ECLI:CZ:NSS:2019:3.AS.276.2017:31
sp. zn. 3 As 276/2017 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců
Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně: Rybářství
Kardašova Řečice s.r.o., se sídlem Čéčova 662/20, České Budějovice, zast. JUDr. Vladimírem
Ambruzem, advokátem se sídlem, Karolínská 654/2, Praha 8, proti žalovanému: Krajský úřad
Jihočeského kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice, za účasti osob
zúčastněných na řízení: I) Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem
Prokišova 1202/5, České Budějovice, II) E. ON ČR s. r. o ., se sídlem F. A. Gerstnera 2151/6,
České Budějovice, III) Česká telekomunikační infrastruktura a. s., se sídlem
Olšanská 2681/6, Praha 3, IV) J. H., V) Ing. Y. S., VI) M. K., VII) J. K., VIII) PhDr. M. E.,
IX) Prof. RNDr. K. P., Csc., X) RNDr. E. P., XI) V. P., XII) AGROMER spol. s.r.o.,
Okružní 87, Hlincova Hora, Kodetka, zast. JUDr. Davidem Řezníčkem, Ph. D., LL. M., se sídlem
U Černé věže 66/3, České Budějovice, o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 2. 2017,
č. j. KUJCK 13791/2017, o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v
Českých Budějovicích ze dne 28. 8. 2017, č. j. 50 A 37/2017 – 68,
takto:
I. Kasační stížnost se z amí t á.
II. Žádnému z účastníků se ne př i z ná v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Osoby zúčastněné na řízení n em aj í právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
[1] Žalobou podanou dne 11. 4. 2017 ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích (dále jen
„krajský soud“) se žalobkyně domáhala přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 2. 2017,
č. j. KUJCK 13791/2017, kterým bylo zrušeno rozhodnutí Městského úřadu Jindřichův Hradec,
odboru výstavby a územního plánování (dále též „stavební úřad“ či „správní orgán prvního
stupně“), ze dne 28. 7. 2016, č. j. VÚP/29297/16/Šn, jímž byla umístěna stavba „Obnova rybníka
Blatec“ na pozemku parc. č. 564/1, 564/2, 565, 586/1, 588, 667/2, 839 v k. ú. Dolní Lhota
u Stráže nad Nežárkou a parc. č. 412/12, 514/10, 514/12, 514/13, 515 v k. ú. Příbraz
a stanoveny podmínky pro umístění stavby, a věc byla vrácena stavebnímu úřadu k novému
projednání.
[2] Žalobkyně v žalobě označila napadené rozhodnutí za nezákonné z toho důvodu,
že žalovaný přistoupil k věci přepjatě formalisticky a porušil řadu základních zásad činnosti
správních orgánů (podrobně specifikovaných v žalobě). Žalovaným tvrzenou
nepřezkoumatelnost prvostupňového správního rozhodnutí pak žalobkyně označila za účelový
závěr, který není založen na faktech. Za nezákonný označila žalobkyně také požadavek
žalovaného na přerušení řízení z důvodu podané žaloby na zrušení věcného břemene
na pozemcích parc. č. 515 a 514/2.
[3] Krajský soud žalobu odmítl usnesením specifikovaným v záhlaví. Dospěl totiž k závěru,
že žalobkyně podala žalobu proti rozhodnutí, které dosud nezasáhlo do jejích „subjektivních
hmotněprávních oprávnění“. Jelikož rozhodnutí žalovaného bylo zrušeno a věc byla vrácena
správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání, navrátilo se řízení do stádia podání
žádosti žalobkyně o vydání rozhodnutí o umístění stavby. Žalobou tak bylo napadeno
rozhodnutí, které není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), jelikož správní řízení jím nebylo ukončeno, a toto rozhodnutí
tak není fakticky způsobilé zasáhnout do právní sféry účastníků řízení, neboť nezaložilo,
nezměnilo, nezrušilo ani závazně neurčilo jejich subjektivní veřejná práva a povinnosti. Z výše
uvedených důvodů se krajský soud nezabýval věcnými výhradami žalobkyně.
II. Kasační stížnost a vyjádření k ní
[4] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížnost z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Stěžovatelka nejprve popsala průběh
dosavadního řízení ve věci a svá žalobní tvrzení. Konkrétně pak namítala, že „napadené rozhodnutí
zásadním způsobem zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje její práva“. Žalovaný totiž zásadním
způsobem překročil svá oprávnění a napadené rozhodnutí v důsledku toho trpí vadami,
které stěžovatelka nemůže z povahy věci napadnout jinak, než právě správní žalobou.
Pokud by se výklad aktivní legitimace k podání žaloby dle §65 a násl. s. ř. s. zúžil v intencích
usnesení krajského soudu, postrádal by svůj původní smysl, a to poskytnout ochranu proti
nezákonným rozhodnutím správních orgánů, a došlo by k porušení jejího základního práva
na soudní ochranu.
[5] V důsledku postupu žalovaného dochází k nepřiměřeným průtahům v řízení o žádosti
stěžovatelky, která byla podána na počátku roku 2013. Z pohledu §70 písm. a) s. ř. s. nelze podle
stěžovatelky rozlišovat, zda je napadené správní rozhodnutí způsobilé zasáhnout do práv žalobce
či někoho jiného. Výluka dle tohoto ustanovení se vztahuje i na řízení o žalobách podaných
na základě §65 odst. 2, §66 a §67 s. ř. s., kde právní sféra žalující strany není významná.
Pokud tedy napadené rozhodnutí není způsobilé zasáhnout do práv žalobkyně, avšak takový
zásah je myslitelný ve vztahu k právní sféře někoho jiného, nelze žalobu odmítnout s odkazem
na §70 písm. a) s. ř. s. Za jeden z hlavních důvodů podání žaloby stěžovatelka považuje
skutečnost, že žalovaný zrušil prvostupňové správní rozhodnutí mj. z toho důvodu, že byla
společností AGROMER spol. s r. o. podána žaloba na zrušení věcného břemene k pozemkům
parc. č. 515 a 514/2 v k. ú. Příbraz a řízení o ní je podle něj nutno považovat za řízení
o předběžné otázce. O platnosti věcných břemen nezbytných pro obnovu rybníka Blatec
však již bylo civilním soudem pravomocně rozhodnuto v soudním řízení o určení neexistence
práva odpovídajícího věcnému břemeni, které bylo zahájeno taktéž na podnět společnosti
AGROMER spol. s r. o. Věcné břemeno je také platně zapsáno v katastru nemovitostí.
Přestože postup jmenované společnosti je zjevně šikanózní, napadeným rozhodnutím jí žalovaný
poskytl možnost opětovně zdržovat vydání konečného rozhodnutí ve věci.
[6] Stěžovatelka také vyjádřila nesouhlas se samotným přerušením řízení z důvodu podané
žaloby společností AGROMER spol. s r. o., a to z toho důvodu, že o existenci věcného břemene
již bylo pravomocně rozhodnuto a další podaná žaloba je účelová. Lze také očekávat,
že v případě neúspěchu této žaloby podá společnost AGROMER spol. s r. o. další žalobu,
která by dle právního názoru žalovaného zapříčinila další přerušení řízení. Postup žalovaného
a napadené rozhodnutí stěžovatelka považuje za nezákonné z důvodu jejich rozporu
s §86 odst. 2 písm. a) stavebního zákona a s 6 odst. 2 správního řádu. V důsledku vydání
napadeného rozhodnutí se totiž dostala do situace, kdy neměla možnost jakýmkoliv způsobem
uplatnit svá práva. Přestože má formální možnost odvolat se proti usnesení o přerušení řízení,
rozhodnutí je vydáno v souladu se závaznými pokyny žalovaného, tudíž není z procesního
hlediska nesprávné. Věcnou nesprávnost rozhodnutí však nelze v odvolání napadnout,
když lze napadnout toliko nezákonné rozhodnutí, kterým byl stavebním úřad závazně instruován
(tj. žalobou napadené rozhodnutí).
[7] S ohledem na výše uvedené skutečnosti stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[8] Ke kasační stížnosti se stručně vyjádřili pouze žalovaný a osoba zúčastněná na řízení
č. 1. Oba se ztotožnili s právními závěry krajského soudu a kasační stížnost označili
za nedůvodnou.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4 věta
před středníkem s. ř. s.), a dospěl přitom k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[10] Podle §65 odst. 1 s. ř. s. může podat žalobu proti správnímu rozhodnutí každý, kdo tvrdí,
že byl tímto „rozhodnutím“ na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých
práv v předcházejícím řízení, nestanoví-li s. ř. s. nebo zvláštní zákon jinak. Pod termínem
„rozhodnutí“ ve smyslu legislativní zkratky obsažené v §65 odst. 1 s. ř. s. je však nutno chápat
takové úkony správních orgánů, jimiž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují veřejná
subjektivní práva nebo povinnosti žalobce. Soudnímu přezkumu tedy nepodléhají veškerá
rozhodnutí (úkony správních orgánů), ale v zásadě jen ta, která zasahují do subjektivních práv
fyzických nebo právnických osob a je tak možno je považovat za rozhodnutí v materiálním
smyslu. Podle ustanovení §70 písm. a) s. ř. s. jsou naopak výslovně vyloučeny ze soudního
přezkumu ty úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2017, č. j. 1 As 51/2017 – 28).
[11] Otázka, zda ve správním soudnictví může být přezkoumáno rozhodnutí správního
orgánu druhého stupně, kterým je zrušeno nepravomocné rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně a věc je tomuto orgánu vrácena k dalšímu řízení, přitom byla judikaturou Nejvyššího
správního soudu v minulosti opakovaně zodpovězena záporně [srov. např. rozsudky ze dne
14. 5. 2014, č. j. 10 As 33/2014 – 34, ze dne 20. 5. 2015, č. j. 1 As 23/2015 – 49, ze dne
31. 3. 2010, č. j. 9 As 30/2010 – 219, či ze dne 14. 5. 2008, č. j. 2 As 37/2007 – 111 (závěry
posledně uvedeného rozsudku nadto byly potvrzeny usnesením Ústavního soudu ze dne
22. 3. 2011, sp. zn. I. ÚS 2092/08)].
[12] Jediným zcela výjimečným případem, kdy Nejvyšší správní soud připustil možnost podání
žaloby proti zrušujícímu rozhodnutí odvolacího orgánu, jímž se věc vrací k novému projednání
a rozhodnutí v prvním stupni, je šikanózní postup povinného subjektu a odvolacího orgánu
při vyřizování žádosti o poskytnutí informace dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu
k informacím, ve znění pozdějších předpisů, spočívající v procesním „ping-pongu“ mezi
prvostupňovým a druhostupňovým správním orgánem (viz rozsudek rozšířeného senátu ze dne
24. 10. 2018, č. j. 7 As 192/2017 – 35). Jak však uvedl rozšířený senát, situace ve věcech týkajících
se svobodného přístupu k informacím je diametrálně odlišná. Správní soud zde není omezen
jen na možnost zrušení správního rozhodnutí, ale disponuje atypickou pravomocí nařídit přímo
povinnému subjektu, aby žadateli informaci poskytl (§16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu
k informacím; srov. k postavení této normy v celkové koncepci českého správního soudnictví
rozsudek ze dne 31. 7. 2006, č. j. A 2/2003 - 73, č. 1469/2008 Sb. NSS). Žádný takový nástroj
soudní řád správní neposkytuje a nedává tudíž správním soudům možnost přezkumu zrušujících
rozhodnutí odvolacího orgánu, jimiž se věc vrací k novému projednání a rozhodnutí v prvním
stupni.
[13] Nejvyšší správní soud neshledal žádný relevantní důvod k tomu, aby se od své konstantní
judikatury odchýlil. Je zřejmé, že vydáním napadeného rozhodnutí žalovaného došlo v daném
případě pouze k tomu, že se věc vrátila do stadia řízení u správního orgánu prvního stupně,
kde o ní znovu tento orgán rozhodne. Rozhodnutí žalovaného tedy nic nemění na subjektivních
veřejných právech účastníků správního řízení (tzn. jak žalobkyně, tak ani ostatních účastníků
řízení), neboť se jím práva a povinnosti těchto účastníků nezakládají, nemění, neruší ani závazně
neurčují. Stěžovatelka by tak měla svoji procesní aktivitu směřovat do pokračujícího správního
řízení, v němž jedině může uplatňovat námitky týkající se věci samé (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 10. 2015, č. j. 5 As 119/2015 – 29).
[14] Napadeným rozhodnutím žalovaného sice bylo zrušeno rozhodnutí o umístění
předmětné stavby, nebylo však s konečnou platností rozhodnuto o tom, že by tato
stavba měla či neměla být umístěna. Žalovaný v napadeném rozhodnutí postupoval podle
§90 odst. 1 písm. b) správního řádu. Z výroku („…věc se vrací k novému projednání…“) i z vyznění
celého odůvodnění rozhodnutí žalovaného je zřejmé, že žalovaný věc vrací správnímu orgánu
prvního stupně k odstranění předchozích pochybení a k následnému vydání nového rozhodnutí
o témže předmětu řízení. Rozhodnutí žalovaného tak není konečné, nýbrž naopak předpokládá,
že řízení bude před správním orgánem prvního stupně pokračovat. Dojde-li posléze k tomu,
že správní orgán prvního stupně rozhodne, že předmětná stavba nemůže být umístěna, potom
může stěžovatelka brojit proti jeho rozhodnutí odvoláním a v něm může uplatnit veškeré
své námitky. Žalovaný pak bude povinen se s argumentací stěžovatelky náležitým způsobem
vypořádat a neučiní-li tak v případném zamítavém rozhodnutí k její spokojenosti, bude tato
oprávněna podat správní žalobu (srov. již citovaný rozsudek NSS sp. zn. 1 As 51/2017).
[15] Krajský soud svým rozhodnutím stěžovatelce soudní ochranu jejích veřejných
subjektivních práv neodepřel, nýbrž shledal, že za této situace by soudní ochrana byla předčasná
(k tomu srov. princip subsidiarity soudní ochrany veřejných subjektivních práv při výkonu
veřejné správy obecně vyjádřený v §5 s. ř. s.).
[16] Lze tedy shrnout, že k samotnému posouzení důvodnosti žaloby může krajský soud
přistoupit jen tehdy, pokud pokračování v řízení nebrání nedostatek podmínek řízení. Žalobou
napadené rozhodnutí žalovaného bylo úkonem správního orgánu, který na základě shora
uvedených závěrů není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Takové úkony
jsou ze soudního přezkumu podle §70 písm. a) s. ř. s. vyloučeny, což ve smyslu
§68 písm. e) s. ř. s. způsobuje nepřípustnost žaloby proti nim podané. V takovém případě byly
v projednávané věci splněny důvody pro odmítnutí žaloby podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení
s §68 písm. e) a §70 písm. a) s. ř. s.
IV. Závěr a náklady řízení
[17] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že napadený rozsudek krajského soudu je zákonný.
Kasační stížnost proto podle §110 odst. 1, in fine, s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
[18] Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení
ze zákona; žalovaný byl ve věci úspěšný, nevznikly mu však náklady přesahující běžný rámec jeho
úřední činnosti. Nejvyšší správní soud proto nepřiznal náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
žádnému z účastníků (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.). Osobám zúčastněným
na řízení soud neuložil žádnou povinnost, nemají proto ani právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti (§60 odst. 4 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 22. srpna 2019
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu