ECLI:CZ:NSS:2019:7.AS.372.2018:40
sp. zn. 7 As 372/2018 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: Ředitelství silnic a dálnic
ČR, se sídlem Na Pankráci 546/56, Praha 4, proti žalovanému: Ministerstvo životního
prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 9. 2018, č. j. 8 A 55/2015 - 52,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 29. 11. 2013, č. j. ČIŽP/46/OOP/SR01/1303840.023/13/HJF,
Česká inspekce životního prostředí, Oblastní inspektorát Havlíčkův Brod (dále též „správní orgán
I. stupně“) uložil žalobci pokutu ve výši 800 000 Kč za protiprávní jednání uvedené v §88 odst. 2
písm. a) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále
též „zákon o ochraně přírody a krajiny“ nebo „zákon č. 114/1992 Sb.“), tj. konkrétně za narušení
krajinného rázu bez předchozího souhlasu orgánu ochrany přírody dle §12 odst. 2 téhož zákona.
Protiprávní jednání spočívalo v pokácení 79 stromů rostoucích po obou stranách komunikace
I/37 mezi obcemi Ždírec nad Doubravou a Krucemburk ve dnech 8. 3. 2013 - 11. 3. 2013. Toto
oboustranné stromořadí tvořilo nedílnou součást dochovaného krajinného rázu oblasti a místa,
který byl tímto negativně narušen. Zásah do krajinného rázu byl proveden v rozporu s požadavky
na ochranu dotčeného území, které patří do Chráněné krajinné oblasti Žďárské vrchy. Dále byla
žalobci uložena povinnost k úhradě nákladů správního řízení ve výši 1 000 Kč.
[2] K odvolání žalobce změnil žalovaný rozhodnutí správního orgánu I. stupně tak, že snížil
výši pokuty na 100 000 Kč. Žalovaný zohlednil jako polehčující okolnosti mimo jiné, že orgány
ochrany přírody při rozhodování o povolení kácení dřevin žalobce neupozornily na nutnost
vyžádat si souhlas se zásahem do krajinného rázu a že lze důvodně očekávat uložení povinnosti
náhradní výsadby vzhledem ke zrušení původního rozhodnutí o povolení kácení dřevin
v přezkumném řízení. Dále přihlédl k výši pokuty ve skutkově obdobných případech. Ve zbytku
žalovaný rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil.
II.
[3] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Městského soudu v Praze (dále též
„městský soud“), který ji v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl. Konstatoval, že úřady městyse
Krucemburk a města Ždírec nad Sázavou (dále též „městské úřady“) pochybily, když vydaly
povolení ke kácení alejí bez toho, že by se zabývaly otázkou souhlasu se zásahem do krajinného
rázu. To však nezbavuje žalobce odpovědnosti za porušení tohoto chráněného zájmu. Bylo
na něm, aby se zajímal, zda jím zamýšlená činnost nemá dopad na krajinný ráz a příslušný souhlas
si obstaral sám. Žalobce je nadto profesionálním subjektem, který při své činnosti opakovaně řeší
dotčení zájmů chráněných zákonem o ochraně přírody a krajiny. Městské úřady nebyly příslušné
pro vydání souhlasu dle §12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., přičemž tento musel být vydán
formou samostatného správního rozhodnutí. Jejich rozhodnutí o povolení kácení tedy nemohla
žalobce utvrdit v tom, že ve vztahu ke krajinnému rázu koná v souladu se zákonem. Povolení
ke kácení nenahrazují souhlas dle §12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., a nelze z nich dovodit,
že městské úřady dopady kácení alejí na krajinný ráz vyhodnotily tak, že k jeho narušení nedojde.
Dle městského soudu z judikatury i doktríny plyne, že se na žalobce vztahuje §88 odst. 1 a 2
zákona o ochraně přírody a krajiny, přestože není podnikatelem. Sankční odpovědnost se totiž
týká všech právnických osob bez ohledu na to, zda k jednání došlo při výkonu podnikatelské
činnosti. Městský soud se dále ztotožnil se žalovaným, že v dané věci nese odpovědnost
za správní delikt žalobce, nikoli osoba, která kácení provedla. Přihlédl k tomu, že žalobce byl již
v minulosti upozorněn, že k činnosti zahrnující kácení alejí (konkrétně na Havlíčkobrodsku)
nepostačuje pouze povolení ke kácení. Dle sjednaných obchodních podmínek ve smlouvě měl
přitom zhotoviteli předat všechny informace nezbytné pro poskytování služeb. Současně to byl
žalobce, kdo označoval konkrétní stromy ke kácení, které byly posléze předány zhotoviteli. Tento
tedy pouze provedl sjednané plnění dle pokynů žalobce. Jednal tak pouze jako jeho nástroj.
Městský soud neshledal ani porušení zásady rovnosti při stanovení konečné výše pokuty.
III.
[4] Žalobce (dále též „stěžovatel“) podal proti napadenému rozsudku kasační stížnost
z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Poukazuje na to, že požádal městské úřady o povolení
kácení předmětných dřevin na základě podnětu od Policie ČR a Krajského úřadu Kraje Vysočina.
Povinností městských úřadů pak bylo vycházet při vydání povolení ke kácení ze spolehlivého
zjištění, zda odstraněním stromů může dojít ke snížení nebo změně krajinného rázu. Stěžovatel
neměl důvod a ani povinnost sám iniciovat řízení dle §12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb.
Povolily-li městské úřady kácení, vyvolaly v něm dobrou víru ve správnost jejich rozhodnutí.
Jestliže se přitom na vzniku formálně protiprávního jednání rozhodující měrou podílela veřejná
moc, je dle judikatury jediným spravedlivým řešením rozhodnutí o uložení pokuty zrušit
(viz nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 163/02, či rozsudek Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 1 As 188/2012). Stěžovatel konal v souladu s vydanými povoleními, tj. choval se
dovoleným způsobem, což vylučuje protiprávnost jeho jednání.
[5] Stěžovatele nelze činit odpovědným za správní delikt, neboť nebyl faktickým zadavatelem
kácení ani jeho realizátorem. Odstranění dřevin se opakovaně domáhaly Policie ČR a Krajský
úřad Kraje Vysočina. Stěžovatel jejich „objednávku“ pouze formálně zpracoval. Samotné kácení
pak provedl profesionál v oboru, který vzešel z výběrového řízení. V takovém případě nenese
odpovědnost objednatel coby investor, ale ten, kdo činnost fakticky provedl. Stěžovatel se
nezavázal za profesionála obstarat nezbytné souhlasy a neprovedl výběr stromů, ale toliko je
označil v souladu s vydaným povolením. Kácení stromů nebylo zájmem stěžovatele a závěr, že by
si ke kácení najal jakýkoliv jiný subjekt je nepodložený a fabulativní.
[6] V závěru kasační stížnosti poukazuje na to, že se veškeré dřeviny nacházely v nebezpečné
a zakázané vzdálenosti od frekventované silnice. Jednalo se o pevnou překážku, která ohrožovala
bezpečnost provozu, jejich kořenový systém pak ničivě zasahoval do struktury vozovky. Dostaly
se tak do kolize dva odlišné veřejné zájmy, přičemž městské úřady při svém rozhodování dospěly
k závěru, že převažuje zájem na bezpečnosti silničního provozu nad zájmem na ochraně přírody
a krajiny. Pokácením stromů tak bylo odvráceno bezprostředně hrozící nebezpečí a nebyl
způsoben stejně závažný následek jako ten, který hrozil.
[7] Jelikož napadeným rozsudkem došlo k porušení zásady ochrany legitimního očekávání
a veřejného zájmu, navrhuje, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
IV.
[8] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na to, že stěžovateli muselo být zřejmé,
že vykácením aleje dojde k zásahu do krajinného rázu. K tomuto zásahu tedy musel mít nejen
povolení ke kácení, ale i souhlas orgánu ochrany přírody dle §12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb.
Žádal-li bez vyzvání o povolení ke kácení, měl stejně postupovat i při obstarání souhlasu Správy
CHKO Žďárské vrchy. Neměl důvod se domnívat, že postačí povolení ke kácení. Jako
profesionál měl dodržovat princip předběžné opatrnosti. Absence upozornění na nutnost žádat
o souhlas ze strany městských úřadů byla zohledněna při snížení výše pokuty. Stěžovatel nebyl
potrestán za pokácení aleje na základě (nezákonného) rozhodnutí, ale za to, že narušil krajinný
ráz, aniž by splnil povinnost dle §12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. Za toto jednání nezodpovídá
Policie ČR ani Krajský úřad Kraje Vysočina, neboť spornou činnost neprovedly tyto úřady.
Tvrzení, že vykácením stromů bylo odvráceno bezprostřední nebezpečí přímo hrozící zákonem
chráněným zájmům, stěžovatel neuplatnil ani v odvolání ani v žalobě; nadto při kácení nebylo
postupováno dle §8 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny. Žalovaný považuje kasační
stížnost za nedůvodnou a navrhuje, aby ji Nejvyšší správní soud zamítl.
V.
[9] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] Jelikož stěžovatel napadá rozsudek městského soudu také pro jeho nepřezkoumatelnost,
zabýval se Nejvyšší správní soud nejprve touto stížní námitkou, protože by bylo předčasné,
aby se zabýval právním posouzením věci samé, pokud by byl napadený rozsudek
nepřezkoumatelný. Vlastní přezkum rozhodnutí je totiž možný pouze za předpokladu,
že napadené rozhodnutí je srozumitelné a vychází z relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč
soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Nejvyšší správní soud přitom nezjistil,
že by napadený rozsudek trpěl vadami, které podle jeho setrvalé judikatury zakládají důvod
nepřezkoumatelnosti, přičemž na její závěry ohledně posouzení toho, jaké vady naplňují tento
kasační důvod, pro stručnost odkazuje (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75; ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73; ze dne
8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74; nebo ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130).
Z odůvodnění je zřejmé, z jakého skutkového stavu městský soud vycházel, jak vyhodnotil
pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil. Rozsudek je řádně
odůvodněn a je plně srozumitelný. Jednoznačně z něj vyplývají důvody, které městský soud vedly
k zamítnutí žaloby. Stěžovatel ostatně ani neuvádí žádné konkrétní důvody, pro které by měl být
rozsudek nepřezkoumatelný. S právním názorem městského soudu ve své kasační stížnosti
naopak obsáhle polemizuje, což samo o sobě svědčí o tom, že rozsudek je bez jakýchkoliv
pochybností srozumitelný. Nesouhlas stěžovatele se závěry napadeného rozsudku přitom
nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost a není způsobilý založit kasační důvod dle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2013,
č. j. 2 As 47/2013 - 30, ze dne 29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010 - 163, atd.).
[12] Nejvyšší správní soud dále posoudil námitky stěžovatele z hlediska jejich přípustnosti.
V tomto směru shledal námitku stěžovatele stran existence veřejného zájmu na odstranění dřevin
z důvodu bezprostředního ohrožení bezpečnosti silničního provozu, života a zdraví, tj. uplatnění
okolnosti vylučující protiprávnost v podobě odvracení závažnějšího následku bezprostředně
hrozícího zájmům rovněž chráněným právními předpisy (bod V. D. kasační stížnosti), jako
nepřípustnou dle §104 odst. 4 s. ř. s. Stěžovatel tuto námitku nevznesl v řízení před městským
soudem, ač tak mohl učinit, a ani není rozhodovacím důvodem rozsudku městského soudu.
[13] Stěžovatel uplatnil proti rozsudku městského soudu dvě stěžejní a přípustné námitky. Trvá
na tom, že postupoval v souladu s pravomocnými povoleními městských úřadů ke kácení dřevin,
přičemž se mohl důvodně spolehnout na to, že tato vychází ze spolehlivých zjištění, zda může
dojít ke snížení nebo změně krajinného rázu; a dále nesouhlasí s tím, že by právě on měl být
subjektem odpovědným za předmětný správní delikt.
[14] Z povahy věci se Nejvyšší správní soud zabýval nejprve kasační námitkou zpochybňující
závěr městského soudu o tom, zda stěžovatel mohl být postupem dle §88 odst. 2 písm. a) zákona
o ochraně přírody a krajiny sankcionován. Pokud by totiž neobstál názor městského soudu,
dle kterého mohl být v posuzované věci postižen stěžovatel jakožto zadavatel zásahu, nikoli ten,
kdo tento zásah fakticky provedl, bylo by nadbytečné zabývat se dalšími aspekty věci.
[15] Stěžovateli byla uložena pokuta podle §88 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně přírody
a krajiny. Dle uvedeného ustanovení [o]rgán ochrany přírody uloží pokutu až do výše 2 000 000 Kč
právnické osobě nebo fyzické osobě při výkonu podnikatelské činnosti, která se dopustí protiprávního jednání tím,
že naruší krajinný ráz nesplněním povinností podle §12 odst. 2. Dle §12 odst. 2, věty první, zákona
o ochraně přírody a krajiny [k] umisťování a povolování staveb, jakož i jiným činnostem, které by mohly
snížit nebo změnit krajinný ráz, je nezbytný souhlas orgánu ochrany přírody. Stěžovatel nepopírá,
že pokácením oboustranné aleje na předmětných pozemcích došlo k naplnění uvedené skutkové
podstaty správního deliktu, tj. k narušení krajinného rázu, aniž by byl k tomuto zásahu udělen
potřebný souhlas orgánu ochrany přírody. Namítá však, že není osobou odpovědnou za tento
zásah.
[16] Dle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je odpovědnost za správní delikty
spáchané právnickými osobami dle §88 zákona o ochraně přírody a krajiny vystavěna na principu
odpovědnosti objektivní. Pro vznik sankční odpovědnosti tedy není třeba zkoumat zavinění,
nýbrž naplnění obligatorních znaků objektivní stránky v dané věci dotčené skutkové podstaty,
kterými jsou jednání, následek a příčinná souvislost mezi nimi (srov. např. rozsudky ze dne
27. 7. 2011, č. j. 1 As 86/2011 - 50, ze dne 9. 12. 2011, č. j. 2 As 26/2010 - 98, ze dne 9. 4. 2015,
č. j. 9 As 245/2014 - 49, nebo ze dne 25. 1. 2017, č. j. 6 As 131/2016 - 25).
[17] V rozsudku ze dne 27. 3. 2015, č. j. 7 As 24/2015 - 18, Nejvyšší správní soud uvedl, že „je
nutno za účelem rozhodnutí o odpovědnosti účastníka řízení za deliktní jednání, které je mu kladeno za vinu,
mimo jakoukoliv pochybnost určit, která osoba a v jakém rozsahu se fakticky tohoto jednání dopustila
a vyhodnotit, zda lze vzhledem ke vztahu této osoby a účastníka řízení dovodit odpovědnost účastníka řízení
za toto jednání. Teprve poté, je-li prokázáno, že konkrétní nadlimitní strom, popř. skupina stromů, byl pokácen
konkrétní fyzickou osobou, je možno relevantním způsobem hodnotit vztah této osoby k účastníku řízení, a tedy
zkoumat, zda je mu jednání této osoby přičitatelné či nikoliv.“ Přestože byl tento názor vysloven
v souvislosti s uložením pokuty za správní delikt dle §88 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně
přírody a krajiny, lze jej dle názoru Nejvyššího správního soudu aplikovat i na nyní posuzovanou
věc, neboť uvedený správní delikt je vystavěn na stejných principech, jako ten, za který byla
uložena pokuta stěžovateli (obě skutkové podstaty jsou založeny na principu odpovědnosti
objektivní, k níž bude povolán ten, kdo se dopustil nedovoleného zásahu do přírody a krajiny,
v jehož důsledku nastal zákonem předpokládaný škodlivý následek). Pokutu lze tedy účastníku
řízení uložit jen tehdy, bude-li spolehlivě prokázáno, která konkrétní fyzická osoba se deliktního
jednání fakticky dopustila a že je jednání takové osoby účastníku řízení přičitatelné.
[18] V posuzované věci není sporu o tom, že vlastní kácení alejí neprovedl stěžovatel, ale L. K.,
poskytovatel služeb v rámci lesnictví a těžby dřeva a výškových prací na stromech (dále též
„zhotovitel“), s nímž stěžovatel uzavřel dne 6. 3. 2013 na základě výsledků poptávkového řízení
na veřejnou zakázku smlouvu o poskytování služeb vymezených jako „I/34, I/37, I/38
okr. Havlíčkův Brod, kácení stromů v r. 2012 - 2013“. Dle přílohy č. 3 uvedené smlouvy byly
služby blíže specifikovány jako „kácení a likvidace 265 ks stromů, včetně odfrézování pařezů (cca 10-15 cm
pod úroveň terénu). Stromy se nachází při silnicích prvních tříd v okrese Havlíčkův Brod a Jihlava. Stromy jsou
v terénu označeny čísly červenou a zelenou barvou a před realizací budou osobně předány správcem komunikace
(p. L.). (…) Vytěžené dřevo bude odkoupeno za cenu 250,- Kč bez DPH za prostorový metr. (…) K zahájení
plnění budete ze strany objednatele vyzváni a práce budou osobně předány správcem ŘSD ČR.“
[19] Otázka sankční odpovědnosti v případech, kdy jedna osoba jedná na základě objednávky
druhé osoby, byla již judikaturou opakovaně řešena. Vrchní soud ve svém rozhodnutí ze dne
25. 1. 1999, č. j. 6 A 234/96 - 35 posuzoval situaci, kdy byl několika podnikatelskými subjekty
na základě smlouvy o dílo s obcí jako objednatelem proveden ořez dřevin. Dovodil,
že „odpovědnost zadavatele prací vyloučit nelze“, „zejména pokud byla činnost prováděna podle požadavků
zadavatele, za metodického dohledu jeho pracovníků a při předávání nebyly ze strany zadavatele vzneseny
jakékoliv připomínky.“ Odpovědnost zadavatele je zde odvozována z existence právního vztahu
mezi ním a zhotovitelem, kterým zadavatel smluvně stanovil vykonavateli prací konkrétní
povinnosti. Tímto si fakticky objednal provedení zakázaného jednání, které poté zhotovitel podle
jeho pokynů a pod jeho kontrolou provedl. K obdobnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 5. 3. 2009, č. j. 9 As 50/2008 - 6, na nějž zcela případně odkazoval městský
soud. Dovodil, že za situace, kdy práce (kácení dřevin), fakticky provedla společnost najatá
zadavatelem, avšak na jeho pokyn a po jím provedeném označení stromů určených k pokácení,
je za správní delikt odpovědný zadavatel. Objednatele považoval za odpovědný subjekt Nejvyšší
správní soud rovněž v rozsudcích ze dne 9. 4. 2015, č. j. 9 As 245/2014 - 49 a ze dne 23. 9. 2016,
č. j. 4 As 117/2016 - 26, a to proto, že se na vlastní těžební činnosti různou intenzitou podílel.
V rozsudku č. j. 1 As 86/2011 - 57, jehož se dovolává stěžovatel, posuzoval Nejvyšší správní
soud případ, kdy byla právnické osobě uložena pokuta za protiprávní jednání spočívající
ve škodlivém zásahu do biotopu zvláště chráněných druhů živočichů při provádění stavebních
prací na vodním toku na základě objednávky investora (Lesy České republiky, s. p.). I když
v daném případě Nejvyšší správní soud odpovědnost investora, resp. zadavatele, nedovodil,
nevyloučil, že by to za jiných okolností nebylo možné. Uvedl, že „je možné představit si situaci (srov.
bod 27 a násl.), kdy by mohla nastoupit deliktní odpovědnost realizátora i investora, a to například pokud by
uvedené práce prováděli oba, resp. zaměstnanci obou subjektů, či kdy by zaměstnanci investora na místě samém
řídili práce či dávali pokyny k provádění prací prováděných realizátorem.“
[20] Shora rekapitulovaná judikatura tedy připouští, že za určitých okolností lze dovodit deliktní
odpovědnost nejen u osoby, která zákonem neaprobovaný zásah fakticky provedla, ale rovněž
u osoby, která jí provedení těchto prací zadala. Podstatnou okolností je zjištění, zda práce fakticky
prováděl v plném rozsahu pouze zhotovitel, nebo se zadavatel na jejich provádění rovněž podílel,
a to řízením či kontrolou, např. udílel pokyny, dohlížel na práce, určoval aktivně jejich místo
a rozsah, reguloval termíny a množství práce atd.
[21] Městský soud založil závěr o odpovědnosti stěžovatele na obsahu smlouvy se zhotovitelem
a vlastním průběhu prací. Poukázal na to, že povinností stěžovatele bylo předat zhotoviteli
všechny informace nezbytné pro poskytnutí služby. Příloha č. 2 smlouvy přitom obsahovala
specifikaci jednotlivých stromů (popis, umístění, stáří, perspektiva, zdravotní stav). Dále
stěžovatel označil předem stromy ke kácení příslušnou barvou, předal je zhotoviteli před
započetím díla na základě předávacího protokolu včetně kopie školení o BOZP a následně
převzal dílo po jeho ukončení. Zhotovitel byl toliko vyzván k zahájení plnění a provedl samotné
kácení. Městský soud na základě těchto zjištění uzavřel, že se kácení odehrálo v rámci provozní
činnosti stěžovatele dle jeho pokynů.
[22] Městský soud tedy netvrdil, že by se stěžovatel smluvně zavázal plnit zákonné povinnosti
za zhotovitele či obstarávat příslušné souhlasy. Z celkového kontextu smluvních ujednání,
do něhož zařadil i dílčí zjištění o povinnosti stěžovatele předat zhotoviteli všechny informace
(podloženého soupisem v příloze č. 2), však dovodil, že zhotovitel jednal toliko jako nástroj
stěžovatele. Tomuto posouzení přitom nelze ničeho vytknout a Nejvyšší správní soud se s ním
ztotožňuje.
[23] Celý kontext posuzovaného případu, zejména pak předložená smlouva a její přílohy
zachycující vlastní průběh předmětných prací, ve svém souhrnu nasvědčují tomu, že zhotovitel
byl povolán toliko k provedení „holého“ kácení dle přesného zadání a pokynů stěžovatele.
V tomto ohledu je lichá rovněž námitka stěžovatele, že nevybíral stromy určené ke kácení, neboť
jím provedené značení jen reflektovalo pravomocná rozhodnutí o povolení kácení a stěžovatel
neměl žádnou možnost ovlivnit výběr stromů a ani nemohl označit jiné stromy. Stěžovatel zcela
odhlíží od toho, že pravomocná povolení ke kácení nebyla vydána z moci úřední, tedy nezávisle
na jeho vůli, ale naopak na základě jeho žádosti, jíž se odstranění právě jím zvolených stromů
domáhal. Byla to tedy nepochybně jím zpracovaná žádost, která předznamenala obsah
pravomocných povolení; jinými slovy to byl stěžovatel, kdo tímto způsobem určil, které stromy
budou odstraněny, a poté je před zahájením vlastního kácení sjednaným způsobem označil.
[24] Nelze souhlasit ani s tvrzením stěžovatele, že skutečným zadavatelem byla Policie ČR
či Krajský úřad Kraje Vysočina. Ani jeden z těchto subjektů v posuzovaném případě
nevystupoval v pozici subjektu nadřazeného stěžovateli, který by mu v rámci veřejnoprávních
oprávnění cokoliv nařizoval. Byť tyto orgány daly podnět ke kácení alejí, byl to právě a pouze
stěžovatel, kdo podnikl konkrétní kroky k realizaci předmětného zákroku, a to prostřednictvím
jím zvoleného zhotovitele.
[25] Lze shrnout, že i přes to, že samotný těžební zásah fakticky provedl zhotovitel, dospěly
správní orgány i městský soud ke správnému závěru, že odpovědnost za naplnění skutkové
podstaty správního deliktu dle §88 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny nese
rovněž stěžovatel jakožto investor resp. zadavatel zásahu, neboť se na jeho provedení vlastním
jednáním při své provozní činnosti v nezanedbatelné míře podílel.
[26] Zbývá tedy zodpovědět poslední otázku, a to zda stěžovateli mohla být uložena pokuta
za narušení krajinného rázu, když byl k odstranění stromů oprávněn na základě povolení
ke kácení vydaných bez toho, že by byl současně opatřen nezbytný souhlas Správy CHKO
Žďárské vrchy dle §12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. Jinými slovy, jde o posouzení,
zda lze klást stěžovateli k tíži, že si před zahájením vlastního odstranění stromořadí neopatřil
rovněž tento souhlas.
[27] Nejvyšší správní soud připomíná, že souhlas se zásahem do krajinného rázu může existovat
ve dvou formách. V případě, že bude po posouzení snížení či změny krajinného rázu orgánem
ochrany přírody navazovat povolující rozhodnutí dle zvláštního právního předpisu vydávané
jiným správním orgánem (typicky stavebním úřadem), má souhlas či nesouhlas podle §90 odst. 1
zákona č. 114/1992 Sb. formu závazného stanoviska podle správního řádu. V ostatních
případech je vedeno samostatné správní řízení a příslušný souhlas či nesouhlas je vydáván formou
správního rozhodnutí (srov. Vomáčka V., Knotek J., Konečná M., Hanák J., Dienstbier F.,
Průchová I., Zákon o ochraně přírody a krajiny. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2018, s. 131).
Pokud tedy k realizaci činnosti, která by mohla vést ke snížení nebo změně krajinného rázu, není
zapotřebí vydání konečného rozhodnutí dle jiného právního předpisu, má souhlas dle §12 odst. 2
zákona o ochraně přírody a krajiny vždy podobu samostatného správního rozhodnutí.
[28] V posuzované věci měl souhlas nepochybně podobu správního rozhodnutí vydávaného
v samostatném správním řízení, neboť na jeho vydání nenavazovalo žádné řízení, v němž by jiný
správní orgán vydával povolující rozhodnutí dle zvláštního právního předpisu. Za toto řízení pak
nelze považovat řízení o povolení kácení dřevin; dané řízení je totiž rovněž vedeno podle zákona
o ochraně přírody a krajiny, přičemž ze zákona nikterak nevyplývá, že by mezi oběma řízeními
existovala jakákoliv korelace a výstup jednoho byl podmíněn předchozím vedením druhého
a vydáním odpovídajícího výstupu. Naopak, jedná se o dva samostatné administrativní nástroje
ochrany životního prostředí, které slouží k ochraně různých institutů, vzájemně se nepodmiňují
a stojí vedle sebe (obdobně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2015,
č. j. 1 As 143/2014 - 52). Jinými slovy, dotýkal-li se zamýšlený zásah krajinného rázu i dřevin,
jakožto dvou zákonem o ochraně přírody a krajiny samostatně chráněných objektů, bylo třeba
pro jeho uskutečnění vést obě samostatná správní řízení a na jejich konci disponovat nejen
povolením dle §8 odst. 1, ale i souhlasem dle §12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. Jedná se
o řetězící se správní rozhodnutí, která teprve ve svém souhrnu umožňují dosáhnout
subjektivního předmětu řízení, tedy získání veřejnoprávních oprávnění k zamýšlenému odstranění
stromořadí.
[29] Správní akt povolující kácení dřevin nemohl nahradit chybějící souhlas orgánu ochrany
přírody ve smyslu §12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. Tato skutečnost ostatně musela být
stěžovateli, jako subjektu zajišťujícímu správu, údržbu a opravu silnic po celém území České
republiky, dobře známa. S ohledem na předmět činnosti by si stěžovatel měl být vědom toho,
že svými aktivitami může zasahovat do různých ochranných režimů dle zákona o ochraně přírody
a krajiny, a proto by měl obecně postupovat tak, aby případné škodlivé následky své činnosti
na životním prostředí v souladu s principem předběžné opatrnosti, jakožto základním principem
práva životního prostředí, předem eliminoval. Princip předběžné opatrnosti ukládá každému
„povinnost jednat tak, aby bylo zamezeno jakékoliv škodě na životním prostředí i v případech, kdy není předem
jisté, že plánovaným jednáním nějaká škoda vznikne, tedy povinnost vycházet z nejhorší možné varianty z těch,
které mohou nastat“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2008,
č. j. 1 As 94/2008 - 53). Správní orgány i městský soud v této souvislosti navíc správně poukázaly
na to, že stěžovatel si měl být vědom možnosti zásahu do krajinného rázu nejen v obecné rovině,
ale právě ve vztahu k této konkrétní lokalitě. V minulosti mu totiž bylo rozhodnutím správního
orgánu I. stupně zakázáno pokácení stromů podél nedaleké komunikace I/38 (Habry - Havlíčkův
Brod) právě proto, že pozůstatky původních alejí lemující komunikaci představují charakteristický
prvek této oblasti a jejich pokácením by došlo ke změně krajinného rázu. Předmětný zásah byl
nadto prováděn v chráněné krajinné oblasti, tedy na území, které se ve smyslu §25 zákona
č. 114/1992 Sb. vyznačuje mimo jiné právě harmonicky utvářenou krajinou. Bylo lze tedy
od subjektu v pozici stěžovatele před provedením zásahu do takové krajiny očekávat preventivní
koordinaci jeho postupu s příslušnou správou CHKO.
[30] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené souhlasí se závěrem správních orgánů
a městského soudu, že v posuzované věci bylo s ohledem na skutkové okolnosti na stěžovateli,
aby inicioval nejen řízení dle §8 zákona o ochraně přírody a krajiny (o povolení kácení dřevin),
ale rovněž řízení o udělení souhlasu dle §12 odst. 2 téhož zákona.
[31] Na tomto závěru nemůže nic změnit námitka stěžovatele, že městské úřady vydaly povolení
ke kácení dřevin bez zjišťování, zda touto činností může dojít k zásahu do krajinného rázu
a zda byl vydán příslušný souhlas dle §12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. Dle ustálené judikatury
Nejvyššího správního soudu představuje absence souhlasu k zásahu do krajinného rázu mezi
podklady pro vydání rozhodnutí mimořádně závažnou vadu řízení, která překračuje intenzitu
nutnou pro vyslovení nezákonnosti daného rozhodnutí, v případech, kdy souhlas k činnostem
zasahujícím do krajinného rázu slouží jako podklad pro rozhodnutí jiného správního orgánu
podle zvláštního právního předpisu (tj. jedná se o závazné stanovisko dle správního řádu). Blíže
viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 6 A 97/2001 - 39, a rozsudky ze dne
17. 12. 2008, č. j. 5 As 31/2008 - 194, ze dne 26. 6. 2008, č. j. 6 As 30/2006 - 74, ze dne
4. 8. 2016, č. j. 2 As 39/2016 - 51). O takovou situaci se v posuzované věci nejednalo. Souhlas
či nesouhlas Správy CHKO Žďárské vrchy dle §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny
zde neměl charakter podkladového rozhodnutí pro rozhodnutí dle zvláštního právního předpisu,
nýbrž samostatného rozhodnutí. Městské úřady tedy v řízení o povolení kácení dřevin netížila
a priori povinnost tento souhlas zajistit či požadovat jeho předložení od stěžovatele. Městské
úřady navíc nebyly k vydání souhlasu dle §12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. ani příslušné.
Dle §78 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny je k vydání souhlasu na území chráněných
krajinných oblastí věcně příslušným orgánem daná správa chráněné krajinné oblasti (zde Správa
CHKO Žďárské vrchy).
[32] Jelikož je kasační argumentace stěžovatele založená na východisku, že povinnost zajistit
souhlas se zásahem do krajinného rázu měly městské úřady a on jednal v důvěře ve správnost
jejich postupu, přičemž toto východisko není z výše uvedených důvodu správné, neshledal
Nejvyšší správní soud kasační námitky důvodnými. Stěžovatelem citovaná judikatura pak
na posuzovanou věc nedopadá. Usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 10. 2004,
č. j. 6 As 97/2001 - 39, se týkalo situace, kdy souhlas dle §12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb.,
představoval podkladové rozhodnutí, nikoliv samostatné správní rozhodnutí jako tomu bylo
v posuzovaném případě. Nález Ústavního soudu ze dne 9. 11. 2004, sp. zn. I. ÚS 163/02
a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2013, č. j. 1 As 188/2012 - 30, se týkaly
situace, kdy byl jednotlivec sankcionován za protiprávní jednání, jemuž předcházel chybný postup
správního orgánu. K tomu v posuzované věci nedošlo. Povinnost obstarat si souhlas se zásahem
do krajinného rázu totiž tížila stěžovatele, nikoliv městské úřady (viz výše). Konečně neobstojí ani
námitka, že kácení stromořadí bylo činností dovolenou dle pravomocných rozhodnutí o povolení
kácení. Stěžovateli totiž nebyla udělena pokuta z důvodu poškození nebo zničení dřeviny nebo
skupiny dřevin rostoucích mimo les bez povolení [viz §88 odst. 1 písm. c) zákona č. 114/1992 Sb.], ale z důvodu chybějícího souhlasu dle §12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. Platnost povolení
ke kácení dřevin vydaných městskými úřady nebyla v řízeních před správními orgány
zpochybňována.
[33] Závěr, že stěžovatel může být činěn odpovědným za porušení povinností dle zákona
č. 114/1992 Sb., které přímo nevyplývaly z vydaného povolení (resp. na jejichž existenci nebyl
upozorněn), ostatně konvenuje i dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu. V rozsudku
ze dne 9. 12. 2011, č. j. 2 As 26/2010 - 98, Nejvyšší správní soud shledal deliktní odpovědnost
žalobce postupujícího v intencích stavebního povolení, které však bylo vydáno bez toho,
že by pro takový postup byly splněny podmínky dle zákona o ochraně přírody a krajiny (nebyla
vydána příslušná podkladová rozhodnutí). Žalobci tedy bylo kladeno k tíži, že si neověřil
dostatečnost stavebního povolení, respektive splnění všech podmínek pro zahájení vlastní
stavební činnosti. Nejvyšší správní soud zde konstatoval, že: „Jestliže je sankční odpovědnost v zákoně
o ochraně přírody a krajiny konstruována na principu odpovědnosti objektivní, nezkoumá se nejen to, zda byl
příslušný delikt spáchán úmyslně či z nedbalosti, ale ani to, zda vůbec o protiprávnosti svého jednání mohl pachatel
deliktu vědět; škodlivý následek je dán již samotným prováděním zákonem neaprobovaných činností, respektive
dosažením stanoveného účinku (…). Pro závěr o sankční odpovědnosti stěžovatele tak postačí zjištění, že to byl
právě on, kdo neaprobované zásahy fakticky realizoval. Jediný prostor, jak případně zohlednit absenci zavinění
či dobrou víru subjektu, který se dopustil protiprávního jednání, tak zůstává v rámci úvah o výši ukládané sankce
(srov. například rozsudky zdejšího soudu ze dne 12. 12. 2003, sp. zn. 5 A 110/2001 a ze dne 22. 1. 2009,
č. j. 9 As 26/2008 - 73, ze dne 9. 12. 2011, č. j. 2 As 26/2010 - 98).“ (důraz přidán)
[34] Nejvyšší správní soud ze všech uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost je
nedůvodná, a v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. ji zamítl.
[35] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. května 2019
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu