ECLI:CZ:NSS:2020:7.AS.171.2019:49
sp. zn. 7 As 171/2019 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci navrhovatelky: Commexim
Group a. s., se sídlem Rudných dolů 291, Jílové u Prahy, zastoupena JUDr. Adamem Batunou,
advokátem se sídlem Václavské náměstí 846/1, Praha 1, proti odpůrkyni: Obec Sulejovice,
se sídlem Náves 5, Sulejovice, zastoupena JUDr. Jiřím Císařem, advokátem se sídlem
Revoluční 551/6, Ústí nad Labem, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelky proti rozsudku
Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 20. 3. 2019, č. j. 40 A 41/2018 - 82,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 20. 3. 2019, č. j. 40 A 41/2018 - 82,
se zrušuj e .
II. Opatření obecné povahy – Územní plán Sulejovice, vydaný usnesením Zastupitelstva
obce Sulejovice č. 2 ze dne 2. 3. 2016, který nabyl účinnosti dne 18. 3. 2016,
se z r ušuj e v textové části I., písm. f) v rozsahu vymezení ploch „VL Plochy výroby
a skladování - lehký průmysl“, a to dnem právní moci tohoto rozsudku.
Ve zbytku se návrh na zrušení Územního plánu Sulejovice, vydaného usnesením
Zastupitelstva obce Sulejovice č. 2 ze dne 2. 3. 2016, který nabyl účinnosti dne
18. 3. 2016, zamí t á .
III. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Zastupitelstvo odpůrkyně vydalo usnesením č. 2 ze dne 2. 3. 2016 v samostatné
působnosti opatření obecné povahy - Územní plán Sulejovice (dále též „územní plán“). Územní
plán dopadá též na pozemky ve vlastnictví a spoluvlastnictví navrhovatelky nacházející se v areálu
označovaném jako Labena nebo Fruta (dále též „areál Fruty“). Územní plán zařadil tyto pozemky
do režimu „VL plochy výroby a skladování - lehký průmysl“, dále do části areálu a jeho blízkosti
umístil koridor územní rezervy pro vysokorychlostní železniční trať R6, v těsném sousedství
umístil regionální biokoridor RBK 616, cyklostezku CS1, lokální biocentrum LBC 12, plochy
hromadného bydlení BH a prostor areálu zahrnul do zóny archeologických nalezišť.
II.
[2] Dne 27. 12. 2018 byl Krajskému soudu v Ústí nad Labem (dále též „krajský soud“)
doručen návrh navrhovatelky na zrušení opatření obecné povahy. Namítla, že došlo ke zkrácení
jejího práva vlastnického a práva podnikat v důsledku zásadního omezení využití areálu v jejím
vlastnictví, které původní územní plán neobsahoval. Dle jejího tvrzení jí rovněž nebylo
umožněno podat námitky proti návrhu územního plánu, neboť zveřejnění návrhu a oznámení
o konání veřejného projednání tohoto návrhu neproběhlo zákonem stanoveným způsobem,
a dále došlo k doplnění odůvodnění územního plánu v rozporu se zákonem.
[3] Krajský soud návrh navrhovatelky zamítl v záhlaví označeným rozsudkem. Před vlastním
projednáním věci uvedl, že se z důvodu koncentrace řízení nemůže zabývat návrhovými body,
které byly uplatněny až po lhůtě pro podání návrhu. Konkrétně shledal jako opožděnou námitku,
že navrhovatelka koupila areál se záměrem realizovat v něm výrobu speciální feroslitiny, což bylo
územním plánem zmařeno. Dále nepřihlížel k námitce, že část úřední desky odpůrkyně umístěná
za oknem úřadu nebyla označena jako úřední deska a navíc byla zčásti schována za zdí. K tomu
doplnil, že fotografie, jimiž byl při jednání soudu proveden důkaz, nic takového neprokazují.
[4] Dále se krajský soud zaměřil na námitky zpochybňující procesní postup odpůrkyně
při přijímání územního plánu. Konstatoval, že podle §52 zákona č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále též „stavební zákon“), se návrh
územního plánu i oznámení o konání veřejného projednání doručují veřejnou vyhláškou
v souladu s §25 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále
též „správní řád“). Ze správního spisu vyplynulo, že oba dokumenty byly od 20. 10. 2015
do 30. 11. 2015 řádně zveřejněny na elektronické i „fyzické‘ úřední desce odpůrkyně, přičemž
navrhovatelce se nepodařilo prokázat opak. U elektronické úřední desky lze důvěřovat údajům
uvedeným ve výtisku webových stránek odpůrkyně. Navrhovatelka tyto skutečnosti relevantně
nezpochybnila a svědek L. M. při jednání soudu popsal a logicky zdůvodnil svůj postup při
vytváření elektronické podoby předmětné veřejné vyhlášky a jejím zveřejnění na elektronické
úřední desce. U „fyzické“ úřední desky shledal krajský soud označené důkazy navrhovatelky
nedostatečnými a výpověď F. H. nedůvěryhodnou. Dodal, že ačkoliv navrhovatelka o tvorbě
územního plánu věděla, nelze jí přijaté opatření považovat za věrohodné úsilí o dostatečnou
informovanost o tvorbě nového územního plánu a zájem aktivně se do tohoto procesu zapojit.
Takovéto jednání pak nemůže požívat soudní ochrany. Vzniklá procesní situace navrhovatelky
tak pramení výhradně z její záměrné pasivity.
[5] Soud nepřisvědčil ani námitce nezákonného doplnění odůvodnění návrhu územního
plánu po veřejném projednání. Podmínka, aby byla na plochách určených pro lehký průmysl
provozována výroba nehutního a nechemického charakteru, nepředstavuje s ohledem na kontext
další omezení či zúžení využití předmětných ploch, ale toliko upřesnění jejich využití. Hutní ani
chemický průmysl totiž nelze řadit mezi lehkou průmyslovou výrobu a navíc měl být u dotčené
plochy toliko zachován dosavadní charakter jejího využití.
[6] Ve vztahu k namítané nepřiměřenosti územního plánu krajský soud odkázal na judikaturu
Nejvyššího správního soudu, podle níž soud může zkoumat proporcionalitu řešení zakotveného
v územním plánu pouze v případě, že se k ní již vyjádřil pořizovatel v procesu přípravy územního
plánu na základě podané námitky či připomínky. Pro posouzení věci je tak podstatné,
že navrhovatelka vizi o připravovaném využití předmětného areálu po dobu zpracování
územního plánu nepředestřela a nevznesla žádné námitky proti návrhu územního plánu.
Odpůrkyně na ně proto nemohla adekvátně reagovat a vysvětlit, proč je důraz kladen právě
na onen či jiný zájem. Za této situace nemůže tuto úvahu učinit soud.
[7] Krajský soud dále neshledal, že by navrhovatelkou vytýkané podmínky v územním plánu
byly formulovány vágně, resp. zakazovaly činnosti či vlivy, které v územním plánu zakázat nelze.
Odpůrkyně nemohla navrhovatelku nijak omezit ve využívání jejího areálu ani vymezením ploch
hromadného bydlení, neboť z hlediska faktického stavu k žádné změně nedošlo. V případě
koridoru R6, regionálního biokoridoru RBK 616, cyklostezky CS1, lokálního biocentra LBC 12
a zóny archeologických nalezišť pak navrhovatelka nevymezila, v čem spočívá ztížení využití
jejího areálu. Koridor R6 byl nadto převzat ze Zásad územního rozvoje Ústeckého kraje,
které jsou podle §36 odst. 5 stavebního zákona pro pořizování a vydávání územních plánů
závazné. Při rozhodování o jeho konkrétním umístění byla odpůrkyně významně omezena. Proti
stanovení konkrétní trasy daného koridoru v šíři 250 metrů přitom navrhovatelka žádné námitky
nepodala.
III.
[8] Proti tomuto rozsudku podala navrhovatelka (dále též „stěžovatelka“) v zákonné lhůtě
kasační stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s .“). Soudu vytkla vady
řízení spočívající v neprovedení důkazů fotografiemi úřední desky odpůrkyně ze dne 10. 6. 2016
a 6. 3. 2019. Tyto fotografie byly navrženy jako důkaz v reakci na zpochybnění fotografií
z prosince 2016 ze strany odpůrkyně. Dokládají, že náprava ve vedení úřední desky byla
provedena až po podání návrhu na zrušení územního plánu. Dle stěžovatelky bylo provedenými
důkazy prokázáno, že všechna data na veřejné vyhlášce oznamující zveřejnění návrhu územního
plánu a termínu konání jeho veřejného projednání neodpovídají realitě, a nelze z nich tak
vycházet. Krajský soud rovněž pochybil při dokazování obsahu elektronické úřední desky
odpůrkyně. Vycházel jen ze stavu zachyceného k 19. 3. 2019, nikoliv v rozhodné době. S daty
přitom mohlo být manipulováno. Soud se tak při svém hodnocení opíral o dokumentaci
obsahující nespolehlivé údaje a o výpověď L. M., která není konkrétní a věrohodná. V řízení byla
jasně vyvrácena relevance a důvěryhodnost dat o vyvěšení a svěšení příslušné vyhlášky. Závěry
soudu proto nemají oporu v provedeném dokazování.
[9] Stěžovatelce nelze klást k tíži, že se soustředila pouze na obsah „fyzické“ úřední desky
prostřednictvím pověřeného zaměstnance F. H., který jí měl ohlásit zveřejnění vyhlášky
oznamující konání veřejného pojednání návrhu územního plánu. Na spolehlivost zaměstnance
nemá vliv absence právního vzdělání či to, že vyfotil informační tabuli. Výslech L. M. potvrdil,
že F. H. kontroloval úřední desku pravidelně, dlouhodobě, a to i v rozhodné době. Částečná
nepřesnost výpovědi F. H. je dána časovým odstupem a nervozitou. Soud měl proto přihlédnout
i k jeho čestnému prohlášení z prosince 2016. Stěžovatelka neměla důvod pořizovat
fotodokumentaci úřední desky průběžně, neboť odpůrkyni nepodezírala, že nebude řádně
v procesu vydání územního plánu zveřejňovat všechny písemnosti.
[10] Jelikož stěžovatelce bylo nezákonným postupem odpůrkyně znemožněno podat námitky,
postupoval krajský soud nesprávně, když její žalobní námitky věcně neprojednal pro tvrzenou
pasivitu. Nesprávné je též vypořádání námitky doplnění odůvodnění návrhu územního plánu.
Krajský soud připustil, že obecná definice pojmu lehký průmysl neexistuje a je třeba vycházet
z definice podané územním plánem. Tuto však odpůrkyně v odůvodnění návrhu územního plánu
po veřejném projednání poupravila, což je nezákonné. Krajský soud paušálně odmítl zařadit
pod pojem lehký průmysl chemickou a hutní výrobu, pominul však tzv. lehkou (organickou)
chemii jako je např. výroba plastů, k níž byl areál dříve využíván. To oslabuje argument
o stabilizaci stávajícího využití.
[11] Rozsudek je též nesrozumitelný a vnitřně rozporný. Na jednu stranu se nezabývá
proporcionalitou, v bodě 60 však uvádí, že její porušení nebylo zjištěno. Žalobní námitka ohledně
koridoru R6 nebyla vůbec vypořádána. Akceptací vymezení ploch hromadného bydlení pak
krajský soud legalizoval stav, který nebyl v souladu s dosavadním územním plánem. Blízkost
těchto ploch omezuje přirozeně využitelnost areálu stěžovatelky s ohledem na podmínku
o nezasahování sousedících ploch výrobou. Rovněž není pravdou, že by plochy určené
pro těžkou výrobu ležely ve větší vzdálenosti od centra obce a ploch bydlení.
[12] V doplnění kasační stížnosti stěžovatelka rozvinula svou argumentaci k opomenutým
důkazům dokládajícím nezákonné vedení úřední desky a odkázala na související judikaturu.
[13] Z uvedených důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený
rozsudek krajského soudu a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
IV.
[14] Odpůrkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že se krajský soud přesně a důsledně
vypořádal se všemi žalobními body a stěžovatelka toliko polemizuje s jeho závěry. Krajský soud
správně nepřihlédl k opožděným námitkám s ohledem na zásadu koncentrace řízení. Bylo rovněž
prokázáno, že vyvěšení návrhu územního plánu a oznámení o konání jeho veřejného projednání
proběhlo řádně na obou úředních deskách odpůrkyně. Výpověď F. H. ani ve spojení s jeho
písemným prohlášením a fotografiemi tuto skutečnost nevyvrací. Krajský soud dospěl
ke správnému závěru, že pasivita stěžovatelky byla zcela záměrná, což vylučuje, aby se soud
zabýval proporcionalitou přijatého řešení. K doplnění kasační stížnosti odpůrkyně uvedla,
že nebylo povinností krajského soudu provést všechny navrhované důkazy. Nemusel tak provést
důkazy k opožděné námitce, že část úřední desky nebyla takto označena a navíc byla schována
zčásti za zdí. Tyto fotografie nadto měla stěžovatelka k dispozici již před podáním návrhu.
Krajský soud správně hodnotil i obsah elektronické úřední desky. Odpůrkyně navrhla,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl a přiznal jí náhradu nákladů řízení.
V.
[15] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[16] Kasační stížnost je důvodná.
[17] Zdejší soud se předně zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku.
Pokud by byl rozsudek krajského soudu skutečně nepřezkoumatelný, musel by k této vadě
Nejvyšší správní soud přihlédnout z úřední povinnosti (viz §109 odst. 4 s. ř. s.). K tomuto
postupu však není dán důvod. Rozsudek krajského soudu plně vyhovuje požadavkům
na přezkoumatelnost stanoveným bohatou judikaturou Nejvyššího správního soudu i Ústavního
soudu (srov. např. nálezy ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, č. 34/1996 Sb. ÚS, a ze dne
26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, č. 85/1997 Sb. ÚS; nebo rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, a ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75).
[18] Stěžovatelka konkrétně krajskému soudu vytkla, že se nezabýval žalobní námitkou týkající
se koridoru R6. To však není zcela přesné. Krajský soud sice v bodě 58 konstatoval, že se touto
námitkou nemohl zabývat blíže, protože stěžovatelka neuvedla, v čem konkrétně spatřuje ztížení
využití jejího areálu vyplývající z umístění koridoru R6 (a dalších ploch). V navazujícím bodě 59
rozsudku však reagoval na její výtku k vlastnímu umístění koridoru právě v dané části Sulejovic.
Je přitom třeba zdůraznit, že stěžovatelka toliko zcela obecně namítla, že: „ Pro umístění uvedeného
koridoru v této části Sulejovic není jakékoliv opodstatnění, koridor vede zcela nesmyslně přes stávající zástavbu.“
Krajský soud v bodě 59 vysvětlil, že tato územní rezerva byla převzata ze Zásad územního
rozvoje Ústeckého kraje, které jsou podle §36 odst. 5 stavebního zákona pro pořizování
a vydávání územních plánů závazné. Dále vysvětlil, že koridor R6 prochází několika obcemi
a jeho plochy v území jednotlivých obcí na sebe musí navazovat. Zároveň musí být zachovány
základní parametry koridoru. Odpůrkyně tak byla při rozhodování o konkrétním umístění
předmětného koridoru významně omezena. Právě z důvodu značné kolize se zastavěným
územím zmenšila jeho šíři z 600 metrů vymezených v Zásadách územního rozvoje Ústeckého
kraje na 250 metrů. Takové vypořádání námitky považuje Nejvyšší správní soud vzhledem k míře
její stručnosti a obecnosti za více než dostačující.
[19] Rozsudek krajského soudu není ani nesrozumitelný či rozporný v otázce posouzení
proporcionality. Krajský soud v bodech 51 a 52 rozsudku jasně vysvětlil, proč se nemohl zabývat
námitkami stěžovatelky zpochybňujícími proporcionalitu přijatého územního plánu pro její
pasivitu v průběhu pořizování územního plánu. V návaznosti na to se krajský soud konsekventně
nezabýval proporcionalitou zvoleného umístění koridoru R6 či jiných ploch. Srozumitelnost
rozsudku v tomto ohledu nijak nenarušuje konstatování v bodě 60: „Soud uzavírá, že podle jeho
zjištění přijatým územním plánem nedošlo k porušení zásady proporcionality, ochrany práv nabytých v dobré víře,
principu právní jistoty, zásady legitimního očekávání a zákazu zneužití práva, ani k neodůvodněnému omezení
využití areálu navrhovatelky.“ Jedná se toliko o závěrečné shrnutí, že veškeré námitky uplatněné
stěžovatelkou, tj. i ty směřující do proporcionality přijatého řešení, byly shledány nedůvodnými.
[20] Věcné námitky stěžovatelky lze rozdělit do dvou skupin. V prvé řadě krajskému soudu
vytkla, že aproboval nezákonný procesní postup při přijímání územního plánu a jeho doplňování.
Dále pak napadla jeho dílčí závěry týkající se umístění ploch hromadného bydlení a těžkého
průmyslu.
[21] Stěžejní část kasační stížnosti tvoří polemika, zda stěžovatelka prokázala své tvrzení,
že na úřední desce odpůrkyně nebyla zveřejněna vyhláška oznamující konání veřejného
projednání návrhu územního plánu a nebyl zde zveřejněn ani samotný návrh územního plánu.
Stěžovatelka má za to, že prokázala absenci řádného zveřejnění těchto dokumentů, pročež jí
nemohl krajský soud klást k tíži nepodání námitek či připomínek v procesu pořizování územního
plánu.
[22] Návrh územního plánu i oznámení o konání veřejného projednání se podle §52 odst. 1
stavebního zákona doručují veřejnou vyhláškou. Podle §25 odst. 2 správního řádu [d]oručení
veřejnou vyhláškou se provede tak, že se písemnost, popřípadě oznámení o možnosti převzít písemnost, vyvěsí
na úřední desce správního orgánu, který písemnost doručuje; na písemnosti se vyznačí den vyvěšení. Písemnost nebo
oznámení se zveřejní též způsobem umožňujícím dálkový přístup. Patnáctým dnem po vyvěšení se písemnost
považuje za doručenou, byla-li v této lhůtě splněna i povinnost podle věty druhé.
[23] Dle judikatury leží důkazní břemeno ohledně doručení písemností účastníkům správního
řízení na správních orgánech (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2015,
č. j. 2 As 15/2015 - 56). Důkazní břemeno nese správní orgán i ve věci prokázání zveřejnění
písemnosti způsobem umožňujícím dálkový přístup (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 8. 6. 2016, č. j. 2 As 47/2016 - 44).
[24] Ve správním spise je založena veřejná vyhláška ze dne 20. 10. 2015 oznamující:
1) zpřístupnění návrhu územního plánu v termínu od 20. 10. 2015 do 30. 11. 2015 na obecním
úřadě, 2) vystavení tohoto návrhu na webových stránkách odpůrkyně po stejnou dobu
a 3) konání veřejného projednání tohoto návrhu dne 23. 11. 2015 od 16:30 hodin. Na konci
vyhlášky se za slovy „Vyvěšeno dne:“ nachází otisk razítka s údajem „20. X. 2015“ a za slovy
„Sejmuto dne:“ je ručně dopsáno: „30. 11. 2015“. Ve správním spise je rovněž založen výtisk
z oficiálního webu odpůrkyně ze dne 27. 10. 2015, na němž je uvedeno „Veřejná vyhláška -
Oznámení o konání veřejného projednání návrhu Územního plánu obce Sulejovice“, dále 9 samostatných
odkazů, z jejichž označení je zřejmé, že se jedná o veřejnou vyhlášku dle §52 stavebního zákona
a jednotlivé části návrhu územního plánu, přičemž na konci tohoto dokumentu je uvedeno:
„Vytvořeno / změněno: 19.10.2015 / 19.10.2015|Zveřejnit od-do: 20.10.2015-30.11.2015 |Úřední deska
od-do: 20.10.2015-30.11.2015. Umístění: Složky dokumentů>Úřední deska“.
[25] Listiny založené ve správním spise tedy svědčí o tom, že odpůrkyně příslušnou veřejnou
vyhlášku vyvěsila na úřední desce dne 20. 10. 2015 a sejmula dne 30. 11. 2015 a dále, že tento
dokument dne 19. 10. 2015 vložila na své webové stránky spolu s návrhem územního plánu,
tj. zveřejnila je způsobem umožňujícím dálkový přístup. Lze tak mít a priori za splněnou
doručovací povinnost stanovenou §52 odst. 1 stavebního zákona ve spojení s §25 odst. 2
správního řádu, neboť návrh územního plánu (resp. oznámení o tom, kdy a kde bude návrh
územního plánu zpřístupněn k nahlédnutí) i oznámení o konání veřejného projednání byly
vyvěšeny minimálně 30 dnů před konáním veřejného projednání jak na úřední desce odpůrkyně,
tak i na jejích webových stránkách.
[26] Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 2 As 47/2016 - 44, uvedl, že „[v] případě důvodných
pochybností je správní orgán povinen uvést důkazy, které dosvědčují, že bylo řádně doručeno dle §25 odst. 2
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. V opačném případě neprokázání zveřejnění písemnosti způsobem
umožňujícím dálkový přístup nad důvodné pochybnosti znamená neunesení důkazního břemene správním
orgánem, a tudíž nedoručení písemnosti dle zákona. (…) V případě, kdy zde jsou důvodné pochybnosti
o zveřejnění písemnosti způsobem umožňujícím dálkový přístup, je správní orgán povinen uvést důkazy vyvracející
tyto pochybnosti.“ Aby tedy bylo možné konstatovat, že odpůrkyně písemnosti uvedené v §52
odst. 1 stavebního zákona řádně nedoručila, musely by vzniknout důvodné pochybnosti o obsahu
dokladů založených ve správním spise, které by správní orgán nebyl s to vyvrátit. Jinými slovy,
teprve nelze-li z písemností založených ve správním spisu s dostatečnou mírou jistoty dovodit,
že došlo k vyvěšení předmětné písemnosti na úřední desce správního orgánu a k jejímu
zveřejnění způsobem umožňujícím dálkový přístup, je správní orgán povinen uvést důkazy,
které dosvědčují, že bylo řádně doručeno dle §25 odst. 2 správního řádu. Nepředloží-li správní
orgán důkazy vyvracející takové důvodné pochybnosti o vyvěšení písemnosti na úřední desce
a jejím zveřejnění způsobem umožňujícím dálkový přístup, znamená to ve smyslu citovaného
rozsudku neunesení důkazního břemene, a tudíž nedoručení písemnosti dle zákona.
[27] K prokázání toho, že na „fyzické“ úřední desce odpůrkyně nebyla vyvěšena sporná
vyhláška oznamující konání veřejného projednání návrhu územního plánu, a že úřední deska
odpůrkyně nebyla řádně označena, stěžovatelka navrhla svědeckou výpověď svého zaměstnance
F. H., jeho čestné prohlášení a fotografie úřední desky odpůrkyně pořízené ve dnech 2. 12. 2016,
10. 6. 2016 a 6. 3. 2019. Krajský soud žádný z označených důkazních prostředků nepominul.
Uvedl sice, že námitka týkající se chybného označení úřední desky byla uplatněna opožděně,
avšak zároveň dodal, že fotografie ze dne 2. 12. 2016, jimiž byl v řízení proveden důkaz,
nezachycující celou spornou část úřední desky, a nemohou tedy prokazovat, že by úřední deska
nebyla řádně označena. Ostatní fotografie jako důkaz neprovedl pro absenci vypovídací hodnoty
ve vztahu ke stavu úřední desky v rozhodném období. Svědeckou výpověď pak krajský soud
vyhodnotil jako nevěrohodnou, neboť svědek zásadně měnil svá tvrzení týkající se pořizování
fotografií při kontrolách úřední desky odpůrkyně, přičemž udával vzájemně se vylučující tvrzení.
Nejprve uvedl, že fotografie vůbec nepořizoval, následně že je pořizoval na pokyn právníka
stěžovatelky na jaře 2016 a nakonec upřesnil časový rámec s tím, že fotografie měl pořídit
v prosinci 2016.
[28] Nejvyšší správní soud neshledal v provedeném dokazování namítané vady a ztotožnil
se s hodnocením krajského soudu, že stěžovatelkou navržené důkazy nedokázaly zpochybnit
řádné zveřejnění sporné vyhlášky, které vyplývá z písemností založených ve správním spise.
[29] Je třeba zdůraznit, že všechny fotografie navržené stěžovatelkou k důkazu nebyly
pořízeny v období vyvěšení vyhlášky (20. 10. 2015 - 30. 11. 2015), a nemohly tedy žádným
způsobem prokázat, jaký byl stav úřední desky odpůrkyně v rozhodné době, případně jak byla
v této době úřední deska označena a vedena. Navíc fotografie pořízené svědkem H. v prosinci
2016 ani nezachycovaly celou úřední desku. Řádné vedení úřední desky tedy nebylo relevantním
způsobem zpochybněno, a proto nebylo nutné zabývat se otázkou, zda došlo k nápravě při jejím
vedení. Fotografie pořízené ve dnech 10. 6. 2016 a 6. 3. 2019, tedy více než 6 měsíců resp.
dokonce více než 3 roky poté, co měla být na úřední desce vyvěšena sporná vyhláška, proto
nebylo nutné jako důkazy provádět, neboť nemohly přinést žádné nové skutečnosti ve vztahu
k informaci, jak úřední deska vypadala v době vyvěšení sporné vyhlášky či zda došlo ke změně ve
vedení úřední desky. I kdyby bylo prokázáno, že mezi dny 10. 6. 2016 a 6. 3. 2019 došlo ke
změně ve vedení úřední desky, nesvědčila by tato skutečnost o tom, jak byla úřední deska
odpůrkyně vedena v rozhodné době od 20. 10. 2015 do 30. 11. 2015 a zda na ní byla sporná
vyhláška vyvěšena. Krajský soud tedy při posuzování fotografií postupoval v souladu
s §52 odst. 1 s. ř. s, přičemž se řídil i judikaturou zdejšího soudu (srovnej rozsudek ze dne
28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004 - 89). Provedené důkazy správně vyhodnotil a řádně zdůvodnil,
proč neprovedl důkaz fotografiemi pořízenými ve dnech 10. 6. 2016 a 6. 3. 2019. Kasační
námitky směřující proti neprovedení uvedených fotografií jako důkazů proto nejsou důvodné.
[30] Ani provedená svědecká výpověď neobsahovala přesvědčivé skutečnosti, které by byly
s to založit důvodné pochybnosti o obsahu úřední desky v rozhodném období. Dle informací
poskytnutých stěžovatelkou byl svědek F. H., který pro ni pracuje jako údržbář, pověřen
pravidelným sledováním fyzické úřední desky odpůrkyně. F. H. však neuvedl k obsahu úřední
desky žádné konkrétnější informace a svá tvrzení o době pořizování fotografií v průběhu
výpovědi měnil. Svědek sice uvedl, že na úřední desce po dobu kontrolování žádné dokumenty
související s územním plánem neviděl, nebyl si však zároveň schopen vybavit byť i jen jediný
dokument, na který na úřední desce narazil. Při pořizování fotografií úřední desky pak na
fotografiích ani nezachytil celou úřední desku. Ve světle těchto skutečností lze úspěšně
pochybovat o tom, jak důkladně a spolehlivě ke svému úkolu vůbec přistupoval. Proti jeho
výpovědi pak stojí výpověď L. M., který byl za vedení úřední desky odpovědný. Na rozdíl od
výpovědi F. H. je výpověď tohoto svědka logická, vnitřně bezrozporná, konzistentní a
koresponduje s obsahem správního spisu. Její věrohodnost nijak nesnižuje popis postupu svědka
při vyznačování dat o vyvěšení a svěšení na sporné vyhlášce. Svědek tento svůj postup nijak
netajil, ale otevřeně jej popsal a logicky vysvětlil. Námitky týkající se hodnocení výpovědi F. H.
proto nejsou důvodné.
[31] Důvodná není ani námitka stěžovatelky, že krajský soud měl přihlédnout k obsahu
čestného prohlášení podepsaného F. H. Úprava dokazování v soudním řízení správním obsažená
v §77 s. ř. s. je velmi stručná a ve svém důsledku neúplná. Uplatní se proto §64 s. ř. s., dle
kterého nestanoví-li s. ř. s. jinak, použijí se pro řízení ve správním soudnictví přiměřeně
ustanovení prvé a třetí části zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění
pozdějších předpisů (dále též „o. s. ř.“). Dle §125 o. s. ř. [z]a důkaz mohou sloužit všechny prostředky,
jimiž lze zjistit stav věci, zejména výslech svědků, znalecký posudek, zprávy a vyjádření orgánů, fyzických a
právnických osob, notářské nebo exekutorské zápisy a jiné listiny, ohledání a výslech účastníků. Pokud není
způsob provedení důkazu předepsán, určí jej soud.“ Právě svědecká výpověď je pak jedním z hlavních
důkazních prostředků, a to i s ohledem na práva účastníků řízení klást svědkům otázky, které
vyplývá z §126 odst. 3 o. s. ř., a riziko trestu v případě křivé výpovědi. Výslech svědků proto
nelze nahrazovat jejich čestným prohlášením, neboť je to právě výslech, ze kterého mohou
vyplynout podstatné skutečnosti (přiměřeně lze odkázat na usnesení Krajského soudu v Hradci
Králové - pobočka v Pardubicích, ze dne 11. 4. 2012, sp. zn. 18 Co 47/2012, přístupné v systému
ASPI, dle kterého: „Výslech svědků v občanském soudním řízení nelze nahrazovat jejich čestným
prohlášením.“, případně rozsudek zdejšího soudu ze dne 24. 5. 2006, č. j. 1 Afs 77/2005 - 43, který
se zabýval povahou čestného prohlášení v daňovém řízení). V soudním řízení správním je pak
situace obdobná. Je to tedy právě svědecká výpověď, na kterou je nutné klást důraz. Krajský soud
postupoval správně, když vycházel především ze svědecké výpovědi F. H., nikoliv z jím
podepsaného předtištěného prohlášení. Zároveň je vhodné doplnit, že obsah předloženého
čestného prohlášení a svědecké výpovědi nejsou v rozporu. Čestné prohlášení totiž neobsahuje
žádné konkrétní skutečnosti nad rámec podané svědecké výpovědi. Je naopak velmi stručné,
a vyplývá z něj pouze to, že svědek H. měl v rozhodnou dobu pravidelně provádět fyzickou
kontrolu úřední desky. Otázkou pořizování fotografií, která právě zpochybňuje věrohodnost
výpovědi tohoto svědka, se čestné prohlášení vůbec nezabývá.
[32] Stěžovatelka zpochybnila rovněž zveřejnění sporné vyhlášky na elektronické úřední desce
odpůrkyně. Její argumentace je založena na tom, že data týkající se vytvoření, vyvěšení a svěšení,
která jsou uvedena na sporné vyhlášce, neodpovídají realitě. L. M. totiž ve výpovědi uvedl,
že spornou vyhlášku připravil již dne 19. 10. 2015, vepsal na ni jednotlivá data a převedl ji
do elektronické podoby, aby mohla být dne 20. 10. 2015 řádně vyvěšena na elektronické úřední
desce obce.
[33] Z logiky věci vyplývá, že datum vyvěšení bude na elektronicky zveřejňované listině
fakticky vyplněno předem. Technicky je těžko představitelné, že odpovědná osoba vyznačí datum
vyvěšení na takové listině až ve chvíli, kdy k elektronickému vyvěšení skutečně dojde. Důvodné
pochybnosti o řádném vyvěšení vyhlášky pak nemůže založit ani to, že vyhláška byla fakticky
vytvořena již dne 19. 10. 2015, přestože je v jejím záhlaví uvedeno datum 20. 10. 2015, které je
vyznačeno rovněž jako den jejího vyvěšení. Tato skutečnost nesvědčí o tom, že veškerá data
uvedená na vyhlášce jsou smyšlená, ale o snaze mít vyhlášku připravenu ke včasnému vyvěšení.
Obecně lze souhlasit s tím, že datum svěšení by na vyhlášce mělo být fakticky vyplněno
až po učinění tohoto úkonu, avšak jeho vyplnění předem nepředstavuje tak zásadní skutečnost,
která by zcela znevěrohodňovala řádné vyvěšení dané listiny. Nadto svědek tento svůj postup
logicky a srozumitelně zdůvodnil. Nutno dodat, že jím popsaný postup spočívající ve vyplnění
dat předem koresponduje s obsahem správního spisu, zejména s výtiskem z oficiálního webu
odpůrkyně ze dne 27. 10. 2015, ze kterého vyplývá, že k uvedenému dni byla vyhláška včetně
jednotlivých částí návrhu územního plánu zveřejněna. Údaje uvedené na výtisku webových
stránek odpůrkyně ze dne 27. 10. 2015 jsou pak naprosto shodné s údaji uvedenými na výtisku
webových stránek pořízeném krajským soudem a provedeném jako důkaz. V obou případech je
sporná vyhláška zveřejněna pod odkazy dvou souborů s názvy „V.v. !52 -11 001“ a „ V.v §52
22 001“, přičemž v obou případech je u souborů uvedená totožná velikost (453 kB a 385 kB).
Rovněž veškerá další podstatná data uvedená na obou výtiscích („Vytvořeno / změněno: 19.10.2015
/ 19.10.2015|Zveřejnit od-do: 20.10.2015-30.11.2015 |Úřední deska od-do: 20.10.2015-30.11.2015.
Umístění: Složky dokumentů>Úřední deska“) jsou totožná.
[34] Postup krajského soudu, který provedl důkaz výtiskem webových stránek odpůrkyně
ze dne 19. 3. 2019, je pak nutné s ohledem na další uvedené důkazy považovat za dostatečný.
Výše citovaný rozsudek č. j. 2 As 47/2016 - 44, označuje za jednu z možností, jak prokázat obsah
elektronické úřední desky, svědeckou výpověď osoby zodpovědné za zveřejňování písemností
na této desce. Stěžovatelka přitom zpochybňovala zveřejnění vyhlášky na elektronické úřední
desce odpůrkyně toliko argumentem, že data na vyhlášce byla vyplněna předem. Tento postup
však svědek L. M. jakožto osoba zodpovědná za zveřejňování písemností na úřední desce logicky
vysvětlil. Nadto výtisk z webových stránek odpůrkyně pořízený krajským soudem dne 19. 3. 2019
koresponduje s výtiskem ze dne 27. 10. 2015, který je založen ve správním spise. Uvedené důkazy
jsou zcela dostačující k vyvrácení pochybností vznesených stěžovatelkou. Lze si jistě představit
podrobnější dokazování, jako např. ve věci vedené Městským soudem v Praze pod sp. zn. 11 Ca
27/2007 (viz rozsudek ze dne 22. 11. 2007, č. 1519/2008 Sb. NSS) nebo za pomocí důkazních
prostředků označených v bodě 15 rozsudku č. j. 2 As 47/2016 - 44, avšak v posuzovaném
případě bylo provedené dokazování k prokázání rozhodných skutečností dostatečné. Krajský
soud proto nepochybil, když nepřistoupil k dalšímu dokazování obsahu webových stránek
odpůrkyně, neboť pochybnosti vznesené stěžovatelkou byly dostatečně rozptýleny již listinami
založenými ve správním spise ve spojení s důkazy provedenými soudem. Stěžovatelce se
nepodařilo důvodně zpochybnit, že sporná vyhláška byla na elektronické úřední desce odpůrkyně
řádně zveřejněna.
[35] S ohledem na výše uvedené lze mít za prokázané, že vyhláška oznamující zveřejnění
návrhu územního plánu a termínu konání jeho veřejného projednání datovaná dne 20. 11. 2015
byla řádně vyvěšena na fyzické i elektronické úřední desce odpůrkyně, a tudíž bylo oznámení
o konání veřejného projednání řádně doručeno podle §52 odst. 1 stavebního zákona a §172
odst. 1 správního řádu. Námitky stěžovatelky týkající se chybného posouzení otázky uveřejnění
sporné vyhlášky a chybného postupu při provádění relevantních důkazů proto nejsou důvodné.
[36] Stěžovatelce tedy s ohledem na řádné uveřejnění vyhlášky skutečně nic nebránilo v podání
námitek, jak správně dovodil krajský soud. Nejvyšší správní soud se plně ztotožňuje i s jeho
závěrem o pasivním přístupu stěžovatelky zohledňujícím rovněž nevhodnost postupu,
který k obraně svých práv zvolila. Přestože projednání územního plánu sama vnímala jako zcela
zásadní záležitost, spolehla se při sledování data veřejného projednání návrhu územního plánu
toliko na kontrolu fyzické úřední desky prováděné jejím zaměstnancem údržby. Nejenže tímto
úkolem nepověřila kvalifikovanější pracovníky, ale nelogicky pominula možnost dálkového
sledování elektronické úřední desky odpůrkyně.
[37] Není přitom pravdou, že by se krajský soud z důvodu pasivity stěžovatelky odmítl zabývat
jejími námitkami uvedenými v návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Krajský soud naopak
námitky stěžovatelky řádně vypořádal. Blíže se nevěnoval toliko otázce proporcionality opatření
přijatých v územním plánu ve vztahu k záměru stěžovatelky týkajícímu se budoucího využití
areálu Fruty, neboť odpůrkyni nebyly žádné námitky zpochybňující proporcionalitu řešení
obsaženého v územním plánu předloženy. Uvedený postup krajského soud odpovídá usnesení
rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 - 116, dle kterého
„pokud účastník, brojící proti procesním vadám při přijímání opatření obecné povahy, proti věcné správnosti
přijatého řešení, anebo proti neproporčním důsledkům, které plynou z opatření obecné povahy (…), mohl
při přiměřené péči o svá práva podat věcné námitky či připomínky proti správnosti připravovaného řešení
a bez objektivních důvodů tak neučinil, nemůže Nejvyšší správní soud bez závažných důvodů porušit právní
jistotu dalších účastníků, kteří svá práva aktivně prosazovali již v průběhu přípravy územního plánu a nyní tento
územní plán respektují. Mohlo by tím docházet k situacím, že by účastníci v průběhu přípravy neaktivní měli
výhodnější postavení a jejich práva by byla chráněna ve větší míře než práva účastníků, kteří svá práva zákonem
předpokládaným způsobem hájili (vigilantibus iura). Nad rámec výkladů shora učiněných a bez ohledu na ně je
namístě zvlášť znovu zdůraznit, že úspěch návrhu rozhodující měrou odvisí od toho, zda v řízení bude
prokázáno, že navrhovatel skutečně – jak v návrhu tvrdil – byl na svých právech zkrácen přijatým opatřením
obecné povahy. Návrh sám zákonodárce nekoncipoval jako actio popularis, ale jako nástroj k ochraně
subjektivního práva. To, že návrhová (procesní) legitimace je podmíněna tvrzením o zkrácení na právech, jen
předznamenává, že předpokladem úspěchu v řízení samotném (věcnou legitimací) je požadavek, aby v řízení bylo
prokázáno, že k takovému ukrácení na právech skutečně došlo. Z povahy věci ale plyne, že opatření obecné povahy
je už samo ze své podstaty správním nástrojem sloužícím k tomu, aby zakládalo, rušilo nebo měnilo dosavadní
práva a povinnosti, ať již existující, nebo práva a povinnosti in spe. K tomu přistupuje i známý fakt, že náhled
vlastníků pozemků na to, co je „zkrácení na právech“ je nutně subjektivně podbarven a různými účastníky
procesu přijímání opatření obecné povahy může být vnímán značně odlišně. Právě při řešení otázek přiměřenosti
přijatého opatření bude mít podle názoru rozšířeného senátu podstatný vliv posuzování otázek, které byly
předmětem tohoto rozhodnutí, tedy především toho, zda účastník uplatnil námitky či připomínky v etapě přípravy,
zda tak učinit mohl nebo nemohl.“ Obdobně lze odkázat rovněž na rozsudky zdejšího soudu ze dne
24. 1. 2019, č. j. 5 As 257/2016 - 49, a ze dne 6. 11. 2014, č. j. 7 As 186/2014 - 49, které
v napadeném rozsudku citoval krajský soud.
[38] Stěžovatelka dále brojila proti tomu, že po veřejném projednání návrhu územního plánu
odpůrkyně doplnila u ploch určených pro lehký průmysl (kam spadá její areál) další omezení
v textové části odůvodnění. Jedná se o odstavec vymezující plochy „VL Plochy výroby
a skladování - lehký průmysl“ v části II., bodu i. 1 označený „Zdůvodnění návrhu koncepce
rozvoje území“. Uvedená pasáž návrhu územního plánu v původním znění, tj. před veřejným
projednáním územního plánu dne 23. 11. 2015, zněla: „Plochy určené pro lehkou průmyslovou výrobu,
pro skladování, pro výrobní služby a pro činnosti spojené s provozováním sítí technické infrastruktury a komerční
vybavenosti související s funkčním využitím plochy.“ Po veřejném projednání a vyhodnocení stanovisek
dotčených orgánů byl v citované části za slova: „Plochy určené pro lehkou průmyslovou výrobu“ doplněn
text: „(nehutního a nechemického charakteru)“. Změněná pasáž tedy zní: „Plochy určené pro lehkou
průmyslovou výrobu (nehutního a nechemického charakteru), pro skladování, pro výrobní služby (…).“ Uvedená
změna byla v územním plánu zdůvodněna následovně: „pořizovatel po dohodě s určeným zastupitelem
z důvodu naprosté jednoznačné a nezpochybnitelné identifikace nechali doplnit text odůvodnění ještě v části
i.1 Zdůvodnění návrhu koncepce rozvoje území (…).“
[39] Stěžovatelka považuje uvedené doplnění územního plánu po veřejném projednání
za nepřípustné, neboť dále omezuje, resp. zužuje využití jejího areálu. V souvislosti s tím
územnímu plánu vytkla rovněž vágní, neurčité a nezákonné vymezení mezí u využití ploch
určených pro lehký průmysl ve výroku [v části I., písm. f)], neboť dle jeho znění lze plochy
výrobních areálů lehkého průmyslu využívat pouze tak, aby negativní vlivy daného areálu
nepřekročily jeho hranice a nezasahovaly sousedící plochy bydlení. Navrhovala zrušení relevantní
části územního plánu.
[40] Krajský soud tyto námitky shledal nedůvodnými. Konstatoval, že v obou případech byl
výrok územního plánu v odůvodnění upřesněn, čímž získal na jednoznačnosti. Výrok územního
plánu nelze vnímat izolovaně, ale je třeba vzít v potaz i upřesňující odůvodnění.
[41] Pro posouzení tohoto okruhu námitek je nutné připomenout závěry rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 20. 6. 2019, č. j. 1 As 28/2019 - 116: „Územní plán (resp. jeho změna) jakožto
opatření obecné povahy obsahuje mimo jiné na jedné straně výrokovou část rozdělenou na textovou a grafickou část,
a na straně druhé samostatné a formálně oddělené odůvodnění (…). Stanovení podmínek pro využití ploch přitom
musí obsahovat výroková část územního plánu, tedy jeho textová a grafická část. Naproti tomu součástí
odůvodnění územního plánu pak mají být otázky vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, stanovisko
příslušného krajského úřadu a vysvětlení jeho zohlednění, komplexní zdůvodnění přijatého řešení včetně vybrané
varianty apod. (viz §53 odst. 5 stavebního zákona a část II. přílohy 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb.). Dále je
součástí odůvodnění územního plánu také rozhodnutí o případně vznesených námitkách k jeho návrhu (viz §172
odst. 5 správního řádu). Jinak řečeno, zatímco vymezení regulace určitého území a další závazné podmínky této
regulace musí plynout přímo z textové a grafické části územního plánu, smyslem odůvodnění územního plánu je
osvětlit, z jakého důvodu byla daná regulace zvolena a jak se obec vydávající územní plán vypořádala s podklady,
z nichž při přípravě územního plánu vycházela. Samotné odůvodnění bez návaznosti na příslušnou část územního
plánu (textovou či grafickou část) tedy nemůže ovlivňovat regulaci daného území, ani být určujícím podkladem
pro řízení, v nichž se z úpravy územního plánu vychází. V této souvislosti lze poukázat na analogické rozlišování
výroku a odůvodnění rozhodnutí správního orgánu, kdy právní účinky může vyvolávat toliko jeho výrok.
Jak přitom v této souvislosti výslovně předpokládá soudní řád správní, žaloba proti rozhodnutí správního orgánu,
která směřuje pouze proti důvodům takového rozhodnutí, není přípustná, a soud se jí tedy nemůže věcně zabývat
[§68 písm. d) s. ř. s.]. Podle názoru soudu přitom není důvodu postupovat jinak ani ve vztahu k návrhu
na zrušení opatření obecné povahy (územního plánu). V něm by totiž také postrádalo smysl, pokud by soud zrušil
pouze navrhovateli zpochybňovanou část odůvodnění bez vazby na konkrétní výrokovou část samotného opatření
obecné povahy (textovou a grafickou část územního plánu). Vyvozovali-li tedy navrhovatelé svou aktivní procesní
legitimaci pouze z nesprávného odůvodnění změny územního plánu (založeném na, podle jejich názoru
nepřezkoumatelném, závazném stanovisku) bez vazby na konkrétní část textové a grafické části opatření obecné
povahy, nemůže takové tvrzení představovat důvod pro připuštění návrhu k meritornímu přezkumu.“ (důraz
přidán). Obdobně lze odkázat rovněž na právní větu rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne
13. 9. 2017, č. j. 50 A 8/2017 - 73: „Závazná regulace území musí plynout přímo z textové a grafické části
územního plánu (§13 odst. 1 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací
dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti). Napadá-li navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy nebo jeho části (§101a a násl. s. ř. s.) pouze odůvodnění územního plánu bez návaznosti
na jeho textovou či grafickou část, soud návrh v této části jako nepřípustný odmítne.“
[42] V posuzované věci uvádí výroková část územního plánu, že plochy označené jako
„VL Plochy výroby a skladování - lehký průmysl“ mají následující hlavní využití: „plochy a pozemky
výrobních areálů lehkého průmyslu, u kterých negativní vlivy nepřekračují hranice areálu a nezasahují sousedící
plochy bydlení“. Jako přípustné využití těchto ploch výroková část označuje: „malovýroba, řemeslná
či přidružená výroba, výrobní i nevýrobní služby, stavby pro skladování, stavby a zařízení pro administrativu
a stravování, veřejná prostranství, izolační a ochranná zeleň, technická zařízení a opatření k likvidaci dešťových
vod, nezbytná technická a dopravní infrastruktura.“ Odůvodnění pak uvádí, že se jedná o „[p]lochy určené
pro lehkou průmyslovou výrobu (nehutního a nechemického charakteru), pro skladování, pro výrobní služby
a pro činnosti spojené s provozováním sítí technické infrastruktury a komerční vybavenosti související s funkčním
využitím plochy. Negativní vliv nad přípustnou mez nesmí přesáhnout hranice areálu. Mezi plochy výroby
a skladování – lehký průmysl byl zařazen stávající výrobní areál bývalé Fruty, včetně souvisejících ploch. Tento
výrobní areál svým charakterem provozu nikdy neovlivňoval sousední obytnou zástavbu. Územní plán tyto plochy
stabilizuje a nové plochy navrhuje na severovýchodním okraji řešeného území, ve vazbě na plochy stejného využití
ležící na území města Lovosice.“
[43] Jak vyplývá z výše citovaného rozsudku zdejšího soudu, nelze přímo napadat pouze
odůvodnění územního plánu, neboť závazné podmínky regulace může stanovit výlučně jeho
výroková část. Odůvodnění lze zpochybnit jedině v návaznosti na příslušnou výrokovou část
(textovou či grafickou) územního plánu, samo o sobě totiž nemůže ovlivňovat regulaci daného
území, ani být určujícím podkladem pro řízení, v nichž se z úpravy územního plánu vychází. Proti
odůvodnění územního plánu obsahujícímu v souladu se svým určením osvětlení dané regulace
stanovené ve výrokové části tak nelze brojit bez návaznosti právě na výrokovou část. O takovou
situaci se však v projednávané věci nejedná.
[44] V posuzované věci totiž odůvodnění posuzovaného územního plánu neobsahuje pouze
osvětlení zvolené regulace území, ale vymezuje další regulativ ve vztahu k rozsahu využitelnosti
území určeného pro lehký průmysl. Nad rámec výroku doplňuje, že lehká průmyslová výroba smí
spočívat v činnostech nehutního a nechemického charakteru a že hranice výrobního areálu nesmí
přesáhnout negativní vliv nad přípustnou mez. Tato další vymezení ovšem nemají žádný předobraz
ve výrokové části územního plánu, ať již textové či grafické. Z definice uvedené ve výrokové
části („plochy a pozemky výrobních areálů lehkého průmyslu, u kterých negativní vlivy nepřekračují hranice
areálu a nezasahují sousedící plochy bydlení“) nijak nevyplývá, že se vůbec nepřipouští určitý typ
výrobní činnosti (jakkoli by svým charakterem mohl naplňovat dané omezení týkající se působení
negativních vlivů). A nelze z něj usuzovat ani na to, že by zde mohla být připuštěna výrobní
činnost, jejíž negativní vlivy překračují hranice areálu, pakliže je dodržena přípustná mez (zřejmě
se jedná o zákonem stanovené imisní limity hluku, prachu, apod.). Vlastní obsah regulativů
týkajících se přípustného využití daného území tedy vyplývá teprve z odůvodnění, resp. ze spojení
výroku s odůvodněním.
[45] Nelze přitom souhlasit s krajským soudem, že podmínka vylučující hutní a chemický
charakter výroby na předmětných plochách představuje toliko upřesnění jejich využití, neboť
lehký průmysl je z podstaty věci vždy nehutního a nechemického charakteru. Jedná se o neurčitý
pojem, který není definován žádným právním předpisem na poli územního plánování, neexistuje
ani žádná všeobecně platná definice lehkého a těžkého průmyslu, či parametry jejich rozlišování.
Obecně si lze jako rozlišující parametr představit především míru zátěže konkrétní výroby
pro okolí. Takto ostatně vyznívá i výroková část v posuzované věci. Pak je však třeba posuzovat
to, zda se jedná o lehký průmysl, dle individuálních vlivů dané výroby, nikoliv dle jejího
druhového určení. Jak správně namítla stěžovatelka, určité typy chemické výroby nepochybně
mohou splňovat přísnější emisní limity, např. jí zmíněná organická chemie nebo farmaceutická
chemie. Omezení ploch určených pro lehký průmysl na průmysl nehutního a nechemického
charakteru tedy nepředstavuje pouze vysvětlení výrokové části, ale jedná se o další regulaci,
která je v rozporu s výše uvedeným obsažena až v odůvodnění územního plánu. Závazné
regulativy pro využití regulovaných ploch však musí vyplývat přímo z výrokové části územního
plánu, jejich doplňování v odůvodnění, nadto po veřejném projednání návrhu územního plánu,
nelze akceptovat.
[46] S ohledem na popsané pochybení přistoupil Nejvyšší správní soud ke zrušení vymezení
ploch určených pro lehký průmysl jako celku, protože tak, jak je uvedená regulace v daném
územním plánu upravena, omezuje využití daných ploch, aniž by veškerá v ní obsažená omezení
byla řádně projednána při veřejném projednání návrhu. Současně Nejvyšší správní soud zohlednil
nejednoznačnost regulatorního prvku v podobě zákazu přesahu negativních vlivů za hranice
areálu. Zatímco ve výroku, jenž je co do rozsahu regulace s ohledem na výše uvedené závazný,
nejsou připuštěny negativní vlivy výroby mimo hranice areálu vůbec, v odůvodnění je tento zákaz
relativizován přípustnou mezí. Přísnější podoba regulace je však obsažena právě v závazné výrokové
části územního plánu. Nejenže tedy existuje blíže nevysvětlený rozpor mezi výrokovou částí
a jejím odůvodněním, avšak regulatorní prvek ve výrokové části patrně rovněž způsobuje
nefunkčnost celé regulace těchto ploch a jejich praktickou nevyužitelnost. Předmětné plochy jsou
totiž určeny pro průmyslovou výrobu, která je pravidelně spojena se vznikem určité zátěže
pro okolí. Praktické využití ploch určených pro lehkou průmyslovou výrobu by tak s ohledem
na daný regulativ mohlo být velmi těžko proveditelné, lze jej proto označit za excesivní.
I metodické pokyny k obsahu územního plánu zveřejněné na webových stránkách Ministerstva
pro místní rozvoj zahrnují do ploch určených pro lehký průmysl stavby a činnosti s negativními
účinky za hranice areálu, nepřekračují-li přípustné hygienické limity. S ohledem na zásadu
zdrženlivosti rozhodl Nejvyšší správní soud o zrušení územního plánu toliko v textové části
týkající se samotného vymezení ploch určených pro lehký průmysl („VL Plochy výroby
a skladování - lehký průmysl“). Zrušení uvedené části územního plánu má za následek absenci
stanovení podmínek pro využití uvedených ploch. Odpůrkyně tedy dokončí řádným způsobem
řízení o územním plánu ve zrušené části, tj. v návrhu výrokové části územního plánu jednoznačně
stanoví regulativy platné pro předmětné plochy tak, aby tyto mohly být určujícím podkladem
pro řízení, v nichž se z úpravy územního plánu vychází. Takto zpracovaný návrh výrokové části
pak bude předmětem řádného veřejného projednání v souladu s příslušnými ustanoveními
stavebního zákona.
[47] Stěžovatelka dále v žalobě brojila proti tomu, že v blízkosti jejího areálu byly umístěny
plochy označené jako „BH Plochy bydlení - hromadné“. K tomu obecně poznamenala, že tyto
plochy podstatně omezují využití jejího areálu s ohledem na podmínku, že provoz na plochách
označených VL, které jsou dle územního plánu určeny pro lehký průmysl, nesmí zasahovat
sousedící plochy bydlení. Krajský soud stěžovatelku upozornil na to, že se nejedná o žádné nové
plochy hromadného bydlení, ale o stávající obytné domy určené k bydlení. Územní plán tak
pouze zachytil současný stav, což nemůže stěžovatelku nijak omezit ve využívání jejího areálu.
Proti tomu stěžovatelka v kasační stížnosti namítla, že tímto postupem krajský soud „legalizoval“
stav, který neodpovídal dosavadnímu územnímu plánu. Nijak přitom nezpochybnila, že plochy
označené jako „BH Plochy bydlení - hromadné“, které se nacházejí v blízkosti jejího areálu,
fakticky slouží k bydlení a územní plán prakticky pouze popsal stávající realitu.
[48] Podle judikatury Nejvyššího správního soudu není vlastník pozemků opatřením obecné
povahy zkrácen na svých právech, jestliže schválené funkční využití pozemků odpovídá
dosavadnímu faktickému způsobu jejich využívání. Odkázat lze například na rozsudky ze dne
23. 5. 2013, č. j. 7 Aos 4/2012 - 31, ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 Ao 2/2011 - 17, či ze dne 8. 2. 2012,
č. j. 6 Ao 8/2011 - 74, kde Nejvyšší správní soud dopěl k závěru, že „aktuální způsob využití
dotčeného pozemku odpovídá definici veřejného prostranství. Nejvyšší správní soud tedy konstatuje, že napadeným
opatřením obecné povahy nedošlo k neproporcionálnímu zásahu do vlastnického práva navrhovatele, neboť územní
plán pouze popsal realitu, tedy aktuální způsob využití pozemku navrhovatele. Skutečnost, že odpůrce napadeným
opatřením obecné povahy nezměnil reálný stav užívání pozemku, ani že nezměnil účelové určení pozemku tak,
aby na něm mohla proběhnout výstavba podle představ navrhovatele, nemůže být kvalifikováno jako nezákonnost,
neboť to je projevem procesu územního plánování, které je výrazem práva obce na samosprávu.“ Lze tedy
souhlasit s krajským soudem, že prosté potvrzení aktuálního způsobu využití předmětných
pozemků (nyní označených jako BH) nemůže samo o sobě znamenat nějaké další (nové) dopady
na využitelnost areálu stěžovatelky. Na základě stěžovatelkou uplatněných námitek pak nelze
usuzovat na to, že by byl postup odpůrkyně v případě vymezení ploch BH svévolí,
nebo že požadovaného cíle bylo lze dosáhnout jiným, šetrnějším způsobem. Co se týče omezení
využití areálu stěžovatelky s ohledem na podmínku, že provoz na plochách určených pro lehký
průmysl nesmí nijak zasahovat sousedící plochy bydlení, tuto regulaci Nejvyšší správní soud
pro její excesivní povahu zrušil (viz výše).
[49] Rovněž v případě namítané srovnatelnosti ploch určených pro těžký a lehký průmysl
se kasační soud ztotožnil se závěry krajského soudu. Je zřejmé, že areály lehkého a těžkého
průmyslu se nacházejí v rozdílné situaci, co se týče jejich vzdálenosti od obytné zástavby obce.
Právě vzdálenost od jednotlivých obydlí byla přitom jedním ze stěžejních faktorů při rozhodování
o možnostech zatížení území. Skutečnost, že se areály nachází v různé vzdálenosti od ploch
určených bydlení (přičemž tyto plochy byly řádně vymezeny v souladu se zákonem, jak bylo
uvedeno výše), je pak dostatečným důvodem pro jejich rozdílné zařazení do kategorií lehkého
a těžkého průmyslu.
[50] Nejvyšší správní soud po celkovém posouzení věci dospěl s ohledem na výše uvedené
k závěru, že kasační stížnost je zčásti důvodná, neboť byl naplněn kasační důvod ve smyslu §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. v části týkající se vymezení ploch lehkého průmyslu v územním plánu
a jejího doplnění po veřejném projednání. Proto rozsudek krajského soudu v souladu s §110
odst. 1 s. ř. s. zrušil. Vzhledem k tomu, že již v řízení před krajským soudem byly dány důvody
pro zrušení výše specifikované části napadeného územního plánu odpůrkyně, Nejvyšší správní
soud využil své pravomoci dané mu §110 odst. 2 písm. b) s. ř. s., krajskému soudu nevrátil věc
k dalšímu řízení a současně se zrušením rozsudku krajského soudu rozhodl z důvodu procesní
ekonomie také o zrušení příslušné části napadeného územního plánu [§110 odst. 2 písm. b)
s. ř. s., za přiměřeného použití §101d s. ř. s.]. Odpůrkyně je tedy povinna respektovat zde
vyslovený závazný právní názor Nejvyššího správního soudu. Jelikož v ostatních částech
neshledal Nejvyšší správní soud návrh stěžovatelky na zrušení územního plánu důvodným,
ve zbytku jej zamítl.
[51] Nejvyšší správní soud je posledním soudem, který o věci rozhodl; proto musí rozhodnout
o náhradě nákladů celého soudního řízení, tj. o náhradě nákladů řízení před Nejvyšším správním
soudem i před krajským soudem. Předmětem soudního přezkumu bylo posouzení zákonnosti
postupu odpůrkyně při vyvěšování sporné vyhlášky, posouzení vymezení ploch lehkého průmyslu
včetně přípustnosti jeho dodatečné úpravy a posouzení umístění dalších ploch v okolí areálu
stěžovatelky. Z výše uvedeného odůvodnění je zřejmé, že důvodnými byly shledány námitky
stěžovatelky týkající se vymezení ploch lehkého průmyslu. Stěžovatelka tedy byla ve věci úspěšná
přibližně z jedné poloviny a z jedné poloviny neúspěšná. Vzhledem k tomu, že účastníci řízení
uspěli každý z jedné poloviny, rozhodl Nejvyšší správní soud o náhradě nákladů řízení v souladu
s §60 odst. 1 s. ř. s. podle uvedené procesní úspěšnosti stran tak, že žádný z účastníků nemá
právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. června 2020
Mgr. David Hipšr
předseda senátu