ECLI:CZ:NSS:2019:7.AS.461.2018:23
sp. zn. 7 As 461/2018 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Davida Hipšra a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci navrhovatelky: E. Š., zastoupena
JUDr. Tomášem Homolou, advokátem se sídlem U Nikolajky 833/5, Praha 5, proti odpůrkyni:
Obec Velká Dobrá, se sídlem Karlovarská 15, Velká Dobrá, zastoupena JUDr. Štěpánem
Liškou, advokátem se sídlem Jungmannova 31, Praha, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelky
proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 4. 10. 2018, č. j. 43 A 28/2018 - 62,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Navrhovatelka je povinna zaplatit odpůrkyni na náhradě nákladů řízení částku
4 114 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce odpůrkyně
JUDr. Štěpána Lišky, advokáta.
Odůvodnění:
I.
[1] Navrhovatelka se postupem podle §101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“) u Krajského soudu v Praze domáhala
zrušení územního plánu obce Velká Dobrá (odpůrkyně) vydaného dne 9. 3. 2015 (dále též
„OOP“ nebo „územní plán“). Pro případ, že by soud neshledal důvodný návrh na zrušení
územního plánu jako celku, navrhla, aby byl územní plán zrušen v části týkající se pozemků
p. č. X v katastrálním území X, které jsou ve vlastnictví navrhovatelky (dále též „pozemky“).
Uvedla, že napadené OOP změnilo funkční využití pozemků tak, že je zahrnulo do plochy
zemědělské (orná půda) a jižní část pozemku p. č. X do plochy ochranné a izolační zeleně (dále
též „změna“). Odpůrkyně při projednávání územního plánu neuvedla, z jakého důvodu bude
využití pozemků změněno na zemědělskou plochu. Ani ze zveřejněných podkladů nemohla
navrhovatelka zjistit provedenou změnu. Vyřazení pozemků ze zastavitelných ploch bylo podle
navrhovatelky zcela svévolným a nezdůvodnitelným aktem.
II.
[2] Krajský soud shora označeným rozsudkem návrh navrhovatelky zamítl. Nepřisvědčil
navrhovatelce, že by se nový územní plán nemohl odchýlit od předchozího územního plánu.
S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu krajský soud dovodil, že taková změna je
možná, pokud pro ni existují vážné důvody, což v daném případě splněno bylo. K tomu krajský
soud poukázal na negativní stanovisko Ministerstva dopravy ze dne 9. 10. 2013 (podle něhož není
vhodné, aby byly pozemky na ploše Z38, která zahrnuje pozemky navrhovatelky, zastavitelné
z důvodu blízkosti k rychlostní komunikace R6, resp. z důvodu zatížení hlukem a emisí zplodin
z motorů do ovzduší), dále na rozhodnutí Magistrátu města Kladna ze dne 9. 11. 2011, kterým
bylo zrušeno dříve vydané územní rozhodnutí pro plochu Z38 (dále též „rozhodnutí
magistrátu“). Krajský soud nepřisvědčil ani námitce, že by se výsledný územní plán nemohl
odchýlit od jeho zadání. Schválené zadání územního plánu nepředstavuje zakonzervovaný výčet
změn, které mají být prověřeny a případně provedeny, od něhož by nebylo možné se odchýlit.
Krajský soud dále uvedl, že v době schválení územního plánu pozemky navrhovatelky nebyly
zastavěné ani na ně nebylo vydáno územní rozhodnutí. Jejich faktický stav tedy odpovídal orné
půdě (zemědělské ploše). V této souvislosti není významné, že z hlediska materiálního dochází
ke změně funkčního určení plochy oproti předchozímu územnímu plánu. Krajský soud dále
uvedl, že navrhovatelka neuplatnila v rámci schvalování územního plánu žádné námitky, což má
za následek nemožnost zabývat se proporcionalitou zvoleného řešení. Krajský soud neshledal
případné ani námitky poukazující na procesní pochybení odpůrkyně, jakož ani další námitky,
a návrh jako nedůvodný zamítl (výrok I). Výrokem II pak uložil navrhovatelce zaplatit odpůrkyni
na náhradě nákladů řízení částku 12 342 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám
zástupce odpůrkyně JUDr. Štěpána Lišky, advokáta.
III.
[3] Proti rekapitulovanému rozsudku podala navrhovatelka (dále též „stěžovatelka“) kasační
stížnost z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Primárně poukazovala na vnitřní
rozpornost, resp. nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu ve vztahu k možné
zastavitelnosti pozemků. V dalších částech kasační stížnosti namítala, že nebyly splněny
podmínky pro změnu funkčního využití pozemků. Stěžovatelka je přesvědčena, že chtěla-li
odpůrkyně změnu funkčního využití pozemků učinit, měla povinnost v návrhu územního plánu
tuto změnu uvést, resp. zdůvodnit, což se však nestalo. Výklad krajského soudu, který zvolený
postup potvrdil, pak považuje stěžovatelka za rozporný se zákonem č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále též „stavební zákon“). Nesprávný
je i závěr krajského soudu o tom, že fakticky nedošlo ke změně využití území, resp. závěr
že faktický stav pozemků odpovídal orné půdě (zemědělské ploše). Poukázala i na to, že podle
§102 stavebního zákona má být za změny v území spočívající ve zrušení zastavitelnosti pozemků
vlastníku dotčených pozemků poskytnuta odpovídající náhrada. Krajský soud pochybil i tím,
že možnost změny územního plánu opírá o rozhodnutí magistrátu, kterým bylo zrušeno územní
rozhodnutí pro danou oblast. Stěžovatelka zdůraznila, že poukazované rozhodnutí bylo zrušeno
výhradně z procesních důvodů, a nelze jej proto považovat za ospravedlnitelný důvod
pro zrušení zastavitelnosti pozemků. Podle stěžovatelky je dán veřejný zájem na zrušení
územního plánu (přinejmenším jeho části ve vztahu k pozemkům), a to i přesto, že stěžovatelka
k územnímu plánu neuplatnila v rámci veřejného projednání své námitky, neboť toto bylo
zapříčiněno nezákonným postupem odpůrkyně. Územní plán neobstojí ani v testu
proporcionality. Závěrem stěžovatelka napadla výrok o náhradě nákladů řízení. Vyslovila názor,
že je tento výrok v rozporu se zákonem, resp. ustálenou rozhodovací praxí Nejvyššího správního
soudu a Ústavního soudu. Obce jsou schopny, resp. měly by být schopny samy kvalifikovaně
vystupovat v řízení před správními soudy. Z uvedených důvodů stěžovatelka navrhla,
aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a územní plán (jako celek), příp.
aby s rozsudkem zrušil alespoň část územního plánu týkající se předmětných pozemků.
IV.
[4] Odpůrkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti vyslovila souhlas se závěry krajského soudu.
Argumenty stěžovatelky již byly vypořádány soudy, a to Krajským soudem v Praze v této věci,
jakož i v dalších soudních řízeních. Konkrétně poukázala na rozhodnutí Okresního soudu
v Kladně ze dne 17. 5. 2017, č. j. 7 C 34/2016 - 243, a Krajského soudu v Praze ze dne
25. 10. 2017, č. j. 25 Co 296/2017 - 301. Kasační stížnost nepřinesla žádné nové argumenty,
které nebyly hodnoceny. Podle odpůrkyně je kasační stížností napadený rozsudek věcně správný
a odpůrkyně se s ním plně ztotožňuje. Z uvedených důvodů proto odpůrkyně navrhla,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatelky směřující proti uvedenému rozsudku
krajského soudu zamítl a přiznal odpůrkyni náhradu nákladů řízení za vyjádření ke kasační
stížnosti.
V.
[5] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[6] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkami poukazujícími
na nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Bylo
by totiž předčasné zabývat se právním posouzením věci samé, bylo-li by současně napadené
rozhodnutí krajského soudu skutečně nepřezkoumatelné.
[7] Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
[8] Nejvyšší správní soud při posuzování nepřezkoumatelnosti rozsudků krajských
soudů vychází z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nálezy ze dne 20. 6. 1996,
sp. zn. III. ÚS 84/94, č. 34/1996 Sb. ÚS, a ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, č. 85/1997 Sb. ÚS), podle níž jedním z principů, které představují součást práva na řádný a spravedlivý
proces (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli
při rozhodování, je povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví
podle §54 odst. 2 s. ř. s.). To potvrzuje i navazující judikatura Ústavního soudu, např. nález
ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, č. 64/2007 Sb. ÚS, v němž Ústavní soud vyslovil,
že „odůvodnění rozhodnutí soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým
způsobem postupoval při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům kladeným
na obsah odůvodnění a v konečném důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních práv účastníka řízení,
který má nárok na to, aby jeho věc byla spravedlivě posouzena“. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, vyslovil, že pokud „z odůvodnění napadeného rozsudku krajského
soudu není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření
závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele v žalobě
a proč subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy, pak je třeba pokládat takové rozhodnutí
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a tím i nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“.
Nepřezkoumatelností z důvodu nesrozumitelnosti se Nejvyšší správní soud zabýval např.
v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, podle něhož lze „za nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost obecně považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud
ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento
pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl
rozhodnutím zavázán. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů
skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady
skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody.“
[9] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek a dospěl k názoru, že není
nepřezkoumatelný. Z jeho odůvodnění je zřejmé, z jakého skutkového stavu krajský soud vyšel,
jak vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil. Rozsudek
je řádně odůvodněn a je plně srozumitelný. Z rozsudku krajského soudu jednoznačně vyplývají
důvody, které krajský soud vedly k zamítnutí návrhu. Nesouhlas stěžovatele (stěžovatelky)
s odůvodněním a závěry napadeného rozsudku nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost
(viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/2013 - 30, ze dne
29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010 – 163, atd.).
[10] Stěžovatelka konkrétně poukazovala na vnitřní rozpornost, resp. nepřezkoumatelnost
argumentace krajského soudu k možné zastavitelnosti předmětných pozemků. Nejvyšší správní
soud neshledal, že by byl rozsudek krajského soudu v tomto ohledu zatížen vadou, pro kterou
by bylo třeba jej zrušit. Ačkoliv si jistě lze představit ještě podrobnější a přesnější vypořádání
uplatněných námitek, nezpůsobuje způsob zvolený krajským soudem nutnost zrušení jeho
rozsudku. Podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze z celkového kontextu rozsudku
dovodit, že by krajský soud na základě stěžovatelkou označených stanovisek shledal zastavitelnost
předmětných pozemků. Krajský soud naopak dospěl k opačnému závěru, přičemž se vedle
rozhodnutí magistrátu pro danou oblast opřel o negativní stanovisko Ministerstva dopravy ze dne
9. 10. 2013. Pokud pak stěžovatelka poukazuje na dřívější stanoviska jiných orgánů, ty krajský
soud zmínil pouze v rámci rekapitulace obsahu správních spisů. I další části rozsudku krajského
soudu jsou plně srozumitelné a přezkoumatelné. Námitka nepřezkoumatelnosti proto není
důvodná.
[11] Následně se kasační soud zabýval námitkami, ve kterých stěžovatelka poukazovala
na nesprávné právní posouzení.
[12] Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem v tom, že změny ve vztahu
k pozemkům stěžovatelky nelze považovat za změny odporující právní úpravě, resp. judikatuře
správních soudů.
[13] Nejvyšší správní soud předně zdůrazňuje, že v dané věci byl přijímán zcela nový územní
plán. Z právní úpravy ani z judikatury přitom nelze dovodit, že by nový územní plán musel zcela
přebírat funkční využití pozemků ze starého územního plánu. Takový výklad by ad absurdum
znamenal nemožnost provedení jakýchkoliv změn v území, a to i přesto, že by se situace v území
změnila, popř. by byly zjištěny zásadní skutečnosti. Takto však právní úprava koncipována není.
Stejně tak nelze souhlasit s tím, že by nemohlo dojít ke změně zadání, resp. návrhu územního
plánu v průběhu schvalování územního plánu. Zdejší soud ve své judikatuře opakovaně
zdůraznil, že pořizování územního plánu představuje dynamický proces, v jehož průběhu může
připravovaný dokument doznat změn (k uvedeným závěrům viz např. rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 10. 2009, č. j. 6 Ao 3/2009 - 76, ze dne 16. 6. 2011,
č. j. 4 Ao 3/2011 - 103, dne 31. 8. 2011, č. j. 1 Ao 4/2011 - 42, ze dne 27. 1. 2012,
č. j. 4 Ao 7/2011 - 75, ze dne 18. 10. 2012, č. j. 1 Ao 3/2011 - 229, atp.). S krajským soudem lze
souhlasit i v tom, že ani z §50 odst. 1 stavebního zákona neplyne příkaz, aby byl návrh územního
plánu identický s obsahem schváleného zadání, nýbrž toliko pokyn, aby návrh ze schváleného
zadání vycházel (k tomu viz i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2010,
č. j. 1 Ao 5/2010 - 169, č. 2266/2011 Sb. NSS). Obdobně §52 stavebního zákona hovoří
o upraveném a posouzeném návrhu územního plánu, který se doručuje a příp. dále projednává (důraz
přidán).
[14] Je přitom pravdou, že pozemky stěžovatelky byly předchozím územním plánem zařazeny
do zastavitelné plochy smíšeného území, a plocha byla jako zastavitelná převzata i do návrhu
nového územního plánu. Pořizovatel územního plánu ponechání této zastavitelné plochy
v návrhu územního plánu odůvodnil tím, že jej sice považuje za nevhodné, ale ve vztahu k dané
ploše již bylo vydáno územní rozhodnutí. Později však vyšlo najevo, že předmětné územní
rozhodnutí bylo zrušeno (aniž by nabylo právní moci) rozhodnutím magistrátu (viz výše)
a Ministerstvo dopravy jakožto dotčený orgán na úseku státní správy pozemních komunikací
nadto vydalo negativní stanovisko k návrhu územního plánu (pokud jde o vymezení plochy Z38
v silničním ochranném pásmu rychlostní komunikace R6 jako plochy zastavitelné). S ohledem
na uvedené proto došlo k úpravě návrhu (bylo změněno funkční určení pozemků) a takto
upravený územní plán byl předložen veřejnosti k projednání.
[15] Jak správně uvedl krajský soud, územní plánování je ovládáno zásadou kontinuity, která
brání tomu, aby bez relevantních důvodů došlo k zásadním změnám v územním plánu
(k uvedenému viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2017,
č. j. 4 As 253/2016 - 45, ze dne 27. 1. 2011, č. j. 7 Ao 7/2010 - 133, ze dne 14. 2. 2013,
č. j. 7 Aos 2/2012 - 53, ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010 - 644, ze dne 5. 2. 2009,
č. j. 2 Ao 4/2008 - 88, či usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120). Právě o takové důvody se však v nyní posuzované věci
jedná, přičemž s ohledem na obsah spisu nelze souhlasit ani s tím, že by se jednalo o důvody
svévolné, resp. nepodložené; předmětné důvody mají jednoznačné opodstatnění a oporu
ve správním spisu. K tomu viz zejména stanovisko Ministerstva dopravy, které je dotčeným
orgánem na úseku pozemních komunikací, jenž vydává stanovisko v procesu pořizování
územního plánu [viz §40 odst. 2 písm. g) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích,
a §4 odst. 2 písm. b) stavebního zákona]. Ministerstvo dopravy se vyslovilo proti vymezení
zastavitelné plochy na pozemcích stěžovatelky z důvodu hluku a emisí zplodin v důsledku
dopravy na rychlostní komunikaci R6 v blízkosti pozemků stěžovatelky. Stejně tak nelze
přehlédnout, že bylo zrušeno územní rozhodnutí pro dané území. Tento důvod však nebyl
jediným a stěžejním důvodem pro provedení předmětné změny. Jako zásadní se jeví možné
ohrožení zdraví osob (v důsledku hluku, zplodin atp.) bydlících v blízkosti rychlostí komunikace.
[16] S ohledem na právě uvedené je nadbytečné zabývat se otázkou, nakolik se shoduje
původní funkční využití pozemků s novým využitím pozemků. Argumentaci krajského soudu
v tomto ohledu hodnotí soud jako částečně zavádějící. Na této argumentaci nicméně nestojí závěr
o nedůvodnosti návrhu. Nedůvodnost návrhu krajský soud postavil primárně na tom,
že odpůrkyně nepochybila, pokud s ohledem na zjištěné vážné důvody změnila využití pozemků,
s čímž se zdejší soud ztotožnil (podrobněji viz výše).
[17] Za stěžejní pak zdejší soud dále považuje fakt, že stěžovatelka se proti provedené změně
funkčního využití pozemků v průběhu pořizování územního plánu nikterak nebránila. Změna
návrhu územního plánování byla přitom předložena veřejnosti k projednání; stěžovatelka však
žádné námitky nepodala, což nezpochybňuje ani v kasační stížnosti. V těchto námitkách
by přitom mohla brojit jak proti procesu územního plánování, tak i proti provedeným změnám
(mohla zpochybňovat důvody, pro které byla navrhována změna funkčního využití pozemků,
předkládat protiargumentaci, oponentní podklady atp.). Žádné námitky ani návrhy však
neuplatnila. Odpůrkyně se k nim tedy objektivně nemohla nikterak vyjádřit (viz rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 2/2009 - 54, ze dne 26. 6. 2014,
č. j. 5 Aos 3/2013 - 33, atp.).
[18] Pokud pak stěžovatelka poukazovala na nemožnost se seznámit s obsahem upraveného
návrhu územního plánu, konstatuje soud s poukazem na obsah spisu, že veřejná vyhláška
oznamující zahájení řízení o územním plánu a termín veřejného projednání byla zveřejněna
na úřední desce odpůrkyně v souladu s §52 odst. 1 stavebního zákona od 3. 3. 2014
do 2. 5. 2014, přičemž do návrhu územního plánu bylo možno nahlédnout na Obecním úřadu
Velká Dobrá a na webových stránkách odpůrkyně. Nebylo přitom povinností pořizovatele
územního plánu ani odpůrkyně doručit návrh územního plánu stěžovatelce; zákon vychází
z toho, že písemnosti vznikající v průběhu procesu pořizování územního plánu se zpřístupní
na úřední desce a způsobem umožňujícím dálkový přístup (viz §172 odst. 1 a 173 odst. 1
správního řádu a §20, §37 odst. 3, §42 odst. 2 stavebního zákona). Ze spisu vyplývá, že tyto
povinnosti byly splněny. Jestliže se stěžovatelka se zveřejněnými podklady neseznámila, nelze tuto
skutečnost klást k tíži odpůrkyně. V této souvislosti nelze nezmínit praktické potíže,
které by vyvolávala nutnost doručování všech písemností do vlastních rukou všem dotčeným
subjektům.
[19] Důvodnou neshledal kasační soud ani námitku, že stěžovatelka nemohla ze zveřejněných
podkladů zjistit změnu ve využití pozemků, resp. že tato změna nebyla odůvodněna. Podle
Nejvyššího správního soudu např. z textové a grafické části návrhu územního plánu, jakož
z odůvodnění návrhu územního plánu (zejména viz popis úprav provedených po společném
jednání na s. 61 odůvodnění návrhu) vyplývá, k jakým změnám má dojít. Je přitom pravdou,
že textová část odůvodnění územního rozhodnutí neobsahuje detailně rozvedené důvody,
pro něž byla na pozemcích vymezena zemědělská plocha (orná půda). I zde lze však akcentovat
judikaturu Nejvyššího správního soudu, která nutnost podrobného odůvodnění vyžaduje
za situace, kdy dotčená osoba uplatnila námitky. Již v rozsudku ze dne 26. 6. 2014,
č. j. 5 Aos 3/2013 - 33, Nejvyšší správní soud vyslovil, že „navrhovatel, který opomněl brojit proti
opatření obecné povahy během jeho přípravy, neměl nárok na to, aby se stěžovatel v samotném územním plánu,
resp. v jeho odůvodnění, vypořádal se změnou funkčního využití konkrétně jeho pozemků. (…) Na základě
podané námitky či připomínky by samozřejmě byl pořizovatel územního plánu povinen zařazení určitého pozemku
do určité funkční plochy podrobně odůvodnit. Teprve v reakci na navrhovatelovu námitku tak mohl např. upřesnit,
proč na určitém pozemku byla vymezena určitá funkční plocha. (…) Bez toho, že by stěžovatel dostal na základě
podané námitky či připomínky možnost provést konkrétní zdůvodnění určité odlišnosti, nemůže soud z pouhé
existence této odlišnosti bez dalšího dovozovat libovůli či nerovné zacházení s vlastníky pozemků.“ (důraz
přidán). Nadto, je-li přijímán zcela nový územní plán, jako tomu bylo v nyní posuzovaném
případě, „tím dává politická reprezentace najevo, že změny oproti dřívější koncepci mají být rozsáhlejší a že
vlastníci pozemků by měli proces pořizování územního plánu bedlivě sledovat“ (viz rovněž rozsudek ze dne
26. 6. 2014, č. j. 5 Aos 3/2013 - 33). Jak již však bylo výše uvedeno, stěžovatelka námitky
nepodala.
[20] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil stěžovatelce ani v tom, že je v dané věci dán veřejný
zájem na zrušení územního plánu, neboť stěžovatelka neuplatnila námitky v důsledku
nezákonného postupu odpůrkyně. Podle názoru Nejvyššího správního soudu odpůrkyně
při přijímání územního plánu postupovala v souladu se zákonem. Podklady k návrhu územního
plánu řádně zveřejnila tak, že se s nimi stěžovatelka mohla seznámit. Nepodání námitek tak nelze
klást k tíži odpůrkyně. Ani z obsahu spisu nelze dovodit, že by odpůrkyně postupovala s cílem
znemožnit podání námitek, či jinak zkrátit práva stěžovatelky. Pro provedení předmětných změn
byly dány objektivní důvody.
[21] Námitku, že za změny v území spočívající ve zrušení zastavitelnosti pozemků měla být
stěžovatelce jako vlastníku dotčených pozemků poskytnuta odpovídající náhrada ve smyslu §102
stavebního zákona, hodnotí Nejvyšší správní soud jako nepřípustnou ve smyslu §104 odst. 4
s. ř. s., neboť nebyla obsahem návrhu. I zde lze nadto akcentovat pasivitu stěžovatelky v procesu
územního plánování.
[22] Krajskému soudu nelze vytýkat ani to, že se nezabýval námitkami poukazujícími
na porušení proporcionality. Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá,
že proporcionalita přijatého řešení nemůže být předmětem soudního přezkumu, nemohl-li
ji pro nedůvodnou pasivitu navrhovatele posoudit odpůrce v průběhu pořizování daného
opatření obecné povahy (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2011,
č. j. 6 Ao 5/2011 - 43, ze dne 28. 8. 2012, č. j. 1 Ao 1/2010 - 247, nebo ze dne 13. 5. 2014,
č. j. 6 Aos 3/2013 - 29). Tuto pozici kasační soud výstižně shrnul v rozsudku
č. j. 6 Ao 5/2011 - 43: „V (...) případě, kdy by skutečným meritem soudního přezkumu mělo být vedle
přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu opatření obecné povahy se zákonem (...), zejména
přezkum obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality, však není možné po soudu
požadovat, aby provedl odbornou úvahu ve směru vážení důležitých veřejných zájmů či veřejného zájmu a ochrany
vlastnictví navrhovatelů, aniž by tuto úvahu před ním provedl příslušný správní orgán.(...) Nepodáním připomínek
k otázce přiměřenosti zásahu do práv navrhovatelů napadeným opatřením obecné povahy (tedy k otázce
proporcionality) bez objektivních důvodů se účastníci sami zbavili možnosti, aby jejich připomínky byly náležitě
vypořádány správním orgánem a aby poté o zákonnosti takovéhoto vypořádání rozhodl soud.“ (důraz přidán).
Tuto praxi, podle níž v případě pasivních navrhovatelů správní soudy přezkoumávají pouze
zákonnost a nikoliv i proporcionalitu přijatého řešení, potvrdil i Ústavní soud v nálezu ze dne
9. 12. 2013, sp. zn. I. ÚS 1472/12 (viz rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 3. 2016, č. j. 8 As 121/2015 - 53). Daný případ přitom nelze podřadit ani pod výjimky
dovozené judikaturou (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2016,
č. j. 10 As 183/2016 - 35). Z opatrnosti soud dodává, že s ohledem na obsah spisu neshledal,
že by došlo k porušení uvedené zásady. Podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze zvolené
řešení považovat za neproporcionální (a to mj. již s ohledem na cíl, který byl změnou sledován –
de facto ochrana lidského zdraví příp. obyvatel v oblasti Z38). Nutno dodat, že správní soudy jsou
při posuzování proporcionality územního plánu povinny postupovat spíše zdrženlivě. V rozsudku
ze dne 28. 3. 2013, č. j. 1 Aos 3/2012 - 59, například zdejší soud uvedl, že: „Nejvyšší správní soud
při přezkumu různých forem územně plánovací dokumentace (zejména územních plánů) akcentoval také nutnost
přistupovat k hodnocení přiměřenosti v nich obsažené regulace s nejvyšší opatrností a zdrženlivostí. Je totiž třeba
ji posuzovat v kontextu práva obce (či kraje) na samosprávu, které inherentně zahrnuje i právo uspořádat své
územní poměry podle vlastních představ (rozsudky NSS ze dne 5. 2. 2009, č. j. 2 Ao 4/2008 – 88, a ze dne
31. 8. 2011, č. j. 1 Ao 4/2011 - 42, bod [32]). V případě územního plánování jde totiž vždy o vyvážení
zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem
na harmonickém využití území. Tato harmonie může mít nespočetně podob a ve své podstatě nebude volba
konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě
schvalování územního plánu.“ Nad rámec uvedeného lze dodat, že stěžovatelka nikterak
nerozporovala ani vyjádření odpůrkyně k návrhu, ve kterém se uvádí, že ani v době,
kdy stěžovatelka pozemky nabyla, nebyly tyto pozemky zahrnuty do zastavitelného území.
Již v roce 1994 přitom byla v daném území zprovozněna rychlostní silnice R6 Velká Dobrá –
Kamenné Žehrovice, přičemž pozemky se nacházely v silničním ochranném pásmu. Lze tedy
pochybovat o tom, že stěžovatelka si nemohla být vědoma omezení, resp. rizik spojených
s vlastnictvím předmětných pozemků.
[23] Ani výrok o náhradě nákladů řízení nelze považovat za nezákonný. Nejvyšší správní soud
se ztotožňuje s krajským soudem, že z důvodu, že je odpůrkyně obcí, která nevykonává
působnost orgánu územního plánování ani působnost stavebního úřadu, resp. nezaměstnává
žádné osoby odborně způsobilé hájit územní plán v soudním řízení, lze považovat náklady
na zastoupení advokátem za účelně vynaložené. K tomu viz usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014 - 47, č. 3228/2015 Sb. NSS,
podle něhož i správnímu orgánu lze přiznat náhradu účelně vynaložených nákladů přesahujících
jeho běžnou úřední činnost, přičemž jako příklad uvedl „řízení o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy (např. územního plánu) vydaného malou obcí, která nedisponuje odborným personálem ani potřebnými
finančními zdroji nezbytnými pro vedení složitého soudního řízení.“ Uzavřel, že „v takové situaci nelze náklady
vynaložené v řízení před soudem považovat za součást běžné úřední činnosti odpůrce a ten má právo na jejich
náhradu v plné výši (§60 odst. 1 s. ř. s.).“ Stěžovatelka přitom ani v kasační stížnosti nedokládá,
že by odpůrkyni nebylo možno podřadit pod výše uvedené. Její obecný poukaz na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2007. č. j. 6 As 40/2006 - 87, ani na nález Ústavního
soudu ze dne 13. 8. 2012, sp. zn. II. ÚS 2396/09, nepovažuje soud za případný. Předně lze
poukázat na uvedené rozhodnutí rozšířeného senátu, a dále na skutkové a právní odlišnosti věcí
(ani v jednom případě nebylo posuzováno postavení obce v řízení, ve kterém se posuzuje
zákonnost územního plánu). Uvedený nález se zabýval přiznáváním náhrady nákladů řízení
statutárním městům, resp. jejich městským částem, a označený rozsudek Nejvyššího správního
soudu přiznáváním náhrady nákladů řízení České advokátní komoře.
[24] Ani další argumentace stěžovatelky v kasační stížnosti není s to zpochybnit zákonnost
rozsudku krajského soudu. Krajský soud posoudil věc v souladu s právní úpravou.
[25] Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud kasační stížnost neshledal důvodnou, a proto
ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s).
[26] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl
podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má
účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které
důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka (na rozdíl
od odpůrkyně) nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, nemá tedy právo na náhradu nákladů
řízení. Při přiznávání náhrady nákladů odpůrkyni byl zdejší soud stejně jako krajský soud povinen
zohlednit shora citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014 - 47, č. 3228/2015 Sb. NSS, přičemž dodává, že s ohledem
na obsah spisu neshledal existenci ani žádných důvodů hodných zvláštního zřetele, pro které by
bylo možno postupovat jinak. Není bez významu, že stěžovatelka na žádný takový důvod
ani nepoukazovala; neuváděla, z jakého důvodu by neměla být odpůrkyni přiznána náhrada
nákladů řízení. Soud proto přiznal odpůrkyni náhradu nákladů řízení, a to za jeden úkon právní
služby ve výši 3 100 Kč [vyjádření ke kasační stížnosti – §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), v návaznosti na §7 bod 5 a §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu], k čemuž
připočetl 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Protože je zástupce odpůrkyně plátcem DPH,
zvyšuje se jeho odměna o částku odpovídající této dani, tj. o 714 Kč (sazba daně 21 %). Celková
částka náhrady nákladů řízení proto činí 4 114 Kč. Stěžovatelka je povinna uhradit odpůrkyni
uvedenou částku ve lhůtě 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku, a to k rukám jejího
zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. ledna 2019
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu