ECLI:CZ:NSS:2020:1.AZS.399.2020:31
sp. zn. 1 Azs 399/2020 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy, soudce
JUDr. Ivo Pospíšila a soudkyně JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobkyně: M. S., zastoupena
Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 1417/25, Praha 1, proti žalované:
Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4,
o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 7. 6. 2019, č. j. MV- 57983-4/SO-2019, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 1. 9. 2020, č. j. 57 A
131/2019-50,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobkyně ne m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalobkyně pobývala na území České republiky na základě povolení k dlouhodobému
pobytu za účelem podnikání s platností od 9. 4. 2012 do 8. 4. 2014. Dne 19. 3. 2014 podala
žádost o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za účelem zaměstnání, současně doložila
i povolení k zaměstnání na ohlášené pracovní místo u zaměstnavatele EVANIS s. r. o. (dále
jen „Evanis“) v pracovním zařazení „Ostatní uklízeči a pomocníci“ s platností od 20. 3. 2014
do 19. 3. 2015.
[2] Ministerstvo vnitra (dále jen „správní orgán I. stupně“) rozhodnutím ze dne
27. 2. 2019, č. j. OAM-12462-30/DP-2014, žádost zamítlo podle §46 odst. 1 zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů
(dále jen „zákon o pobytu cizinců“), ve spojení s §56 odst. 1 písm. j) téhož zákona . Správní
orgán I. stupně shledal existenci jiné závažné překážky pobytu žalobkyně na území, kterou
spatřoval ve výkonu nelegální práce a neplnění účelu předchozího pobytu. Stěžovatelka totiž
po celou dobu zaměstnání u společnosti Evanis vykonávala úklidové práce, nikoli
jednatelskou činnost. Nadto minimálně od roku 2015 vykonávala závislou práci, aniž
by disponovala pracovním povolením. Správní orgán I. stupně rovněž shledal, že rozhodnutí
je přiměřené z hlediska zásahu do soukromého a rodinného života stěžovatelky, neboť
na území Ukrajiny žijí její děti, matka i vnoučata, a její rodinný život je tudíž realizován mimo
území ČR. Správní orgán I. stupně závěrem odmítl návrh na uskutečnění nového výslechu,
neboť jej považoval za účelový; stěžovatelka totiž během prvního výslechu opakovaně
a záměrně měnila výpověď.
[3] Odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně žalovaná zamítla napadeným
rozhodnutím.
[4] Proti rozhodnutí žalované žalobkyně brojila žalobou u Krajského soudu v Plzni (dále
jen „krajský soud“), který ji napadeným rozsudkem zamítl. K námitce nedostatečně
zjištěného skutkového stavu soud uvedl, že správní orgány nepochybily, pokud vyšly
ze skutečností, které žalobkyně o způsobu výkonu své pracovní činnosti vypověděla v rámci
účastnického výslechu, neboť jsou pro danou věc rozhodné. Z protokolu o výslechu
nevyplývá, že by na ni správní orgán vyvíjel nátlak. Úřední osoba sice pokládala určité otázky
opakovaně, takový postup však nebyl samoúčelný, nýbrž logicky reagoval na chování
samotné žalobkyně, která v průběhu výslechu popírala své předchozí odpovědi. Z výslechu
je jednoznačně patrné, že žalobkyně nemá žádné povědomí o výkonu jednatelské činnosti.
Dokonce správnímu orgánu sama potvrdila, že tuto činnost reálně nevykonává. Za této
důkazní situace správní orgány postupovaly zcela správně, když uzavřely, že žalobkyn ě
nenaplňuje účel svého pobytu.
[5] Krajský soud konstatoval, že správní orgány nepochybily ani v tom směru,
že dlouhodobé neplnění účelu pobytu (v případě žalobkyně trvající několik let) považovaly
za „jinou závažnou překážku“ ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců.
Podle judikatury Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek ze dne 24. 7. 2019, č. j.
6 Azs 373/2018-30) platí, že při posuzování otázky, zda cizinec plní účel pobytu, je správní
orgán rozhodující o žádosti o pobytový status oprávněn sám hodnotit charakter vykonávané
výdělečné činnosti cizince a činit si o této otázce vlastní úsudek.
[6] Ani námitka stran nedostatečného zkoumání přiměřenosti dopadu rozhodnutí
do soukromého a rodinného života žalobkyně není důvodná. Rozhodnutí správních orgánů
obsahují pasáže, v nichž popisují poměry žalobkyně a její rodiny. Správní orgány tyto
okolnosti srozumitelně vyhodnotily a dospěly k závěru, že zamítnutí žádosti nepředstavuje
nepřiměřený zásah do soukromého a rodinného života žalobkyně. Soud se s těmito závěry
ztotožnil. Z okolností zjištěných správními orgány nevyplývá žádný zásadní fak tor, který
by převážil nad zájmem ČR, aby žalobkyně opustila její území. Samotná skutečnost,
že žalobkyně pobývá na území dlouhodobě a vytvořila si zde soci ální vazby a zázemí,
nepředstavuje nic specifického, odlišujícího se od běžně posuzovaných případů, v nichž
žadateli není uděleno či prodlouženo pobytové oprávnění a musí se vrátit do země svého
původu.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[7] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadá rozsudek krajského soudu kasační stížností
podle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
Zároveň žádá o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podle §107 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §73 téhož zákona.
[8] Stěžovatelka předně namítá, že správní orgány porušily několik zásad správního řízení.
Nezjistily řádně skutkový stav [§3, §50 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále
jen „s. ř.“], nezohlednily specifické postavení stěžovatelky a jejích nezaopatřených dětí
(§2 odst. 1, 3, 4 s. ř.) a porušily také §4 odst. 4 s. ř. Krajský soud jejich postup aproboval,
aniž by se dostatečným způsobem vypořádal s námitkami stěžovatelky. Napadený rozsudek
je proto rovněž nepřezkoumatelný.
[9] Správní orgány porušily také §174a zákona o pobytu cizinců, čl. 8 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod a čl. 3 a 9 Úmluvy o právech dítěte. Správní orgány a soud
shrnuly zjištěné skutečnosti pouze formálně a vyvodily z nich závěry, které vůbec neodpovídají
skutečnému stavu. Ačkoliv byly správní orgány i soud zpraveny o existenci manžela stěžovatelky
i jejich nezaopatřených dětí, pouze formálně uzavřely, že v případě uložení povinnosti opustit
území podle §50a zákona o pobytu cizinců nedojde k nepřiměřenému zásahu do soukromého
a rodinného života stěžovatelky. Rozhodnutí o povinnosti opustit území představuje rozhodnutí,
u něhož správní orgány musí přikročit k posuzování přiměřenosti, a takové posuzování se váže
nejen ke konkrétní osobě, ale i ke konkrétnímu rozhodnutí, jehož přiměřenost má být zkoumána
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2017, č. j. 7 Azs 24/2017-29). Správní
orgány i krajský soud v projednávaném případě nezkoumaly přiměřenost ve vztahu k rozhodnutí
o uložení povinnosti opustit území, a tím zatížily svá rozhodnutí vadou nezákonnosti.
[10] Stěžovatelka se neztotožňuje s názorem správního orgánu a krajského soudu, dle něhož
není správní orgán v řízení o žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu povinen
zkoumat přiměřenost dopadu rozhodnutí do soukromého a rodinného života účastníka řízení.
Krajský soud se s touto námitkou vypořádal nedostatečně. Nevyhovění kasační stížnosti
by znamenalo naprosto nepřiměřený zásah do jejího života. Stěžovatelka zde žije již více než osm
let, a to v souladu s právním řádem, je integrována do české společnosti, má zde mnoho přátel
a zázemí. Po celou dobu pobytu řádně vykonávala podnikatelskou činnost a platila odvody
do státního rozpočtu. Svou ekonomickou aktivitu by nemohla ve stejné formě a intenzitě
vykonávat v zemi svého původu.
[11] Správní orgány nebyly oprávněny postupovat podle §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu
cizinců. Intenzita dvou skutkových podstat obsažených v tomto ustanovení (pobyt cizince není
v zájmu ČR, jiná závažná překážka pobytu cizince na území) v souvislosti s veřejným zájmem
je obdobná nebo srovnatelná. Správní orgány a soud nesprávně shledaly, že stěžovatelka neplnila
účel předchozího pobytu. Na její dosavadní činnost je nutné pohlížet jako na činnost
podnikatelskou a nikoli jako na zaměstnání. Podnikání je činnost svobodná a nezávislá,
má mnoho forem. Nelze vytvořit jakési pevné jednotné měřítko, dle kterého by bylo možné určit,
co lze za podnikání považovat a co ne. Z toho důvodu je nutné individuálně posoudit,
zda činnost prováděná stěžovatelkou je nebo není podnikáním, přičemž v pochybnostech platí
zásada mírnějšího výkladu zákona ve prospěch účastníka. V praxi mnoho jednatelů vykonává
svou činnost neformálně a v součinnosti s osobami, které jednateli dané společnosti nejsou, tudíž
nepotřebují znát a ani neznají všechny podrobnosti týkající se dané společnosti. Činnost
stěžovatelky formálně i fakticky naplňuje znaky podnikání.
[12] Jednateli přísluší obchodní vedení společnosti, zajišťuje řádné vedení předepsané
evidence a účetnictví, vedení seznamu společníků a na žádost informuje společníky o věcech
společnosti. Zákon však nestanovuje jednateli povinnost vykonávat tyto činnosti osobně a zcela
sám. Bylo by absurdní se domnívat, že jednatel je povinen sám osobně vést např. účetnictví
společnosti. Jednatel má povinnost tyto úkoly zajistit, ale zákon nestanovuje, jakým způsobem.
Stěžovatelka je jednatelkou fungující společnosti vykonávající svůj předmět činnosti a výše
uvedené povinnosti jsou ve společnosti zajištěny, tudíž je nutné mít za to, že stěžovatelka splnila
podmínky citovaných ustanovení.
[13] Při hodnocení skutkového stavu vycházely správní orgány převážně z protokolu
o výslechu stěžovatelky. Zohlednily však účelově pouze ty odpovědi, ze kterých je znát určitá
neznalost záležitostí týkajících se společnosti, čímž porušily §50 odst. 3 a 4 s. ř.
[14] Stěžovatelka správnímu orgánu v průběhu výslechu srozumitelně objasnila, že vykonává
jednatelskou činnost, hledá partnery a podepisuje smlouvy. Je evidentní, že jí s řízením
společnosti někdo pomáhá, a to zejména z důvodu, že neovládá dobře český jazyk a nevyzná
se v administrativě. To však samo o sobě neznamená, že její činnost není podnikáním,
či dokonce, že je nelegálně zaměstnávána. Takový závěr by musel správní orgán spolehlivě
prokázat. Spisový materiál však neobsahuje dostatek podkladů pro to, aby mohl správní orgán
nade vší pochybnost tvrdit, že činnost stěžovatelky nebyla podnikáním.
[15] Závěr krajského soudu o tom, že výslech nebyl veden účelově, je nesprávný. Krajský soud
se měl zabývat i otázkou stresového tlaku na stěžovatelku při výslechu. Z výslechu je zcela
zřejmé, že stěžovatelka byla nervózní, zřejmě z dopadu náročné situace a z nátlaku vyslýchajících
úředníků při výslechu. Žádost o nové provedení výslechu je proto na místě. Je nadto nepřípustné,
aby žalovaná nepřipustila možnost stěžovatelky poradit se se svým právním zástupcem,
jak odpovědět na kladené otázky, neboť by tím bylo porušeno právo na právní pomoc (čl. 37
odst. 2 Listiny základních práv a svobod).
[16] Žalovaná dospěla k závěru o nenaplnění znaků samostatně výdělečné činnosti pouze
na základě svých domněnek; přitom podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
13. 2. 2014, č. j. 6 Ads 46/2013-35, musí správní orgány při postihování nelegální práce
obviněnému prokázat naplnění všech znaků závislé práce - zaměstnanec osobně a soustavně
vykonává práci jménem zaměstnavatele a podle jeho pokynů, přičemž se vůči zaměstnavateli
nachází v podřízeném stavu. Zjištěný skutkový stav musí skýtat oporu pro jednoznačný
závěr o tom, že byly naplněny všechny znaky závislé práce (viz rozsudek krajského soudu ze dne
28. 11. 2014, č. j. 30 A 18/2014-80).
[17] S ohledem na výše uvedené stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek krajského soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
[18] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že se plně ztotožňuje s obsahem
napadeného rozsudku. Skutečnosti, na základě kterých správní orgán I. stupně konstatoval
zjištění jiné závažné překážky pobytu stěžovatelky na území, uvedla ona sama při prováděném
výslechu. Před jeho zahájením správní orgán zjistil její způsobilost k provedení výslechu, řádně
ji poučil a stěžovatelka odpovídala dobrovolně. Z jejích odpovědí je zřejmé, že položeným
otázkám rozuměla. Z protokolu také vyplývá, že na nejdůležitější otázky stěžejní pro posouzení
věci se jí správní orgán dotazoval opakovaně. Nejednalo se však o nátlak, ale o snahu o řádné
zjištění stavu věci. Stěžovatelka nebyla schopna při výslechu sdělit nic konkrétního ohledně
své činnosti, nedokázala jmenovat jediného partnera, kterého společnosti Evanis dojednala,
ani sdělit nic konkrétního ke smlouvám, co údajně podepisovala, naopak uvedla, že tyto smlouvy
moc nečetla. Pletla si zaměstnance a společníky této společnosti. Pak přímo uvedla,
že pro společnost nepracovala, ale má u ní papíry. Pokud by stěžovatelka skutečně vykonávala
funkci jednatelky od roku 2012 do roku 2018, byla by schopna o své činnosti uvést více.
Žalovaná proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[19] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti,
byla podána včas a osobou oprávněnou. Důvodnost kasační stížnosti posoudil v mezích
jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Dospěl přitom
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[20] Kasační soud předně konstatuje, že napadený rozsudek je přezkoumatelný [kasační
důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Krajský soud se dostatečně zabýval všemi
žalobními námitkami, a to včetně námitky stran nedostatečného posouzení přiměřenosti
zásahu rozhodnutí do soukromého a rodinného života stěžovatelky.
[21] Stěžovatelka v kasační stížnosti uvedla, že rozsudek napadá rovněž z důvodu podle
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní
otázky), z obsahu kasační stížnosti je však zřejmé, že tvrdí i důvod pro zrušení napadeného
rozsudku podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. (vady správního řízení, pro které mě l krajský
soud napadené rozhodnutí zrušit). V zásadě se kasační námitky soustřeďují do dvou okruhů.
Zaprvé stěžovatelka nesouhlasí s postupem, jakým správní orgány dospěly k závěru,
že neplnila účel předchozího pobytu a vykonávala nelegální práci, a vyjadř uje nesouhlas
s podřazením těchto závěrů pod pojem „jiná závažná překážka pobytu na území“ jako
jednoho ze zákonných důvodů pro zamítnutí žádosti. Zadruhé stěžovatelka nesouhlasí
s posouzením přiměřenosti dopadu rozhodnutí do jejího soukromého a rodinného života.
III. a) Zjištění jiné závažné překážky pobytu na území ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu
cizinců
[22] Podle §46 odst. 1 zákona o pobytu cizinců pro povolení k dlouhodobému pobytu platí obdobně
§31 odst. 1 písm. a) až e), §33, 34, 37, 38, §55 odst. 1 a 2, §56, §58 odst. 3 a §62 odst. 1 vztahující
se na dlouhodobé vízum.
[23] Podle §56 odst. 1 písm. j) téhož zákona dlouhodobé vízum (…) ministerstvo cizinci neudělí,
jestliže pobyt cizince na území není v zájmu České republiky nebo je zjištěna jiná závažná překážka
pobytu cizince na území (zdůraznění doplněno).
[24] Taková jiná závažná překážka pobytu může být podle judikatury kasačního soudu
způsobena neplněním účelu pobytu po převážnou část doby platnosti předchozího pobytu
(rozsudek ze dne 3. 3. 2016, č. j. 7 Azs 322/2015-43).
[25] Ustanovení §5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti definuje nelegální práci jako práci
vykonávanou cizincem v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání nebo bez tohoto povolení, je-li
podle tohoto zákona vyžadováno, nebo v rozporu se zaměstnaneckou kartou, kartou vnitropodnikově
převedeného zaměstnance nebo modrou kartou vydanými podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky
nebo bez některé z těchto karet (zdůraznění doplněno).
[26] Dle §89 odst. 1 a odst. 2 zákona o zaměstnanosti může být cizinec přijat do zaměstnání
a zaměstnáván, je-li držitelem platné zaměstnanecké karty, karty vnitropodnikově převedeného zaměstnance
nebo modré karty, pokud tento zákon nestanoví jinak. Cizinec může být dále přijat do zaměstnání
a zaměstnáván, má-li platné povolení k zaměstnání vydané krajskou pobočkou Úřadu práce a platné oprávnění
k pobytu na území České republiky.
[27] Jinou závažnou překážkou pobytu cizince na území může být v obecné rovině i zjištěná
činnost naplňující znaky nelegální práce podle §5 písm. e) bodu 2 zákona o zaměstnanosti
(rozsudek ze dne 27. 11. 2011, č. j. 7 As 82/201- 81, ze dne 19. 1. 2012, č. j. 9 As 80/ 2011-69,
ze dne 28. 5. 2014, č. j. 4 As 165/2013-50, či ze dne 16. 10. 2017, č. j. 6 Azs 302/2017- 27).
Při výkladu tohoto pojmu a jeho aplikaci je však třeba vždy přihlížet ke konkrétním skutkovým
okolnostem výkonu činností, které by bylo možné označit za nelegální práci. Je tedy nutné,
aby konkrétní okolnosti nasvědčovaly takové intenzitě případného porušení pravidel
o zaměstnanosti, resp. intenzitě porušení veřejného zájmu na ochraně pracovního trhu, která
by ospravedlňovala aplikaci závažných překážek bránících dalšímu pobytu cizince na území
(srov. např. rozsudek ze dne 8. 8. 2019, 9 Azs 192/2019–25, ze dne 23. 10. 2019, č. j.
9 Azs 235/2019–33, či ze dne 28. 11. 2019, č. j. 10 Azs 98/2019–32).
[28] Vodítko, jak intenzitu porušení pravidel o zaměstnanosti hodnotit, již Nejvyšší správní
soud správním orgánům poskytl ve svých předchozích rozhodnutích. Podstatné je zejména,
zda cizinec mimo výkon nelegální práce plnil či neplnil účel svého pobytu. Soud také potvrdil,
že pod pojem jiná závažná překážka lze podřadit situaci, kdy cizinec vykonával závislou práci
bez platného povolení k zaměstnání dlouhodobě; v minulých případech vždy šlo o dobu
minimálně dvou let (rozsudek ze dne 16. 5. 2018, č. j. 10 Azs 197/2017–53, ze dne 3. 7. 2018, č. j.
6 Azs 178/2018–24, či ze dne 20. 2. 2019, č. j. 6 Azs 7/2019–19).
[29] Správní orgán si po řádném zjištění doby, po kterou cizinec nelegální práci vykonával,
musí ujasnit poměr nelegální práce cizince ve vztahu k jeho legální činnosti, zejména musí zvážit
rozsah práce, kterou cizinec činí legálně, a rozsah práce, kterou činí nelegálně, a to rozsah časový,
ale i rozsah odměny, kterou cizinec za obojí získal (rozsudek ze dne 8. 10. 2019, č. j.
10 Azs 250/2019–25).
[30] Kasační soud ze správního spisu zjistil, že žádost o dlouhodobý pobyt za účelem
zaměstnání, podanou v době platnosti předchozího dlouhodobého pobytu uděleného za účelem
podnikání, původně správní orgán I. stupně zamítl dne 12. 11. 2015. Vycházel převážně
z protokolu o kontrole ze dne 12. 5. 2014. Z něj vyplynulo, že stěžovatelka dne 12. 3. 2014
vykonávala uklízecí práce v restauraci De Emanuel, se kterou měla společnost Evanis uzavřenu
smlouvu o poskytování služeb. K této činnost však neměla pracovní povolení. Prvostupňové
rozhodnutí žalovaná dne 29. 8. 2017 zrušila, neboť k prokázání výkonu nelegální práce
a neplnění účelu pobytu nestačí vycházet z protokolu o kontrole, který prokazuje výkon závislé
činnosti toliko v jednom dni. Žalovaná uvedla, že správní orgán I. stupně musí zjištěné
skutečnosti ověřit účastnickým výslechem stěžovatelky.
[31] Proto správní orgán I. stupně provedl se stěžovatelkou dne 31. 1. 2018 výslech. Během
výslechu stěžovatelka nejprve uvedla, že je od roku 2012 jednatelkou společnosti Evanis, která
se zabývá velkoobchodem, maloobchodem a úklidovou činností. V této společnosti
je zaměstnaná, hledá pro ni zaměstnance, partnery, podepisuje smlouvy; nevykonává jinou
než jednatelskou činnost. O zaměstnaneckou kartu žádá, protože již nechce dělat jednatelku,
chce „pracovat rukama“. Nepamatuje si, že k žádosti přikládala pracovní povolení. Na otázku,
zda někdy vykonávala úklidové práce pro společnost Evanis, nejprve uvedla, že asi ano, následně
však uvedla, že pro tuto společnost uklízí od roku 2012 dodnes. Naposledy pro tuto společnost
pracovala den před výslechem; pak však doplnila, že se jednalo o soukromou záležitost. Uvedla
jména zaměstnanců, které během své jednatelské činnosti pro společnost najala, avšak následně
o těchto osobách mluvila jako o dalších společnících společnosti. Nevěděla také, jak probíhá
samotné výběrové řízení zaměstnanců. Netušila rovněž, co je obsahem smluv, které
jako jednatelka uzavírá.
[32] Následně uvedla, že pro společnost Evanis pracuje osm hodin denně, má čistou měsíční
mzdu 9.200,- Kč, během této pracovní doby podepisuje smlouvy, dělá na úklidové firmě
a objednává zboží. Hned na další otázku však odpověděla, že pro společnost Evanis nepracuje,
pouze od ní má papíry. Evanis ve skutečnost uzavřela smlouvu s restaurací De Emanuel. Práci
jednatelky nevykonává, byla jednatelkou pouze v roce 2012 do roku 2014 nebo 2015, kdy svůj
záměr ve funkci skončit oznámila na valné hromadě. Potom však uvedla, že byla pouze zapsána
v obchodním rejstříku, ale jednatelskou činnost nikdy nevykonávala. Po příjezdu do ČR „musela
vyřídit nějaké papíry“, nedělala to však sama, měla na to lidi. Od roku 2017 má živnostenský list
a uklízí „sama na sebe“. Nebyla však schopna popsat, jakým způsobem si činnost fakturuje
či kdo je její účetní. Následně uvedla, že jí jednou měsíčně vyplácí odměnu majitel restaurace
De Emanuel, který ji platí od hodiny a dohlíží na její hodinový fond. Nedělá žádnou činnost
týkající se finančních záležitostí, ale pouze uklízí, účetní sdílí se všemi zaměstnanci restaurace.
Správnímu orgánu I. stupně potvrdila, že po celou dobu pobytu nevykonává jednatelskou
činnost, ale úklidové práce.
[33] Během výslechu stěžovatelka doznala, že k přípravě na výslech dostala seznam odpovědí,
které se měla naučit, avšak moc jej nečetla. Správní orgán I. stupně získal od stěžovatelky část
seznamu a zjistil, že se jedná o otázky na jednatelskou činnost z pohovoru provedeného tímto
správním orgánem. Kopii seznamu založil do spisu.
[34] Z obsahu výslechu je zřejmé, že stěžovatelka během pobytu za účelem podnikání
(od roku 2012 do roku 2014) jeho účel neplnila, ale místo toho vykonávala jinou činnost,
a to po celou dobu platnosti pobytu. Je nezbytné, aby podnikání bylo uskutečňováno i fakticky
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 12 . 2011, č. j. 7 As 82/2011-71), nejen
formálně zápisem do obchodního rejstříku, jak tomu bylo v případě stěžovatelky.
Stěžovatelka nebyla schopna popsat, co jako jednatelka pro společnost vykonává, odpovědi
se pokusila naučit podle seznamu, který obdržela. Následně sama potvrdila, že ve skutečnosti
nikdy jednatelskou činnost neprovozovala, ale během celé doby pobytu na území prováděla
uklízecí práce. Správní orgány i krajský soud proto postupovaly správně, pokud shledaly,
že je z těchto důvodů dána jiná překážka pobytu na území podle §56 odst. 1 písm. j) zákona
o pobytu cizinců.
[35] Stěžovatelka měla k závislé práci, kterou po celou dobu pobytu na území vykonává,
povolení pouze v rozmezí března 2014 do března 2015. Je tedy zřejmé, že nelegální práci
vykonávala dlouhodobě, v rozmezí několika let, aniž by současně fakticky plnila účel svého
pobytu. Správní orgány tedy správně podřadily pod pojem jiné závažné překážky pobytu
na území i výkon nelegální práce stěžovatelkou.
[36] Jak soud uvedl již ve svých rozsudcích ze dne 16. 10. 2017, č. j. 6 Azs 302/2017- 27,
ze dne 16. 5. 2018, č. j. 7 Azs 78/2018–46, a ze dne 9. 10. 2019, č. j. 10 Azs 250/2019– 25,
výslech účastníka řízení je podle §169j zákona o pobytu cizinců přípustným důkazem. Řízení
o vydání povolení k dlouhodobému pobytu je řízením o žádosti. Podle §51 odst. 3 s. ř. platí,
že je-li v souladu s požadavky §3 s. ř. zjištěna skutečnost, která znemožňuje žádosti vyhovět,
neprovádí správní orgán další dokazování a žádost zamítne. Správní orgán I. stupně dospěl
k závěru, že informace, které se dozvěděl z výpovědi stěžovatelky, jsou dostatečné
pro zamítnutí žádosti, a tento postup potvrdila i žalovaná a krajský soud. Kasační soud
se s tímto hodnocením ztotožňuje. Ostatně stěžovatelce nic nebránilo, aby po seznámení
se s podklady rozhodnutí sama důkazy podporující to, že fakticky vykonávala funkci
jednatelky, sama doplnila, například o smlouvy, které jménem společnosti v postavení
jednatelky měla podepisovat, nebo jiné doklady prokazující, že funkci jednatelky skutečně
vykonávala. Namísto toho se pouze domáhala opakování původního výslechu. Za daného
stavu lze souhlasit s tím, že nebylo povinností správního orgánu vyhovět její žádosti
o provedení nového výslechu. Ten by byl již nadbytečný.
III. b) Posouzení přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života stěžovatelky ve smyslu §174a zákona
o pobytu cizinců
[37] Podle §174a odst. 1 zákona o pobytu cizinců správní orgán při posuzování přiměřenosti dopadů
rozhodnutí podle tohoto zákona zohlední zejména závažnost nebo druh protiprávního jednání cizince, délku
pobytu cizince na území, jeho věk, zdravotní stav, povahu a pevnost rodinných vztahů, ekonomické poměry,
společenské a kulturní vazby navázané na území a intenzitu vazeb ke státu, jehož je cizinec státním občanem,
nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, ke státu jeho posledního trvalého bydliště. Účastník řízení
je povinen v rámci řízení poskytnout ministerstvu veškeré relevantní informace potřebné k posouzení přiměřenosti
vydaného rozhodnutí. Podle odst. 3 správní orgán posuzuje přiměřenost dopadů rozhodnutí podle tohoto zákona
pouze v případech, kdy to tento zákon výslovně stanoví.
[38] Posuzování přiměřenosti dopadu rozhodnutí není omezeno pouze na ta rozhodnutí,
u kterých to zákon o pobytu cizinců výslovně stanoví (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 25. 8. 2015, č. j. 6 Azs 96/2015–30, či ze dne 20. 9. 2018, č. j. 10 Azs 127/2018–30).
Přiměřenost dopadu rozhodnutí je třeba ke konkrétní námitce posuzovat i v případě
zamítnutí žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu (rozsudek ze dne 22. 1. 2020, č. j.
10 Azs 256/2019–39, či ze dne 12. 3. 2020, č. j. 9 Azs 352/2019–33). Tato povinnost vyplývá
přímo z čl. 8 Úmluvy. Při posuzování přiměřenosti dopadu není nutné výslovně hodnotit všechna
kritéria uvedená v §174a zákona o pobytu cizinců, ale výslovně zohlednit pouze důvody, které
jsou v daném případě specifické a vyplývají z průběhu řízení (rozsudek ze dne 4. 4. 2019, č. j.
9 Azs 72/2019–37, či ze dne 14. 3. 2019, č. j. 7 Azs 554/2018–36).
[39] Kasační soud je toho názoru, že správní orgány svým povinnostem při posuzování
přiměřenosti dopadu rozhodnutí dostály. Správní orgán I. stupně zohlednil kritéria, která vyšla
najevo ve správním řízení. Stěžovatelky se během výslechu dotázal, zda na U krajině žijí její
příbuzní, jak často je navštěvuje a zda tam má majetek, ptal se jí také na její vazby na ČR. Zjistil,
že na Ukrajině žije její matka, děti a vnoučata a vlastní tam byt. Naopak v ČR si pouze pronajímá
pokoj. Možný zásah pak vážil s porušením povinností ze strany stěžovatelky a dospěl k závěru,
že se jedná o zásah přiměřený. Žalovaná sice nesprávně uvedla, že nebylo povinností správního
orgánu I. stupně toto hodnocení provádět, to však nic nemění na tom, že správní orgán I. stupně
jej provedl správně.
[40] Bylo tedy na místě, pokud krajský soud hodnocení přiměřenosti dopadu rozhodnutí
do soukromého a rodinného života stěžovatelky ve smyslu §174a zákona o pobytu cizinců
potvrdil jako správné a v souladu se zákonem. Kasační soud k tomu dodává, že se neztotožňuje
s tvrzením stěžovatelky, dle které svou ekonomickou aktivitou nemůže ve stejné formě
a intenzitě vykonávat v zemi svého původu. V průběhu správního řízení bylo zjištěno,
že stěžovatelka prováděla uklízecí práce, které může ve stejné formě a intenzitě vykonávat
i v zemi původu.
[41] Soud nespatřuje důvod k tomu, proč by správní orgány měly zohledňovat specifickou
situaci nezaopatřených dětí a manžela stěžovatelky. Stěžovatelka je rozvedená a její děti jsou
dospělé, naopak už mají vlastní děti. Soud se rovněž nemohl zabývat námitkou stran nutnosti
posouzení přiměřenosti dopadu rozhodnutí o povinnosti opustit území, neboť žádné takové
rozhodnutí v projednávaném řízení vydáno nebylo. Předmětem soudního přezkumu bylo
rozhodnutí o zamítnutí žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem zaměstnání.
[42] Nejvyšší správní soud proto shrnuje, že krajský soud správně posoudil právní otázku,
zda byly v případě stěžovatelky dány důvody pro zamítnutí žádosti pro existenci jiné závažné
překážky pobytu na území podle §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Rovněž správní
řízení před správním orgánem I. stupně a žalovanou netrpělo vadami (a to zvláště ve vztahu
k řádnému zjištění skutkového stavu), pro které by měl krajský soud napadené rozhodnutí zrušit.
Taktéž přiměřenost zásahu do rodinného a soukromého života stěžovatelky posoudily správní
orgány a následně krajský soud dostatečně.
IV. Závěr a náklady řízení
[43] Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a s ohledem na to ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[44] Stěžovatelka připojila ke kasační stížnosti návrh na přiznání odkladného účinku. O tomto
návrhu soud nerozhodoval, jelikož odkladný účinek působí jen do skončení řízení před soudem
a soud rozhodl o samotné kasační stížnosti bez zbytečného odkladu po nezbytném poučení
účastníků řízení a obstarání dalších podkladů nutných pro rozhodnutí. Rozhodování
o odkladném účinku tak skončením řízení o kasační stížnosti pozbylo smyslu.
[45] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl na základě §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120
s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, proto jí právo na náhradu nákladů nenáleží. Žalované,
která byla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, pak soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť
jí žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. prosince 2020
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu