ECLI:CZ:NSS:2020:7.AS.52.2020:20
sp. zn. 7 As 52/2020 - 20
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Davida Hipšra a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobců: a) Mgr. K. K., b) R. K.,
oba zastoupeni Mgr. Lucií Palíkovou, advokátkou se sídlem Dlouhá třída 461/3, Havířov, proti
žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 2771/117, Ostrava,
za účasti osob zúčastněných na řízení: I) J. Š., II) M. Z., III) Bc. L. Z., IV) L. P., V) D. P.,
VI) J. C., v řízení o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne
21. 1. 2020, č. j. 25 A 103/2018 - 97,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoby zúčastněné na řízení n emaj í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 22. 8. 2018, č. j. MSK 94932/2018, žalovaný zamítl odvolání
žalobců a potvrdil rozhodnutí Magistrátu města Karviné (dále též „stavební úřad“) ze dne
19. 9. 2016, č. j. SMK/007078/2018 (dále též „územní rozhodnutí“), jímž stavební úřad rozhodl
na základě žádosti J. C. (dále též „žadatel“) podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu, ve znění účinném pro rozhodné období (dále též „stavební zákon“) o umístění
souboru staveb - rodinného domu, vodovodní přípojky, odběrného vodovodního zařízení,
odběrného elektrického zařízení, splaškové kanalizace, žumpy, dešťové kanalizace, vsakovací
jímky, akumulační šachty, zasakovacích drénů, tepelného čerpadla a účelové komunikace
na pozemcích parc. č. X, v k. ú. K., v části města H. (dále též „soubor staveb“). Podle stavebního
úřadu byla splněna podmínka přístupu k souboru staveb po pozemní komunikaci. Přístup bude
zajištěn po účelové komunikaci veřejně přístupné na ul. Spojka umístěné na pozemcích parc. č. X
v k. ú. K. (dále též „komunikace Spojka“), zpevněné manipulační ploše
umístěné na pozemku
p. č. X a dále po navazující příjezdové komunikaci umístěné na pozemcích parc. č. X, v k. ú. K.
(dále též „příjezdová komunikace“).
II.
[2] Žalobci napadli rozhodnutí žalovaného žalobou, kterou Krajský soud v Ostravě (dále též
„krajský soud“) rozsudkem ze dne 10. 4. 2019, č. j. 25 A 103/2018 - 67, zamítl. Ke kasační
stížnosti žalobců (stěžovatelů) uvedený rozsudek zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne
26. 9. 2019, č. j. 7 As 188/2019 - 18, a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. V uvedeném
rozsudku Nejvyšší správní soud zejména uvedl, že: „vlastník komunikace Spojka je dotčen na svém
právu tím, že tuto bude žadatel využívat k přístupu na svou nemovitost. Krajský soud pochybil, pokud dospěl
k opačnému závěru. […] Návazně pak krajský soud pochybil, pokud na tomto (nesprávném) názoru založil
odmítnutí vypořádání žalobní námitky stran vlastnictví komunikace Spojka a žalobní námitky stran neudělení
souhlasu podle §86 odst. 2 písm. c) stavebního zákona. Podle §86 odst. 2 písm. c) stavebního zákona má
žadatel o územní rozhodnutí ke své žádosti připojit mj. stanovisko vlastníka dopravní infrastruktury k možnosti
a způsobu napojení. Stěžovatelé po dobu celého územního řízení tvrdili, že jsou vlastníky komunikace Spojka,
v důsledku čehož měl být dle daného ustanovení vyžádán jejich souhlas. […] Krajský soud však přesto, místo
toho, aby posoudil, zda stěžovatelé jsou vlastníky komunikace Spojka, a zda je tudíž nutné je považovat
za vlastníky dopravní infrastruktury ve smyslu §86 odst. 2 písm. c) stavebního zákona, v rozsudku prezentoval
do jisté míry obtížně srozumitelnou konstrukci ohledně absence dotčení jejich práv způsobené možností obecného
užívání veřejně přístupné komunikace. Nezabýval se tedy otázkou vlastnictví komunikace Spojka. Otázka
vlastnictví komunikace Spojka je přitom otázkou vinoucí se celým územním a následně i soudním řízením.
Je pak rovněž rozhodná pro aplikaci §86 odst. 2 písm. c) stavebního zákona (stanovisko vyjadřuje vlastník).
Krajský soud se proto otázkou vlastnictví komunikace Spojka měl důkladně zabývat. Bez jejího zodpovězení
nelze posoudit důvodnost žaloby. Vzhledem k tomu, že posouzení dalších žalobních námitek je závislé
na vypořádání otázky vlastnictví komunikace Spojka, nezabýval se Nejvyšší správní soud dalšími kasačními
tvrzeními stěžovatelů. V rámci procesní ekonomie považuje za nutné akcentovat pouze to, že vyhláška
č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích, se týká dálnic, silnic a místních
komunikací, tj. nikoli účelových komunikací [§1 odst. 1 písm. a) předmětné vyhlášky], a dále, že ze správního
spisu plyne, že bez ohledu na stavebně technické provedení je jediným smyslem a účelem příjezdové komunikace
napojit se na komunikaci Spojka, a poskytnout tak žadateli přístup k jeho nemovitosti (stavební úřad v územním
rozhodnutí výslovně uvádí, že přístup k žadatelově nemovitosti bude zajištěn po příjezdové komunikaci
a po komunikaci Spojka). Z uvedených důvodů tedy Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a věc
mu vrátil k dalšímu řízení, ve kterém je vázán shora vyslovenými právními názory (§110 odst. 4 s. ř. s.). Bude
se tedy primárně důkladně zabývat otázkou, zda jsou stěžovatelé vlastníky komunikace Spojka. V návaznosti
na posouzení této otázky se pak bude zabývat aplikací §86 odst. 2 písm. c) stavebního zákona na souzenou věc
(v této souvislosti se bude krajský soud mj. zabývat tím, že zákon hovoří o stanovisku, nikoliv o souhlasu).“
III.
[3] Rozsudkem ze dne 21. 1. 2020, č. j. 25 A 103/2018 - 97, krajský soud žalobu opětovně
zamítl. Na základě rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 9. 2009,
č. j. 5 As 62/2008 - 59, dovodil, že vlastníkem komunikace Spojka jsou stěžovatelé (žalobci).
V návaznosti na tento závěr přistoupil k posouzení otázky aplikace §86 odst. 2 písm. c)
stavebního zákona, podle něhož k žádosti o vydání územního rozhodnutí žadatel připojí
stanoviska vlastníků veřejné dopravní a technické infrastruktury k možnosti a způsobu napojení
nebo k podmínkám dotčených ochranných a bezpečnostních pásem. Z obsahu správního spisu
bylo dle krajského soudu zjevné, že stěžovatelé podáním ze dne 10. 5. 2017 uplatnili v rámci
územního řízení o umístění stavby své námitky, ve kterých mj. sdělili, že souhlas s napojením
nebyl dán a jako vlastníci komunikace nesouhlasí s napojením. Je tedy zřejmé, že stěžovatelé již
v průběhu správního řízení jednoznačně sdělili své stanovisko k možnosti napojení stávající
komunikace (komunikace Spojka) na nově umísťovanou účelovou veřejně nepřístupnou
komunikaci (přístupovou komunikaci). S ohledem na uvedené již nebylo nezbytné pro potřeby
dalšího řízení vyžadovat po stavebníkovi (žadateli) další stanovisko stěžovatelů. Zákon přitom
v citovaném ustanovení nevyžaduje souhlas vlastníků veřejné dopravní infrastruktury, ale pouze
stanovisko, přičemž je povinností stavebního úřadu se s takovým stanoviskem následně
v konečném rozhodnutí vypořádat, což stavební úřad i žalovaný učinili. Závěry žalovaného je
nutné korigovat pouze potud, že stěžovatelé jsou vlastníky předmětné komunikace Spojka. Podle
krajského soudu přitom stěžovatelé (kromě obecného nesouhlasu s napojením na příjezdovou
komunikaci z důvodu dotčení svých práv) neuvedli žádný konkrétní důvod nesouhlasu
s napojením, resp. neuvedli, proč by napojení komunikací nebylo možné. K dotčení práv soud
doplnil, že ačkoliv není pochyb, že obecné užívání veřejně přístupné účelové komunikace
zasahuje do práv jejího vlastníka, tedy stěžovatelů, jedná se však o zásah předvídaný, kdy dochází
k zákonnému omezení vlastnického práva vlastníka komunikace. To, že má komunikace Spojka
sloužit žadateli k průjezdu za účelem přístupu přes příjezdovou komunikaci k nemovitostem
žadatele, je přitom zřejmé již z obsahu spisu. Žádné další možné dotčení na svých právech
předmětným záměrem stěžovatelé netvrdili a soud ani z jiných okolností neseznal žádné možné
dotčení na právech stěžovatelů umístěním příjezdové komunikace, resp. jejím napojením
na komunikaci Spojka. Nad rámec uvedeného krajský soud uvedl, že nově budovaná příjezdová
komunikace se dle předložené dokumentace nenapojuje na již stávající komunikaci Spojka,
přičemž je plně v dispozici stavebníka, jak svůj stavební záměr pojme. Konečně, shodně jako
v předcházejícím rozhodnutí krajský soud posoudil jako nedůvodný žalobní bod spočívající
v námitce, že se žalovaný nevypořádal s odvolacími námitkami stěžovatelů. Žalovaný podle
krajského soudu reflektoval stěžejní odvolací námitky stěžovatelů, přičemž se s nimi
přezkoumatelným způsobem vypořádal. Z uvedených důvodů krajský soud žalobu jako
nedůvodnou zamítl.
IV.
[4] Rekapitulovaný rozsudek napadli žalobci (dále též „stěžovatelé“) kasační stížností
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Podle stěžovatelů měl krajský soud napadené
rozhodnutí zrušit, a nikoliv žalobu zamítnout. K tomu zejména uvedli, že dle §86 odst. 2 písm. c)
stavebního zákona měl žadatel připojit k žádosti o vydání územního rozhodnutí stanoviska
vlastníků veřejné dopravní a technické infrastruktury k možnosti a způsobu napojení nebo
k podmínkám dotčených ochranných a bezpečnostních pásem. V daném případě však žadatel
takové stanovisko nepředložil; stěžovatelé ostatně ani nebyli vyzváni k tomu, aby takové
stanovisko předložili. Stanovisko ve smyslu §86 odst. 2 písm. c) stavebního zákona přitom nelze
dovozovat z jejich vyjádření ze dne 10. 5. 2017, jakož ani z žádných jiných jejich vyjádření.
Stavební úřad proto neměl žádosti stavebníka o vydání územního rozhodnutí vyhovět, ale měl
řízení zastavit z důvodu neodstranění vad žádosti. Stěžovatelé dále nesouhlasili s navazující
argumentací krajského soudu. Podle stěžovatelů z územního rozhodnutí jednoznačně vyplývá,
že dojde k napojení přístupové komunikace na komunikaci Spojka. Pokud se přitom žadatel chce
napojit na jejich veřejně přístupnou účelovou komunikaci, je nezbytné, aby se se stěžovateli
dohodl, resp. aby měl jejich souhlas, v opačném případě nelze dovozovat splnění podmínky
zajištění přístupu a příjezdu ke stavbě. Z uvedených důvodů navrhli zrušení rozsudku a vrácení
věci krajskému soudu k dalšímu řízení.
V.
[5] Žalovaný podal ke kasační stížnosti stručné vyjádření, ve kterém zejména uvedl,
že kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu pokládá za zákonný a věcně správný.
Navrhl kasační stížnost zamítnout.
[6] Osoby zúčastněné na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřily.
VI.
[7] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[8] Jelikož se jedná o kasační stížnost podanou proti rozhodnutí, kterým krajský soud
rozhodl ve věci opětovně poté, co byl jeho původní rozsudek Nejvyšším správním soudem
zrušen, vážil zdejší soud nejprve její přípustnost z hlediska §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.
Dle tohoto ustanovení je kasační stížnost nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté,
kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační
stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu. K interpretaci
uvedeného ustanovení se vyslovil Ústavní soud v nálezu ze dne 8. 6. 2005, sp. zn. IV. ÚS 136/05,
v němž uvedl, že smyslem a účelem citovaného ustanovení je „to, aby se Nejvyšší správní soud nemusel
znovu zabývat věcí, u které již jedenkrát svůj právní názor na výklad hmotného práva závazný pro nižší soud
vyslovil, a to v situaci, kdy se nižší soud tímto právním názorem řídil.“ V intencích tohoto právního názoru
judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu dovodila, že kasační stížnost je nutno
považovat za přípustnou mj. tehdy, pokud Nejvyšší správní soud vytkl v původním rozsudku
prvoinstančnímu soudu procesní pochybení, nepřezkoumatelnost nebo nedostatečně zjištěný
skutkový stav, případně pokud se ve zrušujícím rozsudku závazně nevyjádřil ke všem sporným
otázkám. Odmítnutí kasační stížnosti za tohoto procesního stavu by znamenalo odmítnutí
věcného přezkumu a odporovalo by účelu a smyslu správního soudnictví (v podrobnostech
viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2011,
č. j. 1 As 79/2009 - 165). S ohledem na právě uvedené a s přihlédnutím k důvodům, pro které byl
zrušen dřívější rozsudek krajského soudu (viz výše), shledal Nejvyšší správní soud kasační
stížnost přípustnou.
[9] Nejvyšší správní soud předně konstatuje, že krajský soud postupoval v mezích závazného
právního názoru obsaženého v původním zrušujícím rozsudku. Správně se nejprve zabýval
otázkou vlastnictví komunikace Spojka a následně navazujícími otázkami. Stěžovatelé, jakož
ostatně ani žalovaný či osoby zúčastněné na řízení, přitom nezpochybňují správnost závěru
krajského soudu stran vlastnictví komunikace Spojka. S ohledem na uvedené a při respektování
dispoziční zásady, která ovládá kasační řízení, Nejvyšší správní soud uvedený závěr krajského
soudu nepřezkoumával a zaměřil se pouze na uplatněné kasační námitky (srov. rozsudek
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78,
a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2012, č. j. 1 Afs 57/2011 - 95, ze dne
22. 4. 2014, č. j. 2 Ads 21/2014 - 20, ze dne 27. 10. 2010, č. j. 8 As 22/2009 - 99, ze dne
18. 6. 2008, č. j. 7 Afs 39/2007 - 46, ze dne 17. 12. 2008, č. j. 7 As 17/2008 - 60).
[10] Nejvyšší správní soud připomíná, že předmětem soudního přezkumu je rozhodnutí
žalovaného, kterým bylo zamítnuto odvolání stěžovatelů a potvrzeno rozhodnutí, jímž stavební
úřad rozhodl na základě žádosti J. C. (žadatele) o umístění souboru staveb (mj. rodinnému
domu). Podle stavebního úřadu byla splněna podmínka přístupu k souboru umísťovaných staveb.
Přístup bude zajištěn po účelové komunikaci veřejně přístupné na ul. Spojka a po příjezdové
komunikaci umístěné na pozemcích specifikovaných v územním rozhodnutí (viz výše).
[11] Podle §7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších
předpisů (dále též „zákon o pozemních komunikacích“): Účelová komunikace je pozemní komunikace,
která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto
nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků.
Příslušný silniční správní úřad obecního úřadu obce s rozšířenou působností může na žádost vlastníka účelové
komunikace a po projednání s Policií České republiky upravit nebo omezit veřejný přístup na účelovou
komunikaci, pokud je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů tohoto vlastníka. Úprava nebo omezení
veřejného přístupu na účelové komunikace stanovené zvláštními právními předpisy tím není dotčena.
[12] Podle §19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích: V mezích zvláštních předpisů
upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených tímto zákonem smí každý užívat
pozemní komunikace bezplatně obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny (dále jen "obecné
užívání"), pokud pro zvláštní případy nestanoví tento zákon nebo zvláštní předpis jinak. Uživatel se musí
přizpůsobit stavebnímu stavu a dopravně technickému stavu dotčené pozemní komunikace.
[13] Zákon o pozemních komunikacích tedy v §19 zakotvuje princip tzv. obecného užívání
komunikací, když stanoví, že každý smí užívat pozemní komunikace bezplatně obvyklým způsobem
a k účelům, ke kterým jsou určeny (tzv. „obecné užívání“), pokud pro zvláštní případy nestanoví tento
zákon nebo zvláštní předpis jinak.
[14] Soudní judikatura se výkladem §19 zákona o pozemních komunikacích a souvisejících
výše citovaných ustanovení opakovaně zabývala a dospěla k závěru, že veřejně přístupnou
účelovou komunikaci může veřejnost obecně využívat, a to bez výslovného povolení jejího
vlastníka uděleného pro jednotlivé uživatele komunikace.
[15] Nejvyšší soud např. v usnesení ze dne 24. 11. 2011, sp. zn. 22 Cdo 4109/2009, uvedl:
„Je-li účelová komunikace zřízena, nemůže vlastník pozemku jednostranným vyhlášením zamezit jejímu
obecnému užívání; skutečnost, že není třeba "dávat souhlas" s užíváním konkrétním osobám vyplývá již z povahy
práva obecného užívání, které se vztahuje k neurčenému okruhu oprávněných osob.“
[16] Z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 15. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000, pak plyne:
„Zřídí-li vlastník pozemku účelovou komunikaci anebo souhlasí-li, byť i konkludentně, s jejím zřízením (aniž
by šlo o komunikaci v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele
uzavřeného prostoru nebo objektu), stává se tato komunikace veřejně přístupnou a vztahuje se na ni nadále obecné
užívání pozemní komunikace. Vlastník takovéto účelové komunikace není ani při jejím zřízení oprávněn omezit
užívání této komunikace na určitou skupinu subjektů, a vyloučit tak její obecné užívání. To neznamená,
že vlastník by byl zbaven možnosti provoz na účelové komunikaci regulovat, případně komunikaci zcela uzavřít;
může tak však učinit jen na základě rozhodnutí příslušného správního orgánu.“
[17] Podle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 12. 5. 2018, sp. zn. 28 Cdo 3505/2018, pak je
vlastník veřejně přístupné účelové komunikace „zjevně omezen institutem jejich veřejného (obecného)
užívání. V mezích zvláštních předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek
stanovených zákonem je totiž smí užívat každý, a to bezplatně, obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou
určeny. Jinak řečeno, vlastník těchto pozemků je povinen trpět jejich užívání soukromými osobami
za účelem uspokojení nutné komunikační potřeby (viz např. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 11. 6. 2014,
sp. zn. 22 Cdo 2168/2013, či ze dne 16. 5. 2013, sp. zn. 22 Cdo 2178/2012), aniž by jejich vlastnictví
muselo mít pro něj zvláštní hospodářský či jiný význam. V takovém případě mu tedy zůstává toliko holé
vlastnictví“.
[18] Nejvyšší správní soud pak v rozsudku ze dne 25. 9. 2013, č. j. 1 As 63/2013 - 49, uvedl,
že „[z]ákladním prvkem obecného užívání je skutečnost, že komunikaci užívá širší veřejnost a že ji bez dalšího
může užívat předem neomezený okruh uživatelů.“ V rozsudku ze dne 2. 5. 2012, č. j. 1 As 32/2012 - 42,
č. 2826/2013 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud obdobně konstatoval, že „[o]becné užívání účelové
pozemní komunikace spočívá v možnosti blíže neurčeného okruhu osob tuto komunikaci bezplatně užívat,
a to způsobem obvyklým a k účelům, ke kterým je tato komunikace určena.“ Z rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 - 64, pak lze citovat následující: „Pokud
vlastník pozemku zřídí účelovou komunikaci nebo souhlasí-li, byť i konkludentně, s jejím zřízením (aniž by šlo
o komunikaci v uzavřeném prostoru nebo objektu), stává se tato komunikace veřejně přístupnou a vztahuje
se na ni nadále obecné užívání pozemní komunikace. Je-li cesta věnována veřejnému (obecnému) užívání, nemůže
být takové užívání soukromoprávní dispozicí vlastníka odňato.“
[19] V rozsudku ze dne 11. 10. 2010, č. j. 59 Ca 89/2009 - 61, pak dále Krajský soud v Ústí
nad Labem uvedl v této souvislosti následující: „Vlastník účelové komunikace je omezen ve smyslu §19
odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve výkonu svého vlastnického práva k předmětným
pozemkům veřejnoprávním oprávněním každého, tedy i žalobce, užívat účelovou komunikaci probíhající po jeho
pozemcích k obvyklým účelům obvyklým způsobem, tj. i ke spojení svých nemovitostí s ostatními pozemními
komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Pokud užívání žalobce nijak z tohoto
rámce obecného užívání účelové komunikace nevybočuje, není již třeba dalšího souhlasu vlastníka účelové
komunikace k jejímu užívání dalšími osobami.“
[20] I Ústavní soud zastává názor, že v případě veřejně přístupných účelových komunikací
„je vlastnické právo omezeno tím, že vlastník musí strpět obecné užívání pozemku jako komunikace
(§19 zákona) a umožnit na něj veřejný přístup.“ (srov. nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008,
sp. zn. II. ÚS 268/06).
[21] K obdobným závěrům dospívá i odborná literatura, podle které: „účelové komunikace, stejně
jako ostatní pozemní komunikace, jsou veřejným statkem. Uvnitř obcí představují zpravidla jeden z typů
veřejného prostranství. S veřejným prostranstvím je spojuje zejména právo veřejnosti na jejich obecné užívání,
přičemž v případě pozemních komunikací jde o užívání k dopravním účelům. […] Účelem každé pozemní
komunikace je to, aby byla schopná sloužit ke komunikačním účelům - tedy sloužit pozemní silniční dopravě
a činnostem s ní souvisejícím. Užívání komunikací můžeme dělit na obecné a zvláštní užívání a na bezplatné
a úplatné užívání. Pod pojmem obecné užívání je třeba si představit činnosti, které přirozeně patří na pozemní
komunikace. Jedná se o chůzi, jízdu, zastavení a stání. […] Obecným užíváním je třeba rozumět užívání
komunikace neomezeným okruhem osob, které je obvyklé a které naplňuje účel, ke kterému jsou komunikace
určeny. Takovými činnostmi na pozemních komunikacích jsou logicky chůze, jízda (zejména vozidel, ale i jízda
na zvířeti) a stání (a krátkodobé zastavení) […] Pravidla obecného užívání jsou: Bezplatnost, povinnost
přizpůsobit se stavebnímu a dopravně technickému stavu komunikace a povinnost řídit se pravidly provozu
na pozemních komunikacích, které stanoví zvláštní právní předpis. Zákon u definice obecného užívání a jeho
základních pravidel nezužuje svou působnost jen na dálnice, silnice a místní komunikace, jak je tomu na jiných
jeho místech.“ (ČERNÍNOVÁ, M., ČERNÍN, K., TICHÝ, M. Zákon o pozemních komunikacích:
komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015. ISBN 978-80-7478-652-5).
[22] Na základě uvedeného lze uzavřít, že veřejně přístupnou účelovou komunikaci mohou
třetí osoby (odlišné od jejího vlastníka) bez dalšího užívat k průjezdu (resp. k jakýmkoliv
činnostem, pro které je komunikace určena). V tomto ohledu dochází k zákonnému omezení
vlastnického práva vlastníka veřejně přístupné účelové komunikace. Vlastník komunikace Spojka
tudíž není oprávněn zakázat žadateli, aby využíval komunikaci Spojka k průjezdu k souboru
staveb. Oprávnění žadatele k průjezdu komunikací Spojka za účelem přístupu k nemovitosti
plyne ze zákona a představuje zákonné omezení vlastnického práva vlastníka komunikace Spojka.
[23] Nejvyšší správní soud dodává, že ze správního spisu plyne, že stěžovatelé v minulosti
požádali stavební úřad o vydání územního rozhodnutí a stavebního povolení pro stavbu šesti
domů. Stavební úřad umístění a povolení staveb podmínil tím, že v daném území bude
vybudována veřejně přístupná účelové komunikace. K tomu viz územní rozhodnutí ze dne
1. 11. 2006, č. j. ÚPSŘ/2154/2006/Va, a stavební povolení ze dne 31. 7. 2007,
č. j. ÚPSŘ/1222/2007/Ing.Ba, jakož i rozhodnutí o předčasném užívání ze dne 10. 7. 2017,
č. j. MMK/118279/2017. Stěžovatelé přitom ani netvrdí, že by proti takové povaze komunikace
Spojka brojili. Teprve až poté, co má do daného území vstoupit jiný stavebník, začínají
zpochybňovat oprávnění užívání komunikace ze strany dalších osob. Pokud stěžovatelé
komunikaci stavěli pouze pro sebe (resp. pouze pro některé z dalších vlastníků nemovitostí
v dané lokalitě), neměli souhlasit s její veřejnou povahou. Právní úprava přitom nabízí řadu
možností, jak takového stavu docílit (viz např. §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích).
[24] Optikou uvedeného nahlížel Nejvyšší správní soud na uplatněné kasační námitky
a neshledal na jejich základě důvod ke zrušení rozsudku krajského soudu a návazně i rozhodnutí
správních orgánů. Ačkoliv lze souhlasit s tím, že v daném případě postup správních orgánů nebyl
zcela prost pochybení, není Nejvyšší správní soud názoru, že by tato zakládala nutnost
opětovného vedení územního řízení.
[25] Lze souhlasit s tím, že správní orgány nepostupovaly zcela v souladu s dikcí §86 odst. 2
písm. c) stavebního zákona, podle něhož má žadatel k žádosti o vydání územního rozhodnutí připojit
stanoviska vlastníků veřejné dopravní a technické infrastruktury k možnosti a způsobu napojení nebo
k podmínkám dotčených ochranných a bezpečnostních pásem. Z citované právní úpravy tedy vyplývá,
že k žádosti o vydání územního rozhodnutí má žadatel připojit mj. stanoviska vlastníků veřejné
dopravní a technické infrastruktury k možnosti a způsobu napojení. Soud souhlasí se stěžovateli,
že žadatel stanovisko stěžovatelů správnímu orgánu nepředložil. Nejvyšší správní soud
se nicméně ztotožňuje s krajským soudem, že ze spisu vyplývá, že stěžovatelům bylo umožněno
podat stanovisko ve smyslu uvedeného ustanovení. K tomu viz zejména podání ze dne
10. 5. 2017, ve kterém stěžovatelé sdělili, že jako vlastníci komunikace Spojka nesouhlasí
s napojením na příjezdovou komunikaci, přičemž tento nesouhlas konkretizovali i v dalších
podáních - viz např. argumentaci stěžovatelů vznesenou v podání ze dne 7. 11. 2017 učiněném
v návaznosti na výzvu stavebního úřadu ze dne 19. 9. 2017, jakož i argumentaci vznesenou
v rámci odvolacího řízení. I z dalších částí spisu je patrné, že správní orgány umožnily
stěžovatelům vyjádřit se k navrhovanému řešení přístupu žadatele k umísťovanému záměru,
resp. k napojení předmětných komunikací, přičemž stěžovatelé této možnosti využili. I podle
názoru Nejvyššího správního soudu je tedy ze spisu zřejmé, že stěžovatelé v materiálním smyslu
uplatnili své negativní stanovisko k možnosti a způsobu napojení stávající komunikace Spojka
na nově umísťovanou příjezdovou účelovou veřejně nepřístupnou komunikaci ve smyslu §86
odst. 2 písm. c) stavebního zákona. Nutno dodat, že správní spis obsahuje i (pozitivní) stanovisko
I. W. jako vlastníka pozemku, na kterém se nachází komunikace Spojka. Stěžovatelé přitom ani
v kasační stížnosti nespecifikují, co konkrétního by na základě výzvy, kterou by byli explicitně
vyzváni k poskytnutí stanoviska ve smyslu označeného ustanovení, uvedli nad rámec svých
poskytnutých vyjádření. Za popsané situace proto stavební úřad nepochybil, pokud řízení
o žádosti nezastavil, resp. netrval na tom, aby stavebník (žadatel) předložil formální stanovisko
stěžovatelů. Opačný postup by byl přílišným formalismem, který nemá v právním státě místo.
[26] S ohledem na uvedené lze s krajským soudem souhlasit i v tom, že §86 odst. 2 písm. c)
nevyžaduje souhlas vlastníků veřejné dopravní infrastruktury, ale pouze stanovisko. Ostatně to lze
dovodit i z judikatury správních soudů - viz např. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne
12. 5. 2020, č. j. 11 A 104/2017 - 84, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
15. 10. 2020, č. j. 9 As 145/2020 - 56. Krajský soud dále dovodil, že stěžovatelé v průběhu
správního řízení poukazovali na dotčení svých práv v důsledku toho, že žadatel bude jejich
komunikaci využívat za účelem přístupu k umísťovanému souboru staveb, a dále vyjadřovali
nesouhlas s napojením obou komunikací. Neuváděli však žádný konkrétní důvod, pro který
z hlediska možnosti a způsobu napojení nesouhlasí s napojením, resp. proč není napojení možné
(např. z hlediska technického zpracování, vlivů na užívání okolních nemovitostí apod.). Takové
důvody ostatně stěžovatelé netvrdí ani v kasační stížnosti. I v kasační stížnosti obecně
poukazovali na dotčení práv v důsledku průjezdu žadatele po stávající účelové komunikaci
Spojka. Neuváděli, resp. nedokládali však, že by předmětné napojení komunikací nebylo možné
např. z technických či jiných důvodů. Jak nicméně vyplývá ze shora uvedené právní úpravy,
judikatury a literatury, obecné užívání veřejné účelové komunikace ze strany dalších osob
(vč. žadatele) je třeba považovat za užívání dovolené. Právní úprava nestanoví, že by takovou
komunikaci bylo možno užívat pouze se souhlasem jejího vlastníka. Nestanoví pak ani,
že by se uživatel komunikace musel s jejím vlastníkem na jejím užívání dohodnout. Ani §86
odst. 2 písm. c) stavebního zákona explicitně nevyžaduje souhlas či dohodu vlastníků dopravní
či technické infrastruktury, ale jejich stanovisko. Pokud pak stěžovatelé poukazovali na str. 16
územního rozhodnutí, konstatuje soud, že tam se uvádí, že komunikace na sebe budou plynule
napojeny a dodává se, že k tomu dojde „bez jakýkoliv úprav na účelové komunikaci veřejně přístupné
ul. Spojka.“ V kasační stížnosti stěžovatelé nepředložili žádnou konkrétní právní argumentaci,
ze které by vyplývala nemožnost takového řešení, resp. nemožnost vydání územního rozhodnutí
za takových podmínek. V kasační stížnosti zůstali v rovině obecných tvrzení. Ve stejném rozsahu
se jejich argumentací proto mohl zabývat i kasační soud (viz shora citovanou judikaturu
uvedenou u dispoziční zásady). Stěžovatelé přitom nekonkretizovali ani navazující stížní
argumentaci. Neuvedli např. žádné zákonné ustanovení, ze kterého by mělo vyplývat, že zvolené
navázání komunikace Spojka a příjezdové komunikace bude možné pouze tehdy, pokud
se stěžovatelé a žadatel na tomto dohodnou. Jak již přitom bylo výše uvedeno, §86 odst. 2 písm. c)
stavebního zákona nevyžaduje u napojení dohodu či souhlas, ale stanovisko. Nutno dodat, že i např.
zákon o pozemních komunikacích nevyžaduje v případě připojení komunikací souhlas či dohodu,
ale pouze stanovisko. Podle §10 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích o připojení (nebo jeho
úpravě) dálnice, silnice, místní komunikace nebo veřejně přístupné účelové komunikace k dálnici,
silnici nebo místní komunikaci rozhodne příslušný silniční správní úřad, který si před vydáním
povolení vyžádá stanovisko vlastníka pozemní komunikace vyšší kategorie nebo třídy. Předmětné
ustanovení bylo do citované podoby uvedeno novelou provedenou zákonem č. 268/2015,
který mj. změnil dosavadní nutnost vyslovení souhlasu na nutnost vyslovení stanoviska. Důvodová
zpráva k zákonu č. 268/2015 Sb. pak uvádí: „Dále dochází k úpravě pojetí vyjádření vlastníka pozemní
komunikace k připojení jiné pozemní komunikace nebo sousední nemovitosti k jeho pozemní komunikaci (§10
odst. 4). V současné době se jedná o předchozí souhlas vlastníka pozemní komunikace, který si musí příslušný
silniční správní úřad vyžádat před povolením připojení. Není však již stanoven postup, kterým by bylo možné
nahradit souhlas vlastníka pozemní komunikace, v případě jeho neudělení, což činí v praxi nemalé potíže.
Navrhuje se proto úprava, dle níž by se vlastník pozemní komunikace vyjadřoval formou stanoviska. Silniční
správní úřad bude v souladu se správním řádem povinen ke stanovisku přihlédnout, a pokud dospěje k závěru,
že je třeba se od tohoto stanoviska odchýlit, svůj postoj bude muset řádně zdůvodnit v odůvodnění rozhodnutí
o povolení připojení.“
[27] Ani na základě další (podpůrné) argumentace stěžovatelů v kasační stížnosti kasační soud
neshledal důvod ke zrušení rozsudku krajského soudu, resp. návazně i rozhodnutí správních
orgánů. I podle názoru Nejvyššího správního soudu krajský soud nepochybil, pokud v dané
konkrétní věci žalobu zamítl. Výrok rozsudku plně odpovídá konkrétním okolnostem dané věci
a respektuje i smysl a účel právní úpravy. Nejvyšší správní soud současně neshledal ani existenci
vad, pro které by měl ke zrušení rozsudku krajského soudu, popř. i ke zrušení rozhodnutí
správních orgánů přistoupit ex offo (srv. např. §109 odst. 4 s. ř. s.).
[28] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost
jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s. in fine). Ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s.,
podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.
[29] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti soud rozhodl podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelé nebyli v řízení o kasační stížnosti úspěšní, proto nemají
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec jeho běžné činnosti nevznikly. Ostatně žádné
náklady ani nepožadoval.
[30] Výrok ve vztahu k osobám zúčastněným na řízení vychází z §60 odst. 5 s. ř. s., podle
něhož má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly
v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil, a z důvodů hodných zvláštního zřetele
jí může soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení. V daném řízení osoby
zúčastněné na řízení neplnily žádné povinnosti, které by jim soud uložil, přičemž nebyly shledány
ani žádné důvody hodné zvláštního zřetele.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. listopadu 2020
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu