ECLI:CZ:NSS:2019:2.AS.8.2018:63
sp. zn. 2 As 8/2018 - 63
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: Michal Praha, spol. s r. o.,
se sídlem Michalská 27-29, Praha 1, zast. Mgr. Ing. Petrem Lhotským, advokátem se sídlem
Opletalova 1284/37, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo kultury, se sídlem Maltézské
náměstí 471/1, Praha 1, ve věci žaloby proti rozhodnutí ministra kultury ze dne 22. 12. 2016,
č. j. MK 55266/2016 OLP, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu
v Praze ze dne 3. 11. 2017, č. j. 9 A 34/2017 - 44,
takto:
I. V řízení se p o k raču j e.
II. Věc se p o st upuj e rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Rozsudek krajského soudu a jemu předcházející rozhodnutí správních orgánů
[1] Městský soud v Praze (dále jen „krajský soud“) usnesením uvedeným v záhlaví odmítl
žalobu proti rozhodnutí ministra kultury ze dne 22. 12. 2016, č. j. MK 55266/2016 OLP, kterým byl
ve výroku I. zamítnut jako nepřípustný rozklad podaný žalobcem proti rozhodnutí Ministerstva
kultury ze dne 26. 4. 2016, č. j. MK 27899/2016 OPP, sp. zn. MK-S 16970/2015 OPP, jímž bylo
zrušeno závazné stanovisko odboru památkové péče Magistrátu hlavního města Prahy ze dne
11. 11. 2015, č. j. MHMP 1951405/2015, sp. zn. S-MHMP 782397/2015 Zídk/Bašt, vydané
dotčeným správním orgánem v režimu §149 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní
řád“) s odkazem na §14 odst. 1, 3, §44a odst. 3 zák. č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči (dále
jen „památkový zákon“) k žádosti vlastníka dotčených nemovitostí (žalobce) o vydání závazného
stanoviska k zamýšleným stavebním úpravám objektu č. p. X (X), k. ú. X a objektu č. p. X (X), k. ú.
X, které jsou prohlášeny kulturní památkou a zapsány v Ústředním seznamu kulturních památek
(ÚSKP) pod rej. č. X, a které se nacházejí v památkové rezervaci v hlavním městě Praze prohlášené
nařízením vlády č. 66/1971 Sb. ze dne 21. 7. 1971. Ve výroku II. žalovaný rozhodl o podnětu
k zahájení přezkumného řízení tak, že se podnět odkládá, neboť je přezkumné řízení nepřípustné.
[2] Žalobce požádal dne 6. 5. 2015 v rámci řízení o stavebním povolení vedeného Úřadem
Městské části Praha 1 (dále jen „stavební úřad“) o vydání závazného stanoviska podle §14 odst. 2
památkového zákona k zamýšleným stavebním úpravám výše uvedených objektů v jeho
vlastnictví.
[3] Odbor památkové péče Magistrátu hlavního města Prahy (dále jen „orgán státní
památkové péče“) vydal dne 11. 11. 2015 závazné stanovisko k projektové dokumentaci podle
§149 správního řádu, v němž shledal, že provedení navrhovaných prací v rozsahu předložené
projektové dokumentace je přípustné, a dále specifikoval, za jakých podmínek. Toto stanovisko
bylo jedním z podkladů pro vydání stavebního povolení ze dne 29. 12. 2015.
[4] Ministerstvo kultury vydalo na základě podnětu dne 26. 4. 2016 rozhodnutí
v přezkumném řízení sp. zn. MK-S 16970/2015 OPP, č. j. MK 27899/2016 OPP dle §149
odst. 5 ve spojení s §97 odst. 3 správního řádu, kterým zrušilo závazné stanovisko orgánu státní
památkové péče ze dne 11. 11. 2015. Rozklad žalobce proti rozhodnutí žalovaného zamítl ministr
kultury rozhodnutím označeným v záhlaví z důvodu nepřípustnosti.
[5] Žalobce se domáhal zrušení rozhodnutí ministerstva kultury a žalovaného, neboť
je považuje za nezákonná. Předně namítal procesní stránku věci, tedy přípustnost opravného
prostředku proti zrušení závazného stanoviska. Nesouhlasil se závěrem, že proti zrušení
závazného stanoviska je rozklad nepřípustný. Odkázal přitom na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 23. 5. 2014, č. j. 4 As 42/2014 - 69, který potvrzuje opak. Nesouhlasil ani se závěry
Nejvyššího správního soudu v později vydaném rozsudku ze dne 8. 7. 2015,
č. j. 10 As 97/2014 - 127, že uvedený rozsudek čtvrtého senátu je nutno považovat za odchýlení
se od závěrů rozšířeného senátu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113, č. 2434/2011 Sb.
NSS (dále jen „rozsudek ve věci Závazná stanoviska II“), a za ojedinělý exces. Uvedením odkazů
na další rozhodnutí (sp. zn. 4 As 72/2013 a 7 As 16/2015) žalobce prokazuje, že v případě
rozsudku čtvrtého senátu o ojedinělý exces nešlo. Dále polemizoval i se závěry Ústavního soudu
v nálezu sp. zn. I. ÚS 2866/15, který rozsudek 10. senátu přezkoumával a zabýval se otázkou,
zda desátý senát za daných okolností (tj. za existence rozsudku čtvrtého senátu) porušil povinnost
předložit věc rozšířenému senátu.
[6] Krajský soud se zabýval povahou rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska. Vycházel
z rozsudku rozšířeného senátu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113, č. 2434/2011 Sb.
NSS, rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2015, č. j. 10 As 97/2014 - 127, a ze dne
20. 3. 2013, č. j. 6 As 64/2012 - 21 (dále jen „rozsudek ve věci Office Park Šantovka“), nálezu
Ústavního soudu ze dne 14. 3. 2016, sp. zn. I. ÚS 2866/15. Na základě těchto rozhodnutí dospěl
k závěru, že rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska nemůže přímo zasáhnout právní sféru
žalobce, neboť ani samotné závazné stanovisko nemůže přímo zasáhnout právní sféru žadatele
z důvodu, že ve fázi svého vydání nijak nezakládá, nemění, neruší, ani závazně neurčuje jeho
práva či povinnosti.
II. Kasační stížnost žalobce, vyjádření žalovaného a replika žalobce
II. 1 Kasační stížnost žalobce
[7] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti tomuto usnesení v zákonné lhůtě kasační
stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[8] Žalobce se zcela ztotožňuje se závěry rozsudku rozšířeného senátu sp. zn. 2 As 75/2009,
že závazné stanovisko podle §149 odst. 1 správního řádu ani rozhodnutí o jeho změně nelze
přezkoumat ve správním soudnictví. V nyní posuzovaném případě se však jedná o rozhodnutí
o zrušení závazného stanoviska, k jehož přezkumu se rozšířený senát výslovně nevyjádřil.
[9] Přípustnost soudního přezkumu zrušujícího rozhodnutí není zákonem výslovně
upravena. Žalobce nesouhlasí s názorem vyjádřeným v rozsudku ve věci Office Park Šantovka
o nepřípustnosti soudního přezkumu rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska, naopak trvá
na tom, že soudní přezkum lze dovodit z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
7. 5. 2015, č. j. 7 As 16/2015 - 76, v němž Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že „[r]ozhodnutí
vydaná v přezkumném řízení tedy nelze vyloučit ze soudního přezkumu na základě úvahy, že se jedná materiálně
o vyjádření, osvědčení nebo sdělení správního orgánu podle části čtvrté správního řádu“, usnesení rozšířeného
senátu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42, rozsudku sp. zn. 4 As 42/2014, rozsudku ze dne
27. 4. 2015, č. j. 4 Aps 7/2013 - 25, a rozsudku ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 As 36/2011 - 79.
[10] Stěžovatel nesdílí názor krajského soudu, že by stavební úřad vydal, resp. v tomto případě
nezrušil stavební povolení bez existence podkladového závazného stanoviska,
a to i se zohledněním ochrany práv nabytých v dobré víře dle §100 odst. 5 ve spojení s §94
odst. 4 a 5 správního řádu.
[11] Nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2866/15 pak na nyní projednávanou věc přímo
nedopadá, neboť řešil otázku, který ze senátů Nejvyššího správního soudu byl povinen předložit
věc rozšířenému senátu.
[12] Stěžovatel má za to, že zrušením závazného stanoviska došlo k podstatnému zásahu
do jeho právní sféry, konkrétně bylo zasaženo jeho právo vlastnit majetek dle čl. 11 Listiny
základních práv a svobod a čl. 1 dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv
a základních svobod a právo na podnikání dle čl. 26 odst. 1 Listiny, protože v důsledku zrušení
závazného stanoviska a očekávané obnovy stavebního řízení přerušil přípravu rekonstrukce.
Předchozí nájem byl ukončen právě z důvodu chystající se rekonstrukce a objekty jsou nyní
bez ekonomického využití. Současný stav znemožňuje i případný prodej dotčených objektů
vzhledem k právní nejistotě ohledně dalšího postupu správních orgánů.
[13] Vzhledem k výše uvedenému stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil
usnesení Městského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
II. 2 Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
[14] Žalovaný se ztotožňuje s napadeným usnesením. V rámci obnovy řízení dle §149 odst. 6
správního řádu je nutno aplikovat §100 odst. 5 tamtéž, kterým je stanoveno, že na obnovu řízení
se obdobně užije §94 odst. 4 a 5 správního řádu, který slouží k zajištění ochrany práv nabytých
v dobré víře. Pokud tedy dojde v přezkumném řízení dle §149 odst. 5 správního řádu ke zrušení
závazného stanoviska, kterým je podmíněno rozhodnutí stavebního úřadu (územní rozhodnutí),
které již nabylo právní moci, pak je to důvodem pro obnovu řízení. Z §4 odst. 11 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, novelizovaném zákonem č. 225/2017 Sb.,
vyplývá, že pokud zrušené či změněné závazné stanovisko nadřízeného orgánu založilo práva
nabytá v dobré víře, pak jeho zrušení či změna není důvodem pro obnovu řízení ve věci
pravomocného rozhodnutí, jemuž sloužilo za podklad. Za těchto okolností není žádný důvod
připustit samostatný soudní přezkum podkladových závazných stanovisek a rozhodnutí, jimiž
se ruší, ve správním soudnictví. Zcela postačuje, že je zajištěn soudní přezkum rozhodnutí, jimž tato
závazná stanoviska slouží za podklad (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2017,
č. j. 6 As 277/2016 - 40).
II. 3 Replika žalobce
[15] Žalobce nesouhlasí se žalovaným, že se rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu
ustálila na právním názoru o nemožnosti soudního přezkumu rozhodnutí o zrušení závazného
stanoviska. To ostatně nepotvrdil ani Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 2866/15, který
se nevyjádřil k samotné otázce přípustnosti či nepřípustnosti soudního přezkumu, ale pouze
k otázce povinnosti předložit věc rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu.
[16] Dle žalobce se žalovaný pokouší bagatelizovat vzniklou újmu v důsledku zpoždění
stavebních prací z důvodu zrušení závazného stanoviska. Žalovaný taktéž opakovaně nedodržel
zákonné lhůty pro vydání rozhodnutí, a to i přes stížnosti na nečinnost. V dosud probíhajícím
přezkumném řízení závazného stanoviska Odboru památkové péče Magistrátu hlavního města
Prahy č. j. S-MHMP 158727/2015 ze dne 7. 4. 2015, které bylo zahájeno již 21. 10. 2015, podal
žalobce rozklad proti prvostupňovému rozhodnutí dne 5. 2. 2016 a o tomto rozkladu bylo
rozhodnuto až 22. 12. 2016 tak, že rozhodnutí bylo zrušeno. Nové prvostupňové rozhodnutí bylo
žalovaným vydáno až 13. 9. 2017 a o rozkladu žalobce ze dne 18. 10. 2017 nebylo do dnešního dne
rozhodnuto. Navíc stavební úřad zaslal stěžovateli sdělení ze dne 11. 5. 2018, ve kterém uvedl,
že „[s]tavební povolení ze dne 29. 12. 2015, spis. Zn. SUMCP1/152428/2015/VÝS-Zi-1/653,662 (právní
moc dne 17. 1. 2016), kterým byla povolena stavba označená ‚Stavební úpravy kostela sv. Michala‘
je v současnosti nekonzumovatelné do doby rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti“. Výše
uvedené tak jednoznačně dokazuje, že došlo k zásahu do právní sféry stěžovatele.
III. Důvody postoupení věci rozšířenému senátu
[17] Při předběžném posouzení věci dospěl druhý senát Nejvyššího správního soudu k závěru,
že rozhodná právní otázka, konkrétně zda lze přezkoumat rozhodnutí o zrušení závazného
stanoviska dle §149 odst. 1 správního řádu ve správním soudnictví, nebyla zodpovězena v dřívějším
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2019, č. j. 4 As 3/2018 - 50.
[18] Postupující senát, stejně jako čtvrtý senát, nesdílí názor desátého senátu vyslovený
v rozsudku ve věci Office Park Šantovka, že z rozsudku rozšířeného senátu ve věci Závazná
stanoviska II jasně vyplývá, že výluka ze soudního přezkumu dle §70 písm a) s. ř. s. se jednoznačně
vztahuje také na rozhodnutí vydaná v přezkumném řízení, kterými se dle §149 odst. 5 správního
řádu ruší závazné stanovisko. Takový názor nebyl rozšířeným senátem v citovaném rozsudku
vysloven. Naopak z tohoto rozsudku jasně vyplývá, že rozšířený senát neměl v úmyslu popřít názor
vyslovený v usnesení ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, č. 1764/2009 Sb. NSS (dále
jen „usnesení ve věci Závazná stanoviska I“), nýbrž pouze reflektovat změnu právní úpravy, která
nastala po nabytí účinnosti správního řádu z roku 2004 (a doprovodných zákonů). Podle této nové
právní úpravy (i) závazná stanoviska již nejsou vydávána jako formalizovaná rozhodnutí
ve správním řízení, (ii) byl zaveden zvláštní opravný prostředek proti závaznému stanovisku v rámci
odvolacího řízení, kdy dle §149 odst. 4 správního řádu nadřízený orgán dotčeného orgánu posoudí
odvolací námitky směřující proti obsahu závazného stanoviska a závazné stanovisko potvrdí nebo
změní, což je následně podkladem pro vydání rozhodnutí o odvolání. Závazné stanovisko
tak lze přezkoumat v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu o odvolání,
což je logické, neboť teprve tehdy byl rovněž vyčerpán opravný prostředek proti závaznému
stanovisku v řízení před správními orgány.
[19] Naopak, v případě rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení
jde o situaci zcela odlišnou. O zrušení závazného stanoviska je rozhodováno ve správním řízení,
jehož prvním úkonem je usnesení o zrušení závazného stanoviska, přičemž následně může být proti
takovému usnesení podáno odvolání a je vedeno řádné odvolací řízení zakončené rozhodnutím
o odvolání, které je rozhodnutím dle §67 správního řádu. Výsledkem tohoto řízení ovšem není
závazné stanovisko (ani formálně ani obsahově), nýbrž negace závazného stanoviska. S ohledem
na to nemůže postupující senát akceptovat úvahu desátého senátu, že rozhodnutí podle
§149 odst. 5 správního řádu o zrušení závazného stanoviska je opět závazné stanovisko. Nejde
ani o rozhodnutí pouze procesní, neboť přezkoumávané stanovisko je pouze zrušeno a věc není
vracena dotčenému orgánu k dalšímu řízení. Jde tedy o rozhodnutí konečné, po němž již další řízení
nepokračuje.
[20] Podle §149 odst. 4 správního řádu, jestliže odvolání směřuje proti obsahu závazného stanoviska,
vyžádá odvolací správní orgán potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného
správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska. Tomuto správnímu orgánu zasílá odvolání spolu
s vyjádřením správního orgánu prvního stupně a s vyjádřením účastníků. Po dobu vyřizování věci nadřízeným
správním orgánem správního orgánu, který je příslušný k vydání závazného stanoviska, lhůta podle §88 odst. 1
neběží (zvýraznění doplnil nyní postupující senát). Ze znění tohoto ustanovení jasně vyplývá, že quasi
opravný prostředek proti závaznému stanovisku může být uplatněn pouze proti obsahu závazného
stanoviska, které je podkladem odvoláním napadeného rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně. Naopak odvoláním proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nelze napadnout
zákonnost postupu dotčeného orgánu před vydáním závazného stanoviska, a už vůbec
ne zákonnost předchozího zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení. Tato otázka vůbec
nemůže být v rámci správního řízení posuzována, a to ani v odvolacím řízení postupem podle §149
odst. 4 správního řádu, v němž lze pouze brojit proti obsahu (případného) nového závazného
stanoviska, bude-li vůbec vydáno. Pokud tedy otázka zákonnosti zrušení předchozího závazného
stanoviska vůbec není v hlavním řízení relevantní a nemůže být předmětem posuzování
ani správního orgánu, u něhož správní řízení probíhá, ani závazného stanoviska, nemůže být takové
předchozí rozhodnutí o zrušení předchozího závazného stanoviska ani závazným podkladem
pro rozhodnutí správního orgánu, který by mohl být přezkoumán v rámci řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu ve smyslu §75 odst. 2 věty druhé s. ř. s.
[21] Postupující senát dále upozorňuje, že je nesprávný závěr desátého senátu vyslovený
v rozsudku ve věci Office Park Šantovka, že rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. je pouze
takové rozhodnutí vydané v přezkumném řízení, pokud jím je zrušeno rozhodnutí mající samo
atributy rozhodnutí dle §65 s. ř. s. Je již ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu,
že za rozhodnutí podle §65 odst. 1 s. ř. s., které lze samostatně napadnout žalobou, se považují
i rozhodnutí o zrušení úkonů podle části čtvrté správního řádu (kterým je i závazné stanovisko)
v přezkumném řízení dle §156 odst. 2 správního řádu. A to přesto, že samotné takto zrušované
úkony podle části čtvrté správního řádu se za rozhodnutí dle §65 odst. 1 s. ř. s. nepovažují
(např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2018, č. j. 7 As 92/2017 - 43, ze dne
26. 10. 2016, č. j. 10 As 166/2016 - 56, ze dne 22. 6. 2016, č. j. 1 As 154/2015 - 50, ze dne
9. 6. 2016, č. j. 2 As 170/2015 - 58, ze dne 11. 1. 2016, č. j. 5 As 5/2014 - 24, ze dne 7. 5. 2015,
č. j. 7 As 16/2015 - 76, a ze dne 21. 1. 2015, č. j. 3 As 58/2014 – 75).
[22] Postupující senát k tomu uvádí, že jistě není účelem úkonů podle části čtvrté správního řádu
autoritativně zakládat, měnit, rušit, či závazně určovat práva a povinnosti jednotlivců, neboť
k tomuto účelu je určena jiná množina správních aktů, tj. především rozhodnutí (srov. §9
a 67 správního řádu). I tyto tzv. jiné úkony ovšem mohou do právní sféry jednotlivců tak či onak
zasahovat, přinejmenším mohou (podle okolností) zakládat jejich legitimní očekávání v souladu
se zásadou presumpce správnosti správních aktů. Právě proto zákonodárce zakotvil ve správním
řádu pravidlo, že odstranění vadných úkonů podle části čtvrté se má dít cestou formalizovaného
správního řízení zakončeného usnesením, proti němuž je možné podat opravný prostředek.
Je otázkou, proč by mělo být považováno za rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. rozhodnutí
o zrušení nezávazného stanoviska (např. stanoviska EIA, srov. cit. rozsudek č. j. 7 As 16/2015 - 76),
zatímco rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska, jehož dopad do právní sféry dotčených
jednotlivců je závažnější, by takový charakter měl být odepřen.
[23] Přezkumné řízení ve věci závazného stanoviska přitom má svůj jasně stanovený předmět,
kterým je posouzení zákonnosti závazného stanoviska a následně posouzení toho, zda zrušení
závazného stanoviska pro jeho nezákonnost je možné s ohledem na požadavek přiměřenosti
a ochrany práv dotčené osoby, jichž bylo nabyto v dobré víře (srov. §2 odst. 3, 4, §94 odst. 2, 5
za použití věty poslední §156 odst. 2 správního řádu). Předmět tohoto řízení je odlišný
od předmětu správního řízení, pro nějž je závazné stanovisko podkladem a do jehož předmětu
řízení je posouzení dotčeným orgánem obsažené v závazném stanovisku integrováno
(srov. rozsudek rozšířeného senátu ve věci Závazná stanoviska II).
[24] Pokud jde o druhou podmínku pro shledání materiálního znaku úkonu správního orgánu
jako rozhodnutí dle §65 odst. 1 s. ř. s., tj. zásah do právní sféry jednotlivce, lze uvést následující.
Rozšířený senát ve svém usnesení ve věci Závazná stanoviska I, bod 41, odmítl názor, že materiální
znak rozhodnutí je naplněn pouze tehdy, pokud úkonem správního orgánu jsou založena, změněna,
zrušena nebo autoritativně určena konkrétní veřejná subjektivní práva: „Nejde tedy o to, zda úkon
správního orgánu založil, změnil či zrušil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se - podle tvrzení žalobce
v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře“. Jak již bylo uvedeno výše, postupující senát uznává,
že závazná stanoviska nezakládají jednotlivcům konkrétní práva (ta jsou založena až rozhodnutím
správního orgánu ve správním řízení), představují však formalizované úkony, na jejichž základě
může dotčeným osobám v souladu se zásadou presumpce správnosti aktů správních orgánů, která
se vztahuje i na tzv. jiné úkony, vzniknout legitimní očekávání ohledně posouzení určité dílčí otázky
determinující obsah rozhodnutí správního orgánu. Je logické, že na základě takto založeného
legitimního očekávání dotčené osoby zpravidla podnikají další kroky, např. upravují záměr tak,
aby vyhovoval stanoveným podmínkám, a za tímto účelem často vynakládají značné prostředky.
Vzhledem k tomu, že závazné stanovisko je následně integrováno do rozhodnutí správního orgánu,
je podle postupujícího senátu správný a legitimní názor zaujatý rozšířeným senátem v rozsudku
ve věci Závazná stanoviska II, že soudní přezkum těchto úkonů je odložen do stádia rozhodnutí
správního orgánu založeného na závazném stanovisku. Odlišná situace ovšem nastává, pokud
je toto závazné stanovisko zrušeno. Tímto úkonem dochází k negaci legitimního očekávání
založeného závazným stanoviskem a dotčená osoba se nachází v kvalitativně zcela odlišné situaci.
Tím podle názoru postupujícího senátu podle okolností může být zasaženo do právní sféry
jednotlivce a tento znak rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. tedy bude naplněn.
[25] Postupující senát je tedy toho názoru, že rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska, které
samo je úkonem podle části čtvrté (a z hlediska soudního řádu správního tak může eventuelně
představovat, při splnění jiných podmínek, zásah ve smyslu §82 s. ř. s.), je rozhodnutím ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s. Tento názor postupujícího senátu není v rozporu ani s rozsudkem rozšířeného
senátu ze dne 27. 7. 2016, č. j. 5 As 85/2015 - 36, č. 3460/2016 Sb. NSS, podle kterého
je výsledkem přezkumu opatření obecné povahy dle §174 odst. 2 správního řádu opět opatření
obecné povahy. Z hlediska správního řádu i z hlediska soudního řádu správního lze totiž podle
postupujícího senátu charakterizovat tři úrovně jednání veřejné správy, které z hlediska formálnosti
a okruhu zapojených subjektů odpovídají intenzitě zásahů do práv dotčených jednotlivců
(samozřejmě s jistou mírou zjednodušení, pokud ponecháme stranou různé méně standardní formy
jednání veřejné správy jako veřejnoprávní smlouvy, vydávání normativních správních aktů apod.).
První úroveň představují tzv. jiné úkony dle části čtvrté správního řádu, které zpravidla do právní
sféry jednotlivců zasahují méně intenzivně, čemuž odpovídá jejich relativní neformálnost. Proti
těmto úkonům lze zpravidla brojit žalobou proti nezákonnému zásahu dle §82 s. ř. s. Pro typově
intenzívnější zásahy do právní sféry jednotlivců (opsané v právních předpisech slovy založení,
změna nebo zrušení práv a povinností nebo jejich závazné určení) je stanovena forma rozhodnutí
vydaného ve formalizovaném správním řízení. Proti těmto úkonům správních orgánů
se lze zpravidla bránit žalobou proti rozhodnutí dle §65 s. ř. s. Pokud úkon správního orgánu takto
intenzívním způsobem zasahuje do právní sféry neurčitého okruhu jednotlivců, právo
pro něj předvídá formu opatření obecné povahy vydávaného ve formálním procesu umožňujícím
participaci širokého okruhu takto zasažených jednotlivců (dotčených osob). Pro soudní obranu
proti tomuto typu jednání veřejné správy je určen v §101a s. ř. s. návrh na zrušení opatření obecné
povahy.
[26] Této charakteristice odpovídá i povaha dozorového nástroje pro ochranu zákonnosti uvnitř
veřejné správy, kterým je přezkum (přezkumné řízení). Protože přezkum tzv. jiných úkonů může
kvalifikovaným způsobem zasáhnout do sféry jednotlivců (zejména pak do jejich legitimního
očekávání, jak je uvedeno výše), správní řád pro tento postup předepisuje formu rozhodnutí,
tj. posunuje tento postup správního orgánu do vyšší (formálnější) úrovně činnosti správních orgánů
oproti původně neformálnímu jednání v podobě tzv. jiného úkonu. Tato formalizace přezkumu
jiných úkonů dává dotčeným jednotlivcům možnost efektivnějšího uplatňování jejich práv
ve správním řízení, např. i možnost uplatnění opravného prostředku proti rozhodnutí vydanému
v přezkumném řízení. Tomu by měl odpovídat i prostředek soudní ochrany, tj. žaloba proti
rozhodnutí, kterou navíc jedinou lze dosáhnout odstranění případně nezákonného rozhodnutí
vydaného v přezkumném řízení. Naproti tomu v případě přezkumného řízení u opatření obecné
povahy musí povaha přezkumu zůstat ve vyšší úrovni jednání správních orgánů, tj. řízení o vydání
opatření obecné povahy. Jedině pak je zajištěna možnost uplatňování práv neurčitého okruhu osob
dotčených opatřením obecné povahy i v řízení o jeho přezkumu. Proto také výsledek přezkumného
řízení u opatření obecné povahy může být napaden návrhem na zrušení opatření obecné povahy.
[27] Pro případ, že by rozšířený senát přisvědčil názoru vyslovenému v rozsudku ve věci Office
Park Šantovka, tedy že rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení není
rozhodnutím dle §65 odst. 1 s. ř. s., dává postupující senát ke zvážení možnost připuštění jiné
alternativy soudní ochrany proti takovému úkonu správního orgánu, např. cestou žaloby na ochranu
proti nezákonnému zásahu dle §82 s. ř. s. Postupující senát to sice nepovažuje za adekvátní, přesto
však tato cesta představuje pro stěžovatele alespoň nějakou možnost, jak docílit soudního
přezkumu postupu žalovaného v posuzované věci. V takovém případě by postupující senát zrušil
napadené usnesení městského soudu a věc by mu vrátil k dalšímu řízení a zavázal by městský soud,
aby stěžovatele poučil a poskytl mu prostor pro úpravu žaloby tak, aby odpovídala žalobnímu typu
dle §82 s. ř. s.
IV. Závěr
[28] Závěr, že rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska lze přezkoumat ve správním
soudnictví, však druhý senát nemůže vyslovit sám, neboť tomu brání, že desátý senát již ve shora
zmíněném rozsudku vyslovil ke stejné právní otázce za obdobných skutkových okolností právní
názor odlišný. Podle §17 odst. 1 s. ř. s. totiž, (d)ospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém
rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Při postoupení svůj odlišný právní názor zdůvodní.
Uvedená právní otázka je přitom rozhodná pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti v nynější
věci druhého senátu.
[29] V řízení ve věci sp. zn. 4 As 3/2018 nebyla výše uvedená rozhodná právní otázka vyřešena.
V usnesení ze dne 22. 10. 2019, č. j. 4 As 3/2018 - 50, rozšířený senát její řešení s precedenčními
účinky nepovažoval v dané konkrétní věci za přípustné (viz bod 29 a násl. zmíněného usnesení).
Právě kvůli řízení před rozšířeným senátem však druhý senát řízení v nynější věci přerušil svým
usnesením ze dne 5. 8. 2019, č. j. 2 As 8/2018 - 60, neboť očekával, že rozšířený senát rozhodnou
právní otázku s precedenčními účinky, a tedy i s relevancí pro nynější věc druhého senátu, posoudí.
Poté, co byla věc sp. zn. 4 As 3/2018 vrácena rozšířeným senátem čtvrtému senátu s tím, že čtvrtý
senát má v dané konkrétní věci (viz bod 40 usnesení rozšířeného senátu) rozhodnout v souladu
se svým předtím vysloveným a pro něj samotný kasačně závazným právním názorem, je zřejmé,
že ve věci sp. zn. 4 As 3/2018 nemůže být právní otázka, jež je rozhodná pro nyní projednávanou
věc, precedenčně posouzena. Důvod přerušení řízení ve věci sp. zn. 2 As 8/2018 tedy odpadl
a naopak vyvstal důvod pro to, aby druhý senát svou věc předložil rozšířenému senátu k posouzení
stejné právní otázky, s níž se na rozšířený senát obrátil čtvrtý senát ve věci sp. zn. 4 As 3/2018.
[30] Proto druhý senát věc předkládá rozšířenému senátu.
Poučení: Proti tomuto usnesení ne j so u opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. Josef Baxa, JUDr. Filip Dienstbier,
JUDr. Zdeněk Kühn, JUDr. Petr Mikeš, JUDr. Barbara Pořízková, Mgr. Aleš Roztočil
a JUDr. Karel Šimka.
Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne
od doručení tohoto usnesení.
V téže lhůtě mohou účastníci podat svá vyjádření k právní otázce předkládané rozšířenému senátu.
V Brně dne 20. listopadu 2019
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu