ECLI:CZ:NSS:2020:4.AS.167.2020:44
sp. zn. 4 As 167/2020 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: Ing. J. L., zast. Mgr. Janem
Lipavským, advokátem, se sídlem Velké náměstí 135/19, Hradec Králové, proti žalovanému:
Ministerstvo zemědělství, se sídlem Těšnov 17, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 1.
8. 2016, č. j. 33465/2016-MZE-14141, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 29. 4. 2020, č. j. 6 A 190/2016 – 79,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 4. 2020, č. j. 6 A 190/2016 – 79,
se zru š u j e.
II. Rozhodnutí Ministerstva zemědělství ze dne 1. 8. 2016, č. j. 33465/2016-MZE-14141,
se z r ušuj e a věc se v rac í žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je p ov in e n zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě a o kasační
stížnosti v celkové výši 14.800 Kč ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku,
a to k rukám jeho zástupce Mgr. Jana Lipavského, advokáta.
Odůvodnění:
I. Přehled dosavadního řízení
[1] Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí
Státního zemědělského intervenčního fondu (dále též „SZIF“) ze dne 27. 4. 2016,
č. j. SZIF/2016/0291974, sp. zn. 15/F1D/441/018556. Rozhodnutím SZIF byla zamítnuta
žádost žalobce o poskytnutí jednotné platby na plochu zemědělské půdy a platby pro zemědělce
dodržující zemědělské postupy příznivé pro klima a životní prostředí za rok 2015 na celkovou
plochu 8,45 ha, a to z důvodu nesplnění podmínky, že žadatel musí být zemědělským
podnikatelem, stanovené v §2 odst. 1 písm. b) nařízení vlády č. 50/2015 Sb., o stanovení
některých podmínek pro poskytování přímých plateb zemědělcům a o změně některých
souvisejících nařízení vlády.
[2] Žalobce proti tomuto rozhodnutí žalovaného podal žalobu, v níž namítal, že rozhodnutí
správních orgánů obou stupňů jsou nezákonná, neboť podmínka, že žadatel musí
být zemědělským podnikatelem, nevyplývá z přímo aplikovatelného nařízení Evropského
parlamentu a Rady (EU) č. 1307/2013, kterým se stanoví pravidla pro přímé platby zemědělcům
v režimech podpory v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zrušují nařízení Rady (ES)
č. 637/2008 a nařízení Rady (ES) č. 73/2009 (dále jen „nařízení o přímých platbách“). Podmínka
stanovená v nařízení vlády č. 50/2015 Sb. je tedy v rozporu s předpisem EU, který má aplikační
přednost. Pojem „zemědělský podnik“ použitý v čl. 4 odst. 1 písm. a) a b) nařízení o přímých
platbách je zjevně nesprávným překladem jiných jazykových verzí. To, že žadatel
musí být podnikatelem, nevyplývá z nařízení o přímých platbách ani implicitně, naopak platby
mají být poskytovány zemědělcům bez ohledu na jejich právní status. Z čl. 4 odst. 1 písm. c)
nařízení o přímých platbách pak plyne, že na platbu mají nárok i zemědělci provozující nevýrobní
veřejně prospěšné ekologické obdělávání zemědělské půdy. Taková činnost nesplňuje znaky
podnikání, tj. zemědělskou výrobu za účelem zisku.
[3] Městský soud v Praze nadepsaným rozsudkem žalobu zamítl. Dovodil, že záměrem
nové právní úpravy obsažené v nařízení o přímých platbách bylo lepší zacílení podpory na fyzické
a právnické osoby, jejichž podnikatelská činnost je zaměřena na zemědělskou činnost,
a to nikoli pouze okrajově. To je vyjádřeno v čl. 9 odst. 3 uvedeného nařízení. Proto podmínka,
že žadatel musí být evidovaným zemědělským podnikatelem, stanovená v §2 odst. 1 písm. b)
nařízení vlády č. 50/2015 Sb. je legitimním nástrojem pro dosažení tohoto cíle unijní legislativy.
Hlavním cílem společné zemědělské politiky EU je fungování a rozvoj vnitřního trhu
se zemědělskými produkty. Cíleně a dlouhodobě zaměřená aktivita osob působících v oblasti
zemědělství je jedním z předpokladů fungování a rozvoje zemědělství. Naopak nahodilé
a systémově neukotvené působení v této oblasti postrádá z dlouhodobého hlediska perspektivu
kontinuity. Proto je podmínka výkonu zemědělské činnosti v režimu podnikání opodstatněná,
neboť v sobě zahrnuje požadavek na soustavnost činnosti zaměřené výlučně či převážně
na zemědělství. Podmínka stanovená vnitrostátním předpisem tedy nevybočuje z diskreční
pravomoci členského státu. Tento závěr nepřímo podporuje i vyjádření Komise, které předložil
žalovaný, z nějž vyplývá, že podmínka, že žadatel musí být zemědělským podnikatelem,
není v rozporu s cíli, které sleduje nařízení o přímých platbách.
[4] Městský soud dále nesouhlasil se žalobcem, který měl za to, že nařízení o přímých
platbách neumožňuje vyloučení plateb pro malé zemědělce, kteří se věnují zemědělské činnosti
okrajově. Nařízení totiž s rozlišením zemědělců na menší a větší vůbec nepracuje. Nevýrobní
ekologické obhospodařování zemědělské půdy je jednou z činností, které naplňují pojem
zemědělské výroby dle §2e odst. 3 zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství. Na uvedeném záměru
nic nemění ani okolnost, že s účinností od 1. 4. 2018 došlo ke zrušení podmínky „aktivního
zemědělce“ v nařízení vlády č. 50/2015 Sb.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované
[5] Proti tomuto rozsudku městského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační
stížnost. Uvedl, že je majitelem malé ekofarmy a jeho hlavní činností je ekologická
a samozásobitelská zemědělská činnost se statusem zemědělského nepodnikatele. Od roku 2015,
kdy bylo vydáno nařízení vlády č. 50/2015 Sb., obsahující podmínku statusu zemědělského
podnikatele pro čerpání přímých dotací, která je v rozporu s nařízením o přímých platbách,
byly jeho žádosti o dotace zamítány, neboť není zemědělským podnikatelem ve smyslu §2e
zákona o zemědělství. Stěžovatel však tvrdí, že je třeba aplikovat pouze nařízení o přímých
platbách a české předpisy, které nejsou v souladu s tímto unijním nařízením, nemohou
být aplikovány. Městský soud ovšem nařízení o přímých platbách nesprávně vyložil.
[6] Bod 10 preambule nařízení o přímých platbách, z něhož městský soud vyšel, uvádí,
že platby nemají být poskytovány subjektům, které nechávají půdu ležet ladem, a dále těm, kteří
podnikají primárně v jiných oblastech než zemědělství. Nařízení dále definuje v čl. 4 odst. 1
písm. a) pojem zemědělec, přičemž podnikání není součástí vymezení tohoto pojmu.
Pokud nařízení používá pojem zemědělský podnik, nemá to souvislost s podnikáním,
nýbrž to značí funkční soubor jmění zemědělce. Stejně tak nepodnikající zemědělce nevylučuje
čl. 9 odst. 3 cit. nařízení. V souladu s bodem 10 preambule je cílem tohoto ustanovení vyloučení
osob, jejichž hlavním obchodním nebo podnikatelským cílem není zemědělská činnost.
Stěžovatel poukázal také na anglické znění daného ustanovení, které podporuje jeho názor.
Účelem tohoto ustanovení tak je vyloučit, aby se přímé platby zemědělských dotací staly zdrojem
pro financování jiné nezemědělské podnikatelské činnosti. V této souvislosti stěžovatel připomíná
též čl. 9 odst. 4 nařízení o přímých platbách, který brání aplikaci čl. 9 odst. 3 na malé zemědělce,
jejichž příjmy z přímých plateb v předchozím období nepřesáhly 5.000 EUR, přičemž stěžovatel
v roce 2014 obdržel pouze 1.842,79 EUR na přímých platbách. Ostatně i použití kritéria výše
dotací namísto obratu svědčí o tom, že nařízení počítá s přímými platbami zemědělcům
nepodnikatelům, kteří žádné tržby nemají.
[7] Cíle společné zemědělské politiky se v čase mění a v současné době hlavním cílem
není produkce potravin pro trh, který je naopak narušován nadprodukcí, nýbrž zajištění
příznivého životního prostředí, udržitelného rozvoje venkova a budoucí produkce potravin.
To plyne již názvu dotací, ale i z čl. 43, 46 a 50 nařízení o přímých platbách. V současné době
se tedy nejedná primárně o dotace na zemědělskou produkci, nýbrž spíše o dotace ekologické.
Stěžovatel poukázal na to, že zemědělským podnikatelem není proto, že by nevyráběl zemědělské
produkty, nýbrž proto, že tyto produkty neprodává, a nemá tudíž tržby ani zisk.
[8] Městský soud se nevypořádal s žalobní námitkou poukazující na porušení §8 nařízení
vlády č. 50/2015 Sb., neboť požadavek na právní status zemědělského nepodnikatele
zde není uveden jako důvod zamítnutí žádosti.
[9] Stěžovatel závěrem poukázal, že zavedení podmínky zemědělského podnikatele
pro inkasování přímých plateb nevedlo ani ke zvýšení potravinové soběstačnosti ČR,
neboť záporné saldo zahraničního obchodu s agrárními produkty se i po roce 2015 nadále
prohlubovalo. Městský soud se dále nezabýval samotnou povahou hospodaření stěžovatele.
[10] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s napadeným rozsudkem
městského soudu. Podle něj stanovení sporné podmínky představuje legitimní nástroj
k implementaci čl. 9 odst. 3 nařízení o přímých platbách. Česká jazyková verze nařízení
o přímých platbách je závazná, a navíc odpovídá i jiným jazykovým verzím, např. polské,
slovenské nebo německé. Žalovaný dále poukázal na to, že řešená otázka byla rovněž položena
Komisi v Evropském parlamentu, přičemž Komise k dotazu č. E-003886/2016 sdělila, že členské
státy jsou oprávněny zavést další podmínky nad rámec textu nařízení o přímých platbách. Ostatně
i další členské státy zavedly obdobné podmínky, jejichž účelem je zajistit lepší zacílení plateb
na zemědělce, např. povinnost registrace zemědělské činnosti v obchodním rejstříku
(Nizozemsko), či negativní výčet pro aktivního zemědělce (Německo, Estonsko),
či různé profesní či ekonomické podmínky (Itálie, Řecko). V rámci tzv. sdílené správy
je nejen oprávněním, ale i povinností členských států, aby přijaly příslušnou právní úpravu
chránící finanční zájmy unie a zajišťující cíle unijních právních předpisů.
III. Posouzení kasační stížnosti
[11] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační
stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jej ího rozsahu a uplatněných důvodů.
Neshledal vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[12] Kasační stížnost je důvodná.
[13] Na tomto místě zdejší soud předesílá, že ve věci žádosti téhož stěžovatele o poskytnutí
přímé platby za rok 2016 rozhodl NSS rozsudkem ze dne 30. 10. 2020, č. j. 3 As 90/2019 – 37,
přičemž stěžovatel v tomto řízení uplatnil prakticky identickou argumentaci jako v nyní
posuzované věci. Nejvyšší správní soud se zcela ztotožňuje se závěry vyslovenými
v cit. rozsudku, a proto z nich dále vychází.
[14] Stěžovatel namítá nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu pro nedostatek
důvodů v důsledku opomenutí některých žalobních bodů. Za nepřezkoumatelná pro nedostatek
důvodů jsou považována zejména taková rozhodnutí, u nichž není z odůvodnění zřejmé,
jakými úvahami se soud řídil při hodnocení skutkových i právních otázek a jakým způsobem
se vyrovnal s argumenty účastníků řízení (srov. např. rozsudek NSS ze dne 29. července 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52). Soudy však nemají povinnost reagovat na každou dílčí argumentaci
a tu obsáhle vyvrátit. Jejich úkolem je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace
(srov. rozsudek NSS ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013 - 19). Podstatné je, aby se správní
soud ve svém rozhodnutí vypořádal se všemi stěžejními námitkami účastníka řízení,
což může v některých případech konzumovat i vypořádání některých dílčích a souvisejících
námitek (srov. rozsudek NSS ze dne 24. 4. 2014, č. j. 7 Afs 85/2013 - 33). Nepřezkoumatelnost
přitom není projevem nenaplněné subjektivní představy stěžovatelů o tom, jak podrobně
by mu měl být rozsudek odůvodněn, ale objektivní překážkou, která kasačnímu
soudu znemožňuje přezkoumat napadené rozhodnutí (srov. rozsudek NSS ze dne 28. 2. 2017,
č. j. 3 Azs 69/2016 - 24).
[15] Nejvyšší správní soud konstatuje, že napadený rozsudek takovými vadami netrpí,
neboť krajský soud se náležitě, srozumitelným a logickým způsobem vypořádal s podstatnými
žalobními námitkami a své závěry přehledně a přesvědčivě odůvodnil. Pokud se jedná o poukaz
na §8 nařízení vlády č. 50/2015 Sb., v žalobě stěžovatel tento nijak nerozvinul
a nevysvětlil, proto jej městský soud správně nepovažoval za samostatný žalobní bod, který
by bylo třeba zvlášť vypořádávat.
[16] Kasační argumentace se dále týká výlučně posouzení právní otázky, totiž otázky,
zda podmínka pro čerpání přímých plateb podle §2 odst. 1 písm. b) nařízení vlády
č. 50/2015 Sb., spočívající v tom, že žadatel musí být zemědělským podnikatelem, je v souladu
s nařízením o přímých platbách.
[17] Co se týče relevantní vnitrostátní právní úpravy, podle §2e odst. 1 zákona
č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění účinném do 30. 11. 2017 (dále jen „zákon o zemědělství“),
zemědělským podnikatelem podle tohoto zákona je fyzická nebo právnická osoba, která hodlá provozovat
zemědělskou výrobu jako soustavnou a samostatnou činnost vlastním jménem, na vlastní
odpovědnost, za účelem dosažení zisku , za podmínek stanovených tímto zákonem […] (zvýraznění
bylo přidáno).
[18] Podle §2 odst. 1 písm. b) nařízení vlády č. 50/2015 Sb. o poskytnutí přímé platby zemědělcům
může požádat fyzická nebo právnická osoba, která […] je zemědělským podnikatelem podle zákona
o zemědělství (zvýraznění bylo přidáno). V projednávané věci je nesporné, že stěžovatel
zemědělským podnikatelem není, a tuto podmínku tedy nesplňuje.
[19] Podle bodu 10 preambule nařízení o přímých platbách zkušenosti získané při uplatňování
různých režimů podpory určených zemědělcům ukazují, že podpora byla v řadě případů poskytnuta fyzickým
nebo právnickým osobám, jejichž podnikatelská činnost se nezaměřovala na zemědělskou činnost
nebo se na ni zaměřovala pouze okrajově. V zájmu lepšího zacílení podpory by členské státy neměly poskytovat
přímé platby určitým fyzickým a právnickým osobám, ledaže by tyto osoby mohly prokázat, že jejich zemědělská
činnost není okrajová. Členské státy by rovněž měly mít možnost neposkytovat přímé platby jiným fyzickým
nebo právnickým osobám, jejichž zemědělská činnost je okrajová. Členským státům by však mělo být umožněno
poskytovat přímé platby menším zemědělcům na částečný úvazek, neboť tito zemědělci přímo přispívají
k životaschopnosti venkovských oblastí. Členské státy by rovněž neměly poskytovat přímé platby fyzickým
nebo právnickým osobám, jejichž zemědělské plochy jsou převážně plochy přirozeně ponechávané ve stavu vhodném
pro pastvu nebo pěstování plodin a které nevykonávají určitou minimální činnost.
[20] Podle čl. 9 odst. 3 nařízení o přímých platbách kromě případů v odstavcích 1 a 2 mohou
členské státy na základě objektivních a nediskriminačních kritérií rozhodnout,
že se přímé platby neposkytují fyzickým či právnickým osobám, nebo skupinám
fyzických či právnických osob: a) jejichž zemědělská činnost tvoří pouze zanedbatelnou část jejich
celkových hospodářských činností, nebo b) jejichž hlavním obchodním nebo podnikatelským cílem
není výkon zemědělské činnosti (zvýraznění bylo přidáno).
[21] Jak je uvedeno výše, rozhodnou otázkou je soulad vnitrostátní české úpravy, zakotvující
podmínku zemědělského podnikatele, s nařízením o přímých platbách. Z výše citovaných
ustanovení je patrné, že tato podmínka je výslovně upravena pouze ve vnitrostátní úpravě
[§2 odst. 1 písm. b) nařízení vlády č. 50/2015 Sb.]. Naopak nařízení o přímých platbách
takto explicitně formulovanou podmínku neobsahuje.
[22] Žalovaný dovozuje možnost upravit takovou podmínku v českém právním řádu
z citovaného ustanovení čl. 9 odst. 3 nařízení o přímých platbách, čili dovozuje, že podmínka
zemědělského podnikatele de facto brání tomu, aby přímé platby byly poskytovány osobám,
jejichž hlavním obchodním nebo podnikatelským cílem není výkon zemědělské činnosti.
To znamená těm osobám, pro něž je zemědělství jen činností okrajovou, nahodilou
a nevýznamnou. Proto také zdůrazňuje podmínku „soustavnosti“ zemědělského podnikání
(avšak již nezmiňuje zákonné podmínky jiné, včetně podmínky činnosti za účelem dosažení
zisku).
[23] Městský soud této argumentaci v napadeném rozsudku přisvědčil a označil podmínku
zemědělského podnikatele za „legitimní nástroj“ k dosažení záměru dle citovaného čl. 9 odst. 3
nařízení o přímých platbách, tedy k zamezení výplaty přímých plateb těm osobám,
jejichž zemědělská činnost je jen okrajová. Na podporu svého závěru se městský soud dovolával
zejména účelu nařízení o přímých platbách, jímž je fungování a rozvoj vnitřního trhu
se zemědělskými produkty.
[24] Nejvyšší správní soud se s tímto názorem neztotožňuje. Úvodem považuje za důležité
zdůraznit, že z pohledu skutkového žalovaný ani městský soud nezpochybnili, že se stěžovatel
věnuje zemědělské činnosti na pozemcích, které označil v žádosti o přímé platby. Přinejmenším
tedy není vyloučeno, že stěžovatel vykonává svoji zemědělskou činnost jako činnost hlavní
(a tedy nikoli okrajovou), ačkoliv podnikatelem není. Pokud by tomu tak bylo, již právě tato
skutečnost by vyvracela úvahu městského soudu, podle níž je status zemědělského podnikatele
de facto nutnou podmínkou toho, aby bylo osvědčeno, že daný zemědělec vykonává zemědělskou
činnost jako svoji činnost hlavní. Vyloučena ostatně není ani – do jisté míry opačná – situace,
při níž určitá osoba sice jako zemědělský podnikatel formálně evidována bude, avšak bude
podnikat v zemědělství jen okrajově anebo fakticky své podnikání ukončí.
[25] Co se týče posuzovaného článku 9 odst. 3 nařízení o přímých platbách, i česká verze
tohoto ustanovení je bezrozporná: vylučuje z dotací ty, jejichž hlavní činnost je mimo
zemědělskou oblast. Pokud je v písm. b) tohoto ustanovení užita formulace o obchodní
či podnikatelské činnosti, nelze z takto zvoleného výrazu dovozovat, že unijní zákonodárce měl
na mysli výlučně „podnikání“ ve smyslu českých vnitrostátních předpisů. Tento výklad vyvrací
také srovnání s jinými jazykovými verzemi (k tomu v podrobnostech viz níže).
[26] Podpůrně lze též odkázat na veřejný dokument Evropské komise z května 2019
pod názvem Direct Payments – Eligibility for direct payments of the Common Agricultural Policy (Přímé
platby – způsobilost pro přímé platby Společné zemědělské politiky, dostupný
na https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/food-farming-fisheries/key_policies/documents/
direct-payments-eligibility-conditions_en.pdf). Vysvětluje, kdo je považován za zemědělce
ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení o přímých platbách, tedy že zemědělec je definován
jako „fyzická nebo právnická osoba či skupina fyzických nebo právnických osob, bez ohledu na právní formu
této skupiny a jejích členů podle vnitrostátních právních předpisů […]“ a zdůrazňuje, že nařízení
o přímých platbách nevyžaduje žádný konkrétní právní status žadatele („No particular legal
status is required.“).
[27] K této dílčí otázce tedy Nejvyšší správní soud uzavírá, že odkazovaný čl. 9 odst. 3
nařízení o přímých platbách v návaznosti na bod 10 preambule tohoto nařízení má za cíl vyloučit
z podpory osoby, které vyvíjejí zemědělskou činnost jen okrajově. Nesplnění podmínky
zemědělského podnikatele však bez dalšího neznamená též nesplnění podmínky zemědělské
činnosti jako činnosti hlavní. Jinak řečeno, stěžovateli lze přisvědčit v tom, že účelem čl. 9 odst. 3
nařízení o přímých platbách je vyloučit, aby dotace pobírali ti, kteří nevyvíjejí zemědělskou
činnost nebo ji vyvíjejí jen okrajově. Pokud Ministerstvo zahraničních věcí argumentovalo
relativní snadností registrace zemědělského podnikatele, v důsledku tak je možné registrovat
i osoby, které zemědělskou činnost vyvíjejí jen okrajově a umožnit jim tak přístup k přímým
platbám, zatímco pro mnohé drobné zemědělce, kteří nemají být vyloučeni dle čl. 9 odst. 4
nařízení o přímých platbách, může být podmínka dle §2 odst. 1 nařízení vlády č. 50/2015 Sb.
vážnou překážkou.
[28] Co se týče různých jazykových verzí nařízení o přímých platbách, z ustálené judikatury
Soudního dvora Evropské unie (dále jen „SDEU“) plyne, že jsou všechny jazykové verze
právních aktů EU stejně závazné (příslušná judikatura k této otázce je podrobně shrnuta
v rozsudku NSS ze dne 11. 7. 2019, č. j. 9 As 123/2019 – 23). SDEU odmítl, aby formulace
použitá v jedné z jazykových verzí ustanovení unijního práva byla jediným základem pro výklad
daného ustanovení, ani jí nemůže být přiznána přednost před jinými jazykovými verzemi.
Tento závěr je třeba užít i na snahu žalovaného opírat se převážně o českou verzi nařízení
o přímých platbách, jakkoli odkazuje i na jiné verze, které mají být s českým překladem v souladu.
[29] Žalovaný a městský soud opírají svůj výklad zkoumaného čl. 9 odst. 3 písm. b) nařízení
o přímých platbách především právě o české jazykové znění nařízení, v němž se užívá definice
„zemědělského podniku“ zemědělce [čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení] a v čl. 9 odst. 3 nařízení
se hovoří o „obchodním nebo podnikatelském cíli“. Uvedené pochopitelně evokuje, že by unijní
zákonodárce mohl implicitně předpokládat, že přímé platby mohou být poskytovány výhradně
„podnikatelům“.
[30] Jiná jazyková znění nařízení o přímých platbách však o podnikání v těchto ustanoveních
nehovoří – stěžovatel tak například správně poukazuje na verzi anglickou, která v čl. 4 odst. 1
písm. b) pro „zemědělský podnik“ užívá slovo „holding“ [tento pojem podnikání nijak nenaznačuje,
v angličtině označuje množinu určitých aktiv, „držených“ (anglicky hold) jednou osobou]
a v čl. 9 odst. 3 písm. b) nařízení pak anglická verze vskutku hovoří o „principal activity or company
objects“, čili o hlavní činnosti či cíli společnosti, což opět nenaznačuje, že by muselo jít o činnost
podnikatelskou.
[31] Obdobně též verze francouzská pro „zemědělský podnik“ užívá slovo „exploitation“, které
sice ve francouzštině může označovat „podnik“, avšak má k samotnému podnikání volnější
vztah, než jiné ekvivalenty (např. „entreprise“), a v čl. 9 odst. 3 písm. b) nařízení hovoří o „l'activité
principale ou l'objet social“, tedy opět bez implikace, že by muselo jít o činnost podnikatelskou.
[32] V úpravě českého práva je podnikání definováno jako činnost nejen soustavná (tedy
nikoli nahodilá), ale i samostatná, vykonávaná vlastním jménem, na vlastní odpovědnost,
za účelem dosažení zisku (§2e odst. 1 zákona o zemědělství, ale podobně též §420 odst. 1
občanského zákoníku). Jestliže nařízení vlády č. 50/2015 Sb. na povahu činnosti zemědělce
uplatňuje uvedené podmínky, jde již za rámec jazykového vyjádření nařízení o přímých platbách.
Důsledkem takového přístupu je vyloučení určité skupiny zemědělců (mezi něž dle svého tvrzení
náleží i stěžovatel), kteří sice vykonávají zemědělskou činnost jako svoji hlavní a nikoli okrajovou
aktivitu, avšak nejsou zaměřeni na dosahování zisku a nechtějí nést přinejmenším určité
administrativní břemeno spojené s registrací zemědělského podnikatele, či rizika přirozeně
související s podnikatelskou činností.
[33] Může se jednat například o zemědělce – samozásobitele. Příkladmo nelze bránit
ani neziskovým organizacím, které pojmově nejsou zaměřeny na dosahování zisku,
aby vykonávaly zemědělskou činnost. V nařízení o přímých platbách pak není možné nalézt
oporu, proč takové typy žadatelů z přímých plateb vylučovat jen kvůli chybějícímu statusu
zemědělského podnikatele, pokud jinak podmínky nařízení splňují.
[34] Co se týče argumentace účelem nařízení o přímých platbách, městský soud správně
poukázal na to, že cílem je zajištění produkce potravin, rozvoj zemědělství a venkova.
Nelze ovšem pomíjet ani cíle další, na něž vhodně poukázal i stěžovatel – totiž cíle ekologické,
krajinotvorné apod., které jsou zřetelně vyjádřeny v těch pasážích preambule nařízení o přímých
platbách, na něž stěžovatel vhodně odkázal.
[35] Nejvyšší správní soud nepřehlédl ani dopis Evropské komise ze dne 19. 6. 2016, na který
odkázal městský soud v odstavci 25 napadeného rozsudku, a v němž Komise podmínku
zemědělského podnikání do určité míry aprobovala. Její stanovisko je však především
třeba vyložit v kontextu rozsáhlejší korespondence, vedené mezi Komisí a Ministerstvem
zahraničních věcí České republiky ve věci EU Pilot č. 7976/2015/AGRI.
[36] Ministerstvo ve svých vyjádřeních opakovaně podmínku zemědělského podnikatele
bagatelizovalo a prezentovalo tak, že nepředstavuje žádnou překážku pro žadatele o přímou
platbu. Například kategoricky uvedlo, že tato podmínka „nevylučuje z nároku na přímou platbu
žádného zemědělce, který splňuje podmínky nařízení (o přímých platbách)“ (odstavec 13 nedatovaného
„Vyjádření České republiky na žádost Evropské komise ve věci poskytování přímých plateb zemědělcům“),
dále zcela odmítalo srovnávat daňový režim zemědělského podnikatele a nepodnikající osoby
s tím, že takové srovnání obecně vůbec nelze provést (odstavec 16 uvedeného vyjádření) apod.
[37] V dalším nedatovaném dopise (nazvaném „Odpověď České republiky na žádost Evropské
komise o další informace ve věci poskytování přímých plateb zemědělcům“) Ministerstvo zahraničních věcí
uvedlo, že §2e odst. 2 zákona o zemědělství „nikoho nevylučuje z možnosti být registrován
jako zemědělský podnikatel“. Je sice pravdou, že v rámci registrace zemědělského podnikatele
se neověřuje úmysl „ziskovosti“ žadatele, to však nic nemění na tom, že nutným zákonným
znakem podnikání je orientace na dosahování zisku. Do takové definice se samovýrobci či osoby
nezaměřené na dosahování zisku „nevejdou“. Je absurdní a v důsledku i nezákonné „nutit“
tyto osoby, aby se registrovaly jen proto, že nařízení vlády č. 50/2015 Sb. tuto podmínku
pro nárok na přímé platby zakotvilo nad rámec znění nařízení o přímých platbách.
[38] Evropská komise z těchto – do velké míry zavádějících informací Ministerstva
zahraničních věcí – vycházela, což dosvědčuje její tvrzení, že „bylo nám (českou vládou) vysvětleno,
že orientace na ziskovost ohledně zemědělské činnosti, vykonávané žadatelem, není podmínkou jeho registrace
(jako zemědělského podnikatele)“ – viz dopis Evropské komise ze dne 19. 6. 2016. Jde zjevně
o nepochopení české právní úpravy, které ovšem vyvolalo Ministerstvo zahraničních věcí
poskytnutím nepřesných informací o vnitrostátní úpravě. Ještě významnější je však vlastní
formulace závěru Evropské komise: ta totiž s podmínkou zemědělského podnikání nevyslovila
bezpodmínečný souhlas. Uvedla pouze, že „na základě poskytnutých informací (tj. informací
poskytnutých českou vládou) je obtížné mít za to, že národní požadavek (aby žadatel byl zemědělským
podnikatelem) je v rozporu s unijními pravidly“.
[39] Nejvyšší správní soud tedy k této dílčí otázce uzavírá, že Evropská komise vyslovila
souhlas s podmínkou zemědělského podnikatele pouze podmíněně, odkazujíc na informace
poskytnuté českou vládou. Tyto informace však byly do velké míry zavádějící a zlehčující
důsledky registrace osoby jako zemědělského podnikatele pro jeho další činnost. Vzhledem
k tomu stanovisko Evropské komise není opřeno o důkladnou znalost relevantní české právní
úpravy, a nemá tedy význam pro posouzení zkoumané a rozhodné právní otázky.
[40] Konečně se Nejvyšší správní soud zabýval i tím, zda výklad čl. 9 odst. 3 nařízení
o přímých platbách nevyvolává povinnost podat předběžnou otázku SDEU podle čl. 267
Smlouvy o fungování Evropské unie. Podle ustálené judikatury SDEU k doktríně acte claire
položení předběžné otázky není nutné, pokud „[s]právná aplikace unijního práva je natolik
zřejmá, že není ponechán prostor pro žádné rozumné pochybnosti“ (viz rozsudek ze dne 6. 10. 1982 ve věci
C-283/81 Srl Cilfit – v likvidaci a z novější judikatury viz například rozsudek ve spojených věcech
C-72/14 a C-197/14 X and van Dijk). Posledně uvedený rozsudek pak potvrdil, že se v případě
ustanovení unijního práva může jednat na základě rozhodnutí nejvyššího soudu členského státu
o acte claire dokonce i v situaci, v níž soud nižší instance stejného státu již položil předběžnou
otázku SDEU.
[41] Nejvyšší správní soud považuje úpravu nařízení o přímých platbách za jasnou
a bezrozpornou na základě úvah, které jsou podrobně rozvedeny výše. Je tedy mimo rozumnou
pochybnost, že (a) nařízení o přímých platbách neobsahuje podmínku zemědělského podnikání;
a že (b) relevantní čl. 9 odst. 3 tohoto nařízení má za cíl eliminovat z podpory ty osoby, které
zemědělskou činnost vykonávají okrajově, bez ohledu na to, zda podnikají či nikoli.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[42] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadený rozsudek
je nezákonný, a proto jej zrušil dle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. (výrok I. tohoto rozsudku). Věc
však městskému soudu nevrátil k dalšímu řízení, jelikož současně rozhodl o zrušení rozhodnutí
žalovaného dle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. Pro zrušení rozhodnutí žalovaného
totiž byly podmínky již před městským soudem, respektive městskému soudu by v dalším řízení
s ohledem na závazný právní názor zdejšího soudu nezbylo, než rozhodnutí žalovaného zrušit.
Dle §78 odst. 4 s. ř. s. ve spojení s §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. Nejvyšší správní soud věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení (výrok II. tohoto rozsudku). Dle §78 odst. 5 s. ř. s. ve spojení
s §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. je žalovaný v dalším řízení vázán právním názorem Nejvyššího
správního soudu vysloveným v odůvodnění tohoto rozsudku. Žalovaný tedy nemůže na základě
přímého účinku nařízení o přímých platbách zamítnout žádosti žalobce s tím, že žalobce
není zemědělským podnikatelem ve smyslu zákona o zemědělství, a musí o nich zákonným
způsobem znovu rozhodnout.
[43] V případě, že Nejvyšší správní soud ruší rozsudek městského soudu a současně ruší
i rozhodnutí správního orgánu, je povinen rozhodnout kromě nákladů řízení o kasační stížnosti
i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí městského soudu
(§110 odst. 3 věta druhá s. ř. s.). Náklady řízení o žalobě a náklady řízení o kasační stížnosti tvoří
v tomto případě jeden celek a Nejvyšší správní soud rozhodne o jejich náhradě jediným výrokem
vycházejícím z §60 s. ř. s. (srov. rozsudek NSS ze dne 19. 11. 2008, č. j. 1 As 61/2008 – 98).
[44] Jelikož stěžovatel dosáhl zrušení správního rozhodnutí, měl z procesního hlediska úspěch
ve věci, a náleží mu tak dle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. náhrada nákladů řízení
vůči žalovanému. Náklady řízení jsou v prvé řadě tvořeny částkou 8.000 Kč, kterou stěžovatel
zaplatil na soudních poplatcích (soudní poplatek za žalobu ve výši 3.000 Kč a soudní poplatek
za kasační stížnost ve výši 5.000 Kč). Stěžovatel nebyl v řízení o žalobě zastoupen a ze spisu
městského soudu nevyplývají ani jiné náklady (vyjma soudního poplatku), které by mu v tomto
řízení prokazatelně vznikly. V řízení o kasační stížnosti byl stěžovatel zastoupen advokátem
Mgr. Janem Lipavským, který učinil dva úkony právní služby spočívající v převzetí a přípravě
zastoupení a podání kasační stížnosti [§11 odst. 1 písm. a) a písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.].
Za ně mu náleží mimosmluvní odměna ve výši 2 x 3.100 Kč [§9 odst. 4 písm. d) vyhlášky
č. 177/1996 Sb. ve spojení s §7 bodem 5. téhož předpisu] a paušální náhrada hotových výdajů
ve výši 2 x 300 Kč (§13 odst. 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb.). Celkem tedy mimosmluvní odměna
a paušální náhrada hotových výdajů zástupce v řízení o kasační stížnosti činí částku 6.800 Kč.
Zástupce stěžovatele přes výzvu soudu nedoložil, že je plátcem DPH (§14a advokátního tarifu).
Celkové důvodně vynaložené náklady stěžovatele činí tedy 14.800 Kč. Proto Nejvyšší správní
soud uložil procesně neúspěšnému žalovanému povinnost zaplatit tuto částku úspěšnému
stěžovateli na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti a o žalobě, a to k rukám jeho zástupce.
Ke splnění této povinnosti stanovil Nejvyšší správní soud přiměřenou lhůtu třiceti dnů od právní
moci tohoto rozsudku (výrok III. tohoto rozsudku).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. listopadu 2020
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu