ECLI:CZ:NSS:2019:2.AS.150.2018:33
sp. zn. 2 As 150/2018 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobkyně: Vinařství
Mutěnice, s. r. o., se sídlem Údolní 1174, Mutěnice, zastoupená Mgr. Hanou Hřebenářovou,
advokátkou se sídlem Jaselská 14, Brno, proti žalovanému: Státní zemědělská a potravinářská
inspekce, ústřední inspektorát, se sídlem Květná 15, Brno, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 5. 2. 2016, č. j. SZPI/AI775-35/2014, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 23. 3. 2018, č. j. 29 A 47/2016 – 77,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím Státní zemědělské a potravinářské inspekce, inspektorátu v Brně (dále
jen „inspektorát v Brně“) č. j. SZPI/AK767-48/2013 ze dne 31. 1. 2014 (dále jen „první
rozhodnutí“), které bylo potvrzeno rozhodnutím žalovaného ze dne 15. 8. 2014,
č. j. SZPI/AK767-71/2013, bylo rozhodnuto o spáchání správních deliktů žalobkyní na základě
výsledků kontrol inspektorátu v Brně provedených ve dnech 21. 8. 2012, 27. 9. 2012, 5. 10. 2012,
3. 12. 2012, 20. 12. 2012, 9. 1. 2013, 11. 2. 2012, 18. 4. 2013 a 6. 6. 2013, za což byla žalobkyni
podle §39 odst. 6 písm. c) zákona č. 321/2004 Sb., o vinohradnictví a vinařství, v rozhodném
znění (dále jen „zákon o vinohradnictví“), uložena úhrnná pokuta 900 000 Kč, povinnost
nahradit náklady laboratorních rozborů 82 640 Kč a dále povinnost uhradit náklady řízení
vedeného ve věci pod sp.zn. SZPI/AK767/2013 paušální částkou ve výši 1000 Kč.
[2] Ve dnech 22. 8. 2013, 27. 8. 2013, 24. 10. 2013, 20. 1. 2014 a 3. 4. 2014 byly u žalobkyně
provedeny další kontroly, na základě jejichž zjištění byla žalobkyni dalším rozhodnutím
inspektorátu v Brně ze dne 7. 11. 2014, č. j. SZPI/AI775-23/2014, uložena podle zákona
o vinohradnictví další pokuta ve výši 350 000 Kč a dále povinnost uhradit náklady řízení paušální
částkou ve výši 1000 Kč. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, o němž rozhodl
žalovaný rozhodnutím č. j. SZPI/AI775-28/2014 ze dne 25. 5. 2015 tak, že napadené rozhodnutí
zrušil a věc vrátil inspektorátu v Brně k novému projednání.
[3] Po novém projednání téže věci vydal inspektorát v Brně rozhodnutí
č. j. SZPI/AI775-30/2014 ze dne 23. 7. 2015, jímž byla žalovaná uznána vinou ve věci
spáchání jednotlivých správních deliktů, pročež byla žalované uložena další část úhrnné
pokuty ve výši 180 000 Kč dále povinnost uhradit náklady řízení vedeného ve věci
pod sp. zn. SZPI/AI775/2014 paušální částkou ve výši 1000 Kč. Proti tomuto rozhodnutí podala
žalobkyně odvolání, o němž rozhodl žalovaný rozhodnutím č. j. SZPI/AI775-35/2014
ze dne 5. 2. 2016 tak, že zrušil výrok týkající se povinnosti uhradit náklady řízení řízení vedeného
ve věci pod sp. zn. SZPI/AI775/2014 a v tomto ohledu řízení zastavil. Ve zbytku napadené
rozhodnutí potvrdil.
[4] Ke zrušení povinnosti uhradit náklady řízení přistoupil žalovaný na základě úvahy
spočívající v tom, že inspektorát v Brně fakticky nemusel se žalobcem vést dvě správní řízení
pod sp. zn. SZPI/AK767/2013 a SZPI/AI775/2014, ale mohl všechny správní delikty projednat
a obě části úhrnné pokuty uložit jen v jednom správním řízení. Dospěl tak k dílčímu závěru,
že „po účastníku řízení nelze v nyní projednávaní věci oprávněně požadovat uhrazení povinnosti nákladů
správního řízení, která byla uložena již v rámci řízení sp. zn. SZPI/AK767/2013“.
[5] Proti výroku 3. rozhodnutí žalovaného č. j. SZPI/AI775-35/2014 ze dne 5. 2. 2016
(dále jen „napadené rozhodnutí“) potvrzujícímu rozhodnutí inspektorátu v Brně jak v právní
otázce viny, tak v právní otázce trestu podala žalobkyně žalobu ke Krajskému soudu v Brně
(dále jen „krajský soud“). Svou žalobní argumentaci žalobkyně podrobně vylíčila, přičemž
z ní je zřejmé nejen, v čem spatřovala jednotlivé vady v řízení, jež předcházelo vydání
napadeného rozhodnutí, ale také vždy konkrétní negativní důsledky, tj. jakým konkrétním
způsobem se tyto vady negativně promítly do jejích veřejných subjektivních práv.
[6] Žalobkyně v žalobě nesouhlasila s projednáním věci jako samostatného skutku, jelikož
věc napadeného rozhodnutí měla být projednána společně s věcí projednanou inspektorátem
v Brně pod sp. zn. SZPI/AK767/2013. Namítala, že správní delikty specifikované ve výroku I.
pod bodem 1, 2 a 3 napadeného rozhodnutí – jednalo se o zpracování hroznů původem mimo
EU, porušení povinnosti vést řádně evidenční knihy a uvádění do oběhu vín, která byla
podrobena nepovolenému enologickému postupu – byly pokračujícími správními delikty
ve vztahu ke správním deliktům ve výroku I. bodech 1, 7, 8, 9 a 10 prvního rozhodnutí
inspektorátu v Brně, které měly představovat dílčí útoky pokračujícího správního deliktu.
Tuto vytýkanou vadu správního řízení pak v žalobě explicitně spojovala se svou újmou
na veřejných subjektivních právech v podobě porušení zásady ne bis in idem, která měla vést
jednak k rozhodnutí o jednom skutku dvakrát, jednak se měla negativně odrazit ve výměře
pokuty přitížením v důsledku recidivy. Žalobkyně přitom podrobně vylíčila, že se nesprávné
hodnocení jednotlivých vytýkaných jednání coby souběhu deliktů namísto pokračujícího
deliktu, resp. deliktů, mělo negativně promítnout do jejích veřejných subjektivních práv
také tím, že k posouzení dalšího jednání jako nového správního deliktu mohlo dojít
až dne 3. 12. 2013, tedy okamžikem zahájení prvního z obou správních řízení, a nemohlo proto
být posouzeno jako nový správní delikt ve druhém správním řízení.
[7] Ve vztahu ke své újmě tvrzeným nezákonným postupem žalovaného pak žalobkyně
v žalobě vylíčila, že pokuta 180 000 Kč, která jí byla napadeným rozhodnutím uložena
coby pokuta úhrnná, není odůvodněna vzhledem ke spáchaným skutkům jak v řízení
vedeném pod sp. zn. SZPI/AI775/2014, tak v řízení vedeném pod sp. zn. SZPI/AK767/2013
s tím, že pokud by se jednalo o pokračující správní delikt, nelze za žádných okolností ukládat
pokutu úhrnnou.
[8] Žalobkyně v žalobě dále podrobně odůvodnila a vylíčila negativní dopad nesprávného
právního posouzení, jež vytýkala napadenému rozhodnutí, do sféry svých veřejných subjektivních
práv, a to jak ve vztahu k namítané absenci odpovědnosti za delikt spočívající ve zpracování
hroznů původem mimo EU, tak ve vztahu k namítané nesprávné subsumpci jejího jednání
pod §39 odst. 1 písm. ff) zákona o vinohradnictví, jakož i ve vztahu k naplnění liberačních
důvodů z její deliktní odpovědnosti. Podobně žalobkyně v žalobě obšírně odůvodnila a vylíčila
vady provedeného dokazování ve správním řízení a negativní dopady těchto vad na úvahy
žalovaného o výši pokuty.
[9] O žalobě rozhodnul krajský soud rozsudkem ze dne 23. 3. 2018, č. j. 29 A 47/2016 - 77
(dále jen „napadený rozsudek“). Napadeným rozsudkem krajský soud žalobu zamítl, jelikož
shledal, že nebyla důvodná. Nedůvodnost žalobních bodů přitom soud dovodil s výrazným
akcentem na zhodnocení skutečného dotčení veřejných subjektivních práv žalobkyně. Krajský
soud přitom dospěl k závěru, že správní orgány postupem, který ve věci zvolily, nezasáhly
do práv žalobce. Krajský soud totiž při úvahách o možných dopadech v neprospěch žalobkyně
dovodil, že pro oblast správního trestání není třeba trvat na doslovné analogii s jednotlivými
ustanoveními trestního zákoníku, která by odhlížela od procesní právní úpravy správního trestání,
s tím, že podstatným je to, zda došlo k zachování základních principů a účelu trestání. Podle
krajského soudu „do práv žalobce nebylo zasaženo ani závěrem, že se jedná o vícečinný souběh správních
deliktů. Trestání pokračujícího správního deliktu neznamená pro pachatele materiálně příznivější „výsledek“
oproti trestání totožného jednání posouzeného jako vícečinný souběh správních deliktů. Ať již bude konkrétní
jednání posouzeno jako pokračování nebo souběh, musí rozhodující správní orgán v každém případě posuzovat
závažnost konkrétního jednání a výsledkem jeho úvahy bude individualizovaná a přiměřená sankce.“ Přitom
krajský soud akcentoval, že „(p)osouzení jednání jako pokračujícího deliktu má své zásadní důsledky
zejména v jiných oblastech, např. z hlediska určení rozhodné právní úpravy, která se bude na jednání aplikovat;
z hlediska promlčení daného deliktu (které bude u stejnorodého vícečinného souběhu posuzováno pro každý delikt
zvlášť, kdežto pokračující delikt se promlčuje jako jeden celek) atd., což jsou okolnosti, které žalobce v dané věci
nenamítal“.
[10] Co se týče dotčení veřejných subjektivních práv žalobkyně, krajský soud dospěl
k závěru, že se žalovaný i inspektorát v Brně v posuzovaném případě dostatečně vypořádali
se skutečností, že o některých souvisejících správních deliktech žalobce bylo rozhodnuto
již v řízení pod sp. zn. SZPI/AK767/2013, a závažnost všech souvisejících deliktů zhodnotili
komplexně, když „je z odůvodnění výše sankce zřejmá úvaha o celkové úhrnné sankci ve výši 1 080 000 Kč,
od níž je odečteno 900 000 Kč, které byly žalobci uloženy v předchozím řízení.“ Soud dospěl k závěru,
že námitky žalobce ohledně posouzení souběhu či pokračování jeho jednotlivých deliktních
jednání nejsou důvodné, jelikož postup správních orgánů plně respektoval všechny obecně platné
zásady trestání a uvedeným postupem nemohla být porušena ani zásada ne bis in idem.
[11] Vypořádání žalobních bodů směřujících proti zjištěnému skutkovému stavu se krajský
soud obšírně věnoval v bodu 33 a násl. odůvodnění napadeného rozsudku.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[12] V kasační stížnosti žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) brojí proti právnímu posouzení
uvedenému v bodech 28. a násl. v odůvodnění napadeného rozsudku a jeho nesprávnost spatřuje
v tom, že krajský soud toliko „vysvětluje, proč je zvolený způsob trestání souladný s principy správního
trestání a dovozuje, že veřejnoprávní subjektivní práva žalobkyně nebyla dotčena“. Krajskému soudu
vytýká v zásadě jen to, že ve svých úvahách abstrahuje od její konkrétní žalobní argumentace
a hodnotí spíše teoretickou správnost a vhodnost použité trestněprávní analogie místo
toho, aby jednoznačně dovodil, proč je námitka stěžovatelky nesprávná, a proč se tedy nejedná
o pokračující správní delikt. Současně s tím však v kasační stížnosti namítá, že krajský soud „hledá
důvody pro obhajobu postupu správního orgánu a testuje přiměřenost jeho postupu místo toho, aby posuzoval míru,
jakým způsobem postup správního orgánu zasahuje do práv žalobkyně“.
[13] Z obsahu kasační stížnosti se k tomuto blíže podává snad jen vylíčení negativních dopadů
výše uváděné nesprávnosti do právní sféry stěžovatelky, podle něhož by v případě závěru
o pokračujícím správním deliktu „musela být dovozena povinnost správního orgánu předmětné doposud
nepravomocné správní řízení zastavit nebo první, již pravomocné rozhodnutí zrušit a o celém pokračujícím
skutku rozhodnout znovu“. Stěžovatelka se domnívá, že v kterémkoliv z těchto případů by bylo
její postavení výhodnější než nyní, neboť „v případě zastavení řízení by nebyla uložena žádná
další sankce“ a „v případě opětovného rozhodování by nemohla být ukládána sankce za některé skutky,
které nespadají do pokračujícího deliktního jednání a za které by bylo uložení sankce promlčeno“.
[14] Veškeré další vylíčení, z jakých důvodů stěžovatelka napadá rozsudek krajského soudu,
tkví v uvedení, že má nadále za to, že
– správní delikt dle výroku I. bodu 1 napadeného rozhodnutí spočívající ve zpracování hroznů
původem mimo EU je pokračujícím správním deliktem deliktu dle výroku I. bodu 7, 8, 9 a 10
prvního rozhodnutí s dílčími útoky ze dnů od 3. 12. 2012 do 9. 1. 2013 (bod 7), 3. 12. 2012
(bod 8), 20. 12. 2012 (bod 9) a dne 19. 3. 2013 (bod 10) a
– správní delikt dle výroku I. bodu 3 písmene a) a b) napadeného rozhodnutí spočívající
v uvádění do oběhu vína, které bylo považované za nevhodné k lidské spotřebě z důvodu
jeho kažení a současně bylo podrobeno nepovolenému enologickému postupu v podobě
nadlimitního množství ethanolu z přidaného cukru, je pokračujícím správním deliktem deliktu
dle výroku I. bodu 7, 8, 9 a 10 prvního rozhodnutí s dílčími útoky ze dnů od 3. 12. 2012
do 9. 1. 2013 (bod 7), 3. 12. 2012 (bod 8), 20. 12. 2012 (bod 9) a dne 19. 3. 2013 (bod 10) a
– správní delikt dle výroku I. bodu 2 napadeného rozhodnutí spočívající v porušení povinnosti
vést řádně evidenční knihy dne 27. 8. 2013 je pokračujícím správním deliktem deliktu dle výroku
I. bodu 1 prvního rozhodnutí.
[15] Stěžovatelka jako důvod podání kasační stížnosti proto označuje nepřezkoumatelnost,
již spatřuje v tom, že krajský soud na tyto výše uvedené argumenty o pokračování správního
deliktu v odůvodnění napadeného rozsudku neodpověděl, a tedy v tomto rozsahu odůvodnění
zcela chybí. Stěžovatelka shrnuje, že žalobou napadala volbu metody trestání provedenou
správními orgány, avšak krajský soud namísto toho hodnotil způsob aplikace této metody
a „závažnost dopadů daného správního trestání do sféry žalobkyně“. Proto žádá, aby byl napadený
rozsudek zrušen a věc vrácena krajskému soudu k novému rozhodnutí.
[16] Žalovaný k obsahu kasační stížnosti uvedl, že stěžovatelka argumentaci o pokračujících
správních deliktech uplatnila již v odvolání proti prvoinstančnímu rozhodnutí i v žalobě,
avšak žalovaný její jednání kvalifikoval jako vícečinný souběh správních deliktů, a krajský soud
se s tímto postupem ztotožnil. Žalovaný má za to, že námitce nezákonnosti napadeného
rozsudku nelze přisvědčit. Správní orgány aplikují institut souběhu (ať už jednočinného,
nebo vícečinného), podobně jako institut pokračování, jsou-li pro jejich uplatnění dány důvody,
ve prospěch pachatele protiprávního jednání. Žalovaný se ztotožňuje s názorem krajského soudu,
že trestání pokračujícího správního deliktu oproti trestání totožného jednání posouzeného
jako vícečinný souběh pro pachatele protiprávního jednání bez dalšího neznamená příznivější
výsledek ve smyslu automatického uložení nižší sankce. Správní orgány vždy posuzují závažnost
konkrétního protiprávního jednání a na základě tohoto posouzení ukládají individualizovanou
a přiměřenou sankci. Z odůvodnění rozhodnutí správních orgánů obou stupňů je dle žalovaného
zřejmé, že celková úhrnná sankce představuje částku 1 080 000 Kč (přičemž v řízení ve věci
sp. zn. SZPI/AK767/2013 byla uložena pokuta ve výši 900 000 Kč a v řízení ve věci
sp. zn. SZPI/AI775/2014 se ukládá pokuta 180 000 Kč). Žalovaný neshledává v úvahách
krajského soudu obsažených v napadeném rozsudku nesprávnost či nepřezkoumatelnost
namítanou stěžovatelkou, naopak tyto úvahy považuje za zcela přiléhavé.
[17] V replice stěžovatelka uvedla toliko, že rozbor výhodnější či nevýhodnější aplikace
pokračujícího správního deliktu žalovaným v jeho vyjádření není dle jejího názoru relevantní.
Z obecné teorie trestního práva bylo dovozeno, že mezi obecné důvody vylučující souběh patří
především případy pokračujících, hromadných a trvajících trestných činů. Proto v případech
pokračujících správních deliktů není třeba již posuzovat možnou aplikaci právní úpravy souběhu
správních deliktů. Ohledně otázky, zda došlo ke spáchání pokračujícího správního deliktu,
odkázala na svá předchozí vyjádření.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[18] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že stěžovatelka je osobou oprávněnou k jejímu podání, neboť byla účastníkem
řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel [§102 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“)]. Kasační stížnost byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a stěžovatelka
je zastoupena advokátkou (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[19] Důvodnost kasační stížnosti vážil Nejvyšší správní soud v intencích a podrobnosti, které
stěžovatelka vymezila jejím konkrétním obsahem ve vztahu k uplatněným důvodům, a zkoumal
přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), přičemž žádnou takovou neshledal.
[20] Nejvyšší správní soud tedy v rámci tohoto řízení o kasační stížnosti přezkoumal napadený
rozsudek právě v té míře konkrétnosti, kterou dovoluje konkrétnost jednotlivých námitek
argumentace stěžovatelky uvedených v její kasační stížnosti.
III.A. Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
[21] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou poukazující na nepřezkoumatelnost
napadeného rozsudku ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Bylo by totiž předčasné zabývat
se právním posouzením věci samé, bylo-li by současně napadené rozhodnutí krajského soudu
skutečně nepřezkoumatelné.
[22] Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
[23] Stěžovatelka jako důvod podání kasační stížnosti označila nepřezkoumatelnost,
již spatřuje v tom, že krajský soud na její argumenty o pokračování správního deliktu
v odůvodnění napadeného rozsudku neodpověděl, a tedy mu v tomto rozsahu odůvodnění zcela
chybí.
[24] Nejvyšší správní soud připomíná, že nepřezkoumatelnost není projevem nenaplněné
subjektivní představy stěžovatele o tom, jak podrobně by mu měl být rozsudek odůvodněn,
ale objektivní překážkou, která znemožňuje přezkoumat napadené rozhodnutí. K otázce,
jaké minimální kvality musí odůvodnění (ať už soudního, či správního) rozhodnutí
vykazovat, se Nejvyšší správní soud vyjádřil například v rozsudku ze dne 28. 5. 2009,
č. j. 9 Afs 70/2008 – 130, kde uvedl, že „přestože je třeba na povinnosti dostatečného odůvodnění rozhodnutí
z hlediska ústavních principů důsledně trvat, nemůže být chápána zcela dogmaticky. Rozsah této povinnosti
se totiž může měnit podle povahy rozhodnutí a musí být posuzován ve světle okolností každého jednotlivého
případu. Zároveň tento závazek nemůže být chápán tak, že vyžaduje za všech okolností podrobnou
odpověď na každý jednotlivý argument účastníka.“ Obdobně se z rozsudku ze dne 25. 3. 2010,
č. j. 5 Afs 25/2009 – 98, publikovaného pod č. 2070/2010 Sb. NSS, podává, že „soud,
který se vypořádává s (…) argumentací, ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést,
v čem konkrétně její nesprávnost spočívá (…). Na druhou stranu podle ustálené judikatury nelze povinnost soudu
řádně odůvodnit rozhodnutí chápat tak, že musí být na každý argument strany podrobně reagováno.“
[25] Nejvyšší správní soud při posuzování nepřezkoumatelnosti rozsudků krajských
soudů vychází z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nálezy ze dne 20. 6. 1996,
sp. zn. III. ÚS 84/94, a ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97), podle níž jedním z principů,
které představují součást práva na řádný a spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny základních
práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli při rozhodování, je povinnost soudů
své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví podle §54 odst. 2 s. ř. s.). To potvrzuje
i navazující judikatura Ústavního soudu, např. nález ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06,
v němž Ústavní soud vyslovil, že „odůvodnění rozhodnutí soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním
soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje
zákonným požadavkům kladeným na obsah odůvodnění a v konečném důsledku takové rozhodnutí zasahuje
do základních práv účastníka řízení, který má nárok na to, aby jeho věc byla spravedlivě posouzena“.
[26] Nejvyšší správní soud zkoumal napadený rozsudek ve smyslu výše uvedené judikatury
vztažené na stěžovatelkou tvrzenou absenci konkrétní části odůvodnění napadeného rozsudku,
kde by jí krajský soud explicitně odpověděl na její otázku, „zda jsou její argumenty o pokračování
správního deliktu správné“. Vycházel přitom z nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009,
sp. zn. III. ÚS 989/08, podle něhož „není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné
soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže
proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora
správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná“. Povinnost soudu řádně odůvodnit své rozhodnutí
není nutno dle Ústavního soudu pojímat tak široce, že by bylo třeba vždy vyslovit podrobnou
odpověď na každý argument účastníka řízení (nález ze dne 5. 1. 2005, sp. zn. IV. ÚS 201/04,
nález ze dne 30. 5. 2006, sp. zn. I. ÚS 116/05, či nález ze dne 22. 9. 2009, sp. zn. III. ÚS 961/09).
[27] Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je pak vyhrazeno těm nejzávažnějším
vadám rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí
jako celek meritorně přezkoumat. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů
tak má místo zejména tehdy, opomene-li správní orgán či soud na námitku účastníka zcela
(tedy i implicitně) reagovat (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013,
č. j. 1 Afs 92/2012 - 45, či ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 - 64).
[28] Odůvodnění napadeného rozsudku ve světle výše uvedených měřítek nepřezkoumatelné
není. Krajský soud uvedeným požadavkům na přezkoumatelnost dostál. Reagoval dostatečným
a srozumitelným způsobem na vznesené žalobní námitky, které stěžovatelka vylíčila výrazně
podrobněji zejména co do tvrzeného negativního dopadu do jejích veřejných subjektivních práv,
ve srovnání s obsahem a podrobností kasační stížnosti. Skutečnost, že krajský soud ve vypořádání
žalobních bodů explicitně nezrcadlil logiku její žalobní argumentace, nečiní jeho závěry
nepřezkoumatelnými v jejich celku, tedy ani ve vztahu k nyní znovu namítané otázce stěžovatelky
„zda jsou její argumenty o pokračování správního deliktu správné“. Z odůvodnění napadeného rozsudku
je totiž implicitně zcela zřejmé, z jakého skutkového stavu krajský soud vyšel, jak vyhodnotil
pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil. Jednoznačně
z něj vyplývají důvody, které krajský soud vedly k zamítnutí žaloby.
[29] Z pohledu argumentace v kasační stížnosti, podle níž stěžovatelka žalobou primárně
napadala volbu metody trestání provedenou správními orgány, by jistě přidávalo napadenému
rozsudku na přesvědčivosti, pokud by se krajský soud (před tím, než přikročil k detailnímu
vyhodnocení otázky skutečného dotčení veřejných subjektivních práv stěžovatelky) mimo
jiné explicitně vyjádřil k charakteru jednotlivých jednání stěžovatelky z pohledu namítaného
pokračování ve správním deliktu, resp. k jeho pojmovým znakům vycházejícím z právní teorie,
způsobem pokud možno bližším žalobní logice.
[30] Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku nicméně implicitně zcela odpovídá
právě na tu otázku stěžovatelky, již učinila jádrem své žalobní argumentace, když výslovně
potvrdil správnost postupu správních orgánů při vyměřování jednotlivých částí úhrnné pokuty
v rámci dvou správních řízení, z nichž jedno již bylo pravomocně skončeno. Pokud správní
orgány evidentně aplikovaly v obou správních řízeních zásadu absorpce ve vztahu ke všem stíhaným
deliktům, nemohly tak činit (a nečinily) při postihování správního deliktu pokračujícího,
nýbrž při výměře úhrnné pokuty za sbíhající se delikty.
[31] Pokud tedy krajský soud vystavěl odůvodnění napadeného rozsudku z poněkud odlišného
pohledu, než byla struktura žalobní argumentace, totiž z pohledu možného zásahu veřejných
subjektivních práv žalobce při správním trestání, při němž bylo nutné správné a ústavně
konformní zohlednění působení zásad absorpce trestních sazeb a ne bis in idem, nemůže
to být interpretováno jako vada napadeného rozsudku, která by sama o sobě způsobovala
jeho nepřezkoumatelnost.
[32] Nejvyšší správní soud proto neshledal důvodnou námitku ve smyslu §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.
III.B. Dotčení veřejných subjektivních práv stěžovatelky
[33] Podle §2 s. ř. s. poskytují soudy ve správním soudnictví ochranu veřejným subjektivním
právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek
stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví
tento zákon.
[34] Smyslem řízení ve věci žaloby stěžovatelky tedy byla právě ochrana jejích veřejných
subjektivních práv, coby výraz jedné ze záruk zákonnosti v intencích materiálního právního státu.
Pokud krajský soud odůvodnil svůj výrok o zamítnutí žaloby, pramenilo to právě z jeho dílčích
závěrů, jež jasně a opakovaně uvedl na různých místech odůvodnění napadeného rozsudku
(viz body 29 a násl.). Krajský soud tedy v tomto případě zkoumal zvoleným úhlem pohledu
přesně to, co v důsledku (z hlediska účelu stěžovatelčiny žaloby) zkoumat měl, a předestřel
pro své závěry o (ne)přítomnosti zásahů do věřejných subjektivních práv stěžovatelky
přezkoumatelné úvahy vypořádávající žalobní body.
[35] Pokud stěžovatelka v kasační stížnosti namítá, že do jejích veřejných subjektivních
práv negativně dopadlo nesprávné posouzení krajským soudem ohledně právní otázky
jejích jednotlivých správních deliktů coby souběhu namísto pokračování ve správním deliktu,
resp. deliktech, pak nelze přehlédnout, že tuto argumentaci Nejvyššímu správnímu soudu
předkládá ve velmi strohé formě, kterou blíže rozvádí jen v náznacích a bez bližšího vylíčení
důvodů, jakým konkrétním způsobem se takové odlišné posouzení promítlo ve sféře jejích
subjektivních práv (na rozdíl od argumentace uvedené v odůvodnění napadeného rozsudku).
[36] Pokud stěžovatelka v kasační stížnosti namítá, že „v případě závěru o pokračujícím správním
deliktu by musela být dovozena povinnost správního orgánu předmětné doposud nepravomocné správní řízení
zastavit nebo první, již pravomocné rozhodnutí zrušit a o celém pokračujícím skutku rozhodnout znovu“,
pak to dovádí výhradně k těm důsledkům, že „v případě zastavení řízení by nebyla uložena žádná další
sankce a v případě opětovného rozhodování by nemohla být ukládána sankce za některé skutky, které nespadají
do pokračujícího deliktního jednání a za které by bylo uložení sankce promlčeno.“
[37] K takto formulovaným kasačním námitkám Nejvyšší správní soud odkazuje na právní
úpravu §109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s., podle níž je řízení o kasační stížnosti ovládáno
dispoziční zásadou. Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005 – 58, č. 835/2006 Sb. NSS, se uplatnění dispoziční
zásady při formulaci stížnostních bodů promítá tak, že je „žalobce povinen vylíčit, jakých konkrétních
nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení či závěrů se měl správní orgán vůči němu dopustit v procesu
vydání napadeného rozhodnutí či přímo rozhodnutím samotným, a rovněž je povinen ozřejmit svůj právní
náhled na to, proč se má jednat o nezákonnosti. Tyto závěry rozšířeného senátu lze plně vztáhnout
i na formulaci důvodů kasační stížnosti s tím, že důvody musí směřovat proti rozhodnutí krajského soudu,
neboť podstatou řízení o kasační stížnosti je přezkum soudního rozhodnutí (§102 s. ř. s.).“ V rozsudku
ze dne 22. 10. 2015, č. j. 8 As 92/2015 - 29, Nejvyšší správní soud rovněž připomenul,
že „je na stěžovateli, aby upřesnil každý důvod, o který opírá svou kasační stížnost, a to po stránce právní
i skutkové. Řízení o kasační stížnosti není pokračováním řízení o žalobě, ale je samostatným řízením
o mimořádném opravném prostředku za procesní situace, kdy řízení před krajským soudem již bylo pravomocně
skončeno. Nejvyšší správní soud přezkoumává rozhodnutí a postup krajského soudu, stěžovatel je proto povinen
uvést konkrétní argumentaci zpochybňující závěry vyslovené v napadeném rozhodnutí krajského soudu
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2015, č. j. 8 Afs 25/2012 – 351, odst. 140
a judikatura tam citovaná). Dále soud doplňuje, že žalobní či kasační bod je způsobilý
projednání v té míře obecnosti, ve které byl formulován (viz rozsudek rozšířeného senátu ze dne 20. 12. 2005,
č. j. 2 Azs 92/2005 – 58, č. 835/2006 Sb. NSS)“. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 18. 2. 2017, č. j. 3 As 193/2014 – 37 pak: „Pro výsledek kasačního řízení je tedy rozhodující,
jak kvalitně je stěžovatel schopen odůvodnit jím uplatněné námitky. Pokud je vznáší toliko v obecné rovině, může
na ně zdejší soud reagovat pouze srovnatelnou mírou konkrétnosti.“
[38] Ve vztahu k nyní posuzované věci Nejvyšší správní soud předesílá, že velmi obecné
a nijak blíže argumentačně nepodložené kasační důvody, podle nichž by v případě závěru
o pokračujícím správním deliktu musela být dovozena povinnost správního orgánu předmětné
doposud nepravomocné správní řízení zastavit, nebo první, již pravomocné rozhodnutí zrušit
a o celém pokračujícím skutku rozhodnout znovu, nemůže domýšlet nad vylíčenou míru
konkrétnosti, a nahrazovat tak dispozici (a odpovědnost) stěžovatelky.
[39] K námitce, že v případě závěru o pokračujícím správním deliktu musela být dovozena
povinnost správního orgánu předmětné doposud nepravomocné správní řízení zastavit, nenalézá
Nejvyšší správní soud v intencích zákonné úpravy správního trestání správních deliktů žádnou
relevantní oporu. V procesních možnostech správního řízení by totiž ani trestání jednotlivých,
doposud nepotrestaných, dílčích útoků pokračujícího správního deliktu nemohlo bez dalšího
zapříčinit zastavení později vedeného správního řízení, i kdyby byly některé ostatní dílčí útoky
pravomocně potrestány dříve vedeným správním řízením. Podobně ani zákonná úprava vedení
(a pravomocného skončení) správních řízení při (postupném) projednávání jednotlivých dílčích
útoků pokračujících správních deliktů neumožňuje nalézacímu správnímu orgánu „již pravomocné
rozhodnutí zrušit a o celém pokračujícím skutku rozhodnout znovu“. Správní orgány totiž při správním
trestání nemají oproti soudům rozhodujícím v trestních věcech zákonné zmocnění, které
by jim umožňovalo jednoduše své dřívější pravomocné rozhodnutí zrušit za účelem nějakého
jiného rozhodnutí o pokračujícím skutku jako celku, jenž by v sobě zahrnoval i dílčí útok,
o kterém již bylo jednou pravomocně rozhodnuto. Takovýto procesní postup by navíc nebyl
ani nutným důsledkem promítnutí těch zásad správního trestání, jež musejí být respektovány
v rámci jakéhokoli trestního obvinění a jež jsou zakotveny v zákoně č. 40/2009 Sb., trestní zákoník.
V tomto směru považuje Nejvyšší správní soud za případné připomenout, že ani v případě
způsobu uplatnění zásad absorpce trestních sazeb a individualizace trestu při postupném
projednávání sbíhajících se správních deliktů ve více různých správních řízeních judikatura
správních soudů nedovodila nutnost zrušení již pravomocného správního rozhodnutí, kterým
bylo rozhodnuto jen o některém ze sbíhajících se deliktů, nýbrž nutnost takové aplikace zásad
správního trestání při pozdějším trestání ostatních sbíhajících se deliktů, aby výsledek postupného
projednávání všech sbíhajících se deliktů byl zásadně stejný jako by byl v případě společného
projednání všech sbíhajících se deliktů.
[40] Nejvyšší správní soud proto neshledal důvodnými ani námitky ve smyslu §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[41] Nejvyšší správní soud dospěl ze shora uvedených důvodů k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, proto ji dle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[42] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60
odst. 1 a 2 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, nemá proto
právo na náhradu nákladů řízení. Úspěšný žalovaný vznik nákladů řízení o kasační stížnosti
netvrdil a ani ze spisu Nejvyššího správního soudu neplyne, že by mu nějaké náklady nad rámec
jeho běžné úřední činnosti vznikly, proto mu právo na jejich náhradu nemohlo být přiznáno.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. února 2019
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu