ECLI:CZ:NSS:2018:8.AZS.12.2017:40
sp. zn. 8 Azs 12/2017 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
Mgr. Petry Weissové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobkyně: S. B., zast. Mgr. Petrem
Václavkem, advokátem, se sídlem Opletalova 25, Praha 1, proti žalované: Ministerstvo vnitra,
Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4,
proti rozhodnutí žalované ze dne 18. 7. 2014, č. j. MV-92245-4/SO-2014, o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 12. 2016, č. j. 8 A 141/2014 - 32,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Ministerstvo vnitra, odbor azylové a migrační politiky (dále jen „správní orgán prvního
stupně“), rozhodnutím ze dne 10. 1. 2014, č. j. OAM-27472-7/TP-2013, zastavilo řízení o žádosti
žalobkyně o povolení k trvalému pobytu podle §169 odst. 8 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném
do 17. 12. 2015 (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Shledalo, že žalobkyně v době podání
žádosti pobývala na území České republiky na základě přechodného pobytu, v souladu s §69
odst. 5 zákona o pobytu cizinců tudíž nebyla oprávněna podat žádost o povolení k trvalému
pobytu (podle §68 téhož zákona) na území České republiky.
[2] Odvolání žalobkyně žalovaná v záhlaví uvedeným rozhodnutím (dále také jen „napadené
rozhodnutí“)zamítla a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdila.
II.
[3] Žalobkyně napadla rozhodnutí žalované žalobou u Městského soudu v Praze (dále
jen „městský soud“), který ji shora označeným rozsudkem zamítl.
[4] Shledal, že žalobkyně žádala o povolení k trvalému pobytu podle §68 zákona o pobytu
cizinců a tato žádost také vymezila rozsah a obsah správního řízení. Městský soud vyslovil,
že žalobkyně nesplňovala podmínky předpokládané §69 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, jelikož
v době podání žádosti pobývala na území České republiky na základě přechodného pobytu.
Platná právní úprava v rozhodné době však podle městského soudu neumožňovala přihlédnout
k této formě pobytového oprávnění jako předpokladu pro udělení povolení k trvalému pobytu.
V souladu s právní úpravou účinnou v rozhodné době správní orgán prvního stupně řízení
o žádosti žalobkyně zastavil. Uvedený postup shledal městský soud správným a nespatřoval
v něm přepjatý formalismus.
[5] Námitku porušení §174a zákon o pobytu cizinců ze strany správních orgánů,
tedy nepřihlédnutí k přiměřenosti dopadů rozhodnutí, městský soud shledal nekonkrétní; odmítl
ji proto jako nepatřičnou. Dodal, že správní orgány nerozhodovaly o zrušení pobytu žalobkyně
na území České republiky, nýbrž vyslovily, že žalobkyně není oprávněna podat žádost podle §68
zákona o pobytu cizinců.
[6] Za neopodstatněnou považoval městský soud i námitku porušení procesních předpisů,
konkrétně §36 odst. 3 správního řádu. S ohledem na skutečnost, že správní orgány
nerozhodovaly o žádosti věcně, nýbrž řízení podle §169 odst. 8 písm. c) zákona o pobytu cizinců
zastavily, neměly povinnost umožnit žalobkyni vyjádřit se k podkladům rozhodnutí; nemohly
se proto porušení tohoto ustanovení dopustit. Stejně tak městský soud neshledal pochybení,
jež žalobkyně namítala ve vztahu k porušení §3, resp. §68 odst. 3 správního řádu, jakož
i nerespektování zásad správního řízení plynoucích z §2 odst. 2 a 4 správního řádu.
III.
[7] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) nyní brojí proti rozsudku městského soudu kasační
stížností z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Navrhuje napadený rozsudek
zrušit a vrátit věc městskému soudu k dalšímu řízení.
[8] Stěžovatelka městskému soudu vytýká, že se v napadeném rozsudku „kvalitativně relevantně“
nevypořádal se žalobními námitkami, aproboval nesprávná a nezákonná správní rozhodnutí
a vzhledem k tomu, že tato byla nepřezkoumatelná, zatížil vadou nepřezkoumatelnosti i napadený
rozsudek. Na žalobní námitky městský soud prakticky nereagoval, zcela pominul jednoznačně
prokázané skutečnosti a nezohlednil skutečný stav věci, jakož i okolnosti celého stěžovatelčina
případu. Napadený rozsudek tudíž nesplňuje požadavek přezkoumatelnosti. Městský soud
pochybil především ve vztahu k přezkumu posouzení zásahu usnesení o zastavení řízení
do soukromého a rodinného života stěžovatelky.
[9] Konkrétněji stěžovatelka namítá, že se městský soud nedostatečně vypořádal s námitkou
nepřiměřenosti napadeného rozhodnutí. Zdůrazňuje, že při rozhodování měly správní orgány
vycházet nejen z individuálních okolností řešeného případu na základě jednotlivé podané žádosti,
ale posuzovat ji „v komplexu řízení vedených s žadatelem a souhrnu jednotlivých zjištění.“ Správní orgány
porušily §2 odst. 4 správního řádu, neboť stěžovatelce nejprve udělily povolení k přechodnému
pobytu jako rodinnému příslušníku občana Evropské unie. Po dvou letech tohoto pobytu však
byla naopak zamítnuta stěžovatelčina žádost o povolení k trvalému pobytu se závěrem,
že není rodinným příslušníkem občana Evropské unie. Stěžovatelka se tímto postupem správních
orgánů dostala do bezvýchodné situace. Jediným možným se tak jevilo řešení spočívající v podání
žádosti o povolení k trvalému pobytu podle §68 zákona o pobytu cizinců. Jakkoliv stěžovatelka
uznává, že nesplňuje podmínky pro postup podle uvedeného ustanovení, neboť na území České
republiky nepobývala na základě dlouhodobého víza či povolení k dlouhodobému pobytu,
vzhledem k aktuální životní situaci nemá jinou možnost, jak svoji pobytovou otázku upravit.
[10] Stěžovatelka vytýká městskému soudu i nesprávné vypořádání žalobního tvrzení
o porušení §36 odst. 3 správního řádu ze strany správního orgánu prvního stupně. V daném
případě je zřejmé, že fakticky, v důsledku vydání napadeného rozhodnutí, byla její žádost
o povolení k trvalému pobytu zamítnuta, byť se tak stalo formou usnesení o zastavení
řízení. I to je však rozhodnutím konečným, proto měly správní orgány postupovat
tak, jako by rozhodovaly věcně a umožnit stěžovatelce vyjádřit se k podkladům rozhodnutí.
V opačném případě došlo ke zkrácení jejích procesních práv, což má vliv na zákonnost
napadeného rozhodnutí.
IV.
[11] Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
V.
[12] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů, zkoumaje přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Nejvyšší správní soud nejprve posuzoval námitku uplatněnou s poukazem
na §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Bylo by totiž předčasné zabývat se právním posouzením
věci samé, pokud by byl napadený rozsudek nepřezkoumatelný. Nepřezkoumatelnost je natolik
závažnou vadou rozhodnutí soudu, že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud
ji stěžovatel nenamítá, tedy z úřední povinnosti (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.).
[15] Stěžovatelka dovozuje naplnění uvedeného kasačního důvodu ze skutečnosti,
že se městský soud v napadeném rozsudku „kvalitativně relevantně“ nezabýval uplatněnými
žalobními námitkami a jelikož přisvědčil napadenému rozhodnutí, které je nepřezkoumatelné, trpí
stejnou vadou i rozsudek městského soudu.
[16] Nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů jsou taková rozhodnutí, u nichž
není z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při hodnocení skutkových i právních
otázek a jakým způsobem se vyrovnal s argumenty účastníků řízení (srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52) nebo v nichž zcela
opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě (viz např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004,
č. j. 4 Azs 27/2004 - 74).
[17] Nejvyšší správní soud rovněž upozorňuje na to, že správní soudy nemají povinnost
reagovat na každou dílčí argumentaci účastníka a tu obsáhle vyvracet. Jejich úkolem je vypořádat
se s obsahem a smyslem žalobní argumentace (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013 - 19). Podstatné je, aby se správní soud ve svém rozhodnutí
věnoval všem stěžejním námitkám účastníka řízení, což může v některých případech konzumovat
i vypořádání některých dílčích a souvisejících námitek (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 24. 4. 2014, č. j. 7 Afs 85/2013 - 33).
[18] Nejvyšší správní soud na základě právě uvedených judikaturních východisek dospěl
k závěru, že napadený rozsudek vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů netrpí a výše
uvedeným požadavkům dostál. Městský soud dostatečně a srozumitelně objasnil, z jakého
skutkového stavu vyšel a jak jej následně právně hodnotil (o správnosti těchto závěrů
bude pojednáno níže). V odůvodnění napadeného rozsudku se rovněž vypořádal se všemi
stěžejními žalobními námitkami a vysvětlil, proč tyto shledal nedůvodnými; přisvědčil právním
závěrům, k nimž dospěla žalovaná a před ní správní orgán prvního stupně. Takový postup
judikatura kasačního soudu nezapovídá (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005 - 130).
[19] Spatřovala-li stěžovatelka zásadní pochybení městského soudu, způsobující
nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, v tom, že nedostatečně přezkoumal dopad usnesení
o zastavení řízení do soukromého a rodinného života stěžovatelky, nelze se s jejím tvrzením
ztotožnit. Městský soud se k použití §174a zákona o pobytu cizinců v souzené věci, byť stručně,
vyjádřil (viz třetí odstavec na straně 5 napadeného rozsudku) a poukázal v této souvislosti
i na nekonkrétnost stěžovatelčiny námitky. Jakkoliv vypořádání tohoto žalobního bodu
je poměrně strohé, kasační soud současně nepřehlédl, že se k této otázce, a to se zcela správnými
závěry, vyjádřila již žalovaná v napadeném rozhodnutí a městský soud neshledal v jejích závěrech
pochybení, proto jim přisvědčil.
[20] I kdyby stěžovatelka v žalobě svá tvrzení o zásahu usnesení o zastavení řízení
(resp. navazujícího napadeného rozhodnutí žalované) do soukromého a rodinného života vyložila
dostatečně určitě, nic by to nezměnilo na skutečnosti, že správní orgány věc meritorně
neposuzovaly. Nebyly proto povinny se přiměřeností rozhodnutí ve smyslu §174a zákona
o pobytu cizinců zabývat (srov. obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 8. 2016, č. j. 1 Azs 108/2016 - 41, nebo ze dne 18. 11. 2015, č. j. 6 Azs 226/2015 - 27).
[21] Stěžovatelka v této souvislosti také namítala, že usnesení o zastavení řízení je v podstatě
konečné, a proto je na roveň postaveno zamítnutí žádosti o povolení k trvalému pobytu. Správní
orgán je tudíž povinen i v tomto rozhodnutí uvést úvahu týkající se jeho přiměřenosti. Nejvyšší
správní soud ani s touto argumentací nesouhlasí a poukazuje na závěry, k nimž přistoupil
v rozsudku ze dne 23. 3. 2017, č. j. 10 Azs 249/2016 - 47, když uvedl: „Povinnost posoudit přiměřenost
dopadu rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince nelze vztahovat na všechna rozhodnutí podle
zákona o pobytu cizinců, jak se nesprávně domnívá stěžovatel (srov. rozsudky NSS ze dne 4. 1. 2017,
č. j. 9 Azs 288/2016 - 30, bod 23, a ze dne 18. 11. 2015, č. j. 6 Azs 226/2015 - 27, bod 11). Správní
orgán má naopak posuzovat přiměřenost jen těch rozhodnutí, u nichž to zákon o pobytu cizinců výslovně stanoví.“
O takový případ zde však nejde. Správní orgány neměly povinnost se přiměřeností rozhodnutí
zabývat a implicitně se tohoto závěru přidržel i městský soud, když napadené rozhodnutí
posoudil jako věcně správné. I pro právě uvedené považuje kasační soud vypořádání uvedeného
žalobního bodu za dostatečné.
[22] Stěžovatelka dále v kasační stížnosti správním orgánům i městskému soudu vytýká,
že nehodnotily skutečný stav jejího případu a nezohlednily veškeré okolnosti projednávané věci,
nýbrž posuzovaly pouze jednotlivou žádost o povolení k trvalému pobytu podanou podle §68
zákona o pobytu cizinců bez přihlédnutí k dalším řízením, jež stěžovatelka jako žadatelka vedla.
[23] Uvedenou námitku stěžovatelka spojuje se svým tvrzením, že na území České republiky
pobývala od roku 2008 na základě povolení k přechodnému pobytu jako rodinný příslušník
občana Evropské unie. Následně po dvou letech uvedeného pobytu podala žádost o povolení
k trvalému pobytu na základě sdílení společné domácnosti s občanem Evropské unie, které však
vyhověno nebylo s odůvodněním, že jí status rodinného příslušníka občana Evropské unie
nesvědčí. V tom spatřovala rozpor s §2 odst. 4 správního řádu. Dovolávala se též komplexního
posouzení všech skutečností zjištěných v řízeních, v nichž byla účastnicí, nejen skutečností
uvedených v její nynější žádosti učiněné podle §68 zákona o pobytu cizinců.
[24] Stěžovatelkou výše uvedené skutečnosti však nebyly v dané věci podstatné.
Jak již uvedeno v odst. [1], řízení o žádosti o povolení k trvalému pobytu správní orgán prvního
stupně zastavil podle §169 odst. 8 písm. c) zákona o pobytu cizinců, protože shledal,
že stěžovatelka není oprávněna podat tuto žádost na území České republiky; nepobývá
zde na dlouhodobé vízum, povolení k dlouhodobému pobytu, ani na základě dokladu vydaného
k pobytu na území podle zvláštního právního předpisu. Tento závěr žalovaná potvrdila
s doplněním, že stěžovatelce nic nebránilo podat žádost u zastupitelského úřadu v souladu s §69
odst. 1 zákona o pobytu cizinců (v rozhodném znění účinném do 17. 12. 2015).
[25] Důvodem zastavení řízení v souzené věci tedy nebyla skutečnost, že stěžovatelka
není vůbec oprávněna podat žádost o povolení k trvalému pobytu (uvedenou otázkou se správní
orgány vůbec nezabývaly), ale skutečnost, že ji nebyla oprávněna podat na území České republiky
správnímu orgánu prvního stupně, nýbrž měla tak učinit u zastupitelského úřadu. Jelikož správní
orgán prvního stupně shledal, že tuto povinnost stěžovatelka nesplnila, nemohl postupovat jinak,
než podle §169 odst. 8 písm. c) zákona o pobytu cizinců řízení zastavit, aniž se věcně zabýval
splněním předpokladů pro udělení dané formy pobytového oprávnění. Již pro uvedené nebylo
možno vzít v potaz skutečnosti vyplývající z jiných správních řízení vedených se stěžovatelkou,
jak v žalobě i kasační stížnosti namítala.
[26] S ohledem na právě uvedené je lichá veškerá argumentace stěžovatelky, kterou uplatnila
jak v odvolání proti usnesení o zastavení řízení, tak i v žalobě a v kasační stížnosti.
V ní se vymezila nikoliv proti rozhodným skutečnostem, na nichž správní orgány vystavěly svůj
závěr o nutnosti zastavit dané správní řízení, ale zaměřila se na skutečnosti, které stály
mimo rozhodovací důvody obou správních rozhodnutí (nedostatečné zohlednění individuálních
okolností daného případu a všech řízení, v nichž stěžovatelka vystupovala jako žadatelka;
nezohlednění nepřiměřenosti správních rozhodnutí). Jakkoliv se tedy žalovaná a posléze
i městský soud těmito námitkami zabývaly, činily tak v podstatě nadbytečně, nad rámec
v podstatě jediného rozhodovacího důvodu (viz odst. [25]).
[27] Městský soud tedy pochybil, když vyslovil, že stěžovatelka nebyla (vůbec) oprávněna
podat žádost o povolení k trvalému pobytu (viz odst. [4]). Uvedená otázka netvořila rozhodovací
důvody správních rozhodnutí o žádosti o povolení k trvalému pobytu, jak výše vyloženo.
Přestože použil správné právní normy (§69 odst. 1 a 5 zákona o pobytu cizinců), podle nichž
rozhodovaly i správní orgány obou stupňů, městský soud sám tyto právní normy nesprávně
vyložil a učinil z nich v otázce důvodů zastavení správního řízení nesprávný právní závěr. To však
nic nemění na tom, že obě správní rozhodnutí byla souladná se zákonem o pobytu cizinců,
jak konec konců vyslovil i městský soud.
[28] Nejvyšší správní soud však přitakává jeho dalším závěrům, jež přijal stran tvrzeného
porušení §36 odst. 3 správního řádu ze strany správních orgánů. V posuzované věci správní
orgán prvního stupně věc meritorně neposuzoval, nýbrž řízení zastavil usnesením proto,
že stěžovatelka jako žadatelka o povolení trvalému pobytu (nikoliv v postavení rodinného
příslušníka občana Evropské unie – srov. §65 odst. 2 zákona o pobytu cizinců) podala svoji
žádost na území České republiky, ač k tomu nebyla oprávněna. K tomuto závěru nebylo třeba
shromažďovat žádné podklady, s nimiž měla být stěžovatelka seznámena a k nimž měla
mít možnost se vyjádřit. Správní orgán prvního stupně ve věci samé (tj. o důvodnosti žádosti
o povolení k trvalému pobytu) nerozhodoval. Námitka porušení §36 odst. 3 správního řádu tudíž
není důvodná.
[29] Postup správních orgánů v souzené věci se prima facie může jevit přepjatě formalistický
a přísný. Je však třeba respektovat, že právem každého státu je upravit příchod a pobyt cizinců
na jeho území a stanovit pro jednotlivé pobytové režimy postupy a též podmínky, kterým
je cizinec povinen se podrobit a jež je povinen splnit, a to včetně jistých formálních požadavků,
mezi něž lze zařadit i podání žádosti způsobem a v místě (u určeného správního úřadu) zákonem
stanoveném.
[30] Přestože tedy městský soud dospěl dílem k nesprávnému právnímu závěru, výrok
napadeného rozsudku obstál. Nejvyšší správní soud přitom neshledal rozumný důvod ke zrušení
napadeného rozsudku pouze proto, aby městský soud žalobu opět zamítl, avšak s uvedením
zčásti jiné právní argumentace (týkající se důvodu zastavení správního řízení). Takový postup
považoval kasační soud za ryze formální. Zrušení napadeného rozsudku by nepřineslo nic jiného,
než zvýšené výdaje účastníků řízení. Městský soud by i v navazujícím řízení žalobu stěžovatelky
opět zamítl. Obě správní rozhodnutí totiž byla nejen přezkoumatelná, ale i zákonná; správnost
závěrů v nich obsažených toliko městský soud v napadeném rozsudku odůvodnil zčásti
skutečnostmi, jež stály mimo stěžejní rozhodovací důvody.
[31] Již jen pro doplnění Nejvyšší správní soud uvádí, že nebylo rozhodné, že s účinností
od 18. 12. 2015 došlo zákonem č. 314/2015 Sb., k novelizaci relevantní právní úpravy, mimo jiné
i §69 zákona o pobytu cizinců; podle něj je nadále možno za určitých zákonem vymezených
podmínek žádost podle §68 zákona o pobytu cizinců podat i na území. Městský soud totiž
přezkoumává správní rozhodnutí v souladu s §75 odst. 1 s. ř. s. podle skutkového a právního
stavu, který tu byl v době rozhodování žalované (tj. ke dni 18. 7. 2014), nehledě
na to, že napadený rozsudek vydal teprve po nabytí účinnosti výše uvedené novely zákona
o pobytu cizinců.
VI.
[32] Nejvyšší správní soud na základě shora uvedeného uzavírá, že kasační stížnost neshledal
důvodnou, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[33] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, a proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalované jako v řízení úspěšné účastnici žádné náklady
nad rámec její běžné úřední činnosti nevznikly, proto jí nebyla jejich náhrada přiznána.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. května 2018
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu