ECLI:CZ:NSS:2020:5.AS.47.2019:36
sp. zn. 5 As 47/2019 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: ADVENI
MEDICAL spol. s. r. o., se sídlem Renneská třída 407/29, Brno, zast. Mgr. Josefem
Bartončíkem, advokátem se sídlem Koliště 55, Brno, proti žalované: Státní zemědělská
a potravinářská inspekce, Květná 15, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 7. 2. 2019, č. j. 62 A 83/2017 – 105,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
[1] Žalovaná rozhodnutím ze dne 9. 2. 2017, č. j. SZPI/AF717-65/2016, zamítla odvolání
žalobce proti rozhodnutí Státní zemědělské a potravinářské inspekce, inspektorátu v Brně (dále
jen ,,správní orgán I. stupně“) ze dne 5. 10. 2016, č. j. SZPI/AF717-50/2016. Rozhodnutím
správního orgánu I. stupně byla žalobci uložena pokuta ve výši 300 000 Kč za správní delikt
podle §17 odst. 1 písm. p) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích,
a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění účinném v době spáchání
správního deliktu (dále jen „zákon o potravinách“). Současně správní orgán I. stupně žalobci
uložil povinnost uhradit podle §3 odst. 6 zákona č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské
a potravinářské inspekci a o změně některých souvisejících zákonů, náklady za provedené
laboratorní rozbory, kterými bylo zjištěno, že hodnocené potraviny nesplňují stanovené
požadavky, ve výši 39 240 Kč, a v souladu s §79 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen ,,správní řád“), mu uložil povinnost nahradit náklady řízení
paušální částkou 1000 Kč.
[2] Uvedeného deliktu se stěžovatel dopustil tím, že na trh uváděl potraviny, které nebyly
bezpečné, neboť byly škodlivé pro zdraví; porušil tak čl. 14 odst. 1 v návaznosti na čl. 14 odst. 2
písm. a) nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002 ze dne 28. 1. 2002, kterým
se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje Evropský úřad pro
bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin (dále jen ,,nařízení
č. 178/2002“). V době od 9. 2. 2015 do 8. 7. 2015 stěžovatel uváděl na trh potravinu Čiroková
mouka polohrubá á 250 g, v jejímž vzorku dle protokolu o zkoušce č. D015-80022/15/A01 byl
zjištěn obsah atropinu 1,2.10
3
µg/kg a skopolaminu 3,6.10
3
µg/kg. Ke dni 25. 11. 2015 uváděl
stěžovatel na trh potravinu Adveni ČIROKOVÉ ZRNO, v jejímž vzorku byl dle protokolu zjištěn
obsah 240µg/kg atropinu a 33µg/kg skopolaminu, dále Adveni BAKE-A-CAKE s obsahem
180µg/kg atropinu a 36µg/kg skopolaminu, Adveni BEZLEPKOVÝ EVERYDAY CHLÉB
S ČIROKEM A DÝNÍ se zjištěným obsahem 130µg/kg atropinu a 27µg/kg skopolaminu, a dále
několik druhů ADVENI kaší se zjištěným obsahem od 510µg/kg do 1700µg/kg atropinu
a od 82µg/kg do 300µg/kg skopolaminu.
[3] Proti rozhodnutí žalované podal žalobce u krajského soudu žalobu, ve které předně
namítal, že naplnil podmínky liberace podle §17i odst. 1 zákona o potravinách. V době uvedení
výrobku na trh (tj. ke dni 25. 11. 2015) neexistovala na úrovni národní ani evropské legislativy
jakákoliv obecně závazná právní norma, která by výslovně zakazovala obsah tropanových
alkaloidů a skopolaminu nebo určovala jejich maximální přípustné množství v potravinách.
Žalobce jako výrobce potravin vyráběných mj. z čiroku prováděl testování vstupních surovin
a výsledných potravin v souladu s tehdy platnou právní úpravou a obecně známými vědeckými
poznatky; u svého dodavatele objednával vstupní surovinu čirok pro potravinářské účely
a vyžadoval, aby tato surovina splňovala příslušné normy a byla čištěna od organických
a anorganických příměsí, což je běžným způsobem kontroly v potravinovém průmyslu. Žalobce
dále upozornil na doporučující charakter doporučení Evropské komise ze dne 19. 6. 2015,
č. 2015/916 (dále jen ,,doporučení Komise‘‘), přičemž žalovaná bezprostředně po vydání tohoto
doporučení začala provádět testování potravin na přítomnost tropanových alkaloidů a okamžitě
přistoupila k postihu výrobců potravin za jejich případnou přítomnost, ačkoli žalobce mohl
o vydání doporučení jen stěží vědět. Současně dle žalobce neexistovala v rozhodné době v České
republice laboratoř, která by pro žalobce byla schopna provést analýzu přítomnosti atropinu
a skopolaminu ve vstupní surovině, neboť nedisponovala potřebnou akreditací. K tomu žalobce
odkázal na rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 23. 6. 2015, sp. zn. 46 A 86/2013. Žalobce
rovněž namítal nepřiměřenost pokuty jak co do závažnosti správního deliktu, tak i způsobu,
následků a okolností jeho spáchání a navrhl napadené i jemu předcházející rozhodnutí zrušit.
[4] Krajský soud neshledal žádný z uplatněných žalobních bodů důvodným a žalobu zamítl.
Žalobci přisvědčil v tom, že v rozhodné době žádná právní norma explicitně přítomnost
tropanových alkaloidů v potravinách nezakazovala; v posuzované věci dospěla žalovaná k závěru,
že výrobky uváděné na trh žalobcem jsou nebezpečné, resp. škodlivé pro zdraví, na základě
stanoviska Státního zdravotnického ústavu (dále jen ,,SZÚ“), č. j. 4424/2015 a 3453, který podle
§16a odst. 8 zákona o potravinách poskytuje na žádost ministerstva nebo orgánů dozoru podle
§16 odst. 1 písm. b) a c) téhož zákona hodnocení zdravotního rizika z potravin podle čl. 3
nařízení č. 178/2002. Žalobce se dopustil správního deliktu podle §17 odst. 1 písm. p) zákona
o potravinách v souvislosti s čl. 14 nařízení, neboť na trh uváděl potraviny, které
nebyly bezpečné, protože byly škodlivé pro zdraví, což se jednoznačně podává ze stanoviska SZÚ
a žalobce to nečinil sporným. Krajský soud konstatoval, že pro tento závěr není rozhodné, zda
tropanové alkaloidy byly v nějaké právní normě za nebezpečné, resp. škodlivé pro zdraví,
označeny, neboť z citovaných ustanovení zákona o potravinách a nařízení jednoznačně vyplývá
obecná povinnost provozovatele potravinářského podniku – a tedy i žalobce – uvádět na trh
pouze potraviny bezpečné, tedy takové, které nejsou škodlivé pro zdraví. V posuzované věci
zjištěné rostliny (z čeledi lilkovitých – např. durman či rulík zlomocný), resp. jejich zdraví
škodlivé účinky, jsou obecně známé, pročež není na místě presumovat, že o nich žalobce nevěděl.
Pro posouzení spáchání správního deliktu označil krajský soud za ireleventní namítaný účel
doporučení, neboť žalobce svým jednáním naplnil skutkovou podstatu správního deliktu, na což
účel doporučení nemůže mít vliv. Ze stejného důvodu – neexistenci kauzality mezi vydaným
doporučením a jednáním žalobce je dle krajského soudu zcela bezpředmětná i námitka žalobce,
že nemohl o vydání doporučení vědět.
[5] K podmínkám liberace krajský soud předeslal, že odpovědnost za správní delikt podle
§17 odst. 1 písm. p) zákona o potravinách je odpovědnost objektivní, přičemž pro naplnění
liberačního důvodu podle §17i odst. 1 zákona o potravinách je nutné, aby jednání pachatele,
kterým se pokoušel porušení povinnosti zabránit, dosahovalo vysokého standardu. Pokud se však
žalobce chtěl odpovědnosti za správní delikt zprostit argumentací, že čištění dodávaných surovin
měl provést jeho dodavatel, nelze dle soudu v takovém jednání spatřovat vynaložení takového
úsilí, které je podle §17i odst. 1 zákona o potravinách nutné; tím spíše, pokud žalovaná
v napadeném rozhodnutí uvedla, že kontaminaci dodané suroviny mohl žalobce odhalit při běžné
kontrole dodávaného zboží pouhým senzorickým posouzením potravin, což žalobce nijak
nezpochybnil. K námitce neexistence akreditované laboratoře v České republice a s tím
souvisejících finančních nákladů na provedení analýzy na přítomnost atropinu a skopolaminu
krajský soud uvedl, že ekonomický aspekt má při posuzování naplnění liberačních podmínek jistě
svůj význam, žalobce však tuto námitku blíže nerozvedl. Naopak s ohledem na množství dodané
vstupní suroviny zrn čiroku (téměř 39 tun) se dle názoru soudu nemohlo pro žalobce jednat
o zcela nepřiměřený finanční náklad. Z ničeho navíc neplyne, že by přítomnost škodlivých látek
nemohla být zjištěna i v případě analýzy potravin v neakreditované tuzemské laboratoři. Krajský
soud rovněž nepřisvědčil tvrzení žalobce, že nemohl předpokládat znečištění čiroku atropinem
a skopolaminem, dle názoru soudu se nejedná o látky nové nebo neznámé, z emailové
komunikace mezi žalobcem a dodavatelem navíc vyplynulo, že jejím předmětem byla
kontaminace durmanem rostoucím na okraji pole konkrétního pěstitele, a bylo tak nezbytné tuto
okolnost pro potravinářské účely zvlášť sledovat.
[6] Při posouzení zákonnosti uložené pokuty dospěl krajský soud k závěru, že napadené
rozhodnutí obsahuje co do okolností a způsobu spáchání správního deliktu logickou úvahu,
v rámci níž žalovaná dostatečně zohlednila specifika projednávaného případu. Nepřisvědčil
žalobci, že by se správní orgány nezabývaly okolnostmi správního deliktu. Žalovaná uložila
žalobci pokutu ve výši 300 000 Kč, přičemž maximální pokuta, která mohla být uložena, byla
50 mil. Kč. Žalobce opřel své závěry o likvidačním charakteru pokuty zejména o výsledek
účetního období 2015 a 2016; krajský soud při posouzení majetkových poměrů žalobce vycházel
z jím předložených dokumentů a přihlédl k majetkovým poměrům žalobce v širším kontextu –
nikoli toliko k hospodářskému výsledku – tedy i k tomu, že žalobce provedl investice do svého
podnikání v nemalé výši. Ač se pokuta jeví jako přísná, krajský soud ji za likvidační ani ve smyslu
judikatury Nejvyššího správního soudu nepovažoval; ostatně to, že pokuta likvidační nebyla,
podle soudu dokládá, že bylo vyhověno žalobcově žádosti o rozložení úhrady pokuty na splátky,
a žalobce nadále podniká. Namítaný nepoměr pokut uložených dodavateli a jeho odběrateli
v ,,kauze čirok‘‘ krajský soud s poukazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 – 133, odmítl s tím, že žalovanou byla rozdílná výše
pokut vysvětlena a neukládal ji v obou případech shodný správní orgán. Správní orgán není
povinen (ale ani oprávněn) majetkové poměry pachatele posuzovat v tom smyslu, jak se domáhal
žalobce, tj. aby majetnějším pachatelům byla ukládána pokuta vyšší a naopak těm chudším pokuta
nižší.
[7] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností.
Krajskému soudu vytýká nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení [§103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“)], vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán
v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu
[§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.], a nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti a nedostatku
důvodů rozhodnutí [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
[8] Stěžovatel úvodem konstatuje, že se krajský soud vypořádal prakticky s veškerou
argumentací uvedenou v žalobě, ale pouze v dílčích bodech, aniž by situaci hodnotil jako jeden
celek. Stěžovatel je proto přesvědčen, že ve svém souhrnu došlo při vydání rozsudku
k nesprávnému posouzení celé problematiky.
[9] Stěžovatel rekapituluje stěžejní důvody krajského soudu pro zamítnutí žaloby a dodává,
že v projednávané věci byla škodlivost vyhodnocena až na základě konkrétního (ex post
provedeného) rozboru SZÚ, jenž zdravotní škodlivost stanovil zpětně. Krajský soud dále neuznal
argumentaci stěžovatele o nemožnosti předvídat přítomnost rostlin (durmanu či rulíku
zlomocného) v čiroku, když bez bližšího odůvodnění uvedl, že škodlivé účinky látek těchto
rostlin jsou obecně známé, přičemž dodal, že u čiroku je zvýšená pravděpodobnost jejich
kontaminace těmito rostlinami. Krajský soud ovšem nijak nezdůvodnil, z čeho dovozuje, nejen
dle svého názoru, obecný závěr o přítomnosti tropanových alkaloidů v durmanu či rulíku, ale
především na základě čeho učinil skutkový a právní závěr o zvýšené pravděpodobnosti
kontaminace čiroku (či obdobných surovin) právě těmito rostlinami (a v nich obsaženým
atropinem a skopolaminem).
[10] Stěžovatel dále nesouhlasí s tím, jak byla krajským soudem posouzena otázka naplnění
liberačního důvodu dle §17i odst. 1 zákona o potravinách. Stěžovatel má za to, že učinil řadu
preventivních opatření, prováděl kontrolu v souladu se svým systémem na principu kritických
bodů – HACCP, a vyvinul tedy požadované úsilí. Navíc stěžovatel odmítá, že kontaminaci
dodané suroviny mohl odhalit při běžné kontrole dodávaného zboží jeho pouhým senzorickým
posouzením. V této souvislosti stěžovatel odkazuje na odbornou publikaci Výzkumného ústavu
rostlinné výroby, v.v.i., Praha, 2018, která k otázkám pěstování a zpracování čiroku výslovně
uvádí, že „durman má podobné zrno a produkt je velmi obtížně čistitelný“. Stěžovatel tudíž dovozuje
nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, a to pro nedostatek skutkových důvodů; odkazuje
k tomu na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75.
[11] K možnostem stěžovatele provést analýzy na přítomnost atropinu a skopolaminu krajský
soud uvedl, že tyto mohl provést v zahraničních laboratořích, přičemž by to vzhledem
k udávanému objemu zboží (téměř 39 tun) nemohl být zcela nepřiměřený náklad. Soud ovšem
dle stěžovatele vycházel z chybného skutkového závěru, neboť tyto analýzy lze provádět
až na rozemletém čirokovém zrnu. Na nezpracovaném čirokovém zrnu tyto analýzy provádět
nelze, neboť škodlivé látky jsou v danou chvíli koncentrovány pouze v semenech durmanu
obecného, který se navíc nenachází pravidelně rozložen v celém objemu zrna. Krajský soud dále
stěžovatele odkázal na možnost provádět analýzy v neakreditovaných laboratořích v ČR, přičemž
zcela opomíjí námitku stěžovatele, že sama žalovaná výslovně vyžaduje provádění analýz pouze
v laboratořích s akreditací testování potravin včetně stanovení atropinu a skopolaminu (viz přípis
SZPI č. j.: SZPI/AA764 - 21/2016 ze dne 18. dubna 2016). Při posuzování, zda mohl stěžovatel
předpokládat znečištění čiroku atropinem a skopolaminem, vyšel soud z emailové komunikace
mezi stěžovatelem a dodavatelem SEED SERVICE s.r.o. Zmíněná emailová komunikace
proběhla dne 22. 11. 2015, tedy až poté, co byl správním orgánem I. stupně stěžovateli
telefonicky nahlášen výsledek jeho kontrolního zjištění.
[12] Stěžovatel má za to, že naplnil liberační důvod dle §17i odst. 1 zákona o potravinách,
neboť prokázal, že vynaložil veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení právní
povinnosti zabránil. Stěžovatel se domnívá, že v daném případě došlo k narušení principu
oprávněné důvěry, a to ať již odvozeného ze základních práv či principu právní jistoty a principu
legitimního očekávání. Dovozuje tak z následujících skutečností: v roce 2014 byl čirok ve vztahu
k uplatnění na trhu bezlepkového segmentu potravin absolutní novinkou a stěžovatel u svého
dodavatele objednával vstupní surovinu čirok pro potravinářské účely a vyžadoval, aby tato
surovina splňovala příslušné normy a byla čištěna od organických a anorganických příměsí.
V rozhodné době neexistovala na úrovni národní legislativy ani na úrovni legislativy Evropské
unie jakákoliv obecně závazná právní norma, která by výslovně zakazovala obsah tropanových
alkaloidů atropinu a skopolaminu, nebo by určila jejich maximální přípustné množství
v potravinách. V rozhodné době rovněž vůbec nebyla známa problematika přítomnosti
tropanových alkaloidů atropinu a skopolaminu v některých potravinách (zejména v obilovinách
a odvozených produktech). Kontrolu přítomnosti atropinu a skopolaminu v potravinách
neprováděla v minulosti ani žalovaná. Namísto toho, aby žalovaná ve smyslu doporučení Komise
zahájila monitorovací, kontrolní, metodickou, školící a v neposlední řadě ve vztahu
k výrobcům potravin informační činnost, přistoupila striktně k postihu stěžovatele formou
uložení pokuty. Stěžovatel v tomto ohledu poukazuje na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006 - 132, dle kterého je správní praxe zakládající legitimní
očekávání ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy,
která opakovaně potvrzuje určitý vyklad a použití právních předpisů. Takovou praxí je správní
orgán vázán.
[13] Závěrem se stěžovatel ohrazuje vůči výši udělené pokuty. Žalovaná při uložení sankce
náležitě nezohlednila skutečnost, zda se jednalo o vadu zjevnou či nezjevnou. Vada zjevná
je odhalitelná již pouhým smyslovým vnímáním. Ačkoli žalovaná i krajský soud vyslovují tezi
o možnosti odhalení kontaminace zrna čiroku plodinami obsahujícími atropin a skopolamin,
nebyl v tomto směru proveden žádný důkaz. Pouhým smyslovým vnímáním lze spolehlivě
rozpoznat například zápach, změnu barvy či plesnivění potravin. V daném případě se evidentně
jedná o vadu nezjevnou. Nezjevné vady jsou pravidelně odhalitelné pouze v laboratoři
se specializovaným vybavením. Stěžovatel rovněž polemizuje s úvahami krajského soudem
ohledně označení výše uložené pokuty jakožto likvidační Závěr krajského soudu vede k poměrně
absurdní představě, že pokud by stěžovatel byl nucen své podnikání z důvodu platební
neschopnosti ukončit, pak by bylo možné teprve výši uložené pokuty označit za likvidační.
[14] S ohledem na uvedené stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[15] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti předně uvádí, že se zcela ztotožňuje
s rozsudkem krajského soudu a kasační stížnost neshledává důvodnou; odkazuje na své
rozhodnutí, neboť se již zde vyjádřila k námitkám nynějšího stěžovatele, který je opakovaně
uvádí i v kasační stížnosti, a dále na své vyjádření k žalobě a na své vyjádření k replice žalobce.
[16] Ke kasačním námitkám jako celku dále žalovaná uvádí, že podle jejího názoru představují
prosté popírání závěrů žalované a krajského soudu a nepřinášejí žádnou otázku, která již nebyla
v předchozím řízení přesvědčivě zodpovězena a uzavřena. Žalovaná je přesvědčena, že se krajský
soud důkladně zabýval všemi námitkami stěžovatele a to jednotlivě i ve všech souvislostech
a je toho názoru, že posouzení celé problematiky bylo logické a správné. Žalovaná předně
zdůrazňuje, že stěžovatel jako provozovatel potravinářského podniku je povinen uvádět na trh
pouze bezpečné potraviny a je na něm, jakým způsobem zajistí, aby tento objektivní požadavek
byl zajištěn. Skutečnost, že není stanoven limit pro nebezpečnou látku, neznamená, že je možné
uvádět na trh potraviny obsahující tuto nebezpečnou látku. Žalovaná však netrestala stěžovatele
za „pouhý“ výskyt tropanových alkaloidů v potravinách, ale vycházela z hodnocení rizika
provedeného SZÚ, který jednoznačně potvrdil, že konkrétní kvantifikovaný obsah tropanových
alkaloidů v uváděných potravinách je natolik vysoký, že konzumace daných potravin
má bezprostřední dopad na zdraví konzumentů. Co se týče povědomí o tropanových alkaloidech,
stěžovatel, jako výrobce obilných směsí a výrobků z mouky, které vyrábí a uvádí
na trh již od roku 2009, by zcela jistě měl, jako odborník na danou komoditu, mít nadstandartní
znalosti týkající se zpracování této komodity a nebezpečí, která zde hrozí. Žalovaná i nadále
zastává názor, že povědomí o jedovatých bylinách, které se velmi často vyskytují na polích spolu
s pěstovanými plodinami, lze mít za všeobecnou znalost. Navíc díky teplému podnebí se stává
například durman jedním z nejrozšířenějších plevelů u nás. Z tohoto důvodu je překvapivé,
že stěžovatel tvrdil, že o tomto riziku nic neví a tuto znalost přisuzuje jen úzké odborné
veřejnosti. Skutečnost, zda byl čirok kontaminován durmanem či jiným plevelem nemá dle
názoru žalované žádný vliv na posuzované protiprávní jednání. V potravině uváděné na trh
stěžovatelem byly zjištěny značně vysoké hodnoty atropinu a skopolaminu. Vzhledem k tomu,
že se jednalo potraviny vyrobené z čiroku, s největší pravděpodobností hraničící s jistotou lze
konstatovat, že atropin a skopolamin se dostal do potravin prostřednictvím semen plevele. To,
že to byl zřejmě durman, vyplývá z emailové komunikace předložené stěžovatelem.
Zpochybňování notoriet považuje žalovaná za zjevně účelovou argumentaci stěžovatele.
[17] Krajský soud stejně jako žalovaná vzali v úvahu, že stěžovatel provedl určitou kontrolu
suroviny, kterou přijal od dodavatele, kontrola však byla zaměřena především na obsah lepku.
Nelze tedy přitakat stěžovateli, že by vynaložil takové mimořádné úsilí, které by mohlo vést
k liberaci. K možnostem senzorické kontroly žalovaná zdůrazňuje, že zrna čiroku jsou bílá nebo
červena zatímco zrna durmanu jsou černá. Je tedy zřejmé, že kontaminaci lze odhalit pouhou
senzorickou kontrolou před pomletím obilovin. K odkazu na odbornou publikaci žalovaná
konstatuje, že uvedená publikace nijak nezpochybňuje předchozí závěr, tvrzení ohledně
kontaminace čiroku plevelem se týká obtížného čištění, nikoliv rozpoznatelnosti kontaminace.
To, že zrna durmanu i čiroku jsou stejně velká, a proto je čištění čiroku velmi obtížné na rozdíl
od čištění obilovin jako je pšenice, která také může být plevelem kontaminovaná, je skutečnost,
kterou žalovaná nijak nezpochybňuje. K námitce, že ke kontaminaci stačí malé množství semen
durmanu obecného, žalovaná uvádí, že právě z toho důvodu je potřeba přistupovat ke zpracování
čiroku s velkou obezřetností, stěžovatel však dostatečně obezřetný nebyl. Navíc čirok objednával
u společnosti SEED Service s.r.o., která se specializuje na osivo nikoliv na dodávání surovin pro
výrobu potravin, i z tohoto důvodu bylo na místě pečlivě dodávky suroviny zkontrolovat.
[18] Emailová komunikace, kterou sám stěžovatel předložil krajskému soudu, není důkazem
o tom, že by právě až z této komunikace, datované po zjištění tropanových alkaloidů
v potravinách, stěžovatel shledal, že existuje riziko kontaminace jedovatými plevely. Povědomí
o tomto riziku mohl a měl mít stěžovatel ve chvíli, kdy se jako výrobce potravin rozhodl
zpracovávat čirok pro potravinářské účely. Riziko výskytu příměsí z jedovatých plevelů existuje již
tisíce let, tedy tak dlouho, jak jsou lidstvem obiloviny pěstovány. Nicméně při standardním čištění
pšenice a podobných velkých zrn lze snadno oddělit malá zrna plevele, zatímco u čiroku, jehož
zrna jsou menší, je toto čištění obtížnější. Je proto nezbytné, aby výrobce potraviny z čiroku si byl
jistý, že surovina, ze které potraviny vyrábí je bezpečná a vhodná pro výrobu potravin. Ohledně
znalostí týkající se nebezpečí tropanových alkaloidů žalovaná již v roce 2014 vydala tiskovou
zprávu ze dne 25. 11. 2014, ve které varovala spotřebitele před konzumací Dětské ovesné kaše,
která obsahovala 12,1 µg/kg atropinu (v ka ších stěžovatele bylo zjištěno až 1200 µg/kg atropinu
tedy 100x více).
[19] Žalovaná dále uvádí, že doporučení Komise je určeno členským státům a v zásadě nemá
přímý dopad na provozovatele potravinářských podniků. Zde je na místě zdůraznit, že uvedené
doporučení ani limity v něm uvedené nebyly rozhodné pro konstatování porušení požadavků
potravinového práva či spáchání správního deliktu, neboť výrobky uváděné stěžovatelem na trh
byly shledány jako nebezpečné na základě jednoznačného odborného posouzení hodnocení rizika
SZÚ, který je k takovému posouzení ze zákona příslušný.
[20] K námitce týkající se legitimního očekávání žalovaná konstatuje, že jedním
z nejdůležitějších požadavků potravinového práva je, aby potraviny byly bezpečné (jedná
se o požadavek nařízení č. 178/2002). V případě, že je zjištěno porušení tohoto požadavku,
je žalovaná oprávněna ukládat opatření a také sankce, které mají být preventivní i represivní
pro pachatele správního deliktu resp. přestupku. Žalovaná má za to, že ani ona ani správní orgán
I. stupně ve svém postupu v dané věci nevybočily z mezí běžné praxe, když uložily opatření
a sankci stěžovateli, který prokazatelně uváděl na trh potraviny škodlivé pro zdraví. Nelze
přisvědčit tvrzení stěžovatele, že by žalovaná změnila svou praxi v přístupu k zdravotně
závadným potravinám a tím porušila zásadu předvídatelnosti práva, respektive legitimního
očekávání. Žalovaná je dále toho názoru, že správní orgán prvního stupně i sama žalovaná
dostatečně zohlednily skutečnost, že v konečném výrobku se jednalo o vadu skrytou
(bez provedení laboratorního rozboru nekvantifikovatelnou), nicméně také bylo zohledněno,
že při dodání suroviny mohla být kontaminace díky jiné barvě zrna a semena odhalena. Závěrem
žalovaná rekapituluje postup stanovení pokuty, přezkoumala mimo jiné hodnocení závažnosti
správního deliktu, skutečnost, že se jednalo o potraviny, u kterých byly zdravotní limity
překročeny mnohonásobně, množství potravin a tedy i potenciální množství zdravotně
poškozených spotřebitelů. Dle názoru žalované se krajský soud ve svém rozhodování v dané
věci nedopustil vad řízení, které mu stěžovatel vytýká, a navíc důvody pro podání kasační
stížnosti podle §103 s. ř. s. ve věci nejsou vůbec dány; navrhuje proto její zamítnutí.
[21] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení.
Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, stěžovatel je v řízení zastoupen advokátem
dle §105 odst. 2 s. ř. s. a jsou splněny i obsahové náležitosti kasační stížnosti dle §106 s. ř. s.
[22] Nejvyšší správní soud zkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4
s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a přípustně uplatněných důvodů a dospěl k názoru, že kasační
stížnost není důvodná.
[23] Vzhledem k tomu, že stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti také důvod podle
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., zabýval se Nejvyšší správní soud nejprve tímto důvodem. Bylo
by totiž předčasné zabývat se právním posouzením věci samé, bylo-li by současně napadené
rozhodnutí krajského soudu skutečně nepřezkoumatelné, či založené na jiné vadě řízení s vlivem
na zákonnost rozhodnutí o věci samé.
[24] Námitku nepřezkoumatelnosti neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou.
[25] Má-li být rozhodnutí přezkoumatelné, musí být z odůvodnění dotčeného rozhodnutí
zřejmé, jaký skutkový stav vzal posuzující orgán za rozhodný a jak uvážil o pro věc podstatných
skutečnostech, resp. jakým způsobem postupoval při posuzování těchto skutečností. Povinností
soudu je řádně se vypořádat se žalobní argumentací (rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 - 62, ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 - 75, ze dne
21. 5. 2015, č. j. 7 Afs 69/2015 - 45, atp.). Současně je ovšem nutné zdůraznit,
že nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém
skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm
jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 - 76). Není přípustné institut
nepřezkoumatelnosti libovolně rozšiřovat a vztáhnout jej i na případy, kdy se správní orgán, resp.
soud podstatou námitky účastníka řízení řádně zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci
účastníka za správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné
aspekty vznesené námitky a dopustí se dílčího nedostatku odůvodnění. Zrušení rozhodnutí pro
nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci
důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat.
Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů tak má místo zejména tehdy, opomene-
li správní orgán či soud na námitku účastníka zcela (tedy i implicitně) reagovat (srov. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012 - 45, či ze dne 29. 6. 2017,
č. j. 2 As 337/2016 - 64). Přehlédnout pak nelze ani fakt, že správní orgány a soudy nemají
povinnost vypořádat se s každou dílčí námitkou, pokud proti tvrzení účastníka řízení postaví
právní názor, v jehož konkurenci námitky jako celek neobstojí. Takový postup shledal ústavně
konformním i Ústavní soud v nálezu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08: „Není porušením
práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na po drobné oponentuře (a vyvracení)
jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu
rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná.“ (srov. také rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014 - 43).
[26] Stěžovatel se domnívá, že krajský soud vycházel z chybného skutkového stavu, neboť
analýzy na přítomnost atropinu a skopolaminu lze provádět až na rozemletém čirokovém zrnu.
Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že úkolem soudu ve správním soudnictví je přezkoumat
zákonnost napadeného rozhodnutí, tedy posoudit soulad napadeného správního rozhodnutí
se zákonem. Úkolem soudu není nahradit správní orgán v jeho odborné dozorové kompetenci
ani nahradit správní uvážení uvážením soudním. Úkolem soudu je posoudit, zda se správní orgán
v napadeném rozhodnutí dostatečně vypořádal se zjištěným skutkovým stavem, resp. zda řádně
a úplně zjistil skutkový stav a zda tam, kde se jeho rozhodnutí opíralo o správní uvážení, nedošlo
k vybočení z mezí a hledisek stanovených zákonem (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 18. 12. 2003, čj. 5 A 139/2002-46). Jinými slovy, krajský soud by byl povinen rozhodnutí
žalované zrušit a věc jí vrátit k dalšímu projednání a doplnění dokazování pouze v případě,
že by zjistil nedostatky ve zjištění skutkového stavu takového rozsahu, že jejich odstraňování
by znamenalo nahrazovat činnost správních orgánů soudem. Taková situace však v posuzovaném
případě nenastala. Krajský soud správně dospěl k závěru, že skutkový stav ve správním řízení byl
zjištěn dostatečně na základě shromážděných důkazů.
[27] Skutková podstata deliktu, jímž byl stěžovatel shledán vinným, je obsažena v §17 odst. 1
písm. p) zákona o potravinách: provozovatel potravinářského podniku, který uvádí potraviny
na trh, se dopustí správního deliktu tím, že nedodrží požadavky na bezpečnost potravin podle
přímo použitelného předpisu Evropské unie upravujícího požadavky na potraviny. Toto pravidlo
odkazuje na čl. 14 odst. 1, 2 písm. a) nařízení č. 178/2002. Podle těchto ustanovení nesmí být
potravina uvedena na trh, není-li bezpečná. Potravina se nepovažuje za bezpečnou, je-li
považována za škodlivou pro zdraví. Pro účely nařízení č. 178/2002 se dle čl. 3 ,,nebezpečím“
rozumí biologické, chemické nebo fyzikální činitele v potravinách nebo krmivech nebo stav
potravin nebo krmiv, které mohou mít nepříznivý účinek na zdraví.
[28] V tomto lze stručně odkázat na závěry krajského soudu, který správně uvádí,
že odpovědnost právnických osob za správní delikt je konstruována ve veřejném právu
objektivně, tj. jako odpovědnost za výsledek, bez ohledu na zavinění. Ze správního spisu přitom
jednoznačně vyplývá, že v předmětné věci bylo prokázáno porušení povinností, které stěžovateli
předpisy unijního potravinového práva ukládaly.
[29] Stěžovatel se dovolává §17i odst. 1 zákona o potravinách, podle něhož právnická osoba
za správní delikt neodpovídá, jestliže prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno
požadovat, aby porušení právní povinnosti zabránila. Nejvyšší správní soud souhlasí se žalovanou
i krajským soudem v tom, že podmínky pro liberaci tu nebyly dány. Rozhodující orgány
nerozporovaly tvrzení stěžovatele o jím nastavených stupních kontroly dodávané suroviny,
včetně systému HACCP (systém analýzy rizika při výrobě potravin). Stěžovatel však své kontrolní
mechanismy nezaměřil na kontrolu obsahu zakázaných látek. Z hlediska neuplatnění liberačních
důvodů je proto rozhodující, že se stěžovatel spoléhal na prohlášení poskytnutá jeho
dodavatelem, aniž by jakkoliv sám aktivně zkoumal, případně se alespoň pokusil zjistit
přítomnost zakázaných látek v čiroku. Lze proto konstatovat, že stěžovatel nevynaložil veškeré
úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení právní povinnosti zabránil. Přítomnost
důsledného kontrolního mechanismu by umožnila zkoumat, zda jeho vytvořením a dodržováním
stěžovatel vynaložil veškeré úsilí, které bylo od něho možno požadovat, aby porušení právní
povinnosti zabránil. Jinými slovy, v takovém případě by bylo možné uvažovat o uplatnění
liberace. V situaci, kdy uvedený mechanismus stěžovatel vůbec neměl a obsah čiroku sám nijak
nezkoumal, a to i za situace, kdy kontaminaci bylo možné odhalit pouhou senzorickou kontrolou
obilovin, nepřichází možnost liberace v úvahu. Rovněž ani skutečnost, že by případná kontrola
obsahu čiroku na zakázané látky byla finančně náročná, nemůže být důvodem pro uplatnění
liberace.
[30] Namítá-li stěžovatel, že v rozhodné době neexistovala žádná právní norma, která
by explicitně přítomnost tropanových alkaloidů zakazovala, a že nemohl předvídat přítomnost
škodlivých rostlin (durmanu či rulíku zlomocného) v čiroku, pak v právě uvedeném spočívá
slabina stěžovatelovy argumentace. Nejvyšší správní soud se v tomto ohledu ztotožňuje
s hodnocením krajského soudu, podle něhož se od stěžovatele jako profesionála v oboru potravin
vyžaduje vyšší míra znalostí v tomto směru. Podnikatelské rozhodnutí nemůže za stěžovatele
přijmout nikdo jiný. Hodlal-li stěžovatel obohatit svůj sortiment právě o novinku ve formě
bezlepkové potraviny z čiroku, vzal tím na sebe i odpovědnost za vysokou setrvalou kvalitu všech
vstupních surovin a též i možné riziko, že se mu to nepodaří. Nejvyšší správní soud v tomto
smyslu odkazuje na znění nařízení Komise (EU) ze dne 17. srpna 2010 o změně nařízení (EU)
č. 1272/2009, kterým se stanoví společná prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1234/2007,
pokud jde o nákup a prodej zemědělských produktů v rámci veřejné intervence (platné a účinné
v době spáchání správního deliktu), v jehož části II jsou stanoveny minimální požadavky
na jakost podle části I pro obiloviny, včetně čiroku, a z uvedeného se podává požadovaný rozbor
zrn, včetně hodnocení jejich kvality, napadení nebo podílu jiných látek. Je tak zřejmá náročnost
požadavků, kterým obiloviny musí odpovídat, jaká kritéria musí vzít profesionál v oboru potravin
v potaz a co vše je povinen při hodnocení kvality zvažovat.
[31] Každý provozovatel potravinářského podniku musí do oběhu uvádět zdravotně
nezávadné potraviny, ostatně z nařízení č. 178/2002 přímo vyplývá zásada vysoké ochrany zdraví
a k jejímu zajištění sloužící zásada předběžné opatrnosti. Argumentuje-li stěžovatel tím, že krajský
soud poukazoval na obecně známé škodlivé účinky durmanu či rulíku zlomocného a zvýšené
pravděpodobnosti kontaminace čiroku (či obdobných surovin) právě těmito rostlinami, a tento
předpoklad přitom v rozsudku není podepřen o konkrétní důkaz, pak Nejvyšší správní soud
připomíná, že je nutno rozlišovat mezi skutečnostmi známými soudu z jeho úřední činnosti
na straně jedné, a skutečnostmi známými obecně na straně druhé. Nejvyšší správní soud se již
v minulosti ztotožnil s judikaturou Nejvyššího soudu, podle níž u obecně známé skutečnosti
je totiž již z její povahy nadbytečné, aby soud uváděl, jak se ji dozvěděl (usnesení NS ze dne
1. 9. 2010, sp. zn. 29 Cdo 748/2010). Naproti tomu aplikuje-li soud skutečnosti známé z úřední
činnosti, musí náležitě vyložit v odůvodnění rozhodnutí, ze které své konkrétní úřední činnosti
či postupu zná takové skutečnosti, resp. odkud se o nich dozvěděl (srov. rozsudek NSS ze dne
10. 2. 2010, č. j. 1 As 100/2009 - 129). V posuzovaném případě Nejvyšší správní soud konstatuje,
že regulace škodlivosti plevelů v obilninách představuje významný faktor ovlivňující hospodaření
zemědělců ve všech koutech světa; samotná existence plevelných rostlin představuje bezpochyby
obecně známou skutečnost a nelze po krajském soudu požadovat, aby prováděl její další
dokazování.
[32] V posuzované věci stěžovatel uváděl na trh nebezpečné, pro zdraví škodlivé potraviny.
V takovém případě není rozhodné, zda v rozhodné době ještě žádná právní norma explicitně
přítomnost tropanových alkaloidů v potravinách nezakazovala. Stěžovatel naplnil znaky skutkové
podstaty správního deliktu dle §17 odst. 1 písm. p) zákona o potravinách a jeho jednání zároveň
bylo společensky nebezpečným (škodlivým). Kromě formálních znaků deliktního jednání tak byla
naplněna i materiální stránka deliktu, neboť byl ohrožen právem chráněný zájem, a to zdraví
spotřebitelů.
[33] Nejvyšší správní soud proto nepřisvědčil názoru stěžovatele, že rozsudek krajského soudu
trpí nepřezkoumatelností v tom smyslu, jak byla pojmově ustálena výše citovanou judikaturou,
a rovněž nezjistil ani žádnou jinou vadu řízení před městským soudem, která by mohla mít
za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé. Uzavírá proto, že stížnostní námitky opírající
se o §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. nejsou důvodné. Nejvyšší správní soud dále konstatuje,
že skutkový stav byl zjištěn dostatečně bez důvodných pochybností tak, aby mohl být stěžovatel
za výše uvedený správní delikt shledán vinným. Ani stížnostní námitky ve smyslu §103 odst. 1
písm. b) proto Nejvyšší správní soud neshledal důvodnými.
[34] Ke zbývajícím kasačním námitkám jako celku Nejvyšší správní soud uvádí, že v zásadě
představují prosté popírání závěrů žalované a krajského soudu a nepřinášejí žádnou otázku, která
již nebyla v předchozím řízení přesvědčivě zodpovězena a uzavřena.
[35] Nejvyšší správní soud dále neshledal, že by uložená pokuta byla nepřiměřená. Správní
orgány důsledně vyhodnotily a vysvětlily, proč uložily pokutu v dané konkrétní výši a proč
je pokuta přiměřená. Nejvyšší správní soud na dané vyhodnocení v obecné rovině odkazuje.
Pokud by správní orgány musely bez dalšího přihlížet k soukromoprávním jednáním pachatelů,
v důsledku čehož se mohou dostat do ekonomických problémů, mělo by to podle Nejvyššího
správního soudu absurdní důsledky. Správní orgány by totiž mohly uložit jen pokutu v minimální
výši, resp. by nemohly uložit pokutu žádnou, čímž by došlo k úplnému popření smyslu správního
trestání. Podle Nejvyššího správního soudu je rozhodující, že stěžovatel přijal v souvislosti
se svojí činností i odpovídající závazky dobrovolně a na své podnikatelské riziko. V tomto ohledu
Nejvyšší správní soud uloženou pokutu neshledal jako nepřiměřenou. Správní orgány, včetně
odkazu na konkrétní skutečnosti plynoucí mj. z účetnictví stěžovatele, dostatečně vysvětlily, proč
uložily pokutu v dané výši a proč není nepřiměřená; s jejich závěry se Nejvyšší správní soud
ztotožnil..
[36] Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů kasační stížnost podle §110 odst. 1
věty druhé s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
[37] O nákladech řízení kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v řízení úspěch, právo na náhradu nákladů řízení mu
proto nenáleží. Žalované v rámci řízení žádné náklady nad rámec její úřední činnosti nevznikly,
proto jí soud náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. dubna 2020
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu