ECLI:CZ:US:2011:1.US.2092.08.1
sp. zn. I. ÚS 2092/08
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Ivany Janů a soudců Františka Duchoně a Vojena Gűttlera o ústavní stížnosti stěžovatelů M. H. a D. H., zastoupených Mgr. Janem Válkem, advokátem se sídlem Ocelářská 799, 190 00 Praha 9, proti rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje, odboru územního a stavebního řízení, ze dne 5. 12. 2005, č. j. ÚSŘ/1175/05/K, proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. 7. 2007, č. j. 9 Ca 17/2006-67, a proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2008, sp. zn. 2 As 37/2007, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Krajský úřad Středočeského kraje, odbor územního a stavebního řízení (dále jen "žalovaný") rozhodnutím ze dne 5. 12. 2005, č. j. ÚSŘ/1175/05/K, zrušil rozhodnutí Městského úřadu Rudná (dále jen "stavební úřad") ze dne 14. 5. 2001, č. j. 1752-982/DP2/00/IN, kterým byla dodatečně povolena stavba rodinného domu včetně přípojky elektro, žumpy a oplocení (dále jen "nemovitost") na pozemku p.č. 156/13 v k. ú. Úhonice A. H. (dále jen "právní předchůdce stěžovatelů"). [Poznámka: Ústavní soud z obsahu spisů zjistil, že stavba nemovitosti byla původně zahájena bez povolení a v rozporu s územním plánem; stavební úřad vydal dodatečné povolení stavby na základě žádosti právního předchůdce stěžovatelů a s odkazem na značné náklady vynaložené na stavbu nemovitosti. Účastníky tohoto řízení byli právní předchůdce stěžovatelů, Obec Úhonice, M. S. a J. S. Stavební úřad následně rozhodnutím ze dne 15. 10. 2001, č. j. 2656-365/K1/01IN, povolil užívání stavby nemovitosti.]
Krajský úřad v prvé řadě poukázal na to, že nejprve v lednu 2003 obdržel podnět občanského sdružení Společnost pro ochranu a rozvoj obcí Ptice a Úhonice na přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení; následně ze správního spisu stavebního úřadu zjistil, že v něm chybí doklady o doručení citovaného rozhodnutí stavebního úřadu, které dodatečně povolovalo stavbu nemovitosti, a že tedy toto rozhodnutí dosud nenabylo právní moci. Proto zastavil řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení; stavební úřad dne 28. 12. 2004 doručil prvostupňové rozhodnutí dipl. tech. V. V. jako osobě, která měla na stavbě stavební dozor. Poté stavební úřad zaslal účastníkům řízení oznámení o nabytí právní moci, přičemž zvolil poněkud jiný okruh účastníků, než jaký byl uveden v původním rozhodnutí. V reakci na to podala odvolání obec Úhonice z titulu svého vlastnictví k sousednímu pozemku a také paní O. V., která se, coby vlastnice pozemků sousedících s pozemky, jichž se dodatečné stavební povolení týkalo, označila za opomenutého účastníka řízení. Krajský úřad, jemuž stavební úřad odvolání postoupil, z předloženého spisového materiálu zjistil, že ve spise stále chybí doklady o doručení rozhodnutí účastníkům řízení a požadal proto stavební úřad o předložení těchto dokladů. Stavební úřad na to zareagoval tak, že jestliže nemohl prokázat doručení rozhodnutí o dodatečném povolení stavby (dodejkami), doručil rozhodnutí s čtyřletým odstupem, a to veřejnou vyhláškou. Na základě tohoto doručení veřejnou vyhláškou se opakovaně odvolala O. V.; i stěžovatelé se odvolali proti rozhodnutí doručeném veřejnou vyhláškou a současně žádali jednak o zachování původního údaje o nabytí právní moci, jednak o změnu údaje, že odborný stavební dozor měl vykonávat dipl. tech. V. V., neboť ten podle nich stavební dozor nevykonával.
Krajský úřad proto přezkoumal napadené rozhodnutí v celém rozsahu. Uvedl, že rozhodnutí, které nebylo doručeno účastníkům řízení, nemůže nabýt právní moci a není vykonatelné. Dále poukázal na to, že prvostupňový stavební úřad při novém (následném) doručování rozhodnutí doručoval formou veřejné vyhlášky s velkým časovým odstupem, avšak takový způsob doručování lze použít dle §26 odst. 1 správního řádu v případě, kdy stavebnímu úřadu nejsou známi účastníci, nebo jejich pobyt; to však v daném případě neplatí. Jedná se o nesprávné řešení, které vzbuzuje dojem zmatečnosti celého řízení. Krajský úřad - s ohledem na zjištěné procesní vady a na skutečnost, že původní rozhodnutí bylo vydáno v rozporu se schváleným územním plánem obce Honice (který ostatně ani po čtyřech letech nebyl změněn, takže rozpor trval) - rozhodnutí stavebního úřadu zrušil a věc mu vrátil k novému projednání. Odvolání stěžovatelů pro opožděnost zamítl.
[Poznámka: Stěžovatelé podali proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 12. 2005 podnět k jeho přezkoumání mimo odvolací řízení. Ministerstvo pro místní rozvoj ČR však tento podnět, poté co zjistilo, že u Městského soudu v Praze probíhá řízení o žalobě stěžovatelů v téže věci, rozhodnutím ze dne 29. 8. 2006, č. j. 21312/2006-63/1393, odložilo.]
Stěžovatelé ve správní žalobě proti citovanému rozhodnutí zejména poukazovali na opožděnost a nepřípustnost odvolání obce Úhonice a O. V., na svá práva nabytá v dobré víře na základě rozhodnutí o dodatečném povolení stavby, které mělo nabýt právní moci již v roce 2001, a na to, že kvůli ztrátě části spisu nemohou být tato práva platně zpochybněna a předmětné úkony opakovány.
Městský soud v Praze napadeným usnesením ze dne 31. 7. 2007, č.j. 9 Ca 17/2006-67, správní žalobu odmítl. Nejprve shledal, že O. V. svědčilo postavení osoby zúčastněné na řízení podle §34 s. ř. s., neboť napadeným rozhodnutím bylo rozhodováno i o jejích právech jako právech osoby, která podala odvolání. Poté odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu a připomněl, že podle setrvalé judikatury není rozhodnutí, kterým druhostupňový správní orgán zruší rozhodnutí orgánu prvého stupně, rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s., neboť není úkonem, kterým se mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti účastníků řízení. V daném případě došlo napadeným rozhodnutím toliko k tomu, že se věc vrátila do stádia řízení u orgánu prvého stupně a bude o ní rozhodováno znovu. Takové rozhodnutí nic nemění na subjektivních veřejných právech účastníků správního řízení, neboť se práva a povinnosti účastníků s konečnou platností nezakládají, nemění, neruší ani závazně neurčují. I zde bylo napadeným rozhodnutím toliko rozhodnuto o jejich procesním právu, konkrétně o jejich odvolání, nikoli však o jejich subjektivních hmotných právech; bylo sice zrušeno rozhodnutí o dodatečném povolení stavby, nebylo však rozhodnuto, že tato stavba není dodatečně povolena. Pokud jde o dobrou víru účastníků řízení v právní moc prvostupňového rozhodnutí, městský soud připomněl, že případný nesprávný postup stavebního úřadu půjde na jeho vrub a odpovědnost. To však nic nemění na skutečnosti, že věc bude projednána znovu. V danou chvíli má však procesní aktivita stěžovatelů směřovat do pokračujícího správního řízení, kde mohou uplatnit své námitky ohledně nového doručování rozhodnutí stavebním úřadem i ohledně účastenství těch, kdo podali odvolání. Městský soud zdůraznil, že nebyly tedy splněny jiné podmínky projednání žaloby a přezkumu napadeného rozhodnutí soudu, a proto bylo třeba žalobu podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítnout; odkázal i na judikaturu krajských soudů, podle níž je třeba odmítnout žalobu podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s., pokud o právech a povinnostech žalobců nebylo v době podání žaloby v řízení o dodatečném povolení stavby s konečnou platností rozhodnuto.
Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem ze dne 14. 5. 2008, sp. zn. 2 As 37/2007, kasační stížnost zamítl. Nejprve vymezil hranice kasačního přezkum v dané věci. Poukázal na to, že stěžovatelé sice uplatnili důvody obsažené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b), d) a e) s. ř. s., avšak takto široké vymezení důvodů podané kasační stížnosti není plně souladné s povahou rozhodnutí městského soudu, které napadají. Tímto rozhodnutím totiž není rozsudek, nýbrž usnesení o odmítnutí jejich žaloby. V takovém případě je však z povahy věci možné namítat jedině "nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení" podle §103 odst. 1 písm. e) s.ř.s. a pouze tímto jediným z jimi namítaných důvodů bude zvažována i nyní posuzovaná kasační stížnost. K tomuto závěru vede i dosavadní setrvalá judikatura zdejšího soudu, z níž Nejvyšší správní soud uvedl například rozsudek ze dne 21. 4. 2005, sp. zn. 3 Azs 33/2004: "Je-li kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s.ř.s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Pod tento důvod spadá také případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu, a dále vada řízení spočívající v tvrzené zmatečnosti řízení před soudem."
Kasační soud uvedl, že se tudíž nemůže přímo zabývat zákonností či správností rozhodnutí žalovaného, kterým došlo ke zrušení rozhodnutí stavebního úřadu o dodatečném povolení stavby v důsledku způsobu jeho doručování a dodatečného doručování rozhodnutí prvostupňového či včasností podaných odvolání. Jakkoli totiž většina argumentace obsažené v kasační stížnosti směřuje právě do zákonnosti postupu správních orgánů v této věci, Nejvyšší správní soudu zdůraznil, že mu přísluší z výše uvedených důvodů jedině posouzení toho, zda bylo namístě žalobu stěžovatelů odmítnout, či nikoli. Ostatně otázka, zda rozhodnutí orgánu druhého stupně, kterým je rozhodnutí stupně prvého zrušeno a věc vrácena prvostupňovému správnímu orgánu k dalšímu řízení, může být přezkoumáno ve správním soudnictví, byla správní judikaturou, na niž se ve svém usnesení odvolává i městský soud, zodpovídána záporně (srov. usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci, ze dne 19. 5. 2006, sp. zn. 59 Ca 59/2006).
Nejvyšší správní soud dále poukázal na to, že se dosud zabýval toliko otázkou, zda má být soudně přezkoumatelné rozhodnutí, jímž bylo v rámci řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení podle dříve platného §65 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu, zrušeno rozhodnutí správního orgánu I. stupně a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud v rozsudku svého rozšířeného senátu ze dne 28. 8. 2007, sp. zn. 4 As 31/2006, dospěl v tomto případě k závěru : "Rozhodnutí správních orgánů, vydaná podle §65 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., jimiž byla mimo odvolací řízení zrušena nebo změněna pravomocná rozhodnutí ve správním řízení, jsou rozhodnutími ve smyslu §65 zákona č. 150/2002 Sb., a podléhají soudnímu přezkumu, neboť tato rozhodnutí zasahují do existujících hmotných práv fyzických nebo právnických osob, nabytých v původním pravomocně skončeném správním řízení." Právní závěry tohoto rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu však připouštějí toliko soudní přezkoumatelnost rozhodnutí, jež prolamují platnost rozhodnutí pravomocných, nikoli však přezkoumatelnost rozhodnutí rušících v reakci na odvolání správní rozhodnutí, jež právní moci dosud nenabyla. Důvodem, proč rozšířený senát dospěl k závěru, že rozhodnutí, jimiž byla mimo odvolací řízení zrušena nebo změněna pravomocná rozhodnutí ve správním řízení, jsou rozhodnutími ve smyslu §65 o dst. 1 s. ř. s., spočívá právě v tom, že se jednalo o řízení již pravomocně skončená, a tudíž takové zrušující rozhodnutí samo o sobě otřásá právy a povinnostmi, o nichž má jejich adresát již důvodně zato, že jsou neotřesitelná.
Dle názoru kasačního soudu v případě rozhodnutí odvolacího orgánu, jimiž je rušeno rozhodnutí, které právní moci dosud nenabylo, však takto postupovat není ani třeba, ani možné, a to ani v souzené věci, kdy ke zjištění toho, že prvostupňové rozhodnutí nenabylo právní moci, došlo až po čtyřech letech. Plyne to ze dvou rozdílů v povaze tohoto rozhodnutí žalovaného oproti rozhodnutím vydaným podle §65 odst. 2 správního řádu z roku 1967.
Nejvyšší správní soud za první rozdíl považuje opakovaně zmiňovanou pravomocnost, přičemž na závěru, že rozhodnutím o vyhovění odvolání jako řádného opravného prostředku ve správním řízení nemohlo být zasaženo do existujících práv stěžovatelů, nemůže nic změnit ani dlouhé časové období, po něž bylo rozhodnutí považováno za pravomocné. To jistě neznamená, že je tato doba irelevantní. Naopak, k této době a k právům, která stěžovatelé během ní patrně v dobré víře nabyli, musí být samozřejmě přihlédnuto nejen v rámci správního řízení o odvolání a následně v novém správním řízení před orgánem prvého stupně, ale také v souvisejících správních řízeních, zde například v řízení o kolaudaci. Pokud by přitom tato jejich v dobré víře nabytá práva nebyla v konečném rozhodnutí ve věci, tedy na konci řetězce správních řízení, v jehož středu se nyní stěžovatelé znovu nacházejí, šetřena, může to být příčinou nezákonnosti tohoto rozhodnutí a důvodem pro jeho případné zrušení v rámci soudního přezkumu; to by bylo příčinou, která by byla sotva představitelná při správních řízení, v nichž se taková časová mezera postupně zaplňovaná dobrou vírou účastníků nevyskytuje. Kromě toho, pokud by k takovému zásahu do jejich v dobré víře nabytých práv i při plně zákonném postupu správních orgánů v rámci odvolání a v rámci nového řízení před orgánem prvního stupně došlo a zároveň by se ukázalo, že ona časová přetržka, tedy doba, po kterou žili stěžovatelé v domnění, že prvostupňové rozhodnutí je pravomocné, byla zaviněna například pochybením správního orgánu při původním doručování prvostupňového rozhodnutí či jinou nezákonností z jeho strany, byl by tento neodvratitelný zásah do jejich práv případně reparovatelný jako nezákonný postup alespoň cestou zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.
Nejvyšší správní soud dále uvedl, že si lze představit i situace opačné, tedy takové, kdy pravomocnost původního rozhodnutí nebyla pouze zdánlivá, jako ve výše uvedených příkladech, nýbrž skutečná a odvolání tudíž nebyla nepřípustná pro uplynutí lhůty k jejich podání, jak stěžovatelé ostatně také tvrdí. V takové situaci však mají adresáti takového skutečně pravomocného a odvoláním opožděně napadaného rozhodnutí možnost účinně tuto opožděnost v odvolacím řízení namítat. Stěžovatelé si byli této možnosti vědomi a využili jí. Nejvyšší správní soud poukázal na to, že právě v této možnosti spočívá druhý rozdíl oproti zrušovacímu rozhodnutí vydanému podle §65 odst. 2 správního řádu z roku 1967. V něm totiž adresát rušeného rozhodnutí takovou možnost zásadně neměl - na rozdíl od nyní platné úpravy přezkumného řízení v hlavě IX části druhé zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, jak plyne z jeho §95 odst. 4 - a orgán, který zde hájil souladnost daného rozhodnutí se zákonem, obecně závazným právním předpisem nebo obecně závazným nařízením, mohl do takto pravomocně ukončeného řízení vstoupit nečekaně, z vlastního podnětu, nebo z podnětu kohokoliv jiného; přitom z textu starého správního řádu ani nevyplývala jeho povinnost informovat adresáty přezkoumávaného rozhodnutí o tom, že toto řízení probíhá. Komentářová literatura k tomuto předpisu (viz Vopálka, V., Šimůnková, V., Šolín, M.: Správní řád - Komentář, C. H. Beck, Praha 2003, str. 217) počítala se zapojením těchto osob jako účastníků řízení toliko podmíněně a až od chvíle, kdy přezkoumávající správní orgán dojde "k závěru, že je zde pravděpodobnost porušení zákona".
Kasační soud proto uzavřel tak, že ani argumentační východiska rozsudku rozšířeného senátu, jenž se týkal rozhodnutí správních orgánů vydaných podle §65 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., jimiž byla mimo odvolací řízení zrušena nebo změněna pravomocná rozhodnutí ve správním řízení, nelze vztáhnout na rozhodnutí, kterým správní orgán druhého stupně k odvolání zruší rozhodnutí správního orgánu prvého stupně a věc vrátí k novému projednání, a to ani v případě, kdy bylo rušené prvostupňové rozhodnutí - dle názoru jeho adresátů - po dobu několika let pravomocné. Ať už totiž pravomocné po tuto dobu skutečně bylo či nikoli, a ať už byl tento nesoulad mezi názorem správního orgánu a adresátů rozhodnutí zapříčiněn pochybením správních orgánů či nikoli, mají tito adresáti, zde stěžovatelé, v každé situaci procesní nástroj, jímž se mohou účinně bránit zpochybnění práv, jež v tomto mezidobí v dobré víře nabyli. Nejvyšší správní soud proto zdůraznil, že není se třeba odchylovat od názoru, že takové rozhodnutí orgánu druhého stupně není rozhodnutím, jímž by byla ve smyslu §65 odst. 1 s.ř.s. přímo zakládána, rušena, měněna nebo závazně určována jejich práva, neboť takovým rozhodnutím bude až konečné rozhodnutí ve věci, jež bude nutně v takto otevřeném řízení následovat.
Podle Nejvyššího správního soudu na uvedeném nic nemůže změnit ani alternativní poukaz stěžovatelů na žalobní legitimaci podle ustanovení §65 odst. 2 s.ř.s., podle nějž "žalobu proti rozhodnutí správního orgánu může podat i účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn podle odstavce 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí." Tato norma totiž nemá jinou věcnou, nýbrž jinou osobní působnost, než norma obsažená v §65 odst. 1 s. ř. s., jinak řečeno, druhý odstavec tohoto ustanovení neotvírá soudní přezkum vůči rozhodnutím, která jsou ze soudního přezkumu podle prvého odstavce vyloučena, nýbrž je otevírá vůči týmž rozhodnutím, ale jiným osobám, tedy těm, které tvrdí, že byly tímto rozhodnutím zkráceny na právech, která jim příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Pokud tedy rozhodnutí žalovaného nebylo vůbec rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s., nemohlo být nikým, tedy ani stěžovateli, platně napadeno ani podle odstavce druhého téhož ustanovení.
II.
Rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje, odboru územního a stavebního řízení, ze dne 5. 12. 2005, č. j. ÚSŘ/1175/05/K, usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. 7. 2007, č.j. 9 Ca 17/2006-67, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2008, sp. zn. 2 As 37/2007, napadli stěžovatelé ústavní stížností a navrhli jejich zrušení. Uvedli, že jimi došlo k porušení jeho ústavních práv a svobod zakotvených v čl. 36 odst. 2 a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Stěžovatelé v ústavní stížnosti (doplněné dvěma podáními) v podstatě namítli, že oba správní soudy nereflektovaly skutečnosti, za jakých došlo k jim tvrzenému chybnému postupu žalovaného a stavebního úřadu; nebylo přihlédnuto k tomu, že odvolací řízení bylo uskutečněno až 4 roky a 7 měsíců po rozhodnutí stavebního úřadu, a to za situace, "kdy se ´kontrolou´ příslušného správního spisu zjistilo, že se ztratily doklady o doručení prvoinstančního rozhodnutí". Stěžovatelé se domnívají, že stav, kdy k odvolacímu řízení došlo až po čtyřech letech a sedmi měsících, se vymyká jakékoli zákonné koncepci odvolacích lhůt a ochrany právní jistoty a práv nabytých v dobré víře, a to navíc v důsledku "opomenutí a nedodržení zákonné povinnosti orgánu veřejné moci - stavebního úřadu - spočívající v řádném vedení spisu". Stěžovatelé se také domnívají, že jestliže původní rozhodnutí stavebního úřadu (tj. ze dne 14. 5. 2001, č. j. 1752-982/DP2/00/IN) právní moci nabylo již v roce 2001, muselo být řádně doručeno již v uvedeném roce. Stěžovatelé mají za to, že za situace, kdy se stavební úřad snažil vlastní pochybení řešit zkrácením na jejich právech a navíc, kdy jim následně byla z formálních důvodů odepřena možnost hájit se soudní cestou a kdy nabývali další práva (příkladmo kolaudačním rozhodnutím, rozhodnutím o přidělení čísla popisného) došlo k "nabourání" právní jistoty, která je jinak chráněna zákonnými lhůtami.
Stěžovatelé konečně v doplnění ústavní stížnosti upozornili na následující. V důsledku rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 14. 4. 2009, č.j. 1752-982/DP2/IN/09/W, a ze dne 18. 2. 2010, č. j. 1752-982/DP2/IN/09/10/W, bylo nařízeno odstranění nemovitosti, čímž dochází ke zcela evidentním zásahům do jejich vlastnického práva. Krajský úřad (žalovaný) navíc - jak uvedli - rozhodnutím ze dne 2. 6. 2010, č.j. 085140/2010/KUSK, odvolání proti posléze uvedenému rozhodnutí zamítl. Stěžovatelé proto v doplnění ústavní stížnosti apelovali na Ústavní soud, aby v souzené věci co nejdříve sjednal nápravu a posoudil oprávněnost jejich stížnosti. [Poznámka: Tato právě uvedená rozhodnutí stavebního úřadu a krajského úřadu jsou - jak je patrno ze dnů jejich vydání - podstatně pozdější a netýkají se rozhodnutí o meritu této nyní souzené věci, tj. o (dodatečném) povolení stavby nemovitosti (viz rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 14. 5. 2001, č. j. 1752-982/DP2/00/IN), o kterém bylo rozhodováno touto ústavní stížností napadeným odvolacím rozhodnutím (srov. rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje, odboru územního a stavebního řízení, ze dne 5. 12. 2005, č. j. ÚSŘ/1175/05/K). Zákonnost a postup v řízení o (dodatečném) povolení stavby a o odvolání vůči rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 14. 5. 2001, č. j. 1752-982/DP2/00/IN, byly následně přezkoumávány ve správním soudnictví (srov. usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. 7. 2007, č.j. 9 Ca 17/2006-67, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2008, sp. zn. 2 As 37/2007), které jsou také napadeny touto ústavní stížností.]
Vyjádření Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze k ústavní stížnosti stěžovatelů neobsahovala žádnou novou argumentaci a proto je Ústavní soud stěžovatelům k zaslání možné repliky ani nepostoupil.
III.
Ústavní soud dospěl k následujícím závěrům.
Ústavní soud (v zásadě) nezasahuje do jurisdikční činnosti obecných/správních soudů, neboť není vrcholem jejich soustavy a již proto na sebe nemůže atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností, pokud tyto soudy postupují ve shodě s obsahem hlavy páté Listiny (sp. zn. I. ÚS 230/96 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 7. Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1997, str. 173; srov. také sp. zn. III. ÚS 23/93 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1. Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1994, str. 41). Ústavní soud se může zabývat správností hodnocení důkazů obecnými/správními soudy jen tehdy, jestliže zjistí, že v řízení před nimi byly - v tomto směru - porušeny ústavní procesní principy (srov. např. sp. zn. I. ÚS 32/95 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 5. Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1997, str. 346).
Stěžovatelé v ústavní stížnosti zejména namítají porušení svého práva na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu by k porušení v tomto článku upraveného práva na soudní ochranu došlo tehdy, pokud by byla komukoli v rozporu s ním upřena možnost domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu, popř. pokud by soud odmítl jednat a rozhodovat o podaném návrhu, eventuálně pokud by zůstal v řízení bez zákonného důvodu nečinný (srov. sp. zn. I. ÚS 2/93 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1., Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1994, str. 267 a násl.). Nic takového však zjištěno nebylo, neboť stěžovatelům nebylo nijak bráněno, aby se stanoveným postupem svého práva domáhali. Oba správní soudy podrobně vysvětlily důvody, pro které musely návrhy stěžovatelů odmítnou, popř. zamítnout.
Stěžovatelé setrvale ve správní žalobě, v kasační stížnosti i v ústavní stížnosti dostatečně zřetelně nerozlišují mezi rozhodnutím procesního charakteru (ze dne 5. 12. 2005, č. j. ÚSŘ/1175/05/K), kterým žalovaný správní orgán druhého stupně na základě odvolání zrušil rozhodnutí správního orgánu prvého stupně (stavebního úřadu; tj. jeho rozhodnutí ze dne 14. 5. 2001, č. j. 1752-982/DP2/00/IN) a věc mu vrátil k novému projednání a k rozhodnutí, a mezi rozhodnutím o meritu věci, tj. o povolení stavby nemovitosti. Toto meritorní rozhodnutí stavebního úřadu následně - v případě použití opravných prostředků - bude podléhat možnému přezkumu instančně vyššího správního orgánu (krajského úřadu) a případně také možnosti přezkumu v rámci správního soudnictví. [Poznámka: Předmětem této ústavní stížnosti tedy nejsou rozhodnutí uvedená v doplnění ústavní stížnosti (tj. stěžovatelem tvrzená rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 1752-982/DP2/IN/09/W, a ze dne 18. 2. 2010, č. j. 1752-982/DP2/IN/09/10/W, a rozhodnutí krajského úřadu ze dne 2. 6. 2010, č. j. 085140/2010/KUSK), kterými mělo být nařízeno odstranění nemovitosti, neboť se jedná o řízení v jiné věci, které podléhají soudně správnímu přezkumu včetně důvodů, pro které stavební úřad vedl řízení o dodatečném povolení stavby. Koneckonců stěžovatelé - zřejmě při vědomí této skutečnosti - petit ústavní stížnosti ani nerozšířili.]
Ústavní soud v této souvislosti odkazuje na svoji judikaturu, podle níž jedním ze základních pojmových znaků ústavní stížnosti, jako prostředku ochrany ústavně zaručených základních práv nebo svobod, je její subsidiarita. To znamená, že ústavní stížnost lze zpravidla podat pouze tehdy, jestliže stěžovatel před jejím podáním vyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu), pokud ovšem nejsou dány důvody přijetí ústavní stížnosti i bez splnění této podmínky dle ustanovení §75 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. Smysl a účel této zásady reflektuje maximu, dle níž ochrana ústavnosti není, a z povahy věci ani nemůže být pouze úkolem Ústavního soudu, nýbrž všech orgánů veřejné moci. Ústavní soud představuje v této souvislosti ultima ratio, institucionální mechanismus, jenž nastupuje v případě selhání všech procesních prostředků ostatních. V neposlední řadě zásada subsidiarity odráží i princip minimalizace zásahů Ústavního soudu do pravomoci jiných orgánů, jejichž rozhodnutí jsou v řízení o ústavních stížnostech přezkoumávána. K tomu se Ústavní soud podrobněji vyslovil mj. v nálezu sp. zn. III. ÚS 117/2000 (In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 19. Vydání 1. Praha : C.H. Beck 2001, str. 79).
Proto Ústavní soud ústavní stížnost v části týkající se rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje, odboru územního a stavebního řízení, ze dne 5. 12. 2005, č. j. ÚSŘ/1175/05/K, jako návrh nepřípustný mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl [ustanovení §43 odst. 1 písm. e) zákona č. 182/1993 Sb.].
Výše uvedenou skutečnost, tj. že stěžovatelé dostatečně zřetelně nerozlišují rozhodnutí procesního charakteru (ze dne 5. 12. 2005, č. j. ÚSŘ/1175/05/K), kterým žalovaný správní orgán druhého stupně na základě odvolání zruší rozhodnutí správního orgánu prvého stupně (stavebního úřadu; tj. jeho rozhodnutí ze dne 14. 5. 2001, č. j. 1752-982/DP2/00/IN) a rozhodnutí o meritu věci, tj. o povolení stavby nemovitosti, dostatečně zřetelně zdůraznily i oba správní soudy, a to i s odkazem na ustálenou judikaturu Ústavní soud na této argumentaci nemá důvod cokoli měnit. Rozhodnutí přijatá oběma soudy jsou jasná, srozumitelná a zřetelně popisuji zásadní odlišení procesních postupů správních orgánů a soudů co do použití institutu přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení a institutu přezkoumání prvostupňového rozhodnutí na základě podaného odvolání. Oba soudy jasně popsaly formálně procesní rámec této diference, která není samoúčelná a ve svém důsledku nemůže vést ani k (případným) úvahám o přílišném formalismu v rámci rozhodování správních soudů.
Byl to konec konců Nejvyšší správní soud, který stěžovatelům v odůvodnění svého rozhodnutí (na č.l. 116) pregnantně vysvětlil význam a následnost procesních kroků v rámci správního (stavebního) řízení, a to i za situace, kdy mezi rozhodnutím prvostupňovým a druhostupňovým uběhlo dlouhé časové období, byť souhlasil se stěžovateli v případě jimi uváděné nutnosti šetřit práva nabytá v dobré víře.
Kasační soud navíc ještě připomněl, že pokud by příčinou oné časové přetržky, v jejímž průběhu by stěžovatelé mohli být v domnění, že prvostupňové rozhodnutí je pravomocné, bylo zaviněno například pochybením správního orgánu (při původním doručování provstupňového rozhodnutí), jednalo by se o zásah do jejich práv, který by z důvodu nezákonnosti bylo případně možno reparovat podle zákona č. 82/1998 S., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. V každém případě však možné řešení souzené věci spočívá v prvé řadě v řízení před správními (stavebními) úřady, neboť stěžovateli zvolený postup z důvodů, které jsou uvedeny a vysvětleny v odůvodněních rozhodnutí obou správních soudů, nebyl a není přijatelný. Na této skutečnosti nemohou nic změnit subjektivní pocity stěžovatelů ani jimi uvedená hrozba nařízeného odstranění nemovitosti na základě již připomenutých rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 14. 4. 2009, č.j. 1752-982/DP2/IN/09/W, ze dne 18. 2. 2010, č.j. 1752-982/DP2/IN/09/10/W, a rozhodnutí krajského úřadu ze dne 2. 6. 2010, č.j. 085140/2010/KUSK. Tyto skutečnosti totiž nastaly podstatně později, až po vydání napadených rozhodnutí (jak ostatně již bylo vysvětleno výše) a jedná se tedy o řízení v jiné věci, která podléhají soudně správnímu přezkumu. Stěžovatelé se proti nim mohou bránit novou správní žalobou.
Ústavní soud uzavírá, že napadená rozhodnutí obecných soudů jsou logická, jasná a přesvědčivá, nemají povahu svévole a mezi skutkovým zjištěním a právními závěry z něj vyvozenými není dán ani extrémní rozpor ve smyslu ustálené judikatury Ústavního soudu. Jsou tedy i z hlediska ústavnosti plně přijatelná.
Za tohoto stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že napadenými rozhodnutími k porušení základních práv nebo svobod, jichž se stěžovatelé dovolávají, zjevně nedošlo.
Proto Ústavní soud ústavní stížnost v části týkající se usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. 7. 2007, č.j. 9 Ca 17/2006-67, a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2008, sp. zn. 2 As 37/2007, mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl [ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů].
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 22. března 2011
Ivana Janů, v. r.
předsedkyně senátu Ústavního soudu