ECLI:CZ:NSS:2020:2.AS.150.2019:37
sp. zn. 2 As 150/2019 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobců: a) Společenství vlastníků
pro dům č. p. X, b) F. B., c) M. M., všichni zastoupeni Mgr. Ing. Daliborem Jandurou,
advokátem se sídlem Dlouhá 103, Hradec Králové, proti žalovanému: Krajský úřad
Pardubického kraje, se sídlem Komenského náměstí 125, Pardubice, o žalobách
žalobců a), b) a c) proti vyjádření orgánů státní správy Odboru životního prostředí a zemědělství
Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne 28. 6. 2018, č. j. KrÚ 47363/2018, sp. zn. SpKrÚ
42654/2018 OŽPZ OIP, v řízení o kasačních stížnostech žalobců a), b) a c) proti usnesení
Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 26. 4. 2019, č. j. 52 A
53/2019 – 34,
takto:
I. Kasační stížnosti se zamí t aj í .
II. Žalobci a), b) a c) n emaj í právo na náhradu nákladů řízení o kasačních stížnostech.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á právo n a náhradu nákladů řízení o kasačních
stížnostech.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobci a), b) a c) podali ke Krajskému soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích
(dále jen „krajský soud“) žaloby proti vyjádření orgánů státní správy Odboru životního prostředí
a zemědělství Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne 28. 6. 2018, č. j. KrÚ 47363/2018,
sp. zn. SpKrÚ 42654/2018 OŽPZ OIP, vydané k aktualizované projektové dokumentaci
pro územní řízení (které bylo v rozhodné době vedeno Magistrátem města Pardubice, přičemž
všichni žalobci v něm byli účastníky řízení jakožto dotčená veřejnost), a to ve věci stavby
„I/2 Pardubice, jihovýchodní obchvat“ (dále též „vyjádření“). Toto vyjádření žalobci považovali
za rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. a domáhali se jeho zrušení, neboť jej shledávali
nezákonným pro nepřezkoumatelnost, dále nesprávné právní posouzení aplikace zákona
č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících
zákonů, ve znění k okamžiku vydání napadeného vyjádření (dále jen „zákon EIA“) a taktéž
pro hmotněprávní pochybení v průběhu zjišťovacího řízení.
Rozsudek krajského soudu
[2] Krajský soud podané žaloby usnesením ze dne 26. 4. 2019, č. j. 52 A 53/2019 – 34 (dále
jen „napadené usnesení“), odmítl; předmětné vyjádření totiž neshledal rozhodnutím ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s., neboť se jím nezakládají, nemění, neruší ani závazně neurčují práva
a povinnosti žalobců, navíc se ani přímo nedotýká jejich právní sféry. Konstatoval, že žalobami
napadeným vyjádřením se neumisťuje ani nepovoluje žádná stavba. Obsahuje pouze informace
pro stavebníka o veřejných zájmech (jejichž ochrana je v působnosti žalovaného), které mohou
být stavebním záměrem dotčeny, a o souvisejících povinnostech za účelem ochrany jednotlivých
složek životního prostředí (např. o povinnosti vyžádat si příslušné výjimky a závazná stanoviska);
dále zahrnuje podněty k úpravě projektové dokumentace navazujícího stupně. Dle krajského
soudu se tedy jedná o zjevně právně nezávazný úkon žalovaného, neboť žádný obecně závazný
právní předpis takovéto vyjádření neupravuje; soudu však bylo z jeho úřední činnosti známo,
že obdobná vyjádření odboru životního prostředí jsou s odkazem na interní normativní instrukce
stavebními úřady po stavebnících vyžadována. Nejedná se však o závazné stanovisko
(resp. souhrn závazných stanovisek) či koordinované závazné stanovisko (předmětné vyjádření
totiž nemá ani zákonem předvídanou formu závazného stanoviska), již vůbec pak dané vyjádření
nelze považovat za negativní závěr zjišťovacího řízení, tedy rozhodnutí podle §7 odst. 6
zákona EIA (proti němuž by se navíc žalobci museli nejprve odvolat, chtěli-li by jej následně
podrobit soudnímu přezkumu).
[3] I kdyby se však podle krajského soudu jednalo o jakési „souhrnné závazné stanovisko“
a stavební úřad z něj následně v územním řízení vycházel při formulaci podmínek realizace
stavby, mohou se žalobci proti rozhodnutí o umístění stavby odvolat a následně se domoci
též jeho soudního přezkumu, a to včetně přezkumu takového „souhrnného závazného
stanoviska“. Žalobci tak za žádných okolností nebudou zkráceni ve svém právu na přístup
k soudu. Odkázal přitom na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113, dle nějž závazná stanoviska vydaná dle §149 správního řádu
nejsou rozhodnutími ve smyslu §67 správního řádu ani §65 s. ř. s., přičemž soudní přezkum
jejich obsahu je umožněn až v rámci konečného rozhodnutí dle §75 odst. 2 s. ř. s.; nemá přitom
na věc vliv, zda žádost o vydání závazného stanoviska byla podána subjektem před zahájením
hlavního řízení, v jeho průběhu či žádné hlavní řízení v případě vydání negativního závazného
stanoviska již nenásleduje, neboť jej příslušný subjekt nezahájí. Tyto závěry jsou pak plně
aplikovatelné i na následné úkony, byť formálně označené jako rozhodnutí, kterými jsou závazná
stanoviska měněna nebo rušena.
II. Kasační stížnosti a vyjádření k nim
II.A Kasační stížnosti žalobců a), b) a c)
[4] Proti usnesení krajského soudu podali žalobci a), b) a c) [společně dále jen „stěžovatelé“]
kasační stížnosti totožného znění, v nichž požadovali napadené usnesení zrušit a věc vrátit
krajskému soudu k dalšímu řízení. Poukazují na to, že relevantní a pro věc podstatnou částí
napadeného vyjádření je jeho závěr, že změna předmětného stavebního záměru se nebude
posuzovat podle zákona EIA; toto vyjádření přitom bylo vydáno až za účinnosti zákona EIA
ve znění jeho novely provedené zákonem č. 39/2015 Sb., pročež se na danou situaci již vztahoval
§7 odst. 6 tohoto zákona. Zdůrazňují, že v dané věci sice existoval dřívější závěr zjišťovacího
řízení, dle nějž stavební záměr nepodléhá posuzování podle zákona EIA [srov. rozhodnutí
žalovaného ze dne 18. 3. 2004, č. j. OŽPZ/2697/04/FE (dále jen „závěr zjišťovacího řízení“)];
ten však již za současných skutkových okolností materiálně neobstojí vzhledem k základním
změnám řešeného území. Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že žalovaný vydáním napadeného
vyjádření obešel smysl a účel aktuálně účinné úpravy zákona EIA tím, že napadeným aktem
supluje jinak ve věci nezbytné vydání rozhodnutí dle §7 odst. 6 zákona EIA, tj. rozhodnutí,
že záměr (jeho změna) nebude podléhat zjišťovacímu řízení. Žalovaný totiž z hlediska významu
a naplnění účelu zákona EIA učinil vydáním napadeného vyjádření jakožto podkladu
pro dokumentaci stavebního záměru fakticky naprosto totéž, jako kdyby vydal řádné rozhodnutí
dle §7 odst. 6 zákona EIA. Za dostatečné posouzení vlivů na životní prostředí přitom nelze
považovat závěr zjišťovacího řízení starý 15 let, nadto vydaný za zcela odlišné skutkové situace
v území. Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že jestliže §7 odst. 6 zákona EIA výslovně ukládá
povinnost vydat o negativním závěru zjišťovacího řízení rozhodnutí, pak nutně musí mít povahu
rozhodnutí také (jakýkoli jiný) akt, jímž fakticky nastávají právní následky tímto ustanovením
přímo předjímané.
[5] Ke krajským soudem citované judikatuře stěžovatelé konstatují, že je dílem překonána
již samou skutečností, že zákon EIA explicitně stanovuje negativnímu závěru zjišťovacího řízení
formu rozhodnutí; není proto vůbec případná aplikace §65 odst. 1 s. ř. s. Odkazují dále
na odbornou literaturu (HOETZEL: Akt správní, Slovník veřejného práva československého, svazek I.,
Brno 1929, s. 34; či BUREŠ, DRÁPAL, MAZANEC: Občanský soudní řád, Komentář, 5. vydání,
s. 1042) a judikaturu (rozsudek NSS ze dne 24. 5. 2006, č. j. 1 Afs 147/2005 – 107, či usnesení
Ústavního soudu ze dne 28. 8. 2002, sp. zn. IV. ÚS 233/02).
[6] Odvolávají se taktéž na důvodovou zprávu k zákonu č. 39/2015 Sb. (novelizujícímu
zákon EIA), přičemž poukazují na v ní uvedenou výzvu Komise, dle které má být
tzv. screeningové rozhodnutí (závěr zjišťovacího řízení podle §7 zákona EIA) soudně
přezkoumatelné, a to ideálně již ve fázi samotného procesu EIA, nikoliv až společně
s rozhodnutím vydaným v navazujícím řízení. Dále konstatují, že příslušná důvodová zpráva
nepomíjí povinnost státu zajistit široký přístup k soudní ochraně, přičemž dikce čl. 11 Směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. 12. 2011 o posuzování vlivů některých
veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (dále jen „směrnice EIA“) a povinnost
České republiky tuto směrnici implementovat bez popření jejího smyslu a účelu s sebou
implicitně nesou možnost přístupu k soudní ochraně nezávisle na případném vedení navazujícího
řízení s účastenstvím stěžovatelů. Z §7 odst. 6 zákona EIA dle nich a contrario vyplývá, že dotčená
veřejnost odlišná od spolků dle §3 písm. i) bod 1, tj. typicky sousední vlastníci, sice nemůže
podat odvolání, avšak je oprávněna k podání správní žaloby; soudní ochranu u rozhodnutí, které
zasahuje do veřejných subjektivních práv fyzických nebo právnických osob, lze totiž vyloučit
jedině výslovným zákonným ustanovením, jež však v zákoně č. 39/2015 Sb. absentuje. Možnost
soudního přezkumu samostatného negativního závěru zjišťovacího řízení je navíc zcela v souladu
s rozhodovací praxí Soudního dvora EU (srov. rozsudek SDEU ve věci C-75/08, bod 58).
[7] Stěžovatelé nesouhlasí také s názorem krajského soudu, že se předmětný stavební záměr
přímo nedotýká jejich právní sféry, neboť daná stavba je umisťována do bezprostředního
sousedství jejich nemovitostí, resp. nemovitostí členů žalobce a), což zásadně mění dosavadní
poměry v území. To vše je dle jejich názoru v řízení prokázáno, včetně toho, že byli připuštěni
do územního řízení jako jeho účastníci.
II.B Vyjádření žalovaného ke kasačním stížnostem
[8] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasačním stížnostem především uvedl, že rozhodnutí
dle §7 odst. 6 zákona EIA je vydáváno pouze v případě probíhajícího zjišťovacího řízení;
v napadeném vyjádření však pouze konstatoval, že předmětný stavební záměr nebude (znova)
podléhat zjišťovacímu řízení, pročež nebylo možné takové rozhodnutí vydat.
II.C Replika stěžovatelů k vyjádření žalovaného
[9] Stěžovatelé v replice k vyjádření žalovaného namítli, že za naprosto zásadní právní otázku
považují, zda postup v souladu s platnou právní úpravou nezakládá povinnost vydat rozhodnutí
též o závěru, že určitý stavební záměr nebude podléhat zjišťovacímu řízení; dle jejich názoru totiž
tato povinnost jednoznačně plyne z §7 odst. 6 zákona EIA. Zdůrazňují, že v roce 2018 bylo
bez jakéhokoliv řádného odůvodnění žalovaným vydáno napadené vyjádření, jež svými právními
účinky (a konfirmací dávno překonaného řešení poměrů v území z roku 2002) materiálně
naprosto přiléhavě odpovídá rozhodnutí, že záměr nebude podléhat zjišťovacímu řízení,
ač současně došlo k zásadním změnám v dotčeném území; takovýto postup je zřejmým,
relevantním a nezpochybnitelným obcházením zákona EIA.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení.
Zjistil, že kasační stížnosti byly podány včas, osobami k tomu oprávněnými, proti rozhodnutí,
vůči němuž jsou kasační stížnosti ve smyslu §102 s. ř. s. přípustné, stěžovatelé jsou v řízení
zastoupeni advokátem dle §105 odst. 2 s. ř. s. a jsou splněny i obsahové náležitosti těchto
stížností dle §106 s. ř. s.
[11] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasačních stížností v souladu
s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejich rozsahu a přípustně uplatněných důvodů. Stěžovatelé
uplatnili kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[12] Kasační stížnost není důvodná.
[13] Stěžovatelé správně podřadili důvod podání jejich kasačních stížností
pod §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., neboť jestliže napadají usnesení krajského soudu o odmítnutí
jimi podaných žalob, pak přichází v úvahu pouze tvrzení nezákonnosti tohoto rozhodnutí;
z povahy věci totiž nelze namítat žádné jiné důvody [srov. nález Ústavního soudu ze dne
17. 5. 2007, sp. zn. III. ÚS93/06 (všechna v tomto rozsudku uvedená rozhodnutí Ústavního
soudu jsou dostupná na www.usoud.cz), či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005 – 65 (všechna v tomto rozsudku uvedená rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz)]. Jakékoliv kasační námitky směřující
do merita samotné věci nejsou přípustné, neboť se krajský soud předmětem podané žaloby věcně
vůbec nezabýval. Naplnění důvodu dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. však může založit
i skutečnost, že krajský soud nesprávně posoudil rozhodnou právní otázku (srov. rozsudek NSS
ze dne 17. 2. 2016, č. j. 6 As 2/2015 - 128), stejně jako vada řízení před soudem, která měla
za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí žaloby, či vada řízení spočívající
ve zmatečnosti řízení před soudem [srov. rozsudky NSS ze dne 21. 4. 2005,
č. j. 3 Azs33/2004 - 98 (625/2005 Sb. NSS), nebo ze dne 22. 9. 2004, č. j. 1 Azs 24/2004 - 49
(427/2005Sb. NSS)].
III.A Relevantní právní úprava a judikatura
[14] Podle §65 odst. 1 s. ř. s. platí, že „kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo
nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění,
ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen „rozhodnutí“), může se žalobou domáhat zrušení
takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.“
[15] Dle §4 odst. 1 písm. c) zákona EIA jsou „předmětem posuzování podle tohoto zákona záměry
uvedené v příloze č. 1 k tomuto zákonu kategorii II a změny těchto záměrů, pokud změna záměru vlastní
kapacitou nebo rozsahem dosáhne příslušné limitní hodnoty, je-li uvedena, nebo které by mohly mít významný
negativní vliv na životní prostředí, zejména pokud má být významně zvýšena jeho kapacita a rozsah nebo pokud
se významně mění jeho technologie, řízení provozu nebo způsob užívání; tyto záměry a změny záměrů podléhají
posouzení vlivů záměru na životní prostředí, pokud se tak stanoví ve zjišťovacím řízení“.
[16] Podle §7 odst. 6 zákona EIA „dojde -li příslušný úřad (v rámci probíhajícího zjišťovacího
řízení) k závěru, že záměr podle odstavce 2 nepodléhá posouzení vlivů záměru na životní prostředí podle tohoto
zákona, vydá o tom rozhodnutí, které je prvním úkonem v řízení. V rozhodnutí se uvedou základní údaje
o záměru v rozsahu bodů B.I.1. až B.I.4. a B.I.6. přílohy č. 3 k tomuto zákonu a úvahy, kterými se příslušný
úřad řídil při hodnocení kritérií uvedených v příloze č. 2 k tomuto zákonu. Rozhodnutí se zveřejňuje způsobem
podle §16 a doručuje veřejnou vyhláškou. Právo podat odvolání proti rozhodnutí má oznamovatel a dotčená
veřejnost uvedená v §3 písm. i) bodě 2. Splnění podmínek podle §3 písm. i) bodu 2 doloží dotčená veřejnost
v odvolání.“
[17] Dle §23 odst. 3 zákona EIA platí, že „v případě důvodných pochybností oznamovatele o zařazení
záměru podle §4 odst. 1 (téhož zákona), popřípadě o příslušném úřadu nebo o rozsahu dotčeného území, vydá
ministerstvo na žádost oznamovatele vyjádření (…)“; dle odst. 4 pak toto vyjádření vydá orgán kraje,
pakliže nejde o případy vyhrazené ministerstvu.
[18] V rozsudku ze dne 28. 2. 2020, č. j. 6 As 104/2019 – 70, se Nejvyšší správní soud zabýval
otázkou nezahájení zjišťovacího řízení dle §7 odst. 1 zákona EIA [u záměrů a změn záměrů
dle §4 odst. 1 písm. a) zákona EIA]; byť se tedy nejednalo přímo o nezahájení zjišťovacího řízení
dle §7 odst. 2 zákona EIA [konkrétně o změnu záměru dle §4 odst. 1 písm. c) zákona EIA],
je v tomto rozsudku uvedená argumentace mutatis mutandis relevantní i pro nyní posuzovanou věc.
Nejvyšší správní soud konstatoval, že „akt, do něhož příslušný úřad vtělí svůj závěr, že oznámený záměr
či změna záměru nespadá pod předmět posuzování podle §4 odst. 1 zákona o EIA, není výsledkem žádného
řízení, v němž by účastníci uplatňovali svá stanoviska, na něž by byl správní orgán povinen reagovat. Správní
orgán jím v podstatě jen odpovídá na dotaz oznamovatele, zda jeho záměr bude podléhat zjišťovacímu řízení,
či nikoliv. Pokud úřad dospěje k negativnímu závěru, implicitně je v něm obsažena odborná úvaha o tom, že
žádné významné negativní vlivy záměru na životní prostředí neshledal. Podpůrně lze poukázat na to, že výsledek
odborné úvahy správního orgánu, že nebude zahajovat zjišťovací řízení, není ani rozhodnutím dle části druhé
správního řádu (v tomto smyslu judikoval již dříve Krajský soud v Brně ve svém usnesení ze dne 23. 5. 2016,
č. j. 29 A 68/2016 - 22 a Nejvyšší správní soud se s ním ve svém předchozím rozsudku ztotožnil), ani
rozhodnutím podle §65 s. ř. s. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 1. 2018,
č. j. 2 As 328/2016 - 96).“ K podmínkám pro zahájení zjišťovacího řízení pak uvedl,
že „zjišťovacímu řízení nebudou podléhat ani ty změny záměrů, u nichž sice laik může mít pochybnosti,
zda by nemohly negativně ovlivnit životní prostředí (např. proto, že se dotýkají samotné výrobní technologie), avšak
odborník je schopen na základě dostupných informací (zejména těch, jež jsou obsaženy v oznámení záměru) a svých
odborných znalostí takovou možnost a priori vyloučit. (…) Nastíněný výklad odpovídá i závěrům komentářové
literatury, která uvádí, že ’v případě důvodných pochybností, zda v konkrétním případě jde o změnu záměru ve smyslu
komentovaného ustanovení, či nikoli, vydá Ministerstvo životního prostředí, resp. krajský úřad na základě žádosti
oznamovatele vyjádření (§23 odst. 3 a 4)‘ (Dvořák, L. Zákon o posuzování vlivů na životní prostředí
(100/2001 Sb.). Komentář. Praha: Wolters Kluwer. 2019 – elektronická verze citována dle systému právních
informací ASPI). Významný negativní vliv změny záměru tedy nemusí být na první pohled vyloučen a oznamovatel
může mít ze svého laického hlediska důvodné pochybnosti o tom, zda záměr spadá do působnosti zákona o EIA.
Pokud však správní orgán na rozdíl od něj získá již z oznámení záměru podle §4 odst. 1 písm. b) zákona o EIA
dostatek informací k tomu, aby odborně posoudil, že záměr významný negativní vliv na životní prostředí mít nemůže,
sdělí to oznamovateli formou vyjádření a zjišťovací řízení vůbec nezahajuje.“
III.B Podstatné okolnosti věci
[19] Žalovaný v závěru zjišťovacího řízení konstatoval, že stavební záměr „Silnice I/2 Pardubice,
Jihovýchodní obchvat, 1. etapa“ naplňuje dikci bodu 9.1, kategorie II, přílohy č. 1 zákona EIA, pročež
bylo dle §7 téhož zákona provedeno zjišťovací řízení, jehož cílem bylo zjištění, zda záměr bude
posuzován podle zákon EIA; výsledkem zjišťovacího řízení přitom byl závěr, že tomu
tak nebude. Následně stavebník v rámci probíhajícího územního řízení (jehož účastníky jsou
taktéž stěžovatelé) předložil stavebnímu úřadu dokumentaci obsahující změny oproti původnímu
záměru spočívající v typu křížení z původně navrhované průsečné křižovatky na okružní
křižovatky, a to za účelem zvýšení dopravní obslužnosti přilehlého území; jiné změny nebyly
uvedeny.
[20] V napadeném vyjádření adresovaném stavebníkovi pak žalovaný k předložené
aktualizované dokumentaci pro územní řízení stavby mimo jiné konstatoval, že změna
předmětného záměru „byla posouzena ve vztahu k ust. §4 odst. 1 písm. c) zákona (EIA) a z hledisek
uvedených v příloze č. 2 k zákonu. Změna záměru se nedotýká parametrů, délky obchvatu ani jeho trasy
(kategorie S 11,5/80, délka 3,1km, trasa se neliší), nemění se ani další zásadní parametry pro posuzování vlivů
na životní prostředí. Z uvedených důvodů se nebude změna záměru ’I/2 Pardubice, jihovýchodní obchvat‘
posuzovat podle zákona o posuzování vlivu na životní prostředí“.‘
III.C Zákonnost napadeného usnesení
[21] Krajský soud napadeným usnesením odmítl žaloby stěžovatelů, neboť napadené vyjádření
neshledal rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.; dle §70 písm. a) s. ř. s. jsou přitom
ze soudního přezkoumání vyloučeny ty úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími.
Stěžejní pro posouzení zákonnosti napadeného usnesení je tedy právní otázka, zda napadené
vyjádření žalovaného má povahu rozhodnutí (a je tedy přezkoumatelné v soudním řízení
správním) či nikoliv; všechny další žalobní (a částečně též kasační) námitky jsou v této věci
irelevantní.
[22] Nejvyšší správní soud předně přisvědčuje krajskému soudu v tom, že napadené vyjádření
není výsledkem žádného procesního postupu explicitně upraveného (předvídaného) zákonem
EIA; na tom ničeho nemění, že se skutečně může jednat o zavedenou praxi, kdy stavební úřady
po oznamovatelích na základě vlastních interních normativních instrukcí obdobná vyjádření
vyžadují. Svou povahou a obsahem se tyto úkony fakticky nejvíce podobají vyjádřením dle §23
odst. 3 zákona EIA spočívajících v tom, že (mimo jiné) orgán kraje poskytne oznamovateli
(tj. osobě hodlající provést stavební záměr, resp. jeho změnu) na základě jeho žádosti
své vyjádření o zařazení konkrétního záměru (jeho změny) dle §4 odst. 1 zákona EIA [tedy
posouzení, o záměr dle kterého písmene daného ustanovení se jedná, což má význam právě
pro závěr, zdali, a případně za jakých podmínek či vymezených limitních hodnot, bude
provedeno zjišťovací řízení]; i v tomto případě se však jedná o pouhé vyjádření, nikoliv
samostatně přezkoumatelné rozhodnutí. V situaci řešené v projednávané věci jde o vyjádření
názoru žalovaného, zda oznamovatelem předložená změna záměru dle §4 odst. 1 písm. c)
zákona EIA naplňuje zákonné podmínky tohoto ustanovení pro její posouzení ve zjišťovacím
řízení. Jelikož tento úkon žalovaného není přímo upraven zákonem EIA jakožto speciálním
právním předpisem, jedná se dle Nejvyššího správního soudu zjevně o vyjádření dle části čtvrté
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).
Platí přitom, že úkony podle části čtvrté správního řádu se za rozhodnutí
dle §65 odst. 1 s. ř. s. nepovažují (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2018,
č. j. 7 As 92/2017 - 43, ze dne 26. 10. 2016, č. j. 10 As 166/2016 - 56, ze dne 22. 6. 2016,
č. j. 1 As 154/2015 - 50, ze dne 9. 6. 2016, č. j. 2 As 170/2015 - 58, ze dne 11. 1. 2016,
č. j. 5 As 5/2014 - 24, ze dne 7. 5. 2015, č. j. 7 As 16/2015 - 76, a ze dne 21. 1. 2015,
č. j. 3 As 58/2014 – 75). Již dříve také Nejvyšší správní soud konstatoval, že výsledek odborné
úvahy správního orgánu, že nebude zahajovat zjišťovací řízení, není ani rozhodnutím dle části
druhé správního řádu (srov. usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 23. 5. 2016,
č. j. 29 A 68/2016 - 22, aprobované rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 9. 2018,
č. j. 6 As 91/2018 - 74), ani rozhodnutím podle §65 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 16. 1. 2018, č. j. 2 As 328/2016 - 96). Nadto Nejvyšší správní soud (obdobně jako
soud krajský) argumentuje a maiori ad minus také tím, že není-li ani závazné stanovisko vydané
podle §149 správního řádu rozhodnutím ve smyslu §67 správního řádu či §65 s. ř. s., neboť
samo o sobě přímo nezakládá, nemění, neruší nebo závazně neurčuje práva nebo povinnosti,
přičemž soudní přezkum jeho obsahu je v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod umožněn až v rámci konečného rozhodnutí dle §75 odst. 2 s. ř. s. (srov. rozsudek
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113,
č. 2434/2011 Sb. NSS), pak nelze dospět ani k závěru o samostatné soudní přezkoumatelnosti
napadeného vyjádření, jež je pouze úkonem dle části čtvrté správního řádu. V projednávaném
případě jsou přitom stěžovatelé účastníky příslušného územního řízení, pročež je správný taktéž
závěr krajského soudu, že se mohou proti rozhodnutí o umístění předmětné stavby odvolat,
případně napadnout též rozhodnutí nadřízeného správního orgánu u správního soudu žalobou.
V ní pak mohou brojit i proti tomu, že příslušná změna stavebního záměru měla podléhat
zjišťovacímu řízení dle §7 zákona EIA, čímž dosáhnou řádného soudního přezkumu nyní sporné
otázky a nebudou nikterak zkráceni ve svém právu na přístup k soudu.
[23] Jestliže pak stěžovatelé v kasační stížnosti tvrdí, že z §7 odst. 6 zákona EIA jednoznačně
plyne, že negativní závěr zjišťovacího řízení má formu rozhodnutí, pak s tímto konstatováním
nelze než souhlasit; to však není předmětem posuzování, neboť o změně daného stavebního
záměru v řešeném případě zjišťovací řízení vůbec vedeno nebylo. Pokud však stěžovatelé dále
(v replice k vyjádření žalovaného) uvádějí, že z téhož ustanovení (tj. §7 odst. 6 zákona EIA) má
taktéž zcela zjevně plynout i povinnost příslušného orgánu vydat rozhodnutí o úsudku, že určitá
změna stavebního záměru vůbec nebude podléhat zjišťovacímu řízení, pak tomuto názoru nelze
dle Nejvyššího správního soudu přisvědčit. Dané ustanovení totiž reguluje pouze povinnost
vydat rozhodnutí v situaci, kdy příslušný úřad již v rámci probíhajícího zjišťovacího řízení
dospěje k závěru, že zkoumaný záměr (jeho změna) nepodléhá posouzení vlivů záměru na životní
prostředí (tedy nenastoupí proces tzv. „velká EIA“). Ovšem samotný odborný úsudek,
zda změna záměru [v tomto případě dle §4 odst. 1 písm. c) zákona EIA] bude posuzována
v rámci zjišťovacího řízení (tedy vyhodnocení, zda předmětná změna svou vlastní kapacitou nebo
rozsahem dosáhne příslušné limitní hodnoty dle přílohy č. 1 zákona EIA, nebo může mít
významný negativní vliv na životní prostředí), nemůže logicky probíhat již v rámci zjišťovacího
řízení. Právě až výstup takovéhoto posouzení stanoví, zda zjišťovací řízení vůbec proběhne.
Stěžovatelé proto nemohou bez dalšího vztahovat zákonné určení procesní formy negativního
závěru samotného zjišťovacího řízení již na výstup z odborného posouzení, zdali vůbec změna
záměru bude zjišťovacímu řízení podléhat; stěžovateli dovozený závěr z právní úpravy zákona
EIA neplyne. Na opakovanou námitku stěžovatelů, že žalovaný vydáním napadeného vyjádření
obešel smysl a účel zákona EIA, neboť jím supluje ve věci nezbytné vydání rozhodnutí dle §7
odst. 6 zákona EIA, snad lze jen zopakovat, že žalovaný se ani pojmově nemohl dopustit
obcházení zákona, když mu z něj vůbec neplyne povinnost sdělit oznamovatelem požadované
vyjádření formou rozhodnutí. Žalovaný k žádosti oznamovatele pouze (mimo jiné) konstatoval,
zda považuje změnu záměru za naplňující podmínky dle §4 odst. 1 písm. c) EIA pro absolvování
zjišťovacího řízení. Daný záměr však posuzoval pouze na základě jemu předložené změny jeho
projektové dokumentace (spočívající pouze v dílčí úpravě typu křížení dvou pozemních
komunikací); otázka případného zhodnocení stěžovateli tvrzených změn v území nastalých
od okamžiku vydání původních závěrů zjišťovacího řízení nebyla (a neměla být) vůbec
předmětem napadeného vyjádření, pročež nelze brojit proti jejich nezohlednění. Za irelevantní
pak Nejvyšší správní soud považuje argumentaci stěžovatelů týkající se správní a následně soudní
přezkoumatelnosti závěrů zjišťovacího řízení (srov. odkazy na důvodovou zprávu k zákonu
č. 39/2015 Sb., čl. 11 Směrnice EIA či rozsudek SDEU ve věci C-75/08, bod 58);
v projednávaném případě není napadené vyjádření výstupem zjišťovacího řízení, pročež není
na místě se blíže zabývat otázkami přezkumu rozhodnutí dle §7 odst. 6 zákona EIA ve vztahu
k dotčené veřejnosti dle §3 písm. i) bod 1.
[24] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že napadené vyjádření není rozhodnutím ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s.; jeho vydáním nebyl ani obcházen smysl a účel §7 odst. 6 zákona EIA, neboť
toto ustanovení nezakládá povinnost vydat rozhodnutí jakožto výstup odborného úsudku,
zda určitá změna stavebního záměru dosahuje stanovených limitních hodnot a podléhá
proto zjišťovacímu řízení. Soudní ochrany proti celému procesu posuzování vlivů na životní
prostředí dle zákona EIA (tedy ať už dřívějšímu negativnímu závěru zjišťovacího řízení,
či případně aktuálně řešenému neposouzení předmětné změny stavebního záměru v rámci
nového zjišťovacího řízení) se mohou stěžovatelé jakožto účastníci příslušného územního řízení
domáhat podáním žaloby až proti v něm vydanému územnímu rozhodnutí. Napadené usnesení
krajského soudu o odmítnutí žalob stěžovatelů je proto zákonné a kasační stížnost nedůvodná.
[25] Nad rámec výše uvedeného Nejvyšší správní soud pouze poznamenává, že jeho rozšířený
senát na základě usnesení ze dne 10. 12. 2019, č. j. 6 As 108/2019 - 28, projednává otázku
možnosti podání zásahové žaloby podle §82 s. ř. s. proti nezahájení řízení zahajovaného z moci
úřední. Neshledal v tom však důvod k přerušení tohoto řízení a vyčkání rozhodnutí rozšířeného
senátu. V této věci totiž žaloba jednoznačně směřovala proti napadenému vyjádření správního
orgánu, které stěžovatelé považují za rozhodnutí; vyřešení sporné otázky by se tedy nijak
nedotklo posouzení dané věci.
IV. Závěr a náhrada nákladů řízení
[26] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nebyla naplněna stěžovateli uplatněná kasační
námitka, pročež jejich kasační stížnosti zamítl jako nedůvodné podle §110 odst. 1 s. ř. s., věty
poslední. O věci přitom rozhodoval bez jednání za podmínek §109 odst. 2 s. ř. s.
[27] O náhradě nákladů řízení o kasačních stížnostech rozhodl Nejvyšší správní soud podle
§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelé neměli v těchto kasačních řízeních
úspěch a úspěšnému žalovanému je nepřiznal, neboť mu nevznikly žádné účelně vynaložené
náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. dubna 2020
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu