ECLI:CZ:NSS:2020:4.AS.57.2020:49
sp. zn. 4 As 57/2020 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: PharmDr. M. V.,
zast. Mgr. Richardem Novákem, advokátem, se sídlem Vodičkova 730/9, Praha 1, proti žalované:
Česká lékárnická komora, se sídlem Rozárčina 1422/9, Praha 4, zast. Mgr. Jiřím Švejnohou,
advokátem, se sídlem Korunní 2569/108a, Praha 10, o žalobě proti rozhodnutí čestné rady
žalované ze dne 20. 4. 2016, č. j. 601/ČR/2016, v řízení o kasační stížnosti žalované proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 2. 2020, č. j. 10 Ad 16/2016 - 60,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 6. 2. 2020, č. j. 10 Ad 16/2016 - 60,
se z r ušuj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Shrnutí předcházejícího řízení
[1] Čestná rada žalované jako orgán příslušný podle §18 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb., o České
lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře (dále jen „zákon
o profesních komorách“), a §16 odst. 1 Organizačního řádu České lékárnické komory k výkonu
disciplinární pravomoci vůči všem členům České lékárnické komory (dále jen „organizační
řád“) rozhodnutím ze dne 20. 4. 2016, č. j. 601/ČR/2016, uznala žalobce vinným,
že jako odborný zástupce společnosti Sanovia, a.s., IČ 28570481, se sídlem Těšínská 1349/296,
716 00 Ostrava - Radvanice, provozovatele Lékárny NOVEA, Bedřicha Egermanna 881,
473 01 Nový Bor (dále také jako „předmětná lékárna“ či „lékárna“), jako poskytovatele
zdravotních služeb, porušil své povinnosti uložené zákonem, když
I. v předmětné lékárně v rozporu s ustanovením §82 odst. 1 věty první zákona č. 378/2007 Sb.,
o léčivech a o změnách některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o léčivech“), ve spojení s §14 odst. 1 písm. b) vyhlášky č. 54/2008 Sb., o způsobu
předepisování léčivých přípravků, údajích uváděných na lékařském předpisu a o pravidlech
používání lékařských předpisů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška o lékařských
předpisech“), opakovaně ve dnech 14. 8. 2015 a 15. 9. 2015 (1x21 tbl.) připustil výdej
léčivého přípravku Lunafem por tbl obd 3x21 na lékařský předpis po uplynutí doby jeho
platnosti, tedy na neplatný lékařský předpis č. 313489 vystavený gynekoložkou MUDr. Z. S.
dne 1. 6. 2015, a
II. připustil, že vedoucí lékárník v předmětné lékárně PharmDr. P. N. v době přinejmenším od
25. 3. 2015 přinejmenším do 25. 9. 2015 tuto funkci vedoucího lékárníka v rozporu
s ustanovením §6 Licenčního řádu České lékárnické komory (dále jen „licenční řád“)
vykonával, aniž by byl v této lékárně osobně přítomen a tudíž osobně účasten na řízení
a provozu lékárny ve výši minimálně 75% doby zákonem stanovené týdenní pracovní doby,
a to v době, kdy je lékárna otevřena pro veřejnost,
tedy porušil svou povinnost odborně vést lékárnu, povinnost vykonávat své povolání v souladu
s jeho etikou a způsobem stanovenými zákony, povinnost znát a dodržovat předpisy pro výkon
povolání, včetně vnitřních stavovských předpisů České lékárnické komory a zachovávat respekt
k orgánům stavovské samosprávy.
[2] Těmito skutky se žalobce podle §1 odst. 2 Disciplinárního řádu České lékárnické komory
(dále jen „disciplinární řád“) dopustil pod bodem I. disciplinárního deliktu spočívajícího
v závažném porušení povinností člena České lékárnické komory uvedených zejména v §9 odst. 2
písm. a), b) zákona o profesních komorách, v §7 odst. 1 písm. a), b) organizačního řádu, v §82
odst. 1 větě první zákona o léčivech ve spojení s §14 odst. 1 písm. b) vyhlášky o lékařských
předpisech a v bodě 12 Etického kodexu České lékárnické komory (dále jen „etický kodex“),
a pod bodem II. disciplinárního deliktu spočívajícího v závažném porušení povinností člena
České lékárnické komory uvedených v §9 odst. 2 písm. a) zákona o profesních komorách, v §7
odst. 1 písm. a), b) organizačního řádu a v bodě 12 etického kodexu.
[3] Za spáchání těchto dvou disciplinárních deliktů byla žalobci podle §18 odst. 3 písm. b)
zákona o profesních komorách a §16 odst. 3 písm. b) organizačního řádu uložena
jako disciplinární opatření pokuta ve výši 20.000 Kč.
[4] Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) rozsudkem ze dne 6. 2. 2020,
č. j. 10 Ad 16/2016 - 60, výrokem I. zrušil uvedené rozhodnutí čestné rady žalované v části,
jíž bylo rozhodnuto, že se žalobce dopustil disciplinárního deliktu a byla mu uložena pokuta
ve výši 20.000 Kč, a věc v tomto rozsahu vrátil žalované k dalšímu řízení. Výrokem II. městský
soud vyslovil, že uvedené rozhodnutí čestné rady žalované je nicotné v části, jíž podle §20
disciplinárního řádu nebylo vysloveno, že včasným uhrazením pokuty bude žalobce považován
za profesně bezúhonného.
[5] V odůvodnění rozsudku se městský soud zabýval oběma správními delikty, za něž byl žalobce
uznán vinným, otázkou, zdali byla žalovaná zákonem zmocněna k regulaci doby povinné osobní
přítomnosti vedoucího lékárníka v lékárně, jakož i přiměřeností uložené sankce, včetně
skutečnosti, že čestná rada žalované nerozhodla o tom, že se žalobce řádným uhrazením pokuty
považuje za profesně bezúhonného.
[6] Městský soud ve vztahu k prvnímu skutku konstatoval, že odpovědnost za dodržování
právních předpisů při provozu lékárny se dělí na tři úrovně. Nejnižší je osobní odpovědnost
farmaceuta, který odpovídá za vlastní jednání. Za dozor nad zákonností nakládání s léčivy
v lékárně je dále odpovědný vedoucí lékárník ustanovený provozovatelem lékárny podle §79
odst. 6 zákona o léčivech, který nese primární odpovědnost za dodržování právních předpisů
při každodenním provozu lékárny. Teprve až nad vedoucím lékárníkem stojí odborný zástupce
poskytovatele zdravotních služeb, který může být současně ustanoven do této funkce pro dva
různé poskytovatele zároveň. Úkolem odborného zástupce je zejména zajištění odborného
metodického vedení lékáren provozovatele prostřednictvím nastavení potřebných preventivních
a kontrolních mechanismů v konkrétní lékárně. Odborný zástupce tak nemusí mít detailní
přehled o každodenním chodu všech lékáren, které odborně řídí. Jednotlivá pochybení
v lékárnách proto mohou vést k závěru o porušení povinností odborného zástupce jen tehdy,
svědčí-li svou intenzitou nebo četností o selhání v jeho funkci. Naopak ojedinělá a méně závažná
pochybení pracovníků lékárny mohou představovat jen disciplinární provinění těchto pracovníků,
případně v některých případech též vedoucího lékárníka.
[7] Městský soud na základě výše uvedeného konstatoval, že v případě, kdy farmaceut při výdeji
léčivého přípravku v rozporu s §82 odst. 1 zákona o léčivech neověří dobu platnosti
předloženého lékařského receptu, odpovídá plně za toto jednání právě tento farmaceut. Závěr
o odpovědnosti odborného zástupce za uvedený disciplinární delikt by bylo možné přijmout
jen tehdy, pokud by pochybení farmaceuta při výdeji léčivého přípravku mělo prokazatelně
původ v nedostatečném či vadném odborném řízení lékárny. Městský soud dále zdůraznil,
že žalobce nemůže být objektivně odpovědný za veškerá pochybení, ke kterým v lékárně dojde.
Uvedené platí tím spíše, pokud čestná rada žalované neučinila žádná skutková zjištění ohledně
způsobu, jakým odborný zástupce vykonával odborné řízení předmětné lékárny. Riziko
izolovaného pochybení jednotlivého farmaceuta při výdeji léčivého přípravku navíc existuje vždy
a nikdy mu nelze bezezbytku předejít. Městský soud uzavřel, že z výzvy žalobce k pozorné
kontrole platnosti předkládaných lékařských receptů, k níž došlo po uvedeném pochybení
farmaceuta při výdeji léčivého přípravku Lunafem, nelze vyvozovat, že žalobce své povinnosti
předtím neplnil.
[8] Část rozhodnutí čestné rady žalované, v níž byl žalobce shledán vinným prvním skutkem,
tedy městský soud shledal nezákonnou.
[9] Ke druhému skutku městský soud konstatoval, že podle §6 licenčního řádu musí být vedoucí
lékárník osobně přítomen v lékárně po vymezenou dobu. Toto ustanovení navazuje na znění §79
odst. 6 zákona o léčivech, podle kterého musí být v lékárně vždy přítomen vedoucí lékárník
nebo jím pověřený farmaceut. Městský soud následně přistoupil k posouzení, zdali byla žalovaná
v souladu s čl. 4 odst. 1 a čl. 26 odst. 2 Listiny základních práv a svobod zákonem zmocněna
pro stanovení podmínek výkonu funkce vedoucího lékárníka. Podle nálezu Ústavního soudu
ze dne 16. 4. 2003, sp. zn. I. ÚS 181/01, je totiž normotvorná a kárná pravomoc samosprávných
komor regulována zákonem. Nejvyšší správní soud dále v rozhodnutí kárného senátu ze dne
19. 11. 2012, č. j. 15 Kse 1/2012 - 137, ve vztahu k normotvorné činnosti Exekutorské komory
uvedl, že pravomoc nad jejími členy nemůže být bezbřehá a výrazem libovůle, a je tudíž omezena
zákonnou působností komory a regulována zákony. Rozsah, v němž zákon umožňuje lékařské,
stomatologické a lékárenské komoře stanovovat podmínky pro výkon určitých činností svých
členů, je vymezen v §2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách. Uvedené ustanovení
však žalovanou k úpravě podmínek výkonu funkce vedoucího lékárníka nezmocňuje.
[10] Městský soud proto následně rozebral vývoj funkcí odborného zástupce a vedoucího
lékárníka v právní úpravě. Funkce odborného zástupce odpovědného za odborné vedení
nestátního zdravotnického zařízení byla poprvé zřízena v §9 odst. 2 zákona č. 160/1992 Sb.,
o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních. Ustanovení §2 odst. 2 písm. c) zákona
o profesních komorách umožnilo regulovat podmínky výkonu jeho funkce. V současné době
je totožná funkce upravena v §14 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách
jejich poskytování, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zdravotních službách“).
Funkce vedoucího lékárníka následně vznikla o 11 let později a byla upravena v §43 odst. 6
zákona č. 79/1997 Sb., o léčivech a o změnách a doplnění některých souvisejících zákonů,
ve znění novely č. 129/2003 Sb. Vedoucí lékárník musel být ustanoven pro každou lékárnu a jeho
funkci mohl zároveň plnit i provozovatel lékárny nebo jím pověřený odborný zástupce, z čehož
vyplývá, že funkce vedoucího lékárníka a odborného zástupce nutně nebyly totožné. Zmocnění
obsažené v §2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách však zákonodárcem rozšířeno
nebylo, přičemž nelze automaticky předpokládat, že zákonodárce zamýšlel do pojmu odborného
zástupce automaticky zahrnout také funkci vedoucího lékárníka. Stanovil-li §79 odst. 6 nového
zákona o léčivech před novelou č. 375/2011 Sb., že v případě, kdy je provozovatel lékárny
povinen ustanovit odborného zástupce, je tento současně vedoucím lékárníkem, a tím obě funkce
na nějaký čas do značné míry provázal, nelze mít za to, že obě funkce byly totožné. Stále
totiž platilo, že ne každý odborný zástupce byl vedoucím lékárníkem a ne každý vedoucí lékárník
byl odborným zástupcem. Proto ani nelze mít za to, že by se zákonné zmocnění k úpravě
podmínek výkonu funkce odborného zástupce obsažené v §2 odst. 2 písm. c) zákona
o profesních komorách automaticky mlčky rozšířilo i na funkci vedoucího lékárníka. Následně
došlo uvedenou novelou č. 375/2011 Sb. k vypuštění části §79 odst. 6 zákona o léčivech, podle
které byl odborný zástupce vždy zároveň vedoucím lékárníkem, čímž byl vytvořen systém dvou
stupňů odpovědnosti za řízení lékárny. Odborný zástupce je tak spjat s poskytovatelem
zdravotních služeb, zatímco vedoucí lékárník je ustanoven pro konkrétní lékárnu, avšak
ani po uvedeném konečném rozdělení obou funkcí zákonodárce nerozšířil zákonné zmocnění
vymezené v §2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách.
[11] Z výše uvedeného tak podle městského soudu vyplývá, že pojem odborného zástupce nebylo
nikdy rozumně možné vykládat tak, že zahrnuje též funkci vedoucího lékárníka. Proto
se ani zákonné zmocnění pro úpravu podmínek výkonu funkce odborného zástupce nemůže
vztahovat na úpravu podmínek výkonu funkce vedoucího lékárníka. K námitce žalované,
že by její zmocnění mohlo vyplývat z analogie s funkcí vedoucího lékaře taktéž zmíněnou v §2
odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách, městský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 8. 2009, č. j. 8 As 7/2008 - 116, č. 1953/2009 Sb. NSS, podle něhož
lze analogii při aplikaci právních předpisů využít pouze za účelem zaplnění nevědomé
teleologické mezery v zákoně. Dále uvedl, že pojmy vedoucí lékař či primář odkazují na lékaře
ve vedoucí funkci, v čemž lze spatřovat určitou podobnost s pojmem vedoucího lékárníka
jako vedoucí funkce ve zdravotnickém zařízení. Uvedená podobnost však k použití analogie
nedostačuje, neboť zákonodárce nemohl mít v roce 1992 úmysl pod pojem vedoucího lékaře
zahrnout také funkci vedoucího lékárníka, jelikož tato funkce tehdy ještě ani neexistovala.
Současně nelze mít za to, že zákonodárce při zřízení funkce vedoucího lékárníka měl v úmyslu
zmocnit žalovanou k úpravě podmínek výkonu této funkce, aniž by ji k tomu zákonem výslovně
zmocnil.
[12] Městský soud dále poukázal na skutečnost, že jak §43 odst. 6 zákona o léčivech z roku 1997,
tak §79 odst. 6 současného zákona o léčivech upravují konkrétní podmínky, které musí osoba
ustanovená do funkce vedoucího lékárníka splňovat, a vymezuje také náplň jeho činností,
přičemž zákon č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti
a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře
a farmaceuta, navíc upravuje podmínky získání potřebné specializace. Městský soud proto
uzavřel, že nenalezl žádný důvod k závěru, že zákonodárce zamýšlel žalovanou zmocnit k regulaci
podmínek výkonu funkce vedoucího lékárníka.
[13] Městský soud dále doplnil, že ačkoli Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 4. 11. 2019,
č. j. 7 As 227/2019 - 28, ustanovení licenčního řádu již aplikoval, aniž by konstatoval jejich
nezákonnost, učinil tak zřejmě proto, že posouzení uvedeného případu záleželo na jiné sporné
právní otázce, v důsledku čehož se zmocněním žalované nezabýval. Učinil-li tak Nejvyšší správní
soud mlčky, nemohl městský soud jeho případné implicitní úvahy znát.
[14] Za porušení §6 licenčního řádu nelze podle městského soudu nikoho sankcionovat
ani proto, že je v rozporu také s §79 odst. 6 zákona o léčivech, podle kterého po dobu provozu
musí být v lékárně vždy osobně přítomen vedoucí lékárník nebo jím pověřený farmaceut.
Toto ustanovení totiž nestanovuje žádné konkrétní rozmezí doby, kdy by musel být vedoucí
lékárník v lékárně osobně přítomen, ani z něj neplyne závěr, že by stanovení takové minimální
doby mínil přenechat žalované.
[15] Městský soud následně odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2016,
sp. zn. Pl. ÚS 17/15, který lze přiměřeně využít i v nyní posuzovaném případě. V něm se uvádí,
že je-li insolvenční správce povinen zajistit realizaci určitých činností ve svých provozovnách
a ministerstvo bylo zmocněno ke stanovení podrobností této činnosti, nebylo automaticky
zmocněno ke stanovení povinnosti osobní přítomnosti insolvenčního správce v provozovně.
I kdyby tak byla žalovaná v §2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách zmocněna
ke stanovení podmínek výkonu funkce vedoucího lékárníka, nemohla by nad rámec zákona
zakotvit jeho povinnost být po stanovenou minimální dobu osobně přítomen v lékárně.
[16] Z výše uvedeného podle městského soudu nevyplývá, že vedoucí lékárník nemusí být
v lékárně vůbec přítomen. Pokud by se ukázalo, že se dohledu nad nakládáním s léčivy v lékárně
nevěnuje dostatečně, o čemž by mohla svědčit i jeho sporadická přítomnost v lékárně, mohlo
by se jistě jednat o porušení §79 odst. 6 zákona o léčivech, a tedy i o disciplinární provinění.
Nicméně čestná rada žalované v nyní projednávané věci zjišťovala pouze to, zda byl vedoucí
lékárník fyzicky přítomen v lékárně po přesnou dobu stanovenou v §6 licenčního řádu. Jelikož
je však ze zmíněných důvodů toto ustanovení v rozporu se zákonem, pozbývá smyslu příslušné
skutkové závěry žalobou napadeného rozhodnutí přezkoumávat. Stejně tak by bylo nadbytečné
zkoumat, zda žalobce nese odpovědnost za jednání vedoucího lékárníka, které odporovalo
nezákonnému ustanovení licenčního řádu.
[17] Ve vztahu k námitce žalobce, že uložená sankce za disciplinární provinění byla nepřiměřená,
a to také s ohledem na absenci výroku o profesní bezúhonnosti žalobce v případě včasného
uhrazení uložené pokuty, městský soud konstatoval, že ačkoli čestná rada žalované v odůvodnění
žalobou napadeného rozhodnutí vysvětlila, z jakého důvodu nebude žalobce zaplacením pokuty
považován za profesně bezúhonného, měla tuto skutečnost promítnout také do výroku
rozhodnutí. Stanoví-li totiž právní předpis, že správní orgán za splnění určitých podmínek vydá
pozitivní rozhodnutí, vyplývá z něj i povinnost vydat v opačném případě rozhodnutí negativní,
přičemž v této souvislosti městský soud odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. 7. 2011, č. j. 5 As 30/2011 - 93, a ze dne 26. 8. 2013, č. j. 8 As 76/2012 - 35. Městský
soud dále uvedl, že žalobou napadené rozhodnutí je rozhodnutím ve formálním i materiálním
smyslu též v části, ve které nebylo vysloveno, že se zaplacením pokuty žalobce považuje
za profesně bezúhonného, jelikož závěry čestné rady žalované zasahují do právní sféry žalobce.
[18] Městský soud však následně dospěl k závěru, že v uvedené části je napadené rozhodnutí
nicotné, a to pro absolutní nedostatek pravomoci čestné rady žalované takové rozhodnutí vydat.
Vnitřní předpisy žalované týkající se profesní bezúhonnosti jejích členů, konkrétně pak §3 odst. 1
písm. c) licenčního řádu a §20 disciplinárního řádu, nemají zákonný podklad, jelikož nad rámec
zákona stanoví de facto další sankci za spáchání disciplinárního provinění. Tato sankce spočívající
ve ztrátě způsobilosti vykonávat soukromou lékárenskou praxi a dále funkci odborného zástupce
a vedoucího lékárníka po dobu dvou let totiž automaticky dopadá na každého, komu je uložena
pokuta za jakýkoli disciplinární delikt, ledaže čestná rada žalované rozhodne o výjimce.
O té však může rozhodnout pouze tehdy, pokud obviněný porušení svých povinností litoval,
projevoval účinnou snahu po nápravě a lze důvodně očekávat, že bude dosaženo jeho nápravy.
Úprava profesní bezúhonnosti v předpisech žalované je tak v rozporu s čl. 26 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod, přičemž zmocnění k takové úpravě nelze podle městského soudu
nalézt ani v §2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách, jak vymezil Nejvyšší správní soud
již v rozsudku ze dne 12. 5. 2005, č. j. 2 As 9/2005 - 84, č. 673/2005 Sb. NSS. Uvedené platí
tím spíš, pokud žalovaná vytvořila ve svých předpisech konstrukci nutící obviněné
se k disciplinárnímu provinění přiznat, chtějí-li se vyhnout další automatické sankci spočívající
v nezpůsobilosti vykonávat svou praxi po dobu dvou let, což je v rozporu se zásadou zákazu
sebeobviňování. Městský soud proto uzavřel, že žalovaná není zmocněna k tomu, aby libovolně
stanovovala podmínky profesní bezúhonnosti svých členů, která je zákonem samostatně
vymezena v ustanovení §13 zákona o zdravotních službách. I kdyby však uvedeným zmocněním
žalovaná disponovala, znění §20 disciplinárního řádu je přesto nutno hodnotit jako ustanovení
rozporné s právem obviněných na spravedlivý proces a rozhodnutí vydané v jeho duchu nutně
představuje uložení další sankce, kterou zákon nezná.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobce
[19] Proti tomuto rozsudku městského soudu podala žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) včasnou
kasační stížnost z důvodů jeho nezákonnosti a nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost
a nedostatek důvodů, které jsou uvedeny v ustanoveních §103 odst. 1 písm. a), a d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[20] V jejím doplnění, jež Nejvyšší správní soud obdržel ve stanovené měsíční lhůtě od doručení
usnesení výzvy k uvedení konkrétních důvodů kasační stížnosti, stěžovatelka namítla, že městský
soud v posuzovaném případě nezohlednil některá specifika lékárenské praxe přímo ovlivňující
první skutek žalobce. V lékárně je totiž pravidelně prováděna farmaceuty, vedoucím lékárníkem
nebo odborným zástupcem tzv. retaxace receptů spočívající ve zpětné kontrole přijatých
lékařských receptů, přičemž její součástí je také kontrola doby platnosti konkrétního receptu.
Vzhledem k tomu, že se retaxace provádí denně či den následující po výdeji léčivého přípravku
na předložený lékařský recept, je zřejmé, že v posuzovaném případě tak nešlo o ojedinělé
pochybení konkrétního farmaceuta v předmětné lékárně, nýbrž nejméně o čtyřikrát se opakující
pochybení spočívající ve výdeji léčivého přípravku na prošlý recept a následné chybné retaxaci.
Docházelo-li v lékárně v průběhu jednoho měsíce k takto četným pochybením, je podle
stěžovatelky nutné mít za to, že v posuzovaném případě byla dána odpovědnost odborného
zástupce za nedostatečné či vadné odborné řízení lékárny. Stěžovatelka následně doplnila,
že pokud žalobce sám připustil, že v době od 25. 3. 2015 do 25. 9. 2015 nebyl vedoucí lékárník
v lékárně osobně přítomen v takovém rozsahu, jaký vyžadují právní předpisy, nemohl těmto
pochybením zabránit případně učinit potřebná oznámení, za což je plně odpovědný právě
odborný zástupce.
[21] K závěrům o druhém skutku stěžovatelka uvedla, že městský soud v odůvodnění rozsudku
prostřednictvím odkazu na jedinou větu, která navíc představuje pouze tvrzení kárně obviněného,
z rozhodnutí kárného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2012,
č. j. 15 Kse 1/2012 - 137, zcela vyloučil pravomoc stěžovatelky jako stavovské samosprávné
organizace upravovat prostřednictvím stavovských předpisů povinnosti svých členů, přičemž
nijak nevysvětlil, v čem je regulace podmínek výkonu funkce vedoucího lékárníka jako člena
stěžovatelky bezbřehá. Městský soud totiž jen konstatoval, že stěžovatelka k takovému postupu
nemá zákonem svěřenou pravomoc. Ustanovení §6 licenčního řádu je navíc historickou součástí
uvedeného předpisu a je všeobecně přijímáno jak členy stěžovatelky, tak soudy, Ministerstvem
zdravotnictví a Státním ústavem pro kontrolu léčiv. Při posouzení otázky, zdali má stěžovatelka
k úpravě podmínek výkonu funkce vedoucího lékárníka ze zákona pravomoc, se tak městský
soud omezil pouze na jazykový výklad §2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách, jehož
jednotlivé změny pouze identifikoval v čase.
[22] Ve vztahu k vývoji §2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách a samotného institutu
vedoucího lékárníka stěžovatelka uvedla, že s účinností od 1. 6. 1991 zákon o profesních
komorách v předmětném ustanovení zmocnil stěžovatelku ke stanovení podmínek k výkonu
soukromé praxe jejích členů. S účinností od 15. 4. 1992 byl do §2 odst. 2 písm. c) zákona
o profesních komorách přidán výčet funkcí, jejichž podmínky výkonu může stěžovatelka
regulovat. Mezi ně pak zákonodárce zařadil mimo jiné také odborné zástupce, přičemž §9 odst. 2
zákona č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, zakotvil
povinnost provozovatele nestátního zdravotnického zařízení ustanovit odborného zástupce
a vymezil jeho základní povinnosti. Funkce odborného zástupce tak byla od 15. 4. 1992 spjata
se zdravotnickým zařízením, za jehož odborné vedení zodpovídal. Odlišně od tohoto vymezení
postavení odborného zástupce upravuje zákon o zdravotních službách, podle něhož osoba
odborného zástupce není přímo svázána s provozem konkrétního zdravotnického zařízení, nýbrž
odborně zastupuje provozovatele konkrétního zařízení. S účinností od 5. 6. 2003 byla v §43
odst. 6 zákona o léčivech z roku 1997 zřízena funkce vedoucího lékárníka a od 31. 12. 2007
bylo jeho postavení upraveno v §79 odst. 6 zákona o léčivech tak, že osoba vedoucího lékárníka
odpovědná za činnost lékárny i zde prováděných technologických postupů musela být
ustanovena pro každou lékárnu, ledaže sám provozovatel lékárny splňoval kvalifikační
předpoklad spočívající v odborném vzdělání v akreditovaném zdravotnickém magisterském
studijním programu farmacie se specializovanou způsobilostí. Měl-li současně provozovatel
lékárny povinnost ustanovit odborného zástupce, byl tento současně vedoucím lékárníkem, čímž
bylo podle stěžovatelky stanoveno, že se jedná o tutéž osobu. S účinností od 1. 4. 2012 zákon
o zdravotních službách zavedl zcela novou koncepci a definici funkce odborného zástupce.
Od účinnosti nové úpravy totiž odborný zástupce za poskytovatele odborně řídil poskytování
zdravotních služeb v lékárnách, místo aby byl ustanovován pro jednotlivé lékárny. Mohl
tak vykonávat svou funkci až pro dva poskytovatele zdravotních služeb, kvůli čemuž také
odpadla podmínka totožnosti osoby vykonávající funkci odborného zástupce i vedoucího
lékárníka. Funkce vedoucího lékárníka si tak od účinnosti nové úpravy zachovala význam, který
byl doposud připisován odbornému zástupci.
[23] Vedoucí lékárník tak podle stěžovatelky odpovídá za všechny činnosti spojené s fungováním
konkrétní lékárny, přičemž se mimo poskytování lékárenské péče a dohled na její zákonnost jedná
také o osobní vedení lékárny. Pokud proto §2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách
výslovně nezmiňuje funkci vedoucího lékárníka, neznamená to, že na něj toto ustanovení
nedopadá, jelikož vzhledem k výše uvedenému je zřejmé, že pojem odborného zástupce
uvedeného v předmětném ustanovení plně zahrnuje také funkci vedoucího lékárníka. Nese-li tedy
vedoucí lékárník hlavní odpovědnost za zacházení s léčivy v lékárnách, a tedy i poskytování
zdravotních služeb v nich, žádá si tato funkce zvláštní pozornosti stěžovatelky. Ačkoli §79
odst. 6 zákona o léčivech připouští zastoupení vedoucího lékárníka jím pověřeným farmaceutem,
není přesto možné jeho přítomnost zcela nahradit. Zastupitelnost vedoucího lékárníka je podle
stěžovatelky zákonem umožněna zejména proto, že týdenní provozní dobu většiny lékáren nelze
plně pokrýt týdenní pracovní dobou vedoucího lékárníka. Odpovědnost vedoucího lékárníka
tak není na jeho zástupce zcela přenositelná, a proto stěžovatelka stanoví v §6 licenčního řádu
nutnost jeho osobní přítomnosti v minimálním rozsahu 75% stanovené týdenní pracovní doby.
Stěžovatelka proto uzavřela, že použitá analogie je zcela v souladu s jejími úkoly a sleduje
zákonný účel vymezený v §2 odst. 1 písm. a) a b) zákona o profesních komorách.
[24] Stěžovatelka dále doplnila, že v době vzniku funkce vedoucího lékárníka nebylo potřeba
rozšiřovat znění §2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách, protože funkce odborného
zástupce byla až do 1. 4. 2013 plně spjata s konkrétní lékárnou tak, jako je tomu dnes v případě
vedoucího lékárníka. Uvedené pak platí tím spíš, pokud až do přijetí nové koncepce byl každý
odborný zástupce rovněž vedoucím lékárníkem. Při přijetí zákona o zdravotních službách
se ale na uvedené ustanovení zapomnělo, nicméně fakticky funkce osobního řízení lékárny přešla
z odborného zástupce na vedoucího lékárníka.
[25] Stěžovatelka dále namítla, že pokud městský soud argumentuje, že podmínky výkonu funkce
vedoucího lékárníka jsou stanoveny zákony, takže není prostor pro její další úpravu stavovskými
předpisy, lze totéž tvrdit i o funkcích odborného zástupce či vedoucího lékaře. Přesto je vznik
jejich funkcí podmíněn vydáním osvědčení uděleným stěžovatelkou. Uvedený postup je přitom
podmíněn legitimním zájmem stěžovatelky na řádné kontrole praxe jejích členů.
[26] Podle stěžovatelky tak městský soud hodnotil znění §2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních
komorách pouze na základě jeho jazykového výkladu. Neurčitost některého ustanovení právního
předpisu je však podle stěžovatelky nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty
pouze tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení jeho normativního
obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů, což v nyní posuzované věci nenastalo.
Požadavek na regulaci minimálního rozsahu osobní přítomnosti vedoucího lékárníka v lékárně
však žádným způsobem nezasahuje právní jistotu člena komory, jelikož sleduje zcela legitimní
zájem na odborném řízení lékárny. Pokud by bylo možné přijmout závěr o nepotřebnosti
požadavku osobní přítomnosti vedoucího lékárníka v lékárně, lze podle stěžovatelky obdobným
způsobem tvrdit, že by tuto funkci mohl vedoucí lékárník bez jakýchkoli obtíží
vykonávat pro více lékáren zároveň, což ale zákon neumožňuje. Stěžovatelka doplnila,
že také pracovněprávní úvazek odborného zástupce u poskytovatele zdravotních služeb
je omezen minimální hranicí 0,2 úvazku.
[27] Stěžovatelka dále namítla, že výhoda spočívající ve vyslovení zachování profesní
bezúhonnosti nemá charakter negativního rozhodnutí k rozhodnutí pozitivnímu. Jedná se totiž
spíše o analogii vůči stanovení zkušební doby při uložení podmíněného trestu odnětí svobody,
přičemž v trestním rozsudku o nepodmíněném trestu odnětí svobody se již současně nevyskytuje
výrok o nevyužití možnosti uložení trestu podmíněného. Profesní bezúhonnost je totiž pouze
následkem disciplinárního rozhodnutí, který lze za splnění určitých podmínek výrokem čestné
rady stěžovatelky zvrátit i přesto, že by jinak nastal. Podle stěžovatelky tak institut profesní
bezúhonnosti zajišťuje výkon praxe členů stěžovatelky v souladu s právními i etickými předpisy.
Primárně tedy platí, že každý, kdo je disciplinárně potrestán, ztrácí bezúhonnost. Ustanovení
o účinné lítosti a včasném uhrazení pokuty jsou až ustanoveními sekundárními.
[28] S ohledem na tyto skutečnosti stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
[29] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že k pochybení při výdeji léčivého přípravku
na prošlý lékařský recept došlo pouze dvakrát ze strany konkrétního farmaceuta. V posuzovaném
případě tak nelze na základě těchto dvou ojedinělých pochybení automaticky postihovat žalobce
za porušení jeho povinností při odborném metodickém řízení lékárny. V takovém případě
by se totiž jednalo o jeho objektivní odpovědnost za veškerá pochybení, ke kterým v lékárně
dojde, což je však v rozporu se zákonem. K námitce stěžovatelky ohledně pravidelně probíhající
retaxace receptů žalobce konstatoval, že stěžovatelka nemůže v rámci řízení o kasační stížnosti
rozšiřovat důvody žalobou napadeného rozhodnutí. Současně se jedná o námitku nepřípustnou,
jelikož ji stěžovatelka neuplatnila již v řízení před městským soudem, ač tak učinit bezesporu
mohla.
[30] Žalobce dále uvedl, že jeho povinností jako odborného zástupce je zajistit, aby byl v lékárně
v souladu s §79 odst. 6 zákona o léčivech vždy přítomen vedoucí lékárník nebo jeho pověřený
zástupce, což v kontrolovaném období žalobce splnil. V lékárně totiž byla vždy přítomna jedna
ze zákonem vymezených osob, a proto nelze přijmout závěr, že dostatečně nezajistil odborné
vedení předmětné lékárny. Stěžovatelka navíc podle žalobce neměla k upravování podmínek
výkonu funkce vedoucího lékárníka v §2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách svěřenu
pravomoc, přičemž není podstatné, že doposud nebyla nezákonnost regulace podmínek výkonu
funkce vedoucího lékárníka v §6 licenčního řádu závazně vyslovena. Jsou-li současně funkce
odborného zástupce a vedoucího lékárníka od sebe odděleny a každá z nich má odlišné cíle
i působnost, nelze na základě pochybné analogické konstrukce usuzovat, že může stěžovatelka
podle výše zmíněného ustanovení zákona o profesních komorách výkon funkce vedoucího
lékárníka upravovat, ačkoli k tomu není zákonem výslovně zmocněna. Žalobce následně doplnil,
že ani zákon o léčivech v §79 odst. 6 nestanoví konkrétní minimální rozsah doby, po kterou
má být vedoucí lékárník v lékárně přítomen. Proto nemůže ani stěžovatelka nad rámec zákona
zasahovat do výkonu této funkce, jak vyplývá z nálezu Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2016,
sp. zn. Pl. ÚS 17/15. Pokud navíc byl v předmětné lékárně v souladu se zmíněným ustanovením
zákona o léčivech vždy přítomen vedoucí lékárník či osoba pověřená jeho zastupováním,
nelze za porušení stavovského předpisu, tedy §6 licenčního řádu, postihovat žalobce, jelikož
ten své zákonné povinnosti splnil.
[31] Podle žalobce dále úprava profesní bezúhonnosti vymezená v §3 odst. 1 písm. c) licenčního
řádu a §20 disciplinárního řádu umožňuje v rozporu se zákonem čestné radě stěžovatelky uložit
disciplinárně obviněnému další sankci spočívající ve ztrátě profesní bezúhonnosti na dva roky,
nerozhodne-li čestná rada stěžovatelky o výjimce. Podmínkami, které musí být pro rozhodnutí
o výjimce splněny, pak je skutečnost, že disciplinárně obviněný porušení svých povinností litoval,
projevoval účinnou snahu po nápravě a lze důvodně očekávat, že bude dosaženo jeho nápravy.
Taková úprava je však v rozporu se zmocněním stěžovatelky k pouhé konkretizaci podmínek
stanovených v §13 zákona o zdravotních službách a se závěry Nejvyššího správního soudu
formulovanými v rozsudku ze dne 12. 5. 2005, č. j. 2 As 9/2005 - 84, č. 673/2005 Sb. NSS. Navíc
zmíněná úprava nutí disciplinárně obviněné k přiznání ke skutku, který je jim kladen za vinu,
aby měli šanci vyhnout se drakonické sankci spočívající ve ztrátě profesní bezúhonnosti,
což je v rozporu se zásadami spravedlivého procesu, správního trestání a zákazu sebeobviňování.
V této souvislosti odkázal žalobce na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2019,
č. j. 7 As 62/2018 - 37. Výrok o výjimce je tak výrazem libovůle čestné rady stěžovatelky a takové
rozhodnutí musí být v uvedené části nicotné.
[32] S ohledem na tyto skutečnosti žalobce navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
III. Posouzení kasační stížnosti
[33] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatelka uplatnila v kasační stížnosti.
V ní stěžovatelka označila důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[34] Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
[35] Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu nepřezkoumatelnosti
spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem,
mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
[36] Stěžovatelka označila napadený rozsudek za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů
bez bližší argumentace. I přesto se Nejvyšší správní soud touto otázkou zabýval, neboť případná
nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu by znemožnila posouzení jeho zákonnosti
na základě jednotlivých kasačních námitek.
[37] Nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů jsou zejména taková rozhodnutí, u nichž není
z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při hodnocení skutkových i právních otázek
a jakým způsobem se vyrovnal s argumenty účastníků řízení (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52) nebo v nichž zcela opomenul
vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 -
74). Správní soudy přitom nemají povinnost reagovat na každé tvrzení žalobce a obsáhle jej
vyvracet, neboť jejich úkolem je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace, jak se
uvádí například v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013 -
19. Podstatné je, aby se soud v rozhodnutí zabýval všemi stěžejními námitkami žalobce, což
může v některých případech konzumovat i vypořádání dílčích a souvisejících námitek (srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2014, č. j. 7 Afs 85/2013 - 33).
[38] Tyto požadavky napadený rozsudek naprosto splňuje, neboť se vypořádal se všemi
žalobními námitkami a obsahoval velice pečlivou a podrobnou argumentaci pro v něm učiněné
závěry, podle nichž oba skutky vymezené v žalobou napadeném rozhodnutí nelze považovat
za disciplinární delikty spáchané při výkonu funkce odborného zástupce a část rozhodnutí čestné
rady stěžovatelky o nevyslovení profesní bezúhonnosti žalobce při včasném uhrazení pokuty
je nicotná. Nesouhlas stěžovatelky s těmito závěry městského soudu ani jejich částečná
nesprávnost z níže uvedených důvodů přitom nezakládá nepřezkoumatelnost napadeného
rozsudku. Ten totiž obsahoval dostatečné důvody pro v něm učiněné závěry, a proto v tomto
směru nebyl naplněn důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[39] Nejvyšší správní soud tak mohl přistoupit k přezkoumání závěru městského soudu
o nezákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí ve výroku o vině za oba skutky. Prvním
z nich byl žalobce shledán vinným, že jako odborný zástupce v předmětné lékárně v rozporu
s ustanovením §82 odst. 1 věty první zákona o léčivech ve spojení s §14 odst. 1 písm. b)
vyhlášky o lékařských předpisech připustil výdej léčivého přípravku na lékařský předpis
po uplynutí doby jeho platnosti, čímž se dopustil disciplinárního deliktu spočívajícího v závažném
porušení povinností člena České lékárnické komory uvedených v ustanoveních §9 odst. 2
písm. a), b) zákona o profesních komorách, §7 odst. 1 písm. a), b) organizačního řádu a bodu 12
etického kodexu.
[40] Podle §9 odst. 2 písm. a), b) zákona o profesních komorách každý člen komory má povinnost
vykonávat své povolání odborně, v souladu s jeho etikou a způsobem stanoveným zákony, dodržovat organizační,
jednací, volební a disciplinární řád komory. Podle §7 odst. 1 písm. a) a b) organizačního řádu každý člen
komory má povinnost vykonávat své povolání odborně, v souladu s jeho etikou a způsobem stanoveným zákony,
znát a dodržovat organizační, jednací, volební a disciplinární řád komory a další vnitřní stavovské předpisy
komory a rozhodnutí orgánů komory závazná pro všechny její členy a seznamovat se s jejich platným zněním
prostřednictvím Časopisu českých lékárníků, webových stránek komory nebo zvláštních tiskovin dostupných
v každé lékárně, u předsedy okresního sdružení lékárníků nebo v sekretariátu komory. Podle bodu 12
etického kodexu povinností lékárníka je znát a dodržovat předpisy pro výkon tohoto povolání včetně vnitřních
stavovských předpisů Komory.
[41] Povinnosti odborného zástupce v lékárenství jsou konkrétněji vymezeny jen v ustanovení
§14 zákona o zdravotních službách. Podle jeho odstavce prvního věty první odborný zástupce
odborně řídí poskytování zdravotních služeb. Podle odstavce třetího věty první téhož ustanovení odborný
zástupce musí vykonávat svou funkci v rozsahu nezbytném pro řádné odborné řízení poskytovaných zdravotních
služeb.
[42] Úkolem odborného zástupce je tak výhradně řádné odborné řízení předmětné lékárny, které
spočívá v metodickém vedení a nastavení potřebných preventivních a kontrolních mechanismů,
a nikoli v každodenním dohledu nad způsobem nakládání s léčivy jednotlivými farmaceuty.
Za dodržování právních předpisů při běžné činnosti lékárny jsou totiž primárně odpovědní
lékárníci a jejich vedoucí, ve vztahu k němuž je tato skutečnost výslovně zdůrazněna v ustanovení
§79 odst. 6 zákona o léčivech, které navíc vyžaduje přítomnost vedoucího lékárníka
či jím pověřeného farmaceuta v lékárně po dobu jejího provozu. Za porušení povinností
odborného zástupce naplňující skutkovou podstatu disciplinárního deliktu tak nelze považovat
jednotlivá pochybení jiných farmaceutů při zacházení s léčivy v lékárně, nýbrž jen závažné
nedostatky v odborném řízení její činnosti. Odborný zástupce ostatně z logiky věci nemůže být
disciplinárně odpovědný za všechny nedostatky v běžném provozu lékárny, neboť jim nelze
nikdy bezezbytku předejít ani v případě, kdyby v rámci odborného řízení lékárny zavedl veškerá
rozumná opatření k předcházení všech myslitelných pochybení. Z těchto důvodů zákonodárce
nezakotvil objektivní odpovědnost odborného zástupce za protiprávní nakládání s léčivými
přípravky v příslušné lékárně ani tak učinit nemohl, neboť držiteli uvedené funkce na rozdíl
od vedoucího lékárníka (či jím pověřeného farmaceuta) nestanovil povinnost osobní přítomnosti
v lékárně ani povinnost dohlížet na dodržování právních předpisů při jejím každodenním
provozu.
[43] Závěr o odpovědnosti žalobce za vydání léčivého přípravku na lékařský předpis po uplynutí
doby jeho platnosti by tak bylo možné učinit jen tehdy, kdyby toto pochybení mělo prokazatelně
původ v jeho nesprávném či nedostatečném odborném řízení předmětné lékárny. V tomto směru
však čestná rada stěžovatelky neučinila v disciplinárním řízená žádná skutková zjištění
ani se takovou souvislostí v odůvodnění svého rozhodnutí nezabývala. Následná žalobcova výzva
farmaceutům, aby si pečlivě kontrolovali datum platnosti lékařského receptu, pak bylo logickou
a zcela oprávněnou reakcí na zjištěná pochybení při výdeji léčivého přípravku. Proto z ní nelze
dovozovat, že žalobce předtím neučinil žádná opatření k zamezení vydávání léčiv na lékařský
předpis s prošlou dobou platnosti.
[44] Ke kasační námitce o retaxaci receptů Nejvyšší správní soud konstatuje, že takové doplnění
argumentace až v řízení o kasační stížnosti nelze akceptovat. Důvody, pro které bylo vydáno
žalobou napadené rozhodnutí, totiž musí správní orgán vtělit do jeho výroku a odůvodnění,
a nikoliv je doplňovat až v řízení před správními soudy (srov. rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 27. 8. 2013, č. j. 8 Afs 58/2012 - 44, ze dne 10. 2. 2016, č. j. 4 As 207/2015 - 107,
ze dne 24. 9. 2014, č. j. 8 Afs 34/2013 - 68, ze dne 3. 3. 2016, č. j. 7 Azs 322/2015 - 43).
[45] Za této situace musí Nejvyšší správní soud vycházet z toho, že výdej léčivého přípravku
na lékařský předpis po uplynutí doby platnosti, k němuž došlo v předmětné lékárně toliko
ve dvou případech, nepředstavuje skutečnost, kterou by svou četností a významem bylo možné
považovat za závažné porušení povinností žalobce při odborném řízení poskytování zdravotních
služeb. Městský soud tedy nepochybil, když dospěl k závěru, že prvním skutkem vymezeným
v žalobou napadeném rozhodnutí se žalobce nedopustil disciplinárního deliktu.
[46] Druhým skutkem vymezeným v žalobou napadeném rozhodnutí byl žalobce uznán vinným,
že jako odborný zástupce připustil, že vedoucí lékárník po dobu šesti měsíců v rozporu
s ustanovením §6 licenčního řádu nebyl v předmětné lékárně přítomen, a tudíž osobně účasten
na jejím řízení a provozu ve výši minimálně 75 % zákonem stanovené týdenní pracovní doby,
a to v období, kdy byla lékárna otevřena pro veřejnost, čímž se dopustil disciplinárního deliktu
spočívajícího v závažném porušení povinností člena České lékárnické komory uvedených
v již zmíněných ustanoveních §9 odst. 2 písm. a), b) zákona o profesních komorách, §7 odst. 1
písm. a), b) organizačního řádu a bodu 12 etického kodexu.
[47] Městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku dospěl po provedeném rozboru vzniku
a vývoje funkcí odborného zástupce a vedoucího lékárníka v jednotlivých právních předpisech
k závěru, že obě tyto funkce je nutno rozlišovat. Byla-li nejprve zakotvena funkce odborného
zástupce a zákonodárce svěřil stěžovatelce v §2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách
pravomoc regulovat podmínky k jejímu výkonu, nelze mít za to, že v důsledku později vzniklé
funkce vedoucího lékárníka jako další řídící pozice v příslušné lékárně došlo automaticky
k rozšíření zmocnění stěžovatelky ke stanovení podmínek k jejímu výkonu bez výslovného
zařazení do výčtu uvedeného zákonného ustanovení. Ustanovení §6 licenčního řádu je podle
městského soudu také v rozporu s §79 odst. 6 o léčivech, který nikterak nevymezuje dobu,
po kterou musí být vedoucí lékárník v lékárně osobně přítomen.
[48] Podle §2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách, komory jsou oprávněny stanovovat
podmínky k výkonu soukromé praxe svých členů a k výkonu funkce odborných zástupců podle zvláštního předpisu
a vedoucích lékařů a primářů u poskytovatelů zdravotních služeb.
[49] Podle §2 odst. 2 písm. d) zákona o profesních komorách, komory jsou oprávněny vydávat
osvědčení o splnění podmínek podle písmena c).
[50] Podle §79 odst. 6 zákona o léčivech, poskytovatel lékárenských zdravotních služeb musí
mít pro každou lékárnu ustanovenu nejméně 1 osobu se specializovanou způsobilostí farmaceuta (dále jen „vedoucí
lékárník“) odpovědnou za to, že zacházení s léčivy v lékárně odpovídá tomuto zákonu. Vedoucím lékárníkem
může být poskytovatel lékárenských zdravotních služeb, pokud splňuje kvalifikační požadavky podle věty první.
V lékárně po dobu jejího provozu musí být vždy přítomen vedoucí lékárník nebo jím pověřený farmaceut. Stejná
osoba může být ustanovena vedoucím lékárníkem jen pro jednu lékárnu.
[51] Podle §6 licenčního řádu, ve znění účinném ke dni vydání žalobou napadeného rozhodnutí,
osvědčení k výkonu funkce vedoucího lékárníka zavazuje držitele k osobnímu vedení lékárny, jímž se rozumí
osobní účast na řízení a provozu lékárny ve výši minimálně 75 % zákonem stanovené týdenní pracovní doby,
a to v době, kdy je lékárna otevřena pro veřejnost. Pokud otevírací doba lékárny nedosahuje zákonem stanovené
týdenní pracovní doby, rozumí se osobním vedením lékárny osobní účast na jejím řízení a provozu ve výši
minimálně 75 % její otevírací doby pro veřejnost.
[52] V ustanoveních §2 odst. 2 písm. c) a d) zákona o profesních komorách je tedy zakotveno
oprávnění stěžovatelky ke stanovení podmínek k výkonu soukromé praxe svých členů a k výkonu
vyjmenovaných funkcí, jakož i k vydávání osvědčení o splnění těchto podmínek. Stanovením
podmínek k výkonu se tedy rozumí předpoklady, které musejí splňovat uchazeči o soukromou
praxi či o příslušnou funkci z řad členů profesních komor za účelem vydání potřebného
osvědčení, a nikoliv následný způsob realizace těchto činností. Tomu odpovídá i licenční řád
jako stavovský předpis stěžovatelky, který upravuje podmínky výkonu soukromé lékárenské
praxe, funkce odborného zástupce a funkce vedoucího lékárníka a vydávání, změny a zánik
osvědčení o splnění těchto podmínek, jak vyplývá z jeho ustanovení §1. Podle §2 licenčního
řádu pak každý, kdo chce jako poskytovatel poskytovat zdravotní služby lékárenské péče
a je fyzickou osobou, kdo má být poskytovatelem ustanoven odborným zástupcem a kdo chce
v lékárně vykonávat funkci vedoucího lékárníka, musí být držitelem osvědčení k výkonu
soukromé lékárenské praxe nebo k výkonu funkce odborného zástupce nebo k výkonu funkce
vedoucího lékárníka vydaného Českou lékárnickou komorou.
[53] Je tedy zřejmé, že ze znění §2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách není možné
dovozovat zmocnění stěžovatelky k regulaci způsobu výkonu soukromé lékárenské praxe, funkce
odborného zástupce ani funkce vedoucího lékárníka po vydání příslušného osvědčení. Taková
pravomoc nevyplývá ani z ustanovení §2 odst. 1 písm. a) zákona o profesních komorách, podle
něhož komory dbají, aby členové komor vykonávali své povolání odborně, v souladu s jeho etikou a způsobem
stanoveným zákony a řády komor. Profesní komory totiž mohou v stavovských řádech upravit výkon
povolání svých členů jen v zákonem vymezeném rozsahu, který pokrývá pouze podmínky
pro vydání osvědčení k výkonu činností a funkcí vyjmenovaných v §2 odst. 2 písm. c) téhož
zákona. Jednotlivé komory mají oprávnění schvalovat organizační, jednací, volební a disciplinární
řády, které jejich členové mají povinnost dodržovat, jak vyplývá z §15 odst. 2 písm. a) a §9
odst. 2 písm. b) zákona o profesních komorách. Nicméně tyto stavovské předpisy se již podle
jejich názvu mohou zabývat jen statusovými záležitostmi komor a jejich orgánů, jakož
i disciplinárním řízením vůči jejím členům, což jsou oblasti upravené v zákoně o profesních
komorách. V žádném případě však nemohou regulovat způsob vykonávání lékárenské činnosti
držiteli jednotlivých osvědčení. Tato materie je totiž upravena přímo ve zvláštních právních
předpisech, mezi které náleží především zákon o léčivech a jeho prováděcí vyhlášky.
V této souvislosti je nutné zmínit vyhlášku o lékařských předpisech a především vyhlášku
č. 84/2008 Sb., o správné lékárenské praxi, bližších podmínkách zacházení s léčivy v lékárnách,
zdravotnických zařízeních a u dalších provozovatelů a zařízení vydávajících léčivé přípravky, která
obsahuje i velmi podrobnou úpravu pravidel pro provoz lékáren. Povinnost vedoucího lékárníka
týkající se jeho přítomnosti v lékárně je přitom upravena pouze ve zmíněném ustanovení §79
odst. 6 věty třetí zákona o léčivech, které však nestanoví žádnou minimální dobu, po níž by musel
držitel této funkce nebo jím pověřený farmaceut pobývat v lékárně.
[54] Podle výslovného znění §2 odst. 2 písm. c) a d) zákona o profesních komorách nejsou
komory oprávněny ani k vydávání osvědčení o splnění podmínek pro výkon funkce vedoucího
lékárníka, který je odpovědný za zákonné zacházení s léčivy v lékárně. Tato funkce a její náplň
jsou však v §79 odst. 6 zákona o léčivech zakotveny, takže pokud zákonodárce neurčil orgán
veřejné moci, který by vydával osvědčení o splnění podmínek pro její vykonávání, lze vycházet
z toho, že tak má učinit Česká lékárnická komora na základě analogické aplikace §2 odst. 2
písm. c) a d) zákona o profesních komorách, neboť takovou pravomoc má svěřenu ve vztahu
k odborným zástupcům, kteří rovněž plní řídící úlohu v lékárně, byť jiným způsobem. Jedná
se totiž o případ přípustného dotváření práva formou uzavření tzv. technické mezery v zákoně
(srov. Melzer, F., Metodologie nalézání práva, Úvod do právní argumentace, 2. vydání,
C. H. Beck Praha 2011, str. 224 a násl.). Takto ostatně postupovala stěžovatelka v dané věci, když
vydala PharmDr. P. N. osvědčení č. 372/2015 o splnění podmínek k výkonu funkce vedoucího
lékárníka v předmětné lékárně, jak vyplývá z obsahu správního spisu.
[55] Nicméně k regulaci způsobu vykonávání funkce vedoucího lékárníka po vydání osvědčení
jejímu držiteli není Česká lékárnická komora oprávněna, neboť tato pravomoc jí nebyla
na základě §2 odst. 2 písm. c) či jiného ustanovení zákona o profesních komorách svěřena
ani ve vztahu k funkci odborného zástupce a dalších kvalifikovaných lékárenských činností.
Ustanovení §6 licenčního řádu, které zavazuje vedoucího lékárníka k osobní účasti na řízení
a provozu lékárny ve výši minimálně 75 % zákonem stanovené týdenní pracovní doby,
a to v období, kdy je lékárna otevřena pro veřejnost, tedy vybočuje z mezí stanovených zákonem
i předmětu úpravy uvedeného stavovského předpisu, neboť reguluje náplň činnosti vedoucího
lékárníka, a nikoliv podmínky pro vydání osvědčení k vykonávání této funkce. Uložení takové
povinnosti vedoucímu lékárníkovi stavovským předpisem profesní komory bez zákonné opory
je v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky, podle něhož lze státní moc uplatňovat
jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon, jakož i s čl. 4 odst. 1 Listiny základních
práv a svobod, jenž stanoví, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho
mezích.
[56] Pro účely posuzované věci lze tedy shrnout, že pokud byla vedoucímu lékárníkovi stanovena
povinnost osobní přítomnosti v předmětné lékárně v období jejího otevření veřejnosti ve výši
minimálně 75 % zákonem stanovené týdenní pracovní doby v rozporu se zákonem,
nelze z porušení takto právně vadného §6 licenčního řádu dovozovat disciplinární odpovědnost
žalobce jako odborného zástupce. Čestná rada stěžovatelky přitom neopřela naplnění skutkové
podstaty disciplinárního deliktu ohledně druhého skutku vymezeného v jejím rozhodnutí o jiné
skutečnosti související s absencí vedoucího lékárníka v lékárně, a proto tento její závěr nemůže
obstát.
[57] Městský soud tedy učinil správný úsudek o nezákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí
ve vztahu k v něm uvedenému druhému skutku, ačkoli použil zčásti odlišnou právní argumentaci,
kterou Nejvyšší správní soud korigoval.
[58] Na základě uvedených skutečností lze uzavřít, že městský soud dospěl ke správnému závěru,
podle něhož oba skutky, které byly žalobci kladeny za vinu, nenaplňují znaky skutkové podstaty
disciplinárního deliktu podle příslušných ustanovení zákona o profesních komorách a příslušných
stavovských předpisů. Uvedené právní otázky posoudil městský soud správně, takže důvod
kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nebyl v tomto směru naplněn.
[59] Tyto správné právní závěry vedly městský soud k vydání zrušujícího výroku I. napadeného
rozsudku, který však byl chybně formulován. Jím totiž bylo zrušeno rozhodnutí čestné rady
stěžovatelky v části, v níž bylo rozhodnuto, že se žalobce dopustil disciplinárního deliktu
a byla mu uložena pokuta ve výši 20.000 Kč, ačkoliv žalobce byl uznán vinným za spáchání dvou
disciplinárních deliktů, a není tak zřejmé, na který z nich se zrušující rozsudek vztahoval, když
i z jeho odůvodnění vyplývá, že městský soud shledal žalobou napadené rozhodnutí nezákonným
ve vztahu k oběma disciplinárním deliktům. Kvůli této vnitřní rozpornosti výroku I. rozsudku
městského soudu je nutné ho považovat za nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost. K uvedené
vadě přitom musel Nejvyšší správní soud přihlédnout z úřední povinnosti, i když nebyla v kasační
stížnosti výslovně namítnuta, jak vyplývá z §109 odst. 4 s. ř. s. V tomto směru je naplněn důvod
kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[60] Městský soud se dále nespokojil se zrušením rozhodnutí čestné rady stěžovatelky a prohlásil
ho za nicotné v části, jíž podle §20 disciplinárního řádu nebylo vysloveno, že včasným uhrazením
pokuty bude žalobce považován za profesně bezúhonného, jak vyplývá z výroku II. napadeného
rozsudku. Tento postup byl přitom zcela nadbytečný, neboť dospěl-li městský soud k závěru
o nezákonnosti výroku žalobou napadeného rozhodnutí o vině žalobce ve vztahu k oběma
skutkům, jež mu byly kladeny za vinu, nemusel se již zabývat otázkou zákonnosti výroku
o uložení disciplinárního opatření.
[61] Nicméně s ohledem na skutečnost, že kasační stížností byl napaden také výrok II. rozsudku
městského soudu, musel se Nejvyšší správní soud alespoň v nezbytné míře zabývat také otázkou
jeho zákonnosti.
[62] Městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku konstatoval, že stanoví-li právní předpis,
že správní orgán za splnění určitých podmínek vydá pozitivní rozhodnutí, vyplývá z něj také jeho
povinnost vydat v opačném případě rozhodnutí negativní. Současně uvedl, že rozhodnutí čestné
rady stěžovatelky je správním aktem ve formálním i materiálním smyslu rovněž v části, jíž nebylo
vysloveno, že se včasným zaplacením pokuty žalobce považuje za profesně bezúhonného.
Na základě uvedené logické konstrukce následně městský soud formuloval závěr, že v uvedené
části je žalobou napadené rozhodnutí nicotné kvůli absolutnímu nedostatku pravomoci čestné
rady stěžovatelky jej vydat, jelikož vnitřní předpisy stěžovatelky svým obsahem zasahují
nad rámec zákonné úpravy, neboť fakticky stanoví další sankci. Ta je současně v rozporu
se zásadou zákazu sebeobviňování.
[63] V posuzovaném případě však není žádného sporu o tom, že čestná rada stěžovatelky vydala
správní rozhodnutí v disciplinárním řízení, jež následně žalobce napadl žalobou proti rozhodnutí
správního orgánu podle §65 s. ř. s. Součástí uvedeného rozhodnutí byl mimo jiné výrok o vině
žalobce za vymezené skutky a výrok o uložené sankci, nikoli však již samostatný výrok o případné
profesní bezúhonnosti žalobce po včasném uhrazení pokuty za použití §20 disciplinárního řádu.
Závěry čestné rady stěžovatelky ohledně skutečnosti, zda žalobce splnil všechny podmínky
pro rozhodnutí o výjimce podle zmíněného ustanovení disciplinárního řádu, pak našly svůj odraz
v odůvodnění žalovaného napadeného rozhodnutí a jako takové mohou být součástí přezkumu
ve správním soudnictví. Nelze však učinit závěr, že i když tyto úvahy nezískaly formální podobu
výroku rozhodnutí správního orgánu, lze je považovat za rozhodnutí v materiálním smyslu.
[64] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí v části,
v níž čestná rada stěžovatelky dospěla k závěru, podle něhož žalobce včasným uhrazením pokuty
nebude považován za profesně bezúhonného, nemůže představovat rozhodnutí podle §65 s. ř. s.
s možností vyslovení jeho nicotnosti.
[65] Za této situace se Nejvyšší správní soud nezabýval tím, zda uvedený závěr správního orgánu
musel být vyjádřen i ve výroku jeho rozhodnutí. I kdyby totiž čestná rada stěžovatelky takovou
povinnost měla, představovalo by její porušení jen důvod pro vydání zrušujícího rozsudku
ve správním soudnictví kvůli neúplnosti výroku o disciplinárním opatření, a nikoliv důvod
pro vyslovení nicotnosti tohoto výroku. Dále Nejvyšší správní soud nemusel posuzovat
ani ústavnost a zákonnost §20 disciplinárního řádu, neboť ani jeho případná nesprávná aplikace
v posuzované věci nemohla na základě zmíněných skutečností odůvodnit částečné vyslovení
nicotnosti žalobou napadeného rozhodnutí městským soudem.
[66] Městský soud tedy pochybil, když takto postupoval, a proto výrok II. napadeného rozsudku
je nutné považovat za nezákonný. V tomto směru byl naplněn důvod kasační stížnosti podle
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
IV. Závěr
[67] S ohledem na nepřezkoumatelnost výroku I. napadeného rozsudku městského soudu
pro jeho nesrozumitelnost a nezákonnost výroku II. tohoto rozsudku dospěl Nejvyšší správní
soud k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Proto podle §110 odst. 1 věty první
před středníkem s. ř. s. rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V něm bude městský soud podle §110 odst. 4 s. ř. s. vázán právním názorem vysloveným
v tomto zrušovacím rozhodnutí.
[68] V dalším řízení městský soud rozhodne i o náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti
(§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. října 2020
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu