ECLI:CZ:NSS:2020:6.AFS.176.2019:31
sp. zn. 6 Afs 176/2019 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Langáška (soudce
zpravodaj) a soudkyň JUDr. Lenky Matyášové a Mgr. Veroniky Baroňové v právní věci
žalobkyně: KONREO, v. o. s., IČO 04706498, sídlem Dobrovského 1310/64, Brno, insolvenční
správkyně společnosti FAU s. r. o., v konkursu, IČO 49610431, sídlem Pekařská 1639/79a,
Opava – Kateřinky, zastoupená JUDr. Alfrédem Šrámkem, advokátem, sídlem
Českobratrská 1403/2, Ostrava, proti žalovanému: Generální ředitelství cel, sídlem
Budějovická7, Praha 4, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. května 2017
č. j. 11572-2/2017-900000-302, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského
soudu v Ostravě ze dne 17. června 2019 č. j. 22 Af 76/2017 - 71,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 17. června 2019 č. j. 22 Af 76/2017 - 71
se ruší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Rozhodnutím Celního úřadu pro Moravskoslezský kraj (dále též „celní úřad“) ze dne
13. září 2016 č. j. 18029-32/2016-570000-11 bylo společnosti FAU s. r. o. vydáno povolení
k provozování daňového skladu a současně bylo zrušeno původní povolení ze dne
8. prosince 2015. Společnost FAU podala proti tomuto rozhodnutí odvolání, neboť nesouhlasila
s novým rozsahem povolení.
[2] V nyní posuzované věci jde o pozdější zastavení tohoto odvolacího řízení
pro bezpředmětnost. Pro pochopení kontextu je však třeba uvést další informace o událostech,
ke kterým v inkriminovaném období a později docházelo.
[3] Nejprve, o více než rok dříve, byla společnost FAU rozhodnutími Finančního úřadu
pro Jihomoravský kraj ze dne 22. dubna 2015 a 7. srpna 2015 vyzvána jako ručitel k úhradě
nedoplatku na dani z přidané hodnoty za dlužníka společnost VERAMI International Company
s. r. o. (dále též „ručitelské výzvy“). Odvolání společnosti FAU proti těmto rozhodnutím zamítlo
Odvolací finanční ředitelství rozhodnutími ze dne 22. září 2016 a 13. října 2016, která ovšem
později zrušil Krajský soud v Brně (rozsudek ze dne 9. května 2019 č. j. 29 Af 102/2016 - 335).
[4] Zásadní vliv na poměry společnosti FAU měly související události z konce září 2016. Dne
23. září 2016 a 30. září 2016 vydaly Celní úřad pro Moravskoslezský kraj (dále též „celní úřad“)
a Specializovaný finanční úřad vůči společnosti FAU zajišťovací příkazy k zajištění úhrady daní
v celkové výši přesahující 540 milionů Kč. Zajišťovací příkazy byly vykonány okamžitě. Odvolání
proti zajišťovacím příkazům vydaným Specializovaným finančním úřadem zamítlo Odvolací
finanční ředitelství rozhodnutím ze dne 20. října 2016. Žalovaný rozhodnutími ze dne
10. listopadu 2016 a 12. prosince 2016 změnil zajišťovací příkazy vydané celním úřadem
jen nepatrně (tak, že určil lhůtu splatnosti v délce tří dnů), ve zbytku odvolání společnosti FAU
zamítl.
[5] Pro kontext je vhodné uvést, že rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství
z 20. října 2016 a zajišťovací příkazy vydané Specializovaným finančním úřadem z 23. září 2016
následně zrušil Krajský soud v Ostravě (dále jen „krajský soud“), a to rozsudkem ze dne
14. června 2017 č. j. 22 Af 9/2017 - 84; kasační stížnost proti tomuto rozsudku zamítl Nejvyšší
správní soud rozsudkem ze dne 30. listopadu 2017 č. j. 4 Afs 140/2017 - 54. Rozsudkem ze dne
22. května 2018 č. j. 22 Af 8/2017 zrušil krajský soud rozhodnutí žalovaného z 10. listopadu 2016
a 12. prosince 2016 i jemu předcházející zajišťovací příkazy vydané Celním úřadem
pro Moravskoslezský kraj ze dne 23. září 2016 a 30. září 2016. Kasační stížnost proti
tomuto rozsudku také Nejvyšší správní soud zamítl (rozsudek ze dne 28. března 2019
č. j. 10 Afs 172/2018 - 42).
[6] Dne 23. září 2016, tedy ve stejný den, kdy vydal zajišťovací příkazy, celní úřad zahájil
z moci úřední řízení o zrušení povolení k provozování daňového skladu ze dne 13. září 2016.
Dne 12. října 2016 pak celní úřad rozhodnutím č. j. 116908-9/2016-570000-11 toto povolení
zrušil z důvodů ekonomické nestability a ztráty bezdlužnosti společnosti FAU. Ta podala i proti
tomuto rozhodnutí odvolání. Žalovaný rozhodnutím ze dne 27. března 2017 č. j. 539-4/2017-
900000-302 odvolání zamítl. I toto rozhodnutí později krajský soud rozsudkem ze dne
17. června 2019 č. j. 22 Af 56/2017 - 77 zrušil (a ve vztahu k tomuto rozsudku běží
před Nejvyšším správním soudem řízení o kasační stížnosti pod sp. zn. 5 Afs 323/2019).
[7] Nyní zpět k vlastní věci posuzované v tomto řízení. Protože bylo 12. října 2016 zrušeno
rozhodnutí o povolení k provozování daňového skladu vydané 13. září 2016, proti němuž
společnost FAU původně podala odvolání, celní úřad rozhodnutím ze dne 21. října 2016
č. j. 115562-10/2016-570000-11 odvolací řízení zastavil pro bezpředmětnost podle §106
odst. 1 písm. f) zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád. Odvolání žalobkyně proti tomuto
rozhodnutí zamítl žalovaný rozhodnutím označeným v návětí, přičemž konstatoval, že vedení
odvolacího řízení proti rozhodnutí o povolení daňového skladu, které bylo zrušeno, postrádá
smysl. Nad rámec nutného odůvodnění žalovaný uvedl, že jakýkoli výsledek odvolacího řízení
nemůže mít žádný vliv na rozhodnutí o zrušení povolení k provozování daňového skladu,
které bylo vydáno na základě jiných důvodů, než z kterých celní úřad nevyhověl v plném rozsahu
požadavkům žalobkyně na provozování daňového skladu.
[8] Společnost FAU podala proti rozhodnutí žalovaného ve věci zastavení odvolacího řízení
žalobu, kterou krajský soud nejprve usnesením ze dne 22. září 2017 č. j. 22 Af 76/2017 - 36
odmítl jako návrh podaný osobou zjevně neoprávněnou. Na majetek společnosti FAU byl totiž
ještě před podáním žaloby prohlášen konkurz, a žalobu tak měl dle názoru krajského soudu podat
insolvenční správce. Toto usnesení zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 7. února 2018
č. j. 6 Afs 328/2017 - 33 kvůli pochybnostem, zda žalobu podala společnost FAU,
či její insolvenční správkyně, společnost KONREO, v. o. s.
[9] Krajský soud následně dotazem na zástupce žalobkyně zjistil, že žalobu skutečně podala
společnost KONREO jako insolvenční správkyně společnosti FAU.
[10] Rozsudkem označeným v návětí krajský soud zrušil žalobou napadené rozhodnutí
žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení a přiznal žalobkyni náhradu nákladů řízení. Nejprve
se zabýval tím, zda může přihlížet ke zrušení zajišťovacích příkazů a ručitelských výzev
i k vlastnímu rozsudku ze dne 17. června 2019 č. j. 22 Af 56/2017 - 77, kterým bylo zrušeno
rozhodnutí žalovaného ve věci zrušení povolení společnosti FAU k provozování daňového
skladu (body [5] a [6] výše). Všechny tyto okolnosti nastaly až po vydání žalobou napadeného
rozhodnutí, jejich zohledněním by tak krajský soud porušil zásadu vázanosti skutkovým
a právním stavem, který tu byl v době vydání rozhodnutí správního orgánu, vyjádřenou v §75
odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Poté, co shrnul část
judikatury Nejvyššího správního soudu k této problematice, krajský soud dovodil, že základní
podmínkou pro prolomení uvedeného pravidla je, že se účastníku řízení jinak nedostane ochrany.
Dále krajský soud konstatoval, že posuzované rozhodnutí o zastavení řízení je nutným důsledkem
toho, že rozhodnutí o povolení k provozování daňového skladu bylo zrušeno z moci úřední.
Podle §20 odst. 3 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, lze požádat o vydání nového
povolení k provozování daňového skladu nejdříve po uplynutí dvou let od zrušení předešlého
povolení. Toto ustanovení dle názoru krajského soudu představuje jasnou překážku bránící
daňovému subjektu, aby po vydání rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o zrušení povolení
k provozování daňového skladu dosáhl revize svého postavení. Jelikož po daňovém subjektu
nelze požadovat, aby po dva roky snášel následky rozhodnutí o zrušení povolení k provozování
daňového skladu, nemá žalobkyně jinou ochranu než zrušení napadeného rozhodnutí ze strany
správního soudu. Krajský soud tedy k událostem následujícím po vydání napadeného rozhodnutí
žalovaného přihlédl.
[11] V obecné rovině se krajský soud ztotožnil se žalovaným, že odvolací řízení se stane
bezpředmětným, pokud je odvoláním napadené rozhodnutí zrušeno. Podle krajského soudu
však „výjimku z uvedeného pravidla představuje případ, kdy je takové zrušení jen výsledkem
nezákonné činnosti státních orgánů, nikoli výsledkem jednání či opomenutí daňového subjektu.“
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[12] Žalovaný (dále též „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost.
Namítal, že krajský soud neměl přihlížet k rozsudkům vydaným po žalobou napadeném
rozhodnutí. Kasační účinky těchto rozsudků vůči zajišťovacím příkazům a ručitelským výzvám
totiž nastoupily až s jejich právní mocí, ex nunc. Krajský soud sám sebe pasoval do role třetí
správní instance a namísto přezkumu napadeného rozhodnutí rozhodoval ve věci samé. Krajský
soud tak stěžovateli implicitně vytýká, že do svých úvah nezahrnul pozdější zrušení zajišťovacích
příkazů a ručitelských výzev, které navíc s předmětem řízení nesouvisejí. Stěžovatel byl povinen
vycházet ze skutkového a právního stavu existujícího ke dni vydání jeho rozhodnutí, nezbývalo
mu tedy nic jiného než potvrdit rozhodnutí o zastavení odvolacího řízení, které se po odstranění
přezkoumávaného rozhodnutí stalo bezpředmětným. V době rozhodování stěžovatele bylo
rozhodnutí o zrušení povolení k provozování daňového skladu potvrzeno i v odvolacím řízení.
Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že by měl ověřovat nejen to, zda rozhodnutí
přezkoumávané v odvolacím řízení existuje, ale i důvody, proč případně existovat přestalo.
[13] Stěžovatel též zpochybňoval úvahy, do kterých krajský soud zahrnul celkovou finanční
situaci společnosti FAU. Namítal, že tyto okolnosti souvisejí s rozhodnutím o zrušení povolení
k provozování daňového skladu, nikoli s posuzovanou věcí, a že krajský soud ekonomickou
situaci společnosti FAU a její příčiny nijak nedokazoval.
[14] Dále stěžovatel upozornil, že rozsudkem č. j. 22 Af 56/2017 - 77 krajský soud zrušil
pouze rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o zrušení povolení k provozování daňového
skladu. Prvostupňové rozhodnutí je tak nadále účinné a vykonatelné, důsledkem čehož
rozhodnutí o povolení k provozování daňového skladu ani nyní neexistuje a odvolání společnosti
FAU proti němu je stále bezpředmětné. Stěžovatel též podotkl, že krajský soud i v rozsudku
č. j. 22 Af 56/2017 - 77 neoprávněně zohlednil skutečnosti nastalé až po vydání
přezkoumávaného rozhodnutí, a de facto tak zkonstruoval rozhodovací důvod i pro toto řízení.
[15] Stěžovatel krajskému soudu rovněž vytkl, že dezinterpretoval relevantní judikaturu.
Zdůraznil, že pravidlo vyjádřené v §75 odst. 1 s. ř. s. lze prolomit pouze v situacích,
kdy jeho důslednou aplikaci nelze akceptovat z ústavněprávního hlediska, popřípadě tehdy,
když to vyžadují mezinárodní závazky České republiky či právo Evropské unie. Krajský soud
navíc bez dostatečného důvodu nerespektoval právní názor Nejvyššího správního soudu
vyjádřený ve skutkově podobné věci v rozsudku ze dne 21. prosince 2016 č. j. 6 As 47/2016 - 28.
[16] Dle názoru stěžovatele navíc krajský soud podmínky pro zohlednění skutečností
nastalých až po vydání žalobou napadeného rozhodnutí, které dovodil a s nimiž stěžovatel
nesouhlasí, na věc nesprávně aplikoval. Krajský soud vyšel z toho, že neexistovala jiná cesta
k odstranění dopadů napadeného rozhodnutí. Stěžovatel však nápravu jednak nepovažuje
za možnou, jednak vidí jinou cestu. Krajský soud měl zohlednit, že na majetek společnost FAU
byl prohlášen konkurz, což je samostatnou překážkou pro vydání povolení k provozování
daňového skladu, odvolání proti rozhodnutí o zrušení tohoto povolení tudíž nadále nelze
vyhovět a odvolací řízení ve věci zrušeného povolení bude nadále bezpředmětné. Stěžovatel navíc
odmítá, že by měl být vázán pokynem krajského soudu ohledně pořadí, v jakém má jednotlivá
rozhodnutí přezkoumávat. Dále krajský soud přehlédl, že dvouletá lhůta, po niž podle §20
odst. 3 zákona o spotřebních daních nelze požádat o nové povolení k provozování daňového
skladu, již ke dni jeho rozhodnutí uplynula, a společnost FAU tak tuto žádost mohla podat. Další
cestou k odstranění dopadů napadeného rozhodnutí navíc představuje postup podle zákona
č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím
nebo nesprávným úředním postupem, samozřejmě pouze ve vztahu k těm rozhodnutím,
která se ukázala být nezákonnými a způsobila společnosti FAU škodu, což není případ nyní
přezkoumávaného rozhodnutí o zastavení odvolacího řízení.
[17] Stěžovatel napadl i výrok, jímž mu byla uložena povinnost nahradit žalobkyni náklady
řízení. Zdůraznil, že v době svého rozhodování jednal po právu, zohlednil správně
tehdy existující skutečnosti a ty budoucí neznal, přičemž krajský soud zrušil jeho rozhodnutí,
aniž by mu fakticky vytkl jakékoli pochybení. Stěžovatel odkázal na rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 15. srpna 2019 č. j. 10 Afs 5/2019 - 51 a ze dne 16. prosince 2009
č. j. 6 As 40/2009 - 125, které v obdobných okolnostech shledaly důvod pro nepřiznání náhrady
nákladů řízení procesně úspěšnému žalobci.
[18] Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[19] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že je důvodná.
[20] Stěžejní námitka stěžovatele spočívá v tom, že krajský soud v rozporu s §75 odst. 1 s. ř. s.
vyšel ze skutečností, které nastaly po vydání napadeného správního rozhodnutí stěžovatele. Podle
§75 odst. 1 s. ř. s. při přezkoumávání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl
v době rozhodování správního orgánu. Citované pravidlo odráží přezkumný charakter správního
soudnictví. V řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§65 a násl. s. ř. s.) správní
soudy posuzují to, zda správní orgán na základě skutečností, v té době existujících a řádně
a v potřebném rozsahu zjištěných, a na základě právního stavu platného v době jeho rozhodování
rozhodl po právu; jejich činnost není dalším stupněm správního řízení, soudní řízení v tomto
smyslu nemá povahu nalézací a soudy nerozhodují namísto veřejné správy ve věci samé.
[21] Z tohoto pravidla však judikatura vyšších soudů nalezla výjimky, a to jak v případě
pozdější změny právního stavu (objektivního práva, včetně judikatury vyšších soudů),
tak i v situaci pozdějších změn skutkového stavu.
[22] Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že např. v usnesení ze dne 16. listopadu 2016
č. j. 5 As 104/2013 - 46, č. 3528/2017 Sb. NSS, rozšířený senát dovodil s ohledem na čl. 40
odst. 6 Listiny základních práv a svobod povinnost krajských soudů zohledňovat vývoj právní
úpravy po vydání žalobou napadeného rozhodnutí ve věci správního trestání. Již v počátcích
své činnosti též Nejvyšší správní soud judikoval, že je nutné zohlednit pozdější zrušení právního
předpisu, který byl ve správním řízení aplikován, pro neústavnost (rozsudek ze dne
30. června 2004 č. j. 7 A 48/2002 - 98, č. 1041/2007 Sb. NSS). Tato judikatura se však vztahuje
k pozdějším změnám právního (nikoli skutkového) stavu, a pro posuzovaný případ tak není
relevantní.
[23] Pokud jde o skutkovou větev pravidla obsaženého v §75 odst. 1 s. ř. s., která je pro nyní
posuzovaný případ relevantní, Nejvyšší správní soud a Ústavní soud výjimečně připustily
prolomení tohoto pravidla ve věcech mezinárodní ochrany ke splnění zákazu non refoulement
a ve věcech doplňkové ochrany (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
22. dubna 2011 č. j. 5 Azs 3/2011 - 131, ze dne 4. února 2013 č. j. 8 Azs 27/2012 - 65, nález
Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 425/16 ze dne 12. dubna 2016, N 66/81 SbNU 153), ve věcech
mezinárodní ochrany uplatněním aplikační přednosti evropského práva (konkrétně čl. 46 odst. 3
směrnice č. 2013/32/EU, tzv. procedurální, např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
26. listopadu 2015 č. j. 10 Azs 194/2015 - 32 a již uvedený nález Ústavního soudu
sp. zn. I. ÚS 425/16), ve věcech zajištění cizinců s ohledem na ochranu osobní svobody
ve spojení s právem na život a zákazem mučení, nelidského či ponižujícího zacházení
nebo trestání (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. září 2019
č. j. 9 Azs 193/2019 - 48, č. 3933/2019 Sb. NSS, a ze dne 13. listopadu 2019
č. j. 6 Azs 170/2019 - 50) a ve věcech správního trestání k uplatnění ústavního zákazu dvojího
trestání za tentýž skutek (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. března 2009
č. j. 6 As 44/2008 - 142, č. 1842/2009 Sb. NSS, v rovině obecné překážky věci rozhodnuté
viz též rozsudek ze dne 9. června 2016 č. j. 2 Azs 307/2015 - 41).
[24] Lze tedy shrnout, že k prolomení §75 odst. 1 s. ř. s. (jeho neuplatnění na základě
přednostní aplikace mezinárodního či evropského práva či na základě jeho ústavněkonformní
interpretace) soudy přistoupily s obezřetností, pokud nebylo možno splnit mezinárodněprávní
závazek České republiky nebo ústavní zákaz jinak. V obdobném duchu Ústavní soud připustil
výjimečně prolomení §75 odst. 1 s. ř. s. v případě, že si to vyžadovaly spravedlnostní důvody
při nápravě historické křivdy způsobené minulým nedemokratickým režimem, ve vazbě na soudní
rehabilitace (viz nález sp. zn. I. ÚS 605/03 ze dne 2. června 2005, N 114/37 SbNU 475).
[25] Krajský soud sice formálně z výše shrnuté judikatury (resp. z některých zde zmíněných
rozhodnutí) vyšel, avšak stěžovatel oprávněně namítl, že její závěry dezinterpretoval,
pokud dovodil, že rozhodujícím kritériem pro případné zohlednění nových skutečností je (pouze)
to, zda žalobce může dosáhnout ochrany a posouzení nových skutečností jiným způsobem.
Tato podmínka se totiž uplatňuje kumulativně s tím, že nutnost výjimečně neaplikovat §75
odst. 1 s. ř. s. vyplývá z právní normy vyšší právní síly než soudní řád správní, popřípadě
z normy, která vůči němu má aplikační přednost. Jak Nejvyšší správní soud shrnul v rozsudku
ze dne 12. června 2018 č. j. 9 Afs 69/2017 - 75, č. 3758/2018 Sb. NSS, na nějž se odvolával
i krajský soud, pravidlo stanovené v §75 odst. 1 s ř. s. „je pravidlo stanovené zákonem, jímž je soud,
kromě velmi specifických výjimek, vázán. Typicky půjde o situaci, kdy mu takový postup bude ukládat buď
norma vyšší právní síly, nebo mající aplikační přednost.[…] V úvahu také přichází přednostní aplikace práva
EU, nebo mezinárodní smlouvy, která má přednost před zákonem dle čl. 10 Ústavy […] Zároveň je
i v takových případech prolomení uvedeného pravidla zásadně podmíněno tím, že se účastníkovi jinak ochrany
nedostane“ (zvýrazněno nyní).
[26] Krajský soud neidentifikoval žádný mezinárodněprávní závazek České republiky,
jemuž by bylo třeba dát aplikační přednost, ani přednostně použitelné ustanovení evropského
práva, ani žádné zjevné pravidlo vyvěrající z ústavního pořádku, které by přímo zpochybňovalo
použití §75 odst. 1 s. ř. s. a velelo zohlednit skutečnosti, které nastaly po vydání napadeného
správního rozhodnutí; jádro jeho odůvodnění představuje věta citovaná v odstavci [11] tohoto
rozsudku. Je přitom zřejmé, že nyní posuzovaný případ přímo nespadá do žádné kategorie věcí,
v nichž v minulosti vyšší soudy dovodily nutnost prolomení pravidla stanoveného v §75 odst. 1
s. ř. s.
[27] Již z tohoto důvodu by bylo namístě rozsudek krajského soudu zrušit. Nejvyšší správní
soud nicméně zvážil, zda nyní posuzovaný případ není stejného druhu jako výjimky již soudy
uznané, popř. zda svým charakterem a okolnostmi nemá založit další výjimku z §75 odst. 1 s. ř. s.
O to vážněji přitom musí vzít v úvahu, že má jít o situace vskutku výjimečné a že důvody
pro nalezení nové výjimky musí být spíše intenzívnější než u výjimek již nalezených, jinak by další
rozšiřování jejich „katalogu“ zpochybnilo samu výjimečnost odklonu od zákonného pravidla,
resp. samu jeho ústavní konformitu.
[28] Nahlíženo z širšího kontextu, Nejvyšší správní soud v minulosti – případ od případu –
dovodil, že v řízení o žalobě proti rozhodnutí ve věci daňového penále je třeba zohlednit,
že po vydání tohoto rozhodnutí bylo zrušeno rozhodnutí o stanovení daně, z níž penále vzešlo
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. května 2007 č. j. 2 Afs 30/2007 - 68), obdobně
to platí též pro rozhodnutí o odvodu za porušení rozpočtové kázně a z něj vzniklé penále
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. ledna 2015 č. j. 1 As 221/2014 - 35).
Tato rozhodnutí se zjevně opírala o argument, že penále je příslušenstvím daně (odvodu)
a sleduje její osud – viz §2 odst. 5 daňového řádu, resp. někdejší §58 zákona o správě daní
a poplatků. Obdobně v jiném rozhodnutí pak Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že při přezkumu exekučního příkazu je nezbytné zohlednit následné zrušení exekučního titulu
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. září 2011 č. j. 9 Afs 28/2011 - 181),
neboť zcela nezbytným předpokladem pro nařízení exekuce v každé její fázi je existence
exekučního titulu. Do obdobné skupiny případů spadá i rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. září 2007 č. j. 4 As 58/2006 - 94, podle něhož přezkoumává-li správní soud
rozhodnutí vycházející ze ztráty bezúhonnosti účastníka, je povinen vzít v úvahu následné zrušení
pravomocného odsuzujícího rozsudku; tento závěr se však opíral především o vztah speciality
§52 odst. 2 s. ř. s., podle něhož jsou správní soudy vázány rozhodnutím o tom, že byl spáchán
trestný čin a kdo jej spáchal, vůči §75 odst. 1 s. ř. s., a jeho závěry tak na projednávanou věc
nelze bez dalšího vztáhnout.
[29] Z uvedené řady mírně vybočuje rozsudek ze dne 15. září 2011 č. j. 4 Ads 35/2011 - 78,
v němž Nejvyšší správní soud dovodil nutnost zohlednit následné zrušení rozhodnutí o přiznání
dávky sociální péče, z něhož správní orgány vycházely při rozhodování o odnětí této dávky
a nepřiznání dávky pomoci v hmotné nouzi. Učinil tak tehdy velmi lakonicky, toliko odkazem
na ústavní princip právní jistoty, podle něhož údajně nelze připustit, aby nadále existoval správní
akt, který v důsledku zrušení jiného rozhodnutí správní orgánu ztratil svůj zákonný podklad.
Nelze však přehlédnout, že v dané věci šlo o rozhodování o hmotném právu, jež mělo ústavní
základ v čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, na rozdíl od nyní posuzovaného případu,
v němž žalobce hájil pouze své procesní právo na pokračování odvolacího řízení. V jiném
případě, opíraje se o východiska výše citovaného nálezu sp. zn. I. ÚS 605/03, Nejvyšší správní
soud dovodil, že k novým skutečnostem je třeba přihlédnout tehdy, pokud byla kupní smlouva
o převodu nemovitosti, na jejímž základě byla vyměřena daň, absolutně neplatná
a občanskoprávní soud její neplatnost deklaroval až po skončení daňového řízení (rozsudek
ze dne 29. dubna 2008 č. j. 2 Afs 9/2005 - 158, č. 1624/2008 Sb. NSS). I zde nutno poznamenat,
že šlo o neplatnost kupní smlouvy absolutní, od samého počátku (ex tunc) a věc se týkala
rozhodování o hmotném právu.
[30] V usnesení ze dne 22. října 2019 č. j. 6 As 211/2017 - 88, č. 3948/2019 Sb. NSS, ve věci
Peklo na Čertovině, pak rozšířený senát překonal do té doby relativně ustálenou judikaturu,
která v řízení o žalobě proti podmíněnému rozhodnutí nepřipouštěla zohlednit zrušení nebo
změnu podmiňujícího rozhodnutí. Rozšířený senát, veden „nutností zajištění účinnosti ochrany práv
jednotlivců poskytované správními soudy v souladu s ústavními imperativy v plné jurisdikci, musel přistoupit
ke změně dosavadní judikatury vztahující se k zohlednitelnosti zrušení podmiňujícího aktu při soudním
přezkumu podmíněného aktu při jejich řetězení dle §75 odst. 1 s. ř. s. Právo na spravedlivý proces vyžaduje,
aby nezákonnost podmiňujícího aktu autoritativně zjištěná rozhodnutím o jeho zrušení či změně v příslušném
řízení mohla být k řádně uplatněné žalobní námitce žalobce zohledněna v řízení o žalobě proti podmíněnému aktu
i při jejich řetězení. Žalobce však může dosáhnout zrušení podmíněného rozhodnutí pouze v případě,
že podmiňující rozhodnutí bylo předtím zrušeno či změněno pro nezákonnost buď soudem ve správním soudnictví,
nebo správními orgány v řízení o mimořádných či dozorčích prostředcích. Tento závěr není v rozporu s úpravou
obsaženou v §75 odst. 1 s. ř. s., neboť soud zohlední pouze takovou nezákonnost podmiňujícího rozhodnutí, jejíž
důvod byl dán již v době vydání podmíněného rozhodnutí, avšak která dosud nebyla autoritativně zjištěna.“
[31] Dle názoru Nejvyššího správního soudu se však situace, k níž došlo v projednávané věci,
liší od dříve dovozených judikatorních výjimek z aplikace §75 odst. 1 s. ř. s. Zejména je třeba
zdůraznit, že v projednávané věci nedošlo ke zrušení rozhodnutí, které stricto sensu podmiňovalo
rozhodnutí žalovaného ve věci zastavení odvolacího řízení. Ne každé rozhodnutí,
na něž ve vnějším světě navazuje vydání jiného rozhodnutí, lze považovat za rozhodnutí
podmiňující v sérii řetězících se rozhodnutí. Z citované judikatury vyplývá, že podmiňující
rozhodnutí je takové, bez něhož nemůže být podmíněné rozhodnutí vůbec vydáno, resp. nemůže
existovat – takové rozhodnutí je podle výslovné právní úpravy nezbytnou podmínkou pro vydání
navazujícího (podmíněného) rozhodnutí. Typický řetězec vzájemně podmíněných rozhodnutí
představují územní rozhodnutí, stavební povolení a kolaudační rozhodnutí (souhlas) podle
stavebního zákona. Jde-li o stavbu vyžadující vydání těchto rozhodnutí (která nepodléhá
některému ze zjednodušených povolovacích procesů), nelze například vydat stavební povolení
bez územního rozhodnutí, a naopak pozdější zrušení územního rozhodnutí se projeví i v řízení
o přezkumu stavebního povolení. Ostatně rozšířený senát v usnesení Peklo na Čertovině zmínil,
že pokud by nešlo o řetězící se, nýbrž subsumovaná rozhodnutí, byla by soudně přezkoumatelná
v rámci přezkumu konečného rozhodnutí bez dalšího (na základě §75 odst. 2 s. ř. s.); nelze proto
konstruovat jiný režim jejich přezkumu jen proto, že jsou v případě volby zákonné koncepce
řetězení samostatně soudně přezkoumatelná.
[32] Naproti tomu v posuzovaném případě bylo sice zastavení odvolacího řízení důsledkem
zrušení povolení k provozování daňového skladu, nelze však tvrdit, že by rozhodnutí o zrušení
povolení k provozování daňového skladu bylo právním řadem výslovně předvídanou podmínkou
pro zastavení odvolacího řízení (k němu mohlo dojít i z jiných důvodů). Navíc vztah mezi těmito
rozhodnutími zůstává pouze v procesní rovině, zatímco řetězící se rozhodnutí na sebe navazují
i co do úpravy hmotných práv a povinností svých adresátů a jejich řetězení je výslovně právní
úpravou stanoveno.
[33] Krom toho, jak konstatoval rozšířený senát v citovaném usnesení, „soud zohlední
pouze takovou nezákonnost podmiňujícího rozhodnutí, jejíž důvod byl dán již v době vydání podmíněného
rozhodnutí, avšak která dosud nebyla autoritativně zjištěna.“ Tato podmínka zjevně nebyla
v nyní posuzovaném případě splněna. Aniž by zde Nejvyšší správní soud předjímal rozhodnutí
v řízení sp. zn. 5 Afs 323/2019, lze poznamenat, že v rozsudku č. j. 22 Af 56/2017 - 77 krajský
soud – se stejným odůvodněním jako v nyní projednávané věci – zrušil rozhodnutí žalovaného
o zamítnutí odvolání ve věci povolení k provozování daňového skladu, nikoli i prvostupňové
rozhodnutí o povolení, a učinil tak také na základě skutečností, které nastaly až po vydání tohoto
rozhodnutí (zrušení zajišťovacích příkazů a ručitelských výzev), nikoli pro jeho vlastní
nezákonnost nebo vady řízení, které jeho vydání předcházely.
[34] Přesvědčivý není ani argument krajského soudu, že společnost FAU nemohla požádat
o nové povolení k provozování daňového skladu s ohledem na §20 odst. 3 zákona o spotřebních
daních, a tudíž pro ni nebyla jiná možnost nápravy než přihlédnout k novým skutečnostem
v tomto řízení. Podle tohoto ustanovení platí, že pokud bylo povolení k provozování daňového skladu
zrušeno z moci úřední [...] může osoba, jíž bylo toto povolení zrušeno, podat návrh na vydání povolení
k provozování daňového skladu nejdříve po uplynutí 2 let od zrušení tohoto povolení. Celní úřad zrušil
povolení k provozování daňového skladu rozhodnutím ze dne 12. října 2016. Odvolání proti
tomuto rozhodnutí nemá odkladný účinek (§109 odst. 5 daňového řádu), prvostupňové
rozhodnutí o zrušení povolení k provozování daňového skladu je nadále účinné a vykonatelné
(§103 odst. 1 a 2 daňového řádu) – ke zrušení povolení k provozování daňového skladu
tedy došlo okamžikem jeho oznámení společnosti FAU. Krajský soud rozhodoval až dne
17. června 2019, tedy až po uplynutí dvouleté lhůty, po niž společnost FAU nemohla požádat
o nové povolení k provozování daňového skladu.
[35] V této souvislosti se jeví pádnou námitka stěžovatele, že pokud by krajský soud zvažoval
existenci výjimečných důvodů k prolomení §75 odst. 1 s. ř. s. pro pozdější skutkové okolnosti,
nemohl by selektivně vybírat jen některé, nýbrž by musel přihlédnout i k jiným skutkovým
novotám, aby mohl učinit závěr, že takový postup je s to efektivně ochránit veřejná subjektivní
práva daňového subjektu. Jinak řečeno, krajský soud by se v souladu s principem plné jurisdikce
musel „vžít“ do postavení správního orgánu a provést komplexní úvahu, kterou by po zrušení
svého rozhodnutí na základě nových skutečností prováděl správní orgán (srov. přiměřeně bod 43
výše citovaného usnesení rozšířeného senátu č. j. 5 As 104/2013 - 43 a bod 41 rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. června 2019 č. j. 6 Afs 60/2019 - 43). V daném případě
však krajský soud skutkový stav existující ke dni vydání svého rozsudku nezhodnotil komplexně,
naopak si vybral pouze ty okolnosti, které dle jeho názoru činily zastavení odvolacího řízení
nezákonným.
[36] Dále je třeba uvést, že další rozhodnutí krajských soudů v kauze společnosti FAU,
tedy rozsudky, jimiž byly zrušeny zajišťovací příkazy a ručitelské výzvy, jsou pro posuzovanou
věc irelevantní, neboť odvolací řízení se týkalo výlučně rozhodnutí o povolení k provozování
daňového skladu. Zrušení tohoto povolení sice bylo jedním z širších následků vydání
zajišťovacích příkazů a ručitelských výzev, avšak mezi těmito rozhodnutími a zastavením řízení
o odvolání proti rozhodnutí o povolení k provozování daňového skladu již v žádném případě
není dostatečně úzká vazba, např. v kvalitě tzv. podmiňujících, resp. řetězících se správních aktů.
[37] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že v projednávaném případě měl krajský
soud postupovat podle §75 odst. 1 s. ř. s. a při posouzení rozhodnutí žalovaného zohlednit
pouze ty skutečnosti, které existovaly ke dni jeho vydání.
IV. Závěr a náklady řízení
[38] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že krajský soud v rozporu s §75 odst. 1 s. ř. s.
vycházel ze skutečností, které nastaly až po vydání rozhodnutí žalovaného, aniž by pro takový
postup byly splněny podmínky.
[39] Nejvyšší správní soud proto rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení (§110 odst. 1 věta první s. ř. s.), v němž bude krajský soud vázán právním názorem
vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[40] Žalovaný napadal i výrok, jímž mu krajský soud uložil povinnost nahradit žalobkyni
náklady řízení. V projednávané věci však není třeba se touto otázkou zabývat, neboť v novém
rozhodnutí bude krajský soud znovu rozhodovat o náhradě nákladů řízení o žalobě. Pokud ji
s ohledem na závazný právní názor vyslovený v tomto rozsudku zamítne, rozhodne
odpovídajícím způsobem též o náhradě nákladů řízení (§110 odst. 3 s. ř. s.; viz též rozsudek
Nejvyššího správního soudu č. j. 6 Afs 60/2019 - 43 z 12. června 2019).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. září 2020
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu