ECLI:CZ:NSS:2020:7.AS.344.2019:23
sp. zn. 7 As 344/2019 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Davida Hipšra a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: L. D., zastoupen Mgr. Alicí
Hejzlarovou LL.M., advokátkou se sídlem Za Poříčskou bránou 375/22, Praha 8, proti
žalovanému: Státní tajemník v Ministerstvu obrany, se sídlem Náměstí Svobody 471/4, Praha
6, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
29. 8. 2019, č. j. 10 Ad 5/2017 - 45,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 27. 9. 2016, č. j. 132-6/2016-7542, Ředitel odboru řízení lidských
zdrojů sekce státního tajemníka Ministerstva obrany (dále též „služební orgán I. stupně“) zamítl
žádost žalobce (bývalého příslušníka oddělení ochrany a doprovodů Velitelství ochranné služby
Vojenské policie) „o proplacení služby konané v režimu nepřetržitého vojenského nasazení na území České
republiky nad rámec základní týdenní doby služby, v období od 1. července 2015 do 31. října 2015“ (dále též
„prvostupňové rozhodnutí“).
[2] Odvolání žalobce proti prvostupňovému rozhodnutí bylo zamítnuto rozhodnutím
Státního tajemníka v Ministerstvu obrany ze dne 3. 1. 2017, č. j. 72-18/2016-7542 (dále též
„rozhodnutí o odvolání“).
II.
[3] Žalobce se proti rozhodnutí o odvolání bránil žalobou podanou u Městského soudu
v Praze (dále též „městský soud“). Městský soud žalobě vyhověl, zrušil rozhodnutí o odvolání
a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Uvedl, že rozhodnutí o odvolání je nepřezkoumatelné,
neboť žalovaný se v něm nezabýval všemi odvolacími námitkami. Zejména pak z rozhodnutí
o odvolání (ani z prvostupňového rozhodnutí) neplyne, jak se žalovaný vypořádal s odvolací
námitkou žalobce stran nenaplnění podmínek pro nařízení nepřetržitého vojenského nasazení.
Městský soud mj. z rozsudku Soudního dvora Evropské unie (dále též „SDEU“ nebo „Soudní
dvůr“) ze dne 14. 7. 2005, ve věci C-52/04, dovodil, že účelem režimu nepřetržitého vojenského
nasazení je rozvržení pracovní doby při specifických činnostech ozbrojených sil v závažné
nebezpečné situaci – např. při odstraňování následků pohrom (viz např. obecně známá kauza
výbuchu muničního skladu ve Vrběticích), při nebezpečí hrozby teroristického či vojenského
útoku nebo při dalších situacích obdobného charakteru. Z prvostupňového rozhodnutí ani
z rozhodnutí o odvolání však není zřejmé, zda byla uvedená podmínka existence závažné
nebezpečné situaci splněna. Z rozhodnutí ani ze správního spisu neplyne, na základě jakých
skutečností služební orgán I. stupně dospěl k závěru (uvedenému v jeho rozhodnutí), že zde bylo
aktuální zvýšení bezpečnostního rizika a současně nebylo možné zabezpečit kvalitní ochranu
určených osob jiným způsobem. Městský soud dále poukázal na ve spisovém materiálu založenou
informační zprávu pro státního tajemníka ze dne 24. 2. 2015, č. j. 62-5/2015-2104, a dovodil,
že z ní lze nabýt dojmu, že využití režimu nepřetržitého vojenského nasazení v souvislosti
s plněním úkolů ochrany osob mohlo být pouhým postupem, který by Vojenské policii zajistil
dostatek pracovníků (a to bez navýšení finanční náročnosti). Nepříznivá personální či finanční
situace Vojenské policie však nemůže být důvodem pro nařízení nepřetržitého vojenského
nasazení.
III.
[4] Žalovaný (dále též „stěžovatel“) podal proti uvedenému rozsudku městského soudu
kasační stížnost, ve které uvedl, že městský soud nesprávně aplikoval příslušná ustanovení zákona
č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění účinném pro rozhodné období (dále též „zákon
o vojácích z povolání“). Rozsudek městského soudu je nadto dle stěžovatele vnitřně rozporný.
[5] Stěžovatel uvedl, že je pravdou, že prvostupňové rozhodnutí i rozhodnutí o odvolání
vycházela z předpokladu, že služební orgány i žalobce jsou obeznámeni s podstatou služby
vojenských policistů v rámci bezpečnostních ochranných týmů. Obsah této činnosti služební
orgány považují za notorietu, a jeho vysvětlení proto nebyla věnována zvláštní pozornost ani
ve vyjádření k žalobě. Z rozsudku městského soudu však plyne, že městský soud charakter služby
vojenských policistů buď nezná, nebo tento nesprávně vyhodnotil. Tím došlo k nesprávnému
vylíčení skutkového stavu a k neoprávněnému odmítnutí aplikace §31b odst. 1 zákona o vojácích
z povolání upravujícího nepřetržité vojenské nasazení. Úmyslem zákonodárce bylo dát
ozbrojeným silám nástroj ke zdolávání přírodních a průmyslových katastrof. Rozlišovacím
znakem přitom nebyla ani délka činnosti ani její nenadálost, ale naplnění materiální stránky věcné
potřebnosti dle závěrů SDEU, pod kterou přitom činnost vojenského policisty spadá.
[6] Podle stěžovatele dále městský soud neměl vycházet z rozsudku SDEU ze dne
14. 7. 2005, ve věci C-52/04. V uvedeném rozsudku se SDEU zabýval pracovníky, jejichž
postavení není srovnatelné s postavením vojenských policistů v bezpečnostních ochranných
týmech. Soudní dvůr posuzoval situaci pracovníků, kteří čekali na pracovišti a následně vyjížděli
k zásahu, během kterého se s nasazením vlastního života snažili o záchranu osob a majetku
ohrožených nenadálým dějem. Úkolem vojenského policisty v bezpečnostních ochranných
týmech je doprovod a ochrana chráněné osoby po celou dobu od převzetí do předání úkolu
novému ochránci. Vojenský policista tak na rozdíl od hasiče nebo policisty nečeká na hlášení
a neprovádí výjezd, nýbrž je po celou dobu povinen reagovat na případné ohrožení a chránit
jemu svěřenou osobu i s nasazením vlastního života. Služba vojenského policisty přímo souvisí
se zabezpečením řádného chodu státu a ochrana osoby spadá do činností, které podle SDEU
svou závažností a rozsahem vyžadují přijetí opatření, která jsou nezbytná k ochraně života, zdraví
a bezpečnosti a jejichž řádné provedení by bylo zpochybněno, pokud by musela být dodržena
všechna ustanovení směrnic ohledně rozvržení pracovní doby.
[7] O skutečnosti, že důvodem zavedení režimu nepřetržitého nasazení pro vojenské policisty
v bezpečnostních ochranných týmech nebyl nedostatek pracovníků, svědčí dle stěžovatele fakt,
že tento byl aplikován pouze na necelých 6 % z celkového počtu vojenských policistů. Těmto
vojenským policistům přitom nebyl režim nepřetržitého nasazení nařízen po celou dobu jejich
služby, ale pouze pro samotný výkon ochrany určené osoby.
[8] Vnitřní rozpornost rozsudku spočívá podle stěžovatele v tom, že městský soud považoval
za situace vhodné pro uplatnění režimu nepřetržitého nasazení situace výbuchu muničního skladu
ve Vrběticích (kde většina nasazených vojáků vykonávala pochůzkovou činnost kolem postupně
budovaného oplocení po dobu více než jednoho roku) či nebezpečí hrozby teroristického nebo
vojenského útoku, avšak povinnost vojenského policisty odvrátit hrozbu teroristického útoku
na chráněnou osobu nikoliv.
[9] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený
rozsudek a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
IV.
[10] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
V.
[11] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[12] Dříve než Nejvyšší správní soud přistoupil k věcnému posouzení kasační
stížnosti, zabýval se otázkou pasivní procesní legitimace (tj. otázkou určení žalovaného), kterou
se má povinnost zabývat z úřední povinnosti. Městský soud v rozsudku za žalovaného označil
Ministerstvo obrany. Z rozsudku zdejšího soudu ze dne 12. 9. 2018, č. j. 1 As 110/2018 - 37,
č. 3804/2018 Sb. NSS, však plyne, že zákony upravující rozhodování ve služebních věcech svěřují
kompetence konkrétním osobám - služebním funkcionářům. Právě tyto služební funkcionáře je
pak nutno ve služebních věcech považovat za správní orgány. V nyní projednávané věci tudíž
žalovaným není Ministerstvo obrany, nýbrž Státní tajemník v Ministerstvu obrany (který ve věci
rozhodoval jako odvolací služební orgán podle §2 odst. 2 zákona o vojácích z povolání).
V odkazovaném rozsudku sp. zn. 1 As 110/2018 nicméně zdejší soud uvedl, že v případech
pochybení při určování žalovaného je zásadní, zda (správný) žalovaný dostal možnost se k věci
vyjádřit. V nyní posuzované věci přitom městský soud po celou dobu řízení (kromě posledního
procesního poučení o složení senátu a vlastního rozsudku) za žalovaného označoval správně
Státního tajemníka v Ministerstvu obrany (který nadto nemá vlastní datovou schránku, nýbrž
mu je doručováno do datové schránky Ministerstva obrany). Tomuto služebnímu funkcionáři
zaslal žalobu k vyjádření. Státní tajemník (resp. pověřený zaměstnanec) se k žalobě rovněž
vyjádřil. Nutno dodat, že ačkoliv městský soud ve výroku za žalovaného označil Ministerstvo
obrany, v další části výroku jednoznačně identifikoval rozhodnutí, jehož se rozsudek týká zcela
správně jako „rozhodnutí státního tajemníka Ministerstva obrany ze dne 3. 1. 2017, č. j. 72-18/2016-
7542“. Není zde tedy pochyb o tom, které konkrétní správní rozhodnutí bylo zrušeno. Za této
situace Nejvyšší správní soud není názoru, že by uvedená formulační nepřesnost rozsudku
vyvolávala nutnost jeho zrušení. Opačný závěr by byl projevem přehnaného formalismu
(viz rozsudky zdejšího soudu ze dne 27. 9. 2006, č. j. 2 As 34/2005 - 61, ze dne 13. 3. 2014,
č. j. 4 As 14/2014 - 30, a ze dne 28. 6. 2017, č. j. 3 As 192/2016 - 61).
[13] Věcné posouzení kasační stížnosti se neobejde bez rekapitulace správního a soudního
spisu, ze kterých Nejvyšší správní soud zjistil následující rozhodné skutečnosti.
[14] Žalobce (jako bývalý příslušník oddělení ochrany a doprovodů Velitelství ochranné služby
Vojenské policie) podáním ze dne 4. 2. 2016 požádal, aby mu byl proplacen zjištěný rozdíl
služby vykonané v režimu nepřetržitého vojenského nasazení nad rámec týdenní služby. Uvedl,
že od 1. 7. 2015 mu byl nařizován výkon služby v režimu nepřetržitého vojenského nasazení
podle §31b zákona o vojácích z povolání, a to mj. na základě nařízení náčelníka Vojenské policie
ze dne 25. 4. 2015, č. j. 62-10/2015-5104, kterým bylo rozhodnuto, že od 1. 7. 2015 bude
realizován výkon služby ochrany a doprovodu určených osob v režimu nepřetržitého nasazení
v plánovaných tříměsíčních intervalech. Z této skutečnosti podle žalobce plyne, že předem
plánovaný výkon služby spočívající v ochraně a doprovodu určených osob, který je běžným
úkolem Vojenské policie, byl realizován v režimu, který je svou povahou určen pro zcela
výjimečné a nepředvídatelné situace (obrana ČR proti napadení, odstraňování následků živelných
pohrom atp.). Užití režimu nepřetržitého nasazení pro plnění standardních úkolů útvaru
(ochranné služby Vojenské policie) nelze ospravedlnit. Žalobce poukázal mj. i na judikaturu
Nejvyššího správního soudu týkající se protiprávnosti plošného využívání institutu služby přesčas
za účelem plnění běžných služebních úkolů a dále na informační zprávu Náčelníka Vojenské
policie ze dne 24. 2. 2015, č. j. 62-5/2015-5104, ze které má vyplývat, že záměr využít nepřetržité
nasazení k výkonu ochrany a doprovodu chráněných osob zde existoval několik měsíců před jeho
zavedením a jeho účelem mělo být řešení problémů s poddimenzovaností a efektivitou
bezpečnostních ochranných týmů. Žalobcem vykonaná služba, při které plnil standardní úkoly
útvaru, tak byla protiprávně zařazena do režimu nepřetržitého nasazení, což mělo za následek,
že žalobce v období od 1. 7. 2015 fakticky vykonal 276 hodin služby přesčas, aniž by za to dostat
adekvátní protiplnění ve formě proplacení platu či poskytnutí volna. Za takto odpracované
hodiny náleží žalobci stejné platové ohodnocení, které by mu náleželo za práci přesčas.
[15] Ředitel odboru řízení lidských zdrojů sekce státního tajemníka Ministra obrany
rozhodnutím ze dne 27. 9. 2016, č. j. 132-6/2016-7542, žádost žalobce zamítl. Uvedl, že žalobce
byl ve sledovaném období určen k nepřetržitému vojenskému nasazení na území ČR na základě
§31b zákona o vojácích z povolání a v souladu s vnitřním rozkazem velitele Velitelství ochranné
služby Vojenské policie Praha, a to ve dnech 3. až 5., 7. až 9., 11. až 16., 18. až 20., 22. až 24., 28.
až 30. července 2015, 1. až 3., 17. až 19., 21. až 23., 25. až 27., 29. až 31. srpna 2015, 10. až 12.,
14. až 16., 18. až 20., 22. až 24., 26. až 28., 30. září 2015, 2., 12. až 14., 16. až 18., 20. až 22. října
2015. Služební orgán I. stupně dále uvedl, že výkon služby ochrany a doprovodu určených osob
v režimu nepřetržitého vojenského nasazení byl od 1. 7. 2015 nařízen především z důvodu tehdy
aktuálního zvýšení bezpečnostního rizika a nemožnosti zabezpečit kvalitní ochranu určených
osob jiným způsobem. Vojákům byla tato skutečnost sdělena a byli seznámeni s atributy institutu
nepřetržitého vojenského nasazení. Nepřetržité nasazení je nutné použít v situaci, kdy závažnost
nebo rozsah ohrožení vyžadují přijetí takových zvláštních opatření, která jsou nezbytná
pro ochranu života, zdraví a bezpečnosti společnosti. K odvrácení tohoto rizika je pak nutno
aktivovat právě režim nepřetržitého vojenského nasazení. V případě žalobce jde o plnění úkolů
ochrany určené osoby, kdy ochrana jejího života a zdraví vyžaduje plné nasazení vojenského
policisty bez ohledu na jeho život a zdraví. Není pravdivá argumentace žalobce, že by mělo jít
o standardní plnění úkolů úvaru žalobce.
[16] Žalobce se proti uvedenému prvostupňovému rozhodnutí odvolal. V odvolání mj. uvedl,
že zdůvodnění služebního orgánu I. stupně, že k nařízení nepřetržitého vojenského nasazení
došlo z důvodu zvýšení bezpečnostního rizika a nemožnosti zabezpečení kvalitní ochrany
určených osob jiným způsobem, nelze považovat za legitimní pro užití tak mimořádného
instrumentu jako je nepřetržité nasazení. Nadto je toto tvrzení služebního orgán I. stupně
nepřezkoumatelné, protože není podloženo žádným konkrétním zdůvodněním či specifikací
onoho údajného zvýšení bezpečnostního rizika. Toto tvrzení se dále jeví i jako nedůvěryhodné,
neboť pravým důvodem užití nepřetržitého nasazení bylo nedostatečné personální zajištění
výkonu ochranné služby, což plyne mj. z informační zprávy pro státního tajemníka od Náčelníka
Vojenské policie ze dne 24. 2. 2015, na kterou žalobce v žádosti poukazoval a služební orgán
I. stupně se s ní jakkoli nevypořádal. Podle žalobce byl jím realizovaný výkon ochrany určených
osob plněním standardních úkolů, které mělo být prováděno v rámci základní týdenní doby
služby. Úkolem Vojenské policie je zajistit plnění svých úkolů především v rámci základní doby
služby, nikoliv za využívání zcela specifických institutů, jako je nepřetržité nasazení. Skutečnost,
že vojáci byli o zavedení nepřetržitého nasazení informováni, je pro věc zcela irelevantní. Žalobce
dále poukazoval na vnitřní rozpornost prvostupňového rozhodnutí, na vnitřní rozpornost právní
úpravy nepřetržitého nasazení a polemizoval s vypořádáním tohoto tvrzení služebním orgánem
I. stupně.
[17] Státní tajemník v Ministerstvu obrany rozhodnutím ze dne 3. 1. 2017, č. j. 72-18/2016-
7542, odvolání zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Konstatoval, že pro použití institutu
nepřetržitého vojenského nasazení není rozhodné, zda má útvar nedostatek příslušníků nebo
zda se jedná o plnění úkolů, které voják plní při běžném výkonu služby. Rozhodné je to,
zda došlo k situaci, kdy se projevuje potřeba společnosti na ochraně života, zdraví, majetkových
hodnot nebo vnitřního pořádku v takové míře, že je nezbytné aktivovat k odvrácení tohoto rizika
nebo jeho potlačení zvláštní složky státu k tomu zřízené. V případě žalobce přitom šlo o plnění
úkolů ochrany osoby, kdy ochrana jejího života a zdraví vyžadovala plné nasazení vojenského
policisty bez ohledu na jeho život a zdraví. Žalovaný dále uvedl, že odvolání žalobce se „v podstatě
shoduje“ s žádostí a neobsahuje žádné nové argumenty, které by byly rozhodné pro odlišné řešení
věci. Služební orgán I. stupně se s námitkami žalobce plně věcně vypořádal.
[18] K následné žalobcově žalobě městský soud rozhodnutí o odvolání zrušil. Dospěl
k závěru, že toto je stiženo vadou nepřezkoumatelnosti, neboť žalovaný se v něm nevypořádal
se všemi odvolacími námitkami, resp. se všemi rozhodnými skutečnosti, zejména pak
se skutečností, zda v případě nařízení nepřetržitého vojenského nasazení žalobci existovalo riziko
závažné bezpečnostní situace, které by takovýto postup odůvodňovalo.
[19] Nejvyšší správní soud se s tímto závěrem ztotožňuje.
[20] Je totiž zaprvé nutno souhlasit s městským soudem v tom, že rozhodnutí o odvolání
se jakkoli nevypořádalo s převážnou většinou odvolacích námitek. Jak plyne z výše provedené
rekapitulace, žalobce v odvolání obsáhle polemizoval s odůvodněním prvostupňového
rozhodnutí, toto označoval za nezákonné a nepřezkoumatelné. Uváděl konkrétní argumenty,
kterými se snažil doložit svůj názor o nesprávnosti a nedostatečnosti závěrů prvostupňového
rozhodnutí. Žalovaný se však žalobcem vznesenými argumenty nezabýval. Pouze povšechně
uvedl, že odvolání žalobce se shoduje s jeho žádostí (což však neodpovídá textu těchto podání)
a že v případě žalobce šlo o plnění úkolů ochrany osoby, kdy ochrana jejího života a zdraví
vyžadovala plné nasazení vojenského policisty bez ohledu na jeho život a zdraví. Nezabýval
se tvrzením žalobce, že zdůvodnění služebního orgánu I. stupně, že k nařízení nepřetržitého
vojenského nasazení došlo z důvodu zvýšení bezpečnostního rizika a nemožnosti zabezpečení
kvalitní ochrany určených osob jiným způsobem, je nepřezkoumatelné a nelze je považovat
za legitimní pro užití tak mimořádného instrumentu jako je nepřetržité nasazení. Stejně
tak se nevypořádal s tvrzením žalobce, že pravým důvodem užití nepřetržitého nasazení bylo
nedostatečné personální zajištění výkonu ochranné služby, což mělo plynout mj. z informační
zprávy pro státního tajemníka od Náčelníka Vojenské policie ze dne 24. 2. 2015 (k tomuto
dokumentu se žalovaný vůbec nevyjádřil). Bez odezvy pak zůstalo i tvrzení žalobce, že jím
realizovaný výkon ochrany určených osob byl plněním standardních úkolů, které mělo být
prováděno v rámci základní týdenní doby služby, a že jak právní úprava nepřetržitého nasazení,
tak prvostupňové rozhodnutí trpí vnitřní rozporností. To stejné platí i pro námitku, že pro věc je
zcela irelevantní, že vojáci byli o zavedení nepřetržitého nasazení informováni.
[21] Již pro výše uvedené měl městský soud rozhodnutí žalovaného zrušit. Zdejší soud
opakovaně vyslovil, že nevypořádá-li se správní orgán v rozhodnutí o opravném prostředku
se všemi námitkami, které v něm byly uplatněny, způsobuje to nepřezkoumatelnost rozhodnutí
spočívající zpravidla v nedostatku jeho důvodů (viz např. rozsudky ze dne 23. 7. 2008,
č. j. 3 As 51/2007 - 84, ze dne 7. 9. 2011, č. j. 6 Ads 99/2011 - 43, ze dne 28. 11. 2019,
č. j. 10 As 123/2018 - 54).
[22] Nejvyšší správní soud přitom ve shodě s městským soudem konstatuje, že pro danou věc
bylo zcela zásadní, aby se služební orgány adekvátně vypořádaly s tím, zda byly v případě žalobce
splněny podmínky pro nařízení nepřetržitého vojenského nasazení podle §31b zákona o vojácích
z povolání.
[23] Podle §31b odst. 1 a 2 zákona o vojácích z povolání:
(1) Nepřetržitým vojenským nasazením na území České republiky je doba výkonu služby při plnění úkolů
ozbrojených sil podle zvláštního právního předpisu.
(2) Nepřesahuje-li doba nepřetržitého vojenského nasazení na území České republiky 48 hodin, započítává se
do celkové základní týdenní doby služby. Přesahuje-li doba nepřetržitého vojenského nasazení na území České
republiky 48 hodin, ustanovení o základní týdenní době služby, o službě konané nad základní týdenní dobu
služby, o nepřetržitém odpočinku mezi službami a nepřetržitém odpočinku v týdnu a o přestávkách ve službě
se nepoužijí.
[24] Podle §31c odst., 1 až 3 zákona o vojácích z povolání:
(1) Dobu zahájení a ukončení intenzivního vojenského výcviku, nepřetržitého vojenského výcviku a nepřetržitého
vojenského nasazení na území České republiky stanoví služební orgán.
(2) Nadřízený je povinen v době uvedené v odstavci 1 určit vojákovi přiměřenou dobu na jídlo a oddech a místo
odpočinku.
(3) Pokud nepřetržité vojenské nasazení na území České republiky trvá méně než 48 hodin, má voják nárok na
volno v době, ve které by měl jinak konat službu, v délce odpovídající době výkonu služby, která nebyla
započítána do základní týdenní doby služby. Přesáhne-li nepřetržité vojenské nasazení na území České republiky
48 hodin, má voják nárok za každých ukončených 48 hodin výkonu služby na 8 hodin volna v době, ve které by
měl jinak konat službu.
[25] Důvodová zpráva k zákonu č. 272/2009 Sb., kterým byl institut nepřetržitého vojenského
nasazení včleněn do zákona o vojácích z povolání, uvádí: „V některých specifických případech musí
voják konat po omezenou dobu službu tak, že nelze dodržet stávající ustanovení tohoto zákona pro základní
týdenní dobu služby, její rozvržení v týdnu nebo v určitém období, pro přestávky ve službě, pro nepřetržitý
odpočinek a služební pohotovost. Jedná se o případy, které vyplývají z charakteru výcviku nebo nepřetržitého
vojenské nasazení. […] Nepřetržitým vojenským nasazením se rozumí doba, kdy voják plní úkoly při obraně
České republiky proti vnějšímu napadení podle §9 odst. 1 zákona č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České
republiky, a při plnění dalších úkolů armády, Vojenské kanceláře prezidenta republiky a Hradní stráže
na území České republiky podle §9 odst. 3 téhož zákona. Následné vypořádání této doby s vojákem bude
provedeno stejně jako u nepřetržitého vojenského výcviku.“
[26] Z důvodové zprávy k zákonu č. 332/2014 Sb., kterým se mění zákon o vojácích
z povolání, pak lze citovat následující: „Vzhledem k tomu, že z judikatury Soudního dvora EU
v posledních letech vyplynulo upřesnění působnosti směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/88/ES,
o některých aspektech úpravy „pracovní doby“ pro činnosti v rámci ozbrojených sil, stala se dosavadní právní
úprava více čí méně rozpornou s požadavky uvedené směrnice. Bylo proto přistoupeno k celkové a v některých
směrech i zásadní úpravě celé hlavy IV v části druhé (§24 až 31c) zákona o vojácích z povolání. […] Novela
upřesňuje vymezení činností, za kterých se uplatňují výjimky pro ozbrojené síly z uvedené směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2003/88/ES podle čl. 1 odst. 3. Podle Soudního dvora EU tato výjimka dopadá
na specifické činnosti ozbrojených sil v závažné nebezpečné situaci, která vyžaduje, aby vojáci, kteří musí takovéto
události čelit, naprosto upřednostnili cíl sledovaný prováděnými opatřeními. Této charakteristice vyhovují všechny
případy plnění úkolů ozbrojených sil České republiky ve smyslu zákona č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách,
při kterých se naplňuje jejich účel jako zvláštního nástroje státu (nasazení k obraně území a vzdušného prostoru
České republiky, k plnění mezinárodních závazků v zahraničních operacích, posílení složek integrovaného
záchranného systému, odstraňování následků pohrom, posílení Policie ČR při její činnosti). Uvedená směrnice
se tak neuplatní při veškerých činnostech podle §31b a §40a zákona o vojácích z povolání.“
[27] Odborná literatura k danému institutu uvádí, že „[n]epřetržité vojenské nasazení je další z forem
rozvržení doby služby, kdy je uplatňována výjimka z práva EU o rozvržení pracovní doby. Podle Soudního dvora
EU tato výjimka dopadá na specifické činnosti ozbrojených sil v závažné nebezpečné situaci, která vyžaduje,
aby vojáci, kteří musí takovéto události čelit, naprosto upřednostnili cíl sledovaný prováděnými opatřeními.
Byl reakcí na potřebu zabezpečit činnosti, které vojáci zajišťují při realizaci úkolů vojáků podle zákona
o ozbrojených silách, zákona o Vojenské policii nebo zákona o VZ. Jedná se zejména o činnosti při záchranných
pracích, střežení důležitých objektů ve zvláštních situacích, plnění úkolů Policie České republiky či odstraňování
nebezpečí za pomoci vojenské techniky“ (SKORUŠA, L. a kol. Zákon o vojácích z povolání: Komentář. Praha:
Wolters Kluwer, 2018, přístupný ze systému ASPI).
[28] Z uvedeného tedy plyne, že režim nepřetržitého vojenského nasazení podle §31b zákona
o vojácích z povolání je výjimkou z unijní směrnice zabývající se úpravou pracovní doby
(směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2003/88/ES, o některých aspektech úpravy
pracovní doby). Zákonodárce zamýšlel výkon nepřetržitého vojenského nasazení vyčlenit
z působnosti dané směrnice (a to z důvodu vymanění se ze standardů poskytovaných touto
směrnicí pracovníkům). V této souvislosti je tudíž rozhodná i rozhodovací praxe Soudního dvora
Evropské unie (jak ostatně plyne i z citované důvodové zprávy k zákonu č. 332/2014 Sb.).
Soudní dvůr se přitom otázkou, jaké činnosti je možno vyloučit z působnosti směrnice
opakovaně zabýval. Poukázáno budiž zejména na rozsudek ze dne 5. 10. 2004, ve spojených
věcech C-397/01 až C-403/01 (Bernhard Pfeiffer a ostatní proti Deutches Rotes Kreuz, Kreisverband
Waldshut eV), a rozsudek ze dne 14. 7. 2005, ve věci C-52/04 (Personalrat der Feuerwehr Hamburg
proti Leiter der Feuerwehr Hamburg). V uvedených rozhodnutích se SDEU sice nezabýval činností
vojenských policistů vykonávajících ochranu určené osoby (nýbrž posuzoval činnost pracovníků
požární služby a pracovníků zdravotní záchranné služby), jak připomíná stěžovatel, nicméně
obecné závěry uvedených rozsudků jsou na nyní posuzovanou věc zcela jistě aplikovatelné.
[29] V rozsudku ve spojených věcech C-397/01 až C-403/01 Soudní dvůr uvedl, že „Jak z cíle
směrnice 89/391, jímž je podpora zlepšování bezpečnosti a ochrany zdraví pracovníků při práci, tak i ze znění
jejího čl. 2 odst. 1 totiž vyplývá, že působnost této směrnice musí být pojímána široce. Z toho vyplývá, že vynětí
z této působnosti, stanovená v prvním pododstavci odstavce 2 uvedeného článku, musí být vykládána restriktivně
(viz výše uvedený rozsudek Simap, body 34 a 35, a usnesení ze dne 3. července 2001, CIG, C-241/99, Recueil,
s. I-5139, bod 29).“ Vyloučení některých činností z působnosti směrnice bylo přitom podle SDEU
„přijato pouze za tím jediným účelem, aby zaručilo řádné fungování služeb, které jsou nepostradatelné k ochraně
veřejné bezpečnosti, veřejného zdraví, jakož i veřejného pořádku v případě situací mimořádné závažnosti a rozsahu
- například pohrom - které se vyznačují tím, že u nich z povahy věci nelze plánovat pracovní dobu zásahových
a záchranných týmů.“ Službu zdravotních záchranných pracovníků pak SDEU nepovažoval
za službu vyňatou z působnosti směrnice, neboť třebaže tato sice „musí čelit událostem, které
již pojmově nejsou předvídatelné, nic to nemění na tom, že činnosti, k nimž při ní dochází za obvyklých podmínek
a které ostatně odpovídají poslání, které bylo takové službě svěřeno, lze předem organizovat, včetně organizace
rozvržení pracovní doby jejího personálu.“
[30] V rozsudku ve věci C-52/04 pak SDEU posuzoval činnost pracovníků požární služby.
S odkazem na výše citované závěry rozsudku ve spojených věcech C-397/01 až C-403/01 uvedl,
že činnosti požární služby nemohou být vyňaty z působnosti směrnice: „V projednávaném případě je
proto tato směrnice použitelná na činnosti požární služby, i když jsou vykonávány silami zásahové služby
a nezávisle na tom, zda slouží boji s požárem nebo poskytnutí jiné pomoci, pokud jsou vykonávány za obvyklých
podmínek v souladu s úkolem, jímž byla příslušná služba pověřena, a to i tehdy, pokud zásahy, které by s těmito
činnostmi mohly být spojeny, nejsou ze své povahy předvídatelné a mohou vystavit pracovníky, kteří je plní, určitým
rizikům, pokud jde o jejich bezpečnost nebo zdraví.“
[31] Uvedený závěr pak SDEU zopakoval a rozvedl v rozsudku ze dne 20. 11. 2018, ve věci
C-147/17 (Sindicatul Familia Constanţa, Ustinia cvas a další proti Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi
Protecţia Copilului Constanţa): „[P]ožadavek kontinuity útvarů působících v oblastech zdraví, bezpečnosti
a veřejného pořádku nebrání tomu, aby mohly být organizovány činnosti těchto útvarů, dochází-li k nim
za obvyklých podmínek, a to i co se týče pracovní doby jejich zaměstnanců, takže výjimka stanovená v čl. 2 odst. 2
prvním pododstavci směrnice 89/391 se na takové útvary použije pouze za okolností mimořádné závažnosti
a rozsahu (v tomto smyslu viz zejména rozsudek ze dne 5. října 2004, Pfeiffer a další, C-397/01
až C-403/01, EU:C:2004:584, body 55 a 57, jakož i ze dne 12. ledna 2006, Komise v. Španělsko,
C-132/04, nezveřejněný, EU:C:2006:18, bod 26). Tuto judikaturu však nelze vykládat v tom smyslu, že je
vyloučeno, že zvláštní činnosti určitých veřejných služeb, i když jsou vykonávány za obvyklých podmínek, vykazují
natolik specifické charakteristické rysy, že jejich povaha nutně odporuje rozvržení pracovní doby, které dodržuje
požadavky uložené směrnicí 2003/88.
[32] Z výše uvedeného plyne, že městský soud dospěl ke správnému závěru, uvedl-li, že režim
nepřetržitého vojenského nasazení (jako výjimka ze směrnice upravující pracovní dobu) má
své místo v mimořádně závažných a rozsáhlých situacích ohrožujících bezpečnost, zdraví
či pořádek (případně v jiných vysoce specifických situacích), které se slovy SDEU „vyznačují tím,
že u nich z povahy věci nelze plánovat pracovní dobu“ (uvedenou skutečnost ostatně potvrzuje i sám
stěžovatel, který v kasační stížnosti konstatoval, že pro nařízení nepřetržitého vojenského
nasazení je rozhodné „naplnění materiální stránky věcné potřebnosti dle závěrů SDEU“ a jako příklad
takové situace uvedl přírodní a průmyslové katastrofy).
[33] V tomto ohledu tedy měla být vedena argumentace služebního orgánu I. stupně
a žalovaného – služební orgány se měly podrobně zabývat tím, zda činnost žalobce byla
vykonávána za takové mimořádně závažné a rozsáhlé situace, která by vylučovala předem
organizovat rozvržení pracovní doby žalobce (příp. zda jeho činnost vykazuje natolik specifické
rysy, jejichž povaha nutně odporuje rozvržení pracovní doby stanovené unijními předpisy).
Za tímto účelem bylo potřebné se detailně zabývat např. konkrétním obsahem činnosti žalobce
v rozhodném období (činnost žalobce jako vojenského policisty sloužícího v bezpečnostním
ochranném týmu přitom v žádném případě není notorietou, kterou nebylo potřebné
se v rozhodnutích služebních orgánů zabývat, jak nyní stěžovatel tvrdí), možností plánovat jeho
činnost v rámci zákonné doby služby, případně specifickými rysy činnosti žalobce, které by mohly
odůvodňovat nemožnost podřazení jeho služby pod klasické rozvržení doby služby. Takto
nicméně služební orgány nepostupovaly. Jak již poznamenal městský soud, služební orgán
I. stupně uvedl pouze to, že v případě žalobce jde o plnění úkolů ochrany určené osoby,
kdy ochrana jejího života a zdraví vyžaduje plné nasazení vojenského policisty bez ohledu na jeho
život a zdraví, a že výkon služby ochrany a doprovodu určených osob v režimu nepřetržitého
vojenského nasazení byl od 1. 7. 2015 nařízen především z důvodu tehdy aktuálního zvýšení
bezpečnostního rizika a nemožnosti zabezpečit kvalitní ochranu určených osob jiným způsobem.
Obecné tvrzení o plném nasazení žalobce bez ohledu na jeho život a zdraví není pro věc
rozhodné (viz výše citovaný rozsudek SDEU ve věci C-52/04). Tvrzení o aktuálním zvýšení
bezpečnostního rizika a nemožnosti zabezpečit kvalitní ochranu určených osob jiným způsobem
pak služební orgán I. stupně jakkoli nerozvedl, nekonkretizoval a nepodložil žádnými podklady.
Argumentace služebního orgánu I. stupně tak nemůže (zejména ve světle výše citovaných
judikaturních závěrů) obstát. Žalovaný pak pouze stejně jako služební orgán I. stupně povšechně
uvedl, že v případě žalobce šlo o plnění úkolů ochrany osoby, kdy ochrana jejího života a zdraví
vyžadovala plné nasazení vojenského policisty bez ohledu na jeho život a zdraví. Ani tato
argumentace se však adekvátně nevěnuje všem rozhodným aspektům věci vymezeným výše
(srov. nadto výše uvedené závěry SDEU stran skutečnosti, že ani ohrožení zdraví či života
pracovníka bez dalšího nevylučuje jeho činnost z působnosti směrnice).
[34] V souvislosti s povinností služebních orgánů zabývat se důvody pro nařízení
nepřetržitého vojenského nasazení žalobci pak nutno ve shodě s městským soudem poukázat
i na fakt, že v informační zprávě Náčelníka Vojenské policie pro státního tajemníka
ze dne 24. 2. 2015, č. j. 62-5/2015-5104 (týkající se toho, že služba bezpečnostních ochranných
týmů bude od 1. 7. 2015 prováděna v režimu nepřetržitého vojenského nasazení), je mj. uvedeno,
že „[v]ýznamným aspektem výkonu ochrany určených osob je i otázka politické a mediální obhajitelnosti
počtu ochránců zabezpečujících danou osobu. Navýšení počtu ochránců, aniž by vedlo ke zvýšení úrovně
ochrany, znamená neefektivní navýšení nároku na finanční krytí výkonu služby.“ Jak již nicméně uvedl
městský soud, nepříznivá personální či finanční situace Vojenské policie nemůže
být důvodem pro nařízení nepřetržitého vojenského nasazení. Právní úprava (i k ní se vztahující
důvodové zprávy a odborná literatura) ani judikatura SDEU takové situace explicitně nezmiňují.
Podle těchto pramenů může být nepřetržité vojenské nasazení nařízeno ve specifických situacích,
které zjednodušeně řečeno svojí povahou vylučují organizovat, plánovat či rozvrhnout výkon
služby v běžném rozvržení pracovní doby. Vypovídací hodnotu citované zprávy přitom nemůže
zcela zpochybnit ani tvrzení stěžovatele, že by snad mělo jít pouze o první reakci uvedeného
funkcionáře na přijatou novelu zákona o vojácích z povolání. Tvrzení městského soudu
o možném zavedení režimu nepřetržitého nasazení z důvodů personální a finanční politiky
Vojenské policie nevyvrací bez dalšího ani stěžovatelem v kasační stížnosti tvrzená skutečnost,
že tento režim byl aplikován pouze na necelých 6 % z celkového počtu vojenských policistů
(a to pouze pro samotný výkon ochrany určené osoby). Stěžovatel totiž jakkoli dále nerozvádí,
zda takový počet vojáků podílejících se na ochraně osob odpovídal personálním nárokům
na výkon dané služby. Stejně tak neuvádí, zda daných 6 % představovalo veškeré vojáky podílející
se na výkonu ochranné služby, případně, zda byla režimu nepřetržitého nasazení podrobena
pouze určitá skupina pracovníků podílejících se na ochraně osob (a z jakého důvodu).
[35] Městskému soudu lze tedy přisvědčit, že žalovaný se v rozhodnutí o odvolání nezabýval
adekvátně tím, zda byly v případě žalobce splněny podmínky pro nařízení nepřetržitého
vojenského nasazení, resp. že důvodnost takového režimu nebyla v řízení před služebními orgány
prokázána. Přijmout přitom nelze postup stěžovatele, který se vytčené nedostatky odůvodnění
svého rozhodnutí snaží napravit v kasační stížnosti. Jak zdejší soud opakovaně vyslovil, důvody
správního rozhodnutí nelze doplňovat v soudním řízení. Již v rozsudku ze dne 13. 10. 2004,
č. j. 3 As 51/2003 - 58, zdejší soud judikoval, že „nedostatek odůvodnění rozhodnutí vydaného
ve správním řízení nemůže být dodatečně zhojen případným podrobnějším rozborem právní problematiky učiněným
až v kasační stížnosti brojící proti rozhodnutí soudu, jímž bylo správní rozhodnutí zrušeno jako
nepřezkoumatelné pro nedostatky v odůvodnění“. Správní orgán má „svou argumentaci […] vtělit především
do odůvodnění svého rozhodnutí tak, aby byla správním soudem přezkoumatelná. Úlohou krajského soudu totiž
není „doodůvodňovat“ rozhodnutí správního orgánu a vysvětlovat účastníkům řízení, proč správní orgán rozhodl
tak, jak rozhodl.“ (rozhodnutí ze dne 26. 2. 2014, č. j. 6 Azs 6/2014 - 27, ze dne 18. 12. 2014,
č. j. 2 Azs 193/2014 - 20). Soud není oprávněn doplňovat odůvodnění správního rozhodnutí.
Soudy rozhodující ve správním soudnictví nejsou v postavení dalších orgánů rozhodujících
ve správním řízení a obecně rozhodují pouze na kasačním principu. Jinak řečeno, přes existenci
plné jurisdikce vede řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí pouze k přezkumu jeho
zákonnosti, nikoliv k nahrazení správního rozhodnutí rozhodnutím soudu. Z uvedeného důvodu
soud nemůže ani nahradit či podstatně doplnit odůvodnění rozhodnutí správního rozhodnutí
vlastním odůvodněním (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 8. 2013,
č. j. 8 Afs 58/2012 - 44, ze dne 10. 2. 2016, č. j. 4 As 207/2015 - 107, ze dne 24. 9. 2014,
č. j. 8 Afs 34/2013 - 68, ze dne 3. 3. 2016, č. j. 7 Azs 322/2015 - 43). Chybějící argumentaci pak
nemůže dodatečně doplňovat ani správní orgán (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 3. 3. 2016, č. j. 7 Azs 322/2015 - 43, ze dne 18. 9. 2003, č. j. 1 A 629/2002 - 25,
č. 73/2004 Sb. NSS). Připustil-li by Nejvyšší správní soud takový postup, odňal by žalobci právo
na vícestupňové přezkoumání jeho tvrzení (ze strany služebního orgánu, ze strany městského
soudu a následně případně i ze strany Nejvyššího správního soudu). Z uvedeného důvodu
se Nejvyšší správní soud nemůže věcně zabývat těmi argumenty stěžovatele, které byly poprvé
uplatněny právě až v kasační stížnosti a kterými se stěžovatel nyní snaží zdůvodnit zákonnost
nařízení nepřetržitého vojenského nasazení v případě žalobce (tyto argumenty přitom tvoří
podstatnou část kasační stížnosti stěžovatele).
[36] Argumentace městského soudu netrpí ani vadou vnitřní rozpornosti. Městský soud
v rozsudku uvedl vnitřně soudržnou a logickou argumentaci. Vnitřní rozpornost rozsudku
nezpůsobuje ani to, že městský soud v rozsudku uvedl, že situací vhodnou pro nařízení režimu
nepřetržitého vojenského nasazení by byla hrozba teroristického nebo vojenského útoku
či výbuch muničního skladu ve Vrběticích. Odkazy městského soudu na výbuch muničního
skladu ve Vrběticích či na případný teroristický (vojenský) útok nelze vyhodnotit jinak než jako
podpůrné ilustrační příklady. Předmětem řízení před městským soudem takové situace nebyly.
Městský soud se primárně zabýval činností vojenského policisty vykonávajícího službu
v bezpečnostním ochranném týmu, přičemž dospěl k závěru, že v proběhnuvším řízení před
služebními orgány nebyla prokázána důvodnost nařízení režimu nepřetržitého nasazení podle
§31b zákona o vojácích z povolání, resp. že tato důvodnost z rozhodnutí nevyplývá, a žalovaný
se s touto skutečností nevypořádal v souladu se zákonem a souvisejícími judikaturními
východisky. S tímto závěrem se Nejvyšší správní soud ztotožnil (viz výše).
[37] Na základě shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal důvod ke zrušení
rozsudku městského soudu. Kasačnímu soudu proto nezbylo než kasační stížnost zamítnout jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[38] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl
podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný,
nemá tedy právo na náhradu nákladů řízení. Žalobci, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože podle obsahu
spisu mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. března 2020
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu