj „nelze při použité formulaci vůbec zjistit, v jaké zbylé části žaloby byla vlastně žaloba zamítnuta“.
To i s ohledem na to, že krajský soud v průběhu řízení vyzval žalobce k upřesnění petitu, o němž
krajský soud výrokem II. rozhodoval.
[20] Jak vyplývá ze soudního spisu i z odůvodnění rozsudku krajského soudu, krajský soud
rozhodoval o žalobě ve znění, do jakého jej žalobce na výzvu soudu upravil. Takový postup
je ve shodě s §37 odst. 5 s. ř. s.; nemělo by ostatně smysl, aby soud vyzval žalobce k opravě
podání, ale pak k této opravě nepřihlížel.
[21] Také napadený výrok je z hlediska svých náležitostí plně v souladu s §54 a §87 odst. 3 s. ř. s. ,
i s ustálenou praxí správních soudů (srov. také rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
čj. 8 As 35/2015-36). Soudy rozhodující ve správním soudnictví nemusí ve výroku rozhodnutí
vyslovit obsah rozhodnutí ve věci samé. To by odpovídalo požadavku na výrok rozhodnutí
v občanském soudním řízení podle §155 odst. 1 o. s. ř., nikoliv požadavkům soudního řádu
správního. Ten totiž v §54 odst. 2 požaduje pouze to, aby rozsudek obsahoval „označení soudu,
jména všech soudců, kteří ve věci rozhodli, označení účastníků, jejich zástupců, projednávané věci, výrok,
odůvodnění, poučení o opravném prostředku a den a místo vyhlášení“. V §8 7 odst. 3 s. ř. s. týkajícím
se žalob proti nezákonným zásahům pak zákon stanoví, že „soud zamítne žalobu, není-li důvodná“.
Byť z rozsudku musí být zcela jednoznačně patrné, o čem a jak soud rozhodoval, posuzuje
se rozsudek pro tyto účely jako jeden celek. Petit žalobce je uveden hned v prvním odstavci
odůvodnění rozsudku krajského soudu. Stěžovatel tak nemohl mít pochyb o tom, jaká část žaloby
byla výrokem II. zamítnuta.
[22] Protože stěžovatel neuvedl žádnou jinou námitku týkající se části rozsudku, o které
krajský soud rozhodl výrokem II., kasační soud dále rozhodoval jen o části rozhodnutí,
v níž krajský soud hodnotil postup stěžovatele při odchodu žalobce z výchovného ústavu.
Aby se však mohl zabývat jednotlivými námitkami týkající se zákonnosti rozhodnutí krajského
soudu v této části věci, posuzoval nejprve pravomoc správních soudů, povahu napadeného
úkonu i pasivní procesní legitimaci. Nedostatky v posouzení některé z těchto otázek by totiž
mohly bránit meritornímu přezkumu části věci, do níž směřují všechny věcné námitky
stěžovatele.
b) K pravomoci soudů ve správním soudnictví v dále posuzované části věci
[23] Nejvyšší správní soud se předně zabýval tím, zda správní soudy mají v posuzované části
věci (v části hodnotící postup stěžovatele při odchodu žalobce z výchovného ústavu) pravomoc.
Obdobnou věc totiž správní soudy doposud nerozhodovaly.
[24] Podle §82 s. ř. s. se může každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech
nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který
není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo
zasaženo, žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah
byl nezákonný.
[25] Ve věci čj. 2 Aps 2/2004-69 Nejvyšší správní soud rozhodl, že §82 s. ř. s., který stanoví
podmínky žalobní legitimace k řízení o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu,
nelze vykládat bez souvislosti s §4 odst. 1, a to zejména pokud jde o výklad legislativní zkratky
„správní orgán“. Pravomoc správních soudů je totiž určena i okruhem orgánů, jejichž aktivity
(nebo i pasivita) soudnímu přezkoumání kontrole podléhají. Vymezení správního orgánu
v §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož
i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech
a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy), platí pro komplex všech
pravomoci soudů ve správním soudnictví, tedy i pokud jde o ochranu před nezákonným zásahem
správního orgánu [§4 odst. 1 písm. c) s. ř. s., §82 a násl. s. ř. s.].
[26] Nejvyšší správní soud v rozhodnutí čj. 6 Aps 2/2007-134 uvedl, že pravomoc soudů
ve věci kontroly veřejné správy na úseku nezákonných zásahů nelze výlučně spojovat
s vymezením správních orgánů jako těch subjektů, jež autoritativně rozhodují o právech
a povinnostech [§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]; takové vymezení je potřebné pro pravomoc soudů ve
věcech žalob proti rozhodnutím správních orgánů. Pokud však jde o jiné formy činnosti veřejné
správy, vedlo by lpění na dikci jednoho zákonného ustanovení ke zcela nelogickým závěrům.
Pojmovým znakem nezákonného zásahu je totiž právě skutečnost, že tu o rozhodnutí nejde
(§82 s. ř. s.).
[27] Stěžovatel je školským zařízením pro výkon ústavní výchovy nebo ochranné výchovy
podle §1 odst. 1 zákona o výkonu ústavní výchovy i podle §7 odst. 5 zákona č. 561/2004 Sb.,
o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon).
Zároveň je příspěvkovou organizací zřízenou Ministerstvem školství mládeže a tělovýchovy,
a tedy právnickou osobou s vlastní právní subjektivitou odlišnou od státu. Jako správní
orgán proto vystupuje tehdy, pokud vykonává působnost v oblasti veřejné správy [§1 odst. 1 spr. ř.
a obdobně §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. s ohledem na výše uvedenou judikaturu].
[28] Rozhodování „v oblasti státní správy“ je výslovně zákonem o výkonu ústavní výchovy
svěřeno řediteli zařízení v §24 odst. 3 zákona, a to například o umístění dítěte, přemístění
dítěte či výši příspěvku na úhradu péče. V těchto věcech správní soudy opakovaně rozhodovaly
(např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu čj. 5 A 153/2002-33 nebo 6 A 58/2002-38;
z rozhodnutí krajských soudů např. rozhodnutí Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 7. 2013,
čj. 57 A 38/2012-55).
[29] Pouze z §24 odst. 3 zákona o výkonu ústavní výchovy však nelze dovodit, že by ostatní
činnosti školských zařízení upravené tímto zákonem nemohly být výkonem působnosti v oblasti
veřejné správy, a tedy popřípadě i zásahem, jehož zákonnost zkoumá k žalobě správní soud.
Zákon o výkonu ústavní výchovy není v rozlišování veřejnoprávního či soukromoprávního
charakteru jednotlivých činností školských zařízení jednoznačný a lze se ztotožnit s krajským
soudem v tom, že je třeba pečlivě zvažovat, jakou činnost školských zařízení bude možné
podřadit pod výkon působnosti ve veřejné správě.
[30] Ústavní výchovu totiž nařizují soudy v občanskoprávním řízení podle §971 zákona
č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, a podle §973 téhož zákona mají povinnost nejméně
jednou za šest měsíců přezkoumat, zda trvají důvody pro její nařízení nebo zda není možné
zajistit dítěti náhradní rodinnou péči. (Ve věci žalobce soudy rozhodovaly ještě podle §46 nyní
již zrušeného zákona č. 94/1963 Sb., o rodině, který obsahoval obdobnou právní úpravu.)
Ochrannou výchovu nařizují soudy pro mládež podle zákona č. 218/2003 Sb., o odpovědnosti
mládeže za protiprávní činy a o soudnictví ve věcech mládeže a o změně některých zákonů
(zákon o soudnictví ve věcech mládeže), jako ochranné opatření, které má kladně ovlivnit
duševní, mravní a sociální vývoj mladistvého a chránit společnost před pácháním provinění
mladistvými (§21 zákona o soudnictví ve věcech mládeže). Podle §23 zákona o soudnictví
ve věcech mládeže může soud ochrannou výchovu přeměnit v ústavní výchovu a vice versa.
[31] To je zřejmě jedním z důvodů, proč podle §39 zákona o výkonu ústavní výchovy dozor
nad dodržováním právních předpisů při výkonu ústavní výchovy a ochranné výchovy
ve školských zařízeních provádí okresní státní zastupitelství. Podle tohoto ustanovení je státní
zástupce mimo jiné oprávněn vydávat příkazy k přijetí opatření vedoucích k odstranění stavu
odporujícího právním předpisům.
[32] Zároveň ale sledování výkonu ústavní a ochranné výchovy náleží i orgánům sociálně-právní
ochrany dětí podle §29 zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí (např. zaměstnanec
obce s rozšířenou působností zařazený do obecního úřadu je povinen nejméně jednou
za tři měsíce navštívit dítě, kterému byla nařízena ústavní výchova, i jeho rodiče. Pokud zjistí,
že ústavní zařízení porušilo povinnosti vyplývající z tohoto zákona nebo zvláštních právních
předpisů, je povinen tuto skutečnost neprodleně oznámit obecnímu úřadu obce s rozšířenou
působností a zřizovateli tohoto ústavního zařízení, popřípadě orgánu, který je zřizovateli
nadřízen, a soudu, který nařídil ústavní výchovu nebo uložil ochrannou výchovu; tím není
dotčena povinnost vyplývající ze zvláštního právního předpisu (§29 odst. 4 posledně uvedeného
zákona).
[33] Podle §35 zákona o výkonu ústavní výchovy provádí kontrolu nad dodržováním tohoto
zákona také Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, a není vyloučena ani působnost České
školní inspekce.
[34] Práva dětí umístěných do školských zařízení pro výkon ústavní či ochranné výchovy
by tak měla být zajišťována i prostřednictvím všech výše uvedených orgánů. To však samo
o sobě nevylučuje pravomoc správních soudů v řízení o ochraně před nezákonným zásahem
správního orgánu (srv. vývoj judikatury v oblasti vězeňství - in Husseini, F.: Vězeňství jako nový
prostor pro správní soudnictví. Trestněprávní revue. R. 2013, č. 3, s. 57.).
[35] Zákon o výkonu ústavní výchovy mimo výslovnou úpravu rozhodování ředitele školských
zařízení upravuje také v §36 výjimky z použitelnosti správního řádu, nadřízený správní orgán
ředitele a výjimky z obecného odkladného účinku odvolání. Mimo tam vyjmenované případy
lze tedy dovodit, že se k zákonu o výkonu ústavní výchovy subsidiárně použije správní řád,
což by mohlo nasvědčovat obecné pravomoci správních soudů při přezkumu úkonů školských
zařízení podle zákona o výkonu ústavní výchovy. Úkony, které by nebylo možné považovat
za rozhodnutí správního orgánu dle §67 a násl. spr. ř. ani za jiné zvlášť upravené postupy
správního orgánu, by pak mohly být tzv. jinými úkony podle části čtvrté správního řádu. Tomu
odpovídá i rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 10. 12. 2015, sp. zn. 33 Cdo 4180/2014, v němž
Nejvyšší soud dovodil, že smlouva o plném přímém zaopatření podle §2 odst. 6 zákona
o výkonu ústavní výchovy je veřejnoprávní subordinační smlouvou podle §161 spr. ř.
[36] Znění §36 zákona o výkonu ústavní výchovy přitom bylo do současného znění změněno
zákonem č. 333/2012 Sb. Do účinnosti této novely (1. 11. 2012) se správní řád vztahoval
jen na vyjmenované případy rozhodování uvedené v zákoně o výkonu ústavní výchovy,
a to rozhodování ministerstva o právech a povinnostech podle tohoto zákona a na rozhodování
ředitele zařízení o právech a povinnostech osob v oblasti státní správy podle §24 odst. 3 tohoto
zákona. Podle důvodové zprávy (digitální repozitář PSP ČR, VI. volební období, tisk č. 574/0,
dostupné na www.psp.cz) k uvedené novele zákona o výkonu ústavní výchovy nově formulovaný
§36 „vymezuje vztah ke správnímu řádu – stanoví, na která rozhodování se správní řád nevztahuje s tím,
že jinak obecně sám od sebe platí“. Tedy i podle důvodové zprávy platí, že se k zákonu o výkonu
ústavní výchovy subsidiárně použije správní řád. Právě tato zásadní (a dodatečná) změna zákona
o výkonu ústavní výchovy vysvětluje, proč si u některých postupů podle zákona o výkonu ústavní
výchovy lze představit subsidiární použití správního řádu jen velmi obtížně [např. některá práva
ředitele zařízení dle §23, jmenovitě právo dle §23 odst. 1 písm. l) zastoupit dítě v běžných
záležitostech, či práva zákonných zástupců dítěte dle §26 zákona o výkonu ústavní výchovy].
Přesto, pokud to povaha konkrétních zákonem upravených práv a povinností nevylučuje, je třeba
vycházet ze subsidiárního použití správního řádu k zákonu o výkonu ústavní výchovy.
[37] Vzhledem k tomu, že zákon o výkonu ústavní výchovy tedy nedokonale vymezuje,
kdy školské zařízení vystupuje jako správní orgán, je třeba se zabývat konkrétní činností
stěžovatele, v níž byl spatřován nezákonný zásah v této věci.
[38] Při hledání odpovědi na otázku, zda stěžovatel v předložené věci vystupoval jako správní
orgán, je určující vymezení veřejné správy, neboť pouze před zásahy patřícími do působnosti
veřejné správy je možno poskytnout ochranu ve správním soudnictví. Hendrych (Správní právo.
Obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 5 a násl.) v této souvislosti poukazuje
na skutečnost, že pojmu veřejná správa je přikládán různý význam; tento termín je v zásadě
možno chápat jako určitý druh činnosti (spravování) nebo instituci (organizaci, úřad),
která veřejnou správu vykonává. Je proto rozlišováno materiální a formální pojetí veřejné správy.
Z hlediska materiálního je veřejná správa v současnosti definována negativně jako souhrn
činností, které nelze kvalifikovat jako zákonodárství ani soudnictví. Materiální pojetí pak v soudní
praxi převládá (shodně Nejvyšší správní soud v čj. 4 Aps 3/2005-35 nebo nález Ústavního soudu
ze dne 12. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 53/06).
[39] Veřejná správa se od správy soukromé liší tím, že sleduje veřejné cíle, je vykonávána
ve veřejném zájmu a je více vázaná právem. V moderní společnosti však nelze veřejnou správu
kvalifikovat jen jako správu vrchnostenskou, protože její úkoly již vrchnostenskou správu daleko
přesahují. Již Hoetzel upozornil (Československé správní právo. Část všeobecná. 2. přepracované
vydání. Praha: Melantrich, 1937, s. 13), že správní úřady vyvíjejí i „rozsáhlou činnost nevrchnostenskou:
stavějí a provozují veřejné nemocnice, školy, zřizují a udržují veřejné komunikace atd.“ Tato činnost veřejné
správy se označuje také jako pozitivní či pečovatelská (ibid. s. 15). Právě tato činnost je odlišná
od správy vrchnostenské i správy fiskální (správy státního majetku) a právě u ní vznikají největší
pochybnosti o povaze právního úkonu (Hendrych, D. a kol., op. cit., s. 13).
[40] Také zvláštní senát zřízený zákonem č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, již uvedl, že obecně platí, „že sledovat veřejný zájem, naplňovat veřejné
potřeby a dbát o veřejné blaho je nejvlastnějším cílem a obsahem činnosti veřejné správy
(ve smyslu organizačním). V přísném slova smyslu je vlastně vyloučeno, aby veřejná správa
uplatňovala jakékoli soukromé zájmy, neboť ty jsou pojmově spjaty se soukromými osobami.
To ale nic nemění na tom, že úkoly jí svěřené vykonává veřejná správa jak prostředky veřejného
práva, tak prostředky práva soukromého. Tradičně je volba těch či oněch prostředků navázána na
dichotomii správy vrchnostenské a správy fiskální (zde ve smyslu funkčním). Zatímco
vrchnostenská správa je prováděna prostředky veřejného práva, k výkonu fiskální správy slouží
naopak právo soukromé. Tato klasifikace dnes však již dostatečně nepostihuje širokou působnost
moderní veřejné správy, zejména pak územních veřejnoprávních korporací, jejichž novým
úkolem se stává také služba veřejnosti (srov. Hendrych, op. cit., str. 12 – 13). Ke správě
vrchnostenské a správě fiskální tak přistupuje správa pečovatelská; jinými slovy,
nevrchnostenskou správu nelze ztotožňovat jen se správou fiskální (v níž vykonavatel veřejné
správy vystupuje jako vlastník, který podle vlastního uvážení nakládá se svým majetkem),
nýbrž je nutno ji vnímat jako vnitřně členěnou množinu. To se pak projevuje i v rozšíření
rejstříku prostředků, jimiž veřejná správa při svých činnostech v nevrchnostenské doméně
působí. Zatímco totiž výkon fiskální správy je omezen hranicemi soukromého práva, správa
pečovatelská si právě pro svou rozmanitost žádá širokého rejstříku nástrojů, zahrnujícího
jak prostředky soukromého práva, tak prostředky práva veřejného“. (Usnesení zvláštního senátu
čj. Konf 31/2007-82).
[41] V předložené věci je proto pro posouzení postavení stěžovatele (a v jeho důsledku
pro posouzení pravomoci správních soudů) klíčový §33 zákona o výkonu ústavní výchovy,
protože v jeho nedostatečném naplnění spatřoval krajský soud nezákonný zásah. Podle tohoto
ustanovení platí, že: „Dítěti, jemuž byl ukončen pobyt v zařízení z důvodů uvedených v §24 odst. 5 písm. b)
a c), se podle jeho skutečné potřeby v době propouštění a podle hledisek stanovených vnitřním řádem poskytne věcná
pomoc nebo jednorázový peněžitý příspěvek. Dále se dítěti ve spolupráci s orgánem sociálně-právní ochrany dětí
poskytuje poradenská pomoc se zajištěním bydlení a práce, a dále je dítěti i po opuštění zařízení poskytována
poradenská pomoc při řešení tíživých životních situací.“
[42] Z hlediska systematiky je toto ustanovení zařazeno v zákoně pod marginální rubriku
„Kapesné, osobní dary a věcná pomoc“, přičemž §31 upravuje v obecných rysech poskytování
kapesného a §32 upravuje poskytování osobních darů „k narozeninám, k úspěšnému ukončení studia
a k jiným obvyklým příležitostem“. U kapesného a osobních darů lze přitom ze zákona dovodit pouze
to, že kapesné dětem a nezaopatřeným osobám, kterým se poskytuje plné přímé zaopatření,
„náleží“; osobní dary se dítěti, kterému náleží plné přímé zaopatření, „poskytují“. Podle
zmocňovacího §41 odst. 2 zákona o výkonu ústavní výchovy stanoví vláda nařízením mimo jiné
nejvyšší a nejnižší částky kapesného za kalendářní měsíc v závislosti na věku dítěte nebo
nezaopatřené osoby, nejvyšší hodnotu osobního daru k narozeninám, k úspěšnému ukončení
studia a k jiným obvyklým příležitostem v závislosti na věku dítěte nebo nezaopatřené osoby,
a nejvyšší hodnotu věcné pomoci nebo peněžitého příspěvku dítěti, jemuž byl ukončen pobyt
v zařízení z důvodů uvedených v §24 odst. 5 písm. b) a c).
[43] V současnosti je tímto prováděcím nařízením nařízení č. 460/2013 Sb. Nařízení v §1
stanoví výši příspěvku na úhradu péče ve školských zařízeních, v §2 možné rozmezí výše
kapesného, v §3 nejvyšší možnou hodnotu osobního daru a v §4 nejvyšší možnou hodnotu
věcné pomoci nebo peněžitého příspěvku dítěti, jemuž byl ukončen pobyt ve školském zařízení,
která činí 25 000 Kč.
[44] Z nastíněné právní úpravy plyne, že §33 upravuje konkrétní právní povinnost,
a to povinnost školského zařízení, poskytnout dítěti („poskytne se“) věcnou pomoc nebo
jednorázový peněžitý příspěvek, jejichž hodnota je limitována nařízením č. 460/2013 Sb. Dále
upravuje povinnost školského zařízení poskytnout dítěti poradenskou pomoc („poskytuje se“),
a to i ve spolupráci s orgánem sociálně-právní ochrany dětí. Těmto povinnostem školského
zařízení pak odpovídají i konkrétní subjektivní práva dítěte na tato plnění, nejedná se o všeobecně
uloženou povinnost např. dozoru, aniž by kdo měl na výkon této povinnosti nárok
(srov. Hoetzel, op. cit., s. 253.). Tato práva a povinnosti zakládá zákon: §33 konkretizuje právo
dítěte upravené v §20 odst. 1 písm. q) zákona o výkonu ústavní výchovy na podporu a pomoc
po ukončení pobytu v zařízení v souladu s cílem reintegrace dítěte do rodiny a společnosti.
Zároveň je §33 i provedením ústavně zaručených práv upravených v Listině základních práv
a svobod: předně práva na zvláštní ochranu dětí a mladistvých dle čl. 32, práva na pomoc
v hmotné nouzi dle čl. 30 odst. 2 a reflexivně i práva na lidskou důstojnost dle čl. 10.
[45] Zákon v §33 stanoví také základní podmínky, za kterých má být hmotná i poradenská
pomoc poskytována: dle skutečné potřeby dítěte v době propouštění a dle hledisek stanovených
vnitřním řádem školského zařízení. Limitace hodnoty věcné pomoci nebo peněžitého příspěvku
pak poukazuje na to, že školská zařízení jako příspěvkové organizace hospodaří i s prostředky
státu či územních samosprávných celků (na stěžovatele jako příspěvkovou organizaci zřízenou
ministerstvem dopadá §53 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech). Nakládají tedy
s veřejnými prostředky a v tomto nakládání jsou právními předpisy omezovány.
[46] Práva dítěte plynoucí z §33 zákona o výkonu ústavní výchovy mají tedy veřejnoprávní
rozměr. Nejvyšší správní soud již v rozhodnutí čj. 4 Aps 3/2005-35 uvedl, že veřejná subjektivní
práva jsou práva založená v normách veřejného objektivního práva, které směřují k realizaci
obsahu zákonů ve sféře veřejnomocenských pravomocí. V oblasti výkonné moci realizované
k veřejnosprávním účelům jde o taková subjektivní práva, jejichž obsah i výkon je determinován
veřejnými zájmy, veřejnou mocí, a k jejichž založení či aprobaci je nutný aktivní úkon, či alespoň
„respektování“ veřejného subjektivního práva, založeného tzv. ze zákona, příslušným
či příslušnými vykonavateli veřejné moci vždy na daném úseku. Veřejná subjektivní práva nejsou
práva ani typově plně stejnorodá, podle svého obsahu se liší. Hoetzel (op. cit., s. 256) rozlišoval
a) práva, „aby se stát zdržoval určitých zásahů do svobody oprávněncovy“, b) práva, „aby stát plnil něco
positivního ve prospěch občanův“, a c) práva, „aby stát připustil občana k účasti na tvoření státní vůle“. Práva
dítěte podle §33 zákona o výkonu ústavní výchovy jsou právy, která je školské zařízení povinno
nejen respektovat, ale i aktivně zprostředkovat, a jsou právy na plnění od státu ve formě hmotné
(věcná pomoc nebo peněžitý příspěvek upravený nařízením vlády) i nehmotné (pomoc
ve spolupráci s jinými správními orgány – orgány sociálně-právní ochrany dětí).
[47] Nejvyšší správní soud má tedy na základě všech výše popsaných teoretických východisek
a rozhodné právní úpravy za to, že školské zařízení při aplikaci §33 zákona o výkonu ústavní
výchovy vykonává veřejnou správu, a to správu pečovatelskou, jeho postup sleduje zákonné
i ústavní cíle, které jsou ve veřejném zájmu, a je v tomto postupu významně omezeno zákonem.
Stěžovatel jako školské zařízení tedy v předložené věci vystupoval jako správní orgán
vykonávající působnost v oblasti veřejné správy, resp. ten, komu byla svěřena pravomoc v oblasti
veřejné správy [§1 odst. 1 spr. ř. a §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Proto je v předložené věci dána
pravomoc správních soudů, jak rovněž dovodil krajský soud.
c) K povaze napadeného postupu žalovaného (stěžovatele) a jeho pasivní procesní legitimaci
[48] V souvislosti s výše uvedenými úvahami Nejvyššímu správnímu soudu vyvstala otázka,
zda žalobce, který spatřoval nedostatky v aplikaci §33 zákona o výkonu ústavní výchovy
stěžovatelem, zvolil žalobu proti nezákonnému zásahu jako vhodný žalobní typ.
[49] Pro určení žalobního typu není rozhodné, jak žalobce žalobu označil, ale je třeba
ji posuzovat podle jejího obsahu, přičemž pro soud je závazný její petit (rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu čj. 7 Aps 2/2009-197). Žalobce se petitem v posuzované části domáhal určení,
že postup ředitele výchovného ústavu, který nechal žalobce odejít z výchovného ústavu, aniž
by mu zajistil přiměřené bydlení a materiální zdroje pro zajištění základních potřeb v období
bezprostředně následujícím po odchodu z výchovného ústavu a aniž by žalobci poskytl alespoň
jednorázový peněžitý příspěvek ve výši dostatečné pro zajištění přiměřeného bydlení a základních
potřeb v období bezprostředně následujícím po odchodu, byl nezákonným zásahem do práv
žalobce.
[50] Petit žaloby tedy jednoznačně směřoval proti zásahu spočívajícím v postupu ředitele
výchovného ústavu (stěžovatele), který dle žalobního tvrzení zahrnoval jeho nečinnost,
resp. nedostatečnou činnost, i nedostatečnou výši jednorázového příspěvku. Nezákonným
zásahem může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění jiného úkonu než rozhodnutí
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. První část žalobního petitu je tedy projednatelná.
[51] Spornou otázkou ovšem je, zda se žalobce neměl bránit proti nedostatečné výši příspěvku
žalobou proti rozhodnutí podle §65 a násl. s. ř. s. Pokud by tomu tak bylo, žaloba proti
nezákonnému zásahu by v této části nemohla být důvodná a názor krajského soudu by neobstál.
Žaloba proti rozhodnutí má totiž přednost: §82 s. ř. s. výslovně stanoví, že žalobou na ochranu
před nezákonným zásahem lze brojit jen proti zásahu, „který není rozhodnutím“. Možnost úspěšně
podat žalobu proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve poté, nepřipadá-li žaloba proti
rozhodnutí v úvahu.
[52] Současná judikatura Nejvyššího správního soudu již opustila ryze materiální pojetí
rozhodnutí dle §65 s. ř. s. a zastává materiálně-formální pojetí (srov. rozhodnutí rozšířeného
senátu čj. 7 Aps 3/2008-98, odst. 17 a 23; čj. 2 As 86/2010-76, odst. 30-33; čj. 6 As 68/2012-47,
odst. 36-39, a čj. 8 As 8/2011-66, odst. 29). Zkrácení na právech je ostatně podstatou jak žalobní
legitimace proti nezákonnému zásahu, tak i žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, proto by
pouze podle tohoto znaku nebylo možné rozeznat povahu napadeného úkonu.
[53] Ve věcech provedení či neprovedení záznamu do katastru nemovitostí, čj. 7 Aps 3/2008 -98,
a souhlasů podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon), čj. 2 As 86/2010-76, tak rozšířený senát rozhodl, že ač by tyto úkony mohly
být z materiálního hlediska rozhodnutím dle §65 s. ř. s., pro nedostatek formální stránky jím
být nemohou. Naopak ve věci přezkumu výsledku části maturitní zkoušky konané formou
didaktického testu, čj. 6 As 68/2012-47, shledal, že úkon označený jako vyrozumění naplňuje
znaky individuálního správního aktu, který zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje jeho
konkrétní práva, je vydán ve formalizovaném řízení upraveném právními předpisy a obsahoval
i obvyklou strukturu rozhodnutí, totiž záhlaví, výrok, odůvodnění a poučení o opravném
prostředku.
[54] Obdobně lze tedy posoudit i úkon stěžovatele, kterým měl určit konkrétní hodnotu
peněžitého příspěvku či věcné pomoci podle §33 zákona o výkonu ústavní výchovy. Samotný
§33 uvedeného zákona žádné formální náležitosti toho, jakým způsobem má být věcná pomoc
nebo jednorázový peněžitý příspěvek poskytnut, nestanoví. Nestanoví ani to, jakým okamžikem
by případné řízení mělo být zahájeno, nebo to, že by „rozhodnutí o příspěvku“ bylo prvním
úkonem v řízení. Jak bylo uvedeno, na postup školského zařízení podle zákona o výkonu ústavní
výchovy se dle §36 tohoto zákona subsidiárně použije správní řád. Z toho však neplyne,
jakou konkrétní formu činnosti správních orgánů upravenou správním řádem je třeba zvolit, zda
má například jít o rozhodnutí dle §67 spr. ř. nebo o jiný úkon dle části čtvrté spr. ř., pro nějž
mnoho formálních náležitostí stanoveno není.
[55] Naopak záměr zákona o výkonu ústavní výchovy byl zřejmě takový, výslovně upravit
činnosti, v nichž se rozhodnutí ve smyslu správního řádu vydává, a to v již zmiňovaném §24
odst. 3 zákona o výkonu ústavní výchovy. Tomu odpovídá i §36 odst. 3, který vylučuje odkladný
účinek odvolání pouze u vybraných rozhodnutí vydaných podle §24 odst. 3 zákona o výkonu
ústavní výchovy. V ostatních případech vydávání rozhodnutí zákon nepředpokládá. Nadto
podobná právní úprava i konkrétní legislativní technika jako u příspěvku podle §33 zákona
o výkonu ústavní výchovy („poskytne se“) je použita u kapesného („náleží“) a osobních darů
k narozeninám, úspěšnému ukončení studia a jiným obvyklým příležitostem („poskytuje“). Bylo-li
by tedy třeba vydávat rozhodnutí o jednorázovém peněžitém příspěvku, platilo by to i pro tyto
jiné hmotné příspěvky, což se u kapesného i osobních darů nezdá být smysluplným
ani praktickým.
[56] Ani postup stěžovatele v předložené věci (k němuž rozšířený senát ve věci
čj. 6 As 68/2012-47 také přihlížel) neodpovídá tomu, že by poskytnutí příspěvku podle §33
zákona o výkonu ústavní výchovy bylo rozhodnutím. Správní spis obsahuje formulář „Žádost
o věcnou pomoc nebo jednorázový finanční příspěvek“, na němž jsou zakroužkovány požadavky žalobce
a doplněny další údaje. Na druhé straně žádosti je podpis žalobce, podpis skupinového
vychovatele, a poté rukou doplněno „schvaluji“ a podpis ředitele.
[57] Nejvyšší správní soud tedy v souladu s výše uvedenými rozhodnutími rozšířeného senátu
shrnuje, že ačkoliv by poskytnutí peněžitého příspěvku dle §33 zákona o výkonu ústavní výchovy
mohlo zakládat, měnit, rušit nebo závazně určovat práva a povinnosti a naplňovat tak materiální
stránku rozhodnutí dle §65 s. ř. s., pro nedostatek předepsané formy o takové rozhodnutí nejde.
[58] Žalobce tedy správně zvolil obranu formou zásahové žaloby. Přitom mu právní
předpisy neposkytují jiné prostředky ochrany nebo nápravy, které by musel před podáním žaloby
vyčerpat dle §85 s. ř. s. Podněty k provádění dohledu či dozoru orgány zmiňovanými
výše (odst. [30] [33]) judikatura správních soudů za dostatečné ochranné či nápravné prostředky
nepovažuje (srov. např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu čj. 4 Aps 2/2010-44 nebo
čj. 1 Afs 56/2004-114).
[59] Zbývá tedy otázka, koho měl žalobce pro nezákonný zásah žalovat. Žalobce podal žalobu
proti řediteli výchovného ústavu. Krajský soud dovodil, že péči dětem podle §2 odst. 2 zákona
o výkonu ústavní výchovy poskytují školská zařízení a ředitel je pak jeho funkční složkou.
Vymezení správního orgánu však považoval za dostatečně určité a nevyzýval k opravě označení
žalovaného (stěžovatele) podle §37 odst. 5 s. ř. s. S tímto postupem krajského soudu stěžovatel
v kasační stížnosti nesouhlasil. Tato námitka stěžovatele přitom není nepřípustná podle §104
odst. 4 s. ř. s., protože stěžovatel byl v řízení před krajským soudem žalovaným, zákaz novot
na něj tedy nedopadá (rozhodnutí Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ans 5/2008-104).
[60] Kasační soud se však s posouzením krajského soudu shoduje. Podle dosavadní judikatury
by mohlo být sporné, kdo by byl správním orgánem v případě rozhodování podle §24 odst. 3
zákona o výkonu ústavní výchovy, který výslovně zmiňuje „ředitele“ (srov. např. rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 53/2011-109 a proti tomu rozhodnutí čj. 7 As 28/2012-16).
V případě §33 zákona o výkonu ústavní výchovy tomu tak však není, povinnost je tu ukládána
školskému zařízení, jak lze dovodit i ze znění §32 odst. 1 téhož zákona. Poskytování příspěvku
není uvedeno ani mezi povinnostmi ředitele v §24 téhož zákona. Krajský soud tedy správně
vyložil, že pasivní procesní legitimace náleží školskému zařízení a nikoli jeho řediteli.
[61] Jak je zřejmé i z tohoto případu, právní posouzení přičitatelnosti jednání, žalovaného jako
nezákonný zásah, není právně snadné. Proto krajský soud zvolil i vhodný procesní postup, pokud
vyšel z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. Nad 224/2014-53,
který vyslovil, že „v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu
(§82 a násl. s. ř. s.) je třeba vykládat §83 s. ř. s. tak, že soud na základě tvrzení žalobce, eventuálně
doplněného na výzvu soudu, a s přihlédnutím k dalším informacím, které má soud případně k dispozici, po právní
stránce posoudí, kterému správnímu orgánu je s ohledem na tato tvrzení přičitatelné jednání, jež má být podle
žalobce nezákonným zásahem. Liší-li se tento závěr soudu od projevu vůle žalobce označujícího žalovaného,
upozorní soud žalobce na svůj závěr a vyzve jej, aby případně reagoval úpravou označení žalovaného. Pokud
žalobce i poté, co byl soudem upozorněn na jiný právní závěr soudu ohledně otázky, kdo má být v dané věci
žalovaným, setrvá na svém původním náhledu na tuto otázku a neuzpůsobí patřičně označení žalovaného a návrh
výroku rozhodnutí soudu [§84 odst. 3 písm. d) s. ř. s.], nemůže být jeho žalobě vyhověno.“
[62] Citované usnesení rozšířeného senátu sice nabádá k tomu, aby byl účastník v případě
nejasností vyzván, ne k tomu, aby soud přímo jednal s tím, koho sám považuje za žalovaného.
Postup nastíněný rozšířeným senátem ale slouží především jako návod těm soudům, které
v případě nesprávného označení žalovaného žaloby přímo odmítaly nebo je jinak samy
nehodnotily (srov. např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu čj. 10 As 197/2016-25 nebo
2 As 201/2016-30). Není-li však takové upřesnění třeba, krajský soud k odstranění vad podle §37
odst. 5 s. ř. s. vyzývat nemusí, byť by takový postup měl být výjimečný (např. rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 52/2016-39).
[63] V každém případě však v postupu krajského soudu nelze shledat takovou vadu, která
by mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Oběma účastníkům řízení bylo
od jeho počátku zřejmé, v čem je nezákonný zásah spatřován a jaké ustanovení jím mělo
být porušeno. Žaloba ve vztahu k §33 zákona o výkonu ústavní výchovy na str. 14-15 uváděla, že
dané ustanovení ukládá povinnost školskému zařízení. Stěžovatel proti pasivní procesní legitimaci
ředitele ani své vlastní nic nenamítal a ani nyní netvrdí, že by výklad krajského soudu byl
nesprávný; brojí jen proti „tolerantnímu“ procesnímu postupu krajského soudu. To samo o sobě
však nemůže vést ke zrušení rozhodnutí krajského soudu.
d) K tvrzené nezákonnosti rozsudku krajského soudu
[64] Stěžovatel nesprávné posouzení právní otázky soudem spatřoval především v tom,
že krajský soud dovodil, že plnění dle §33 zákona o výkonu ústavní výchovy není vázáno
na žádost dítěte a je naopak povinností stěžovatele zabývat se skutečnými potřebami dítěte.
[65] Zákon o výkonu ústavní výchovy však v §33 stanoví, že se věcná pomoc nebo
jednorázový peněžitý příspěvek poskytne podle skutečné potřeby dítěte v době propouštění
a podle hledisek stanovených vnitřním řádem.
[66] Vnitřní řád stěžovatele založený ve spise krajského soudu v bodu 2.3 nazvaném
„Zajišťování pomoci po propuštění ze zařízení“ obecně zmiňuje pomoc při zajištění ubytování
a pracovního zařazení dítěte a spolupráci se zákonnými zástupci dítěte. Dále obsahuje
(bez jakékoli návaznosti) větu: „O konkrétní výši rozhoduje ředitel dle kritérií uvedených ve VŘ VS č. 7.“
V bodu 5.2, části nazvané „Věcná pomoc“, vnitřní řád uvádí, že o výši a druhu věcné pomoci
„rozhoduje ředitel VÚ v souladu se zákonem a po dohodě s vychovateli dítěte a sociálním pracovníkem
na základě sociální potřebnosti dítěte. Dále je dítěti i po opuštění zařízení poskytována poradenská pomoc
při řešení tíživých životních situací.“ Peněžitý příspěvek tento bod vnitřního řádu nezmiňuje. Další
ustanovení, která by rozváděla §33 zákona o výkonu ústavní výchovy, vnitřní řád neobsahuje.
[67] Bod 2.3 vnitřního řádu v závěru zřejmě odkazuje na vnitřní směrnici č. 7 nazvanou
„Pravidla pro výplatu kapesného, vedení osobních kont, poskytování věcných darů a pomoci dětem (evidence
vlastních příjmů z OV)“. Tato směrnice obsahuje také odstavec k poskytování pomoci dětem
při odchodu z výchovného ústavu, který stanoví: „O její výši a druhu r ozhoduje ředitel VÚ po dohodě
s vychovateli dítěte, dítětem a sociálním pracovníkem na základě sociální potřebnosti, zadluženosti a celkovému
chování dítěte. Dále je dítěti i po opuštění zařízení poskytována poradenská pomoc při řešení tíživých životních
situací.“
[68] Z §33 zákona o výkonu ústavní výchovy a vnitřního řádu lze tedy dovodit tyto hlediska,
k nimž měl stěžovatel přihlížet: skutečná potřeba dítěte v době propouštění, sociální potřebnost
dítěte, zadluženost a celkové chování dítěte. Ani vnitřní řád, ani směrnice právě zmíněná další
pravidla nestanoví a neobsahují ani jiná kritéria pro stanovení výše pomoci. V tom spatřuje soud
prvotní příčinu pochybení žalovaného, které dosáhlo intenzity, za jejíž hranicí už soud spatřuje
nezákoný zásah.
[69] Pokud tedy stěžovatel poukazoval na žádost žalobce nebo na to, že žalobce odmítl vyplnit
jakoukoliv další žádost, nejsou to hlediska, která by upravoval zákon či vnitřní řád stěžovatele.
Stěžovatel tak jimi nebyl nijak vázán. Není podstatné, zda vůbec, kdy a v jaké formě žalobce
o pomoc žádal. Stěžovatel z žádosti vůbec nemusel vycházet a naopak měl do spisu doložit, jaká
je alespoň odhadovaná potřeba dítěte, zda má nějaké úspory a z čeho tedy bude moci
bezprostředně po propuštění z ústavu žít. Správní spis předložený stěžovatelem ale neposkytuje
žádnou oporu pro to, že by stěžovatel zohlednil zákonná hlediska i hlediska, která si stanovil
ve vlastním vnitřním řádu (způsob přiznání příspěvku je popsán v odst. [56] tohoto rozhodnutí).
Zároveň neposkytuje oporu ani pro tvrzení stěžovatele o tom, že žalobce nespolupracoval
a odmítal sdělit, kde se bude zdržovat nebo kde bude pracovat, ani že by mu byla jakákoliv
pomoc nabízena. I tyto skutečnosti mohl mít stěžovatel doloženy, např. ve formě zápisu.
Stěžovatel nenavrhl ani v řízení před krajským soudem žádný důkaz, který by jeho tvrzení
prokázal, přiložil pouze zmiňovanou žádost žalobce. K tomu je proto vhodné pro úplnost dodat,
že jistě není povinností stěžovatele plnění poskytnout, odmítal-li by je opatrovanec
nezpochybnitelným a soudně prokazatelným způsobem. Svéprávnému jedinci s plnou autonomií
vůle nemůže veřejná moc vnucovat ani plnění k jeho dobru.
[70] Se stěžovatelem lze souhlasit v tom, že se žádostí žalobce začal zabývat včas a včas
žalobce na jeho odchod také připravoval formou účasti na dvou seminářích. Na druhou stranu
kasační námitky stěžovatele nijak nezpochybnily úsudek krajského soudu o tom, že zákon stanoví
povinnost školského zařízení posoudit skutečné potřeby dítěte, nikoli jen jeho žádost, ani úsudek
o tom, že způsob, jakým se stěžovatel věnoval hmotným i nehmotným potřebám žalobce v době
jeho propouštění, nebyl dostatečný.
[71] Upozornění stěžovatele na to, kdy byla žaloba připravena, není pro právní posouzení
povinností stěžovatele plynoucích přímo ze zákona o výkonu ústavní výchovy relevantní. Stejně
tak nezpochybňuje ani zákonnost rozsudku krajského soudu.
[72] Nejvyšší správní soud se proto s posouzením krajského soudu ztotožňuje. Námitky
stěžovatele proti rozhodnutí krajského soudu neshledal důvodnými.
VI.
[73] Nejvyšší správní soud neshledal napadený rozsudek krajského soudu nezákonným,
ani neshledal vadu řízení. Proto kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[74] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá proto
právo na náhradu nákladů řízení. Žalobce byl naopak plně úspěšný. Náklady řízení žalobce tvoří
mimosmluvní odměna jeho zástupkyně za jeden úkon právní služby (vyjádření ke kasační
stížnosti) podle §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif). Soud proto přiznal
žalobci částku 3100 Kč za jeden úkon právní služby spočívající v podání vyjádření ke kasační
stížnosti [§7 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu] a dále částku 300 Kč jako
paušální náhradu výdajů s tímto úkonem spojených (§13 odst. 3 advokátního tarifu), celkem tedy
3400 Kč. Procesně neúspěšnému stěžovateli tak Nejvyšší správní soud uložil povinnost
zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku ve výši 3400 Kč k rukám zástupkyně žalobce,
a to do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 19. června 2018
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu