ECLI:CZ:NSS:2018:8.AS.203.2017:39
sp. zn. 8 As 203/2017-39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Miloslava Výborného
a soudců Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce: Ing. P. R.,
zast. Mgr. Tomášem Markem, advokátem se sídlem Na Hutích 661/9, Praha 6, proti žalované:
Česká správa sociálního zabezpečení, se sídlem Křižíkova 25, Praha 5, o žalobě proti
rozhodnutí žalované ze dne 12. 11. 2010, čj. X, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 27. 7. 2017, čj. 8 A 89/2015-66,
takto:
I. Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 27. 7. 2017, čj. 8 A 89/2015-66, se ruší .
II. Žaloba podaná u Městského soudu v Praze dne 13. 4. 2015 se odmítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě a kasační
stížnosti.
IV. Ustanovenému zástupci žalobce Mgr. Tomáši Markovi, advokátovi,
se nepřiznává odměna za zastupování.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Česká správa sociálního zabezpečení rozhodnutím ze dne 12. 11. 2010, čj. X, nevyhověla
žalobcově žádosti z 1. 11. 2010 o poskytnutí informace o výši starobního důchodu žalobcova
otce J. R., r. č. X, zemřelého dne X, který pobíral jednotlivě za každý měsíc v období let 2000-
2010. Žalobce se žalobou proti rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení domáhal zrušení
tohoto rozhodnutí. Městský soud žalobu odmítl pro opožděnost.
[2] Městský soud uvedl, že žalobce podal proti rozhodnutí České správy sociálního
zabezpečení odvolání, o kterém nebylo nikdy rozhodnuto. Citoval §16 odst. 3 zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen „zákon o svobodném přístupu
k informacím“), ve znění aktuálně účinném (to jest ve znění provedeném zákonem
č. 61/2006 Sb.), načež dospěl k závěru, podle kterého „[v] inkriminované věci byla tedy Česká správa
sociálního zabezpečení povinna rozhodnout o odvolání žaloby [správně odvolání žalobce; pozn. NSS]
ve lhůtě 15 pracovních dnů ode dne 10. 12. 2010, tj. do 31. 12. 2010 (pátek). Vzhledem k tomu, že o odvolání
žalobce nebylo vydáno ve stanovené lhůtě žádné rozhodnutí, lze mít za to, že se jednalo o fiktivní rozhodnutí
a žalobce měl možnost toto fiktivní rozhodnutí napadnout v zákonné lhůtě žalobou a namítat jeho
nepřezkoumatelnost. Žalobce však žalobu nepodal, a tak mu dvouměsíční prekluzivní lhůta k podání žaloby tedy
marně uběhla dne 28. 2. 2011 (pondělí).“
II. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[3] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti usnesení městského soudu kasační stížnost.
[4] Stěžovatel namítl nesprávnou, svévolnou a protiústavní aplikaci §72 odst. 1 s. ř. s.
městským soudem; nebylo-li stěžovateli doručeno rozhodnutí o odvolání, nemohla mu začít
běžet lhůta podle §72 odst. 1 s. ř. s. a ani mu nemohla uplynout. Jedinou relevantní lhůtou
je lhůta podle §72 odst. 3 s. ř. s., kterou stěžovatel dodržel.
[5] Stěžovatel uvedl, že podal také žádost podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti
za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním
postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti,
a požadoval uložení povinnosti poskytnout mu požadované informace o jeho otci.
[6] Stěžovatel namítl, že městský soud nesprávně a neúplně zjistil skutkový stav
a že napadené usnesení je nepřezkoumatelné pro existenci tzv. opomenutých důkazů, nedostatek
důkazů a nesrozumitelnost.
[7] Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil.
[8] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že s ohledem na skartaci dávkového
spisu J. R., k níž došlo v roce 2011, nedisponuje informacemi o odvolání ani o rozhodnutí
Ministerstva práce a sociálních věcí, které by muselo podání správní žaloby předcházet.
[9] Žalovaná navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnosti nevyhověl a aby napadené
usnesení potvrdil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud nenalezl žádné formální vady či překážky projednatelnosti kasační
stížnosti, a proto přezkoumal jí napadené usnesení městského soudu v rozsahu a v rámci kasační
stížností uplatněných důvodů, zkoumaje přitom, zda napadené rozhodnutí či jemu předcházející
řízení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti [§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.].
[11] Nejvyšší správní soud nejprve připomíná, že byla-li žaloba odmítnuta, přichází pojmově
v úvahu pouze kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., jako zvláštní ustanovení
ve vztahu k ostatním důvodům podle §103 odst. 1 s. ř. s. (srov. rozsudek NSS ze dne 21. 4. 2005,
čj. 3 Azs 33/2004-98, publ. pod č. 625/2005 Sb. NSS). Nezákonnost rozhodnutí může spočívat
též v chybném posouzení právní otázky, zda je důvod pro odmítnutí žaloby dán (viz rozsudek
NSS ze dne 6. 12. 2005, čj. 6 As 4/2004-53). Nejvyššímu správnímu soudu tak přísluší
se v souzené věci zabývat pouze tím, zda bylo namístě žalobu odmítnout, tj. zda městský soud
správně a přezkoumatelným způsobem posoudil otázku opožděného podání žaloby.
[12] Podle §16 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím ve znění účinném
do novely provedené zákonem č. 61/2006 Sb. [o]dvolací orgán rozhodne o odvolání do 15 dnů
od předložení odvolání povinným subjektem. Jestliže v uvedené lhůtě o odvolání nerozhodl, má se za to, že vydal
rozhodnutí, kterým odvolání zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil; za den doručení tohoto rozhodnutí
se považuje den následující po uplynutí lhůty pro vyřízení odvolání.
[13] Podle §16 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím ve znění účinném
po citované novele [n]adřízený orgán rozhodne o odvolání do 15 dnů ode dne předložení odvolání povinným
subjektem. Lhůta pro rozhodnutí o rozkladu je 15 pracovních dnů ode dne doručení rozkladu povinnému
subjektu. Lhůtu nelze prodloužit.
[14] Důvodová zpráva k zákonu č. 61/2006 Sb., kterým došlo k výše citovaným změnám,
uvádí: „Novela odstraňuje problematické ustanovení o fikci odepření informace. V případě nečinnosti povinného
subjektu nebo poskytnutí neúplné informace se může žadatel v rozsahu neposkytnutých nebo neúplných informací
domáhat jejich poskytnutí či doplnění podáním stížnosti na postup při vyřizování žádosti o informace, podobně
může postupovat i v dalších případech, kdy povinný subjekt žádost řádně nevyřídí. V současné době dochází
k soudním sporům z fiktivních rozhodnutí, při nichž se žadatel o informaci (žalobce) často nedomůže svých práv
pouze z důvodu formálních pochybení, např. proto, že nesprávně spočítal lhůtu, od kdy měl možnost se obrátit
na soud. Navíc toto fiktivní rozhodnutí je soudy rušeno z důvodů nepřezkoumatelnosti (viz rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu čj. SJS 202/2004, který došel k závěru, že rozhodnutí, jehož vydání i existence je nastolena
právní fikcí, je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů), a tudíž neúspěšnému žadateli nepřináší žádný užitek
kromě toho, že se jeho věc opět vrací k projednání před správním úřadem.“
[15] Souzená věc se týká žádosti o poskytnutí informace ze dne 1. 11. 2010, tj. žádosti podané
po novelizaci §16 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím. Městský soud přesto
v napadeném usnesení označuje nevydané rozhodnutí o odvolání jako fiktivní rozhodnutí, byť
zákon o svobodném přístupu k informacím počínaje účinností zákona č. 61/2006 Sb. fikci
negativního rozhodnutí o odvolání žadatele o informaci pro případ, že odvolací správní orgán
nerozhodl do 15 dní od předložení odvolání, již nestanovuje. Navazující závěr městského soudu,
podle kterého měl stěžovatel fiktivní rozhodnutí o odvolání napadnout v zákonné lhůtě žalobou
proti rozhodnutí správního orgánu, se rovněž týká dřívější, a v době podání žádosti již neúčinné,
zákonné úpravy.
[16] Vycházeje z nesprávného výkladu zákona shledal městský soud žalobu opožděnou
a nesprávně ji odmítl podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
[17] Městský soud měl v souzeném případě vyjít z toho, že podmínkou přípustnosti žaloby
proti rozhodnutí správního orgánu je vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před
správním orgánem [§68 písm. a) s. ř. s.]. Žalobce je přitom před podáním žaloby povinen nejen
řádný opravný prostředek podat, ale též vyčkat, než o něm příslušný orgán rozhodne. Teprve
rozhodnutím odvolacího (či rozkladového) orgánu o žalobcově opravném prostředku
je podmínka vyčerpání řádných opravných prostředků naplněna (viz rozsudek NSS ze dne
4. 3. 2004, čj. 3 Ads 58/2003-32). V souzeném případě stěžovatel podal proti rozhodnutí České
správy sociálního zabezpečení odvolání, odvolací správní orgán však rozhodnutí o odvolání
nevydal. V takovém případě nebyla podmínka vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení
před správním orgánem splněna.
[18] Skutečný důvod pro jinak správné odmítnutí žaloby měl městský soud spatřovat
v nevyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem a žalobu měl
odmítnout jako nepřípustnou podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., nikoliv podle §46 odst. 1
písm. b) s. ř. s. pro opožděné podání.
[19] Nejvyšší správní soud nad rámec uvedeného uvádí, že za situace, kdy již marným
uplynutím lhůty pro rozhodnutí o odvolání nedochází ke vzniku negativního fiktivního
rozhodnutí, je na místě brojit proti nečinnosti odvolacího správního orgánu prostředky k ochraně
proti nečinnosti správního orgánu, případně po jejich vyčerpání žalobou na ochranu proti
nečinnosti správního orgánu podle §79 a násl. s. ř. s. Nejvyšší správní soud k tomu např. již
v rozsudku ze dne 14. 11. 2012, čj. 1 Ans 14/2012-40, uvedl: „Nejvyšší správní soud se ztotožňuje
s názorem městského soudu, že zákon o svobodném přístupu k informacím dává žadateli o informace k dispozici
procesní nástroj na ochranu proti nečinnosti povinného subjektu, který označuje jako stížnost. Stížnost na postup
povinného subjektu při vyřizování žádosti o informace lze podat právě v případě, že povinný subjekt v zákonem
stanovené lhůtě informace neposkytl ani nevydal rozhodnutí o odmítnutí žádosti [§16a odst. 1 písm. b) zákona
o svobodném přístupu k informacím]. V případě, že byla stížnost podána důvodně, přikáže povinnému subjektu,
aby ve stanovené lhůtě žádost vyřídil [§16a odst. 6 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím]. Soud
v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti může rovněž uložit toliko povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé
(§81 odst. 2 s. ř. s.). Proto je zcela opodstatněný závěr městského soudu, že před podáním žaloby na ochranu
proti nečinnosti je třeba podat stížnost dle §16a zákona o svobodném přístupu k informacím (shodně rozsudek
NSS ze dne 31. 1. 2008, čj. 9 As 76/2007 – 52, dále též rozsudek ze dne 29. 10. 2009, čj. 4 Ans 4/2009
– 86 ve věci Občané za ochranu kvality bydlení v Brně – Kníničkách, Rozdrojovicích a Jinačovicích, občanské
sdružení). Jejím prostřednictvím lze totiž docílit stejného výsledku jako žalobou na ochranu proti nečinnosti.
Soudní přezkum činnosti správních orgánů je založen na principu subsidiarity a ochrany se lze u správních soudů
domáhat až po vyčerpání řádných opravných prostředků (viz §5 s. ř. s. a §79 odst. 1 s. ř. s.).“
[20] Tento postup nebyl za účinnosti původního znění §16 odst. 3 zákona o svobodném
přístupu k informacím možný (srov. např. právní větu k rozsudku NSS ze dne 14. 11. 2007,
čj. 1 Ans 5/2007-195 publ. pod č. 1485/2008 Sb. NSS, „Ustanovení věty druhé §79 odst. 1 s. ř. s.
vylučuje žalobní legitimaci v případech, kdy sice správní orgán ve skutečnosti požadované rozhodnutí nevydal,
avšak v důsledku splnění podmínek stanovených zvláštním zákonem vznikla fikce, že rozhodnutí o určitém
obsahu bylo vydáno. V takových případech není založena pravomoc soudu poskytovat ochranu proti nečinnosti
správního orgánu podle dílu druhého hlavy druhé části třetí soudního řádu správního a soud se žalobou nemůže
meritorně zabývat. Chybí tak základní podmínka řízení, za které soud může jednat a rozhodovat ve věci.“).
Po odstranění zákonné fikce negativního rozhodnutí o odvolání žadatele o informace však takový
postup možný je.
IV. Závěr a náklady řízení
[21] Z uvedených důvodů shledal Nejvyšší správní soud napadené usnesení nezákonným,
přičemž zároveň shledal, že v řízení před městským soudem existovaly jiné důvody pro odmítnutí
žaloby. Postupoval proto podle §110 odst. 1 věty první za středníkem (jestliže již v řízení před
krajským soudem byly důvody pro zastavení řízení, odmítnutí návrhu nebo postoupení věci, rozhodne o tom
současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu Nejvyšší správní soud) a spolu se zrušením napadeného
usnesení městského soudu (výrok I.) odmítl žalobu podanou u městského soudu dne 13. 4. 2015
(výrok II.).
[22] Přestože byl výrok usnesení městského soudu o odmítnutí žaloby věcně správný, musel
Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušit. Vycházel při tom z právních závěrů vyslovených
rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu v usnesení z 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75
(publ. pod č. 1865/2009 Sb. NSS). Podle něho obstojí kasační stížností napadené rozhodnutí
pouze v případě, kdy obsahuje věcně správný výrok a důvody, na kterých tento výrok stojí,
obstojí v podstatné míře. V takovém případě Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítne
a nesprávné důvody nahradí svými. Městský soud však odmítnutí žaloby opřel o důvod jediný,
který Nejvyšší správní soud zhodnotil jako nesprávný, proto bylo nutno výrok o odmítnutí žaloby
zrušit. Nejvyšší správní soud pak žalobu odmítl sám, na základě důvodů odlišných
od odůvodnění městského soudu (shodně viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
3. 11. 2010, čj. 8 Afs 68/2009-43, usnesení ze dne 30. 5. 2012, čj. 2 As 128/2011-39, či usnesení
ze dne 6. 12. 2017, čj. 9 As 243/2017-95).
[23] O náhradě nákladů řízení před soudy obou stupňů rozhodl Nejvyšší správní soud podle
§60 odst. 3 s. ř. s., ve spojení ustanovením §120 s. ř. s. Podle ustanovení prvně zmíněného nemá
žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, bylo-li řízení zastaveno nebo návrh odmítnut.
[24] Stěžovateli byl zástupcem pro řízení o kasační stížnosti ustanoven Mgr. Tomáš Marek,
advokát, který však nedoložil provedení jakéhokoliv úkonu. Nejvyšší správní soud mu proto
odměnu za zastupování nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 28. května 2018
JUDr. Miloslav Výborný
předseda senátu