ECLI:CZ:NSS:2020:8.AS.52.2019:75
sp. zn. 8 As 52/2019-75
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a JUDr. Milana Podhrázkého, Ph.D., v právní věci
žalobkyně: Haberkorn s.r.o., se sídlem Generála Vlachého 305, Mokré Lazce, zastoupená
JUDr. Lubošem Průšou, advokátem se sídlem třída Národní svobody 32/11, Písek, proti
žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje se sídlem U Jezu 642/2, Liberec 2, za účasti osob
zúčastněných na řízení: 1) EUROHEAT s.r.o., se sídlem Leknínova 1198, Liberec 30,
zastoupená Mgr. Terezou Landfeldovou, advokátkou se sídlem Vítězná 734/11, Liberec 1,
2) UNITED BAKERIES a.s., se sídlem Pekařská 1/598, Praha 5, zastoupená JUDr. Michaelou
Šerou, advokátkou se sídlem Vodičkova 710/31, Praha 1, a 3) Severočeská vodárenská
společnost a.s., se sídlem Přítkovská 1689, Teplice, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne
13. 11. 2017, čj. KULK 82347/2017, v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení 2)
proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci ze dne 6. 2. 2019,
čj. 59 A 9/2018-142,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovanému se n ep ři zn áv á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Osoby zúčastněné na řízení 1) až 3) na řízení n emaj í právo na náhradu nákladů
řízení.
IV. Osoba zúčastněná na řízení 2) je po v i nn a zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů
řízení o kasační stížnosti celkem 4114 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku k rukám zástupce žalobkyně JUDr. Luboše Průši, advokáta.
Odůvodnění:
I.
[1] Spornou otázkou je, zda při nařízení obnovení předcházejícího stavu stavby dle §129
odst. 8 zákona č. 183/2006 Sb., stavebního zákona, byl stavební úřad povinen tento stav nejprve
určit.
[2] Magistrát města Liberec, odbor životního prostředí (dále jen „stavební úřad“),
rozhodnutím ze dne 9. 1. 2017 žalobkyni nařídil odstranění stavby vodního díla „propojení
dešťové kanalizace na kanalizaci splaškovou“ a obnovení předcházejícího stavu stavby.
Žalobkyně totiž svou stavební činností, při výstavbě haly, bez náležitého stavebního povolení
propojila existující kanalizační soustavu skládající se ze samostatné kanalizace na splaškovou vodu
a samostatné kanalizace na vodu dešťovou. Fakticky vytvořila kanalizaci jedinou, přičemž
dešťovou vodu svedla do kanalizace splaškové. Žalovaný odvolání v podstatném rozsahu zamítla
rozhodnutím ze dne 13. 11. 2017.
II.
[3] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského soudu v Ústí nad
Labem – pobočky v Liberci. Krajský soud rozsudkem ze dne 6. 2. 2019, čj. 59 A 9/2018-142,
zrušil rozhodnutí žalovaného a stavebního úřadu pro vady řízení a věc vrátil k dalšímu řízení
žalovanému.
[4] V odůvodnění nejprve uvedl, že nepovolená stavba je vodní dílo ve smyslu §55 odst. 1
zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (dále „vodní zákon“),
a že stavební úřad, jakožto vodoprávní úřad ve smyslu §15 odst. 3 stavebního zákona, je tím, kdo
v pochybnostech určuje, jestli dílo je vodním dílem dle §55 odst. 4 vodního zákona. Stavební
úřad tedy má věcnou příslušnost v dané věci. Dále uvedl, že formulace výroku III. a IV.
rozhodnutí stavebního úřadu je logicky vyložitelná, jako vztahující se jak na odstranění
nepovolené stavby, tak na obnovení předcházejícího stavu stavby a že tyto dva režimy jsou
neoddělitelně svázány. Námitky o nevykonatelnosti rozhodnutí nejsou tedy relevantní.
[5] Krajský soud vytkl správním orgánům, že určení předcházejícího stavu podle uvedených
podkladů v odůvodnění rozhodnutí není dostačující, neboť v něm není zjištěn povolený stav
a není v něm určeno, kde a podle čeho se má stavba obnovit. Správní orgány neuvedly jinou
dokumentaci, kterou by své rozhodnutí podložily, a je tedy nutné, aby se seznámily s dalšími
relevantními dokumenty a faktický předcházející stav určily. Kvůli technické složitosti, specifické
pro projednávanou věc, je také nutné, aby správní orgány řešení přiměřeně popsaly. Není zřejmé,
jestli má být povolená hala žalobkyně zbourána, aby byl obnoven předcházející stav, nebo
je technicky proveditelné jiné řešení, které měl stavební úřad na mysli. Krajský soud podotkl,
že před nařízením obnovy předcházející stavu je nutné si alespoň ujasnit, jestli je taková obnova
skutečně technicky proveditelná.
III.
[6] Osoba zúčastněná na řízení 2) (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu
kasační stížností opírající se o tvrzenou nezákonnost rozhodnutí dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[7] Stěžovatelka v úvodu své argumentace namítla, že rozsudek krajského soudu je příliš
formalistický, což je v rozporu s nálezem Ústavního soudu ze dne 2. 6. 2010, sp. zn. I. ÚS 2232/07,
který uvádí, že takový postup orgánů veřejné moci není přípustný. Dále namítla, že na rozdíl
od názoru krajského soudu, není v tomto případě přípustné nařízení odstranění stavby bez
současného obnovení předcházejícího stavu.
[8] Stěžovatelka dále namítla, že zrušením rozhodnutí správních orgánů v této věci došlo
k zneužití práva ze strany žalobce. V této souvislosti poukázala na rozsudek Nejvyššího
správního soudu, čj. 1 As 16/2015-30, dle něhož soud neposkytne ochranu výkonu práva, které
představuje zneužití práva. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka nezpůsobila nezákonný stav stavby,
jakékoli jiné rozhodnutí nežli nařízení obnovy předcházejícího stavu by vyústilo ve zjevné
zneužití práv žalobkyně na úkor stěžovatelky.
[9] Stěžovatelka se dále neztotožnila s názorem krajského soudu, že je nutné, aby obnova
předcházejícího stavu stavby zachovala původní umístění stavby. Jak připustil sám krajský soud,
§129 odst. 8 stavebního zákona umožňuje výklad neformalistický, který bude odpovídat
specifickým okolnostem daného případu. Podle názoru stěžovatelky je tedy potřeba rozumět
režimu obnovy předcházejícího stavu jako návratu funkčnosti a účelnosti původní stavby a není
nutné zcela zachovat původní trasu vedení. Předcházejícím stavem je třeba rozumět poslední
zdokumentovaný stav odpovídající provedení stavby při její kolaudaci. Rozhodnutí stavebního
úřadu je proto technicky proveditelné, přihlédne-li se k výkladu stavebního zákona, ze kterého
plyne, že není nutné obnovit předcházející stav na přesně stejném místě, jako byla stavba
předcházející.
[10] V této souvislosti stěžovatelka také odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu
čj. 4 As 165/2018-39, v němž soud uvedl, že uvedením do stavu předcházejícího je třeba rozumět
uvedení do stavu před nepovolenou stavbou, při kterém byl účel stavby zajištěn. Odkaz krajského
soudu na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 109/2012-37 nadto není přiléhavý,
neboť stěžovatelčin závěr tento rozsudek nevyvrací a je skutkově odlišný.
[11] Stěžovatelka také podotkla, že původní stavba byla řádně zkolaudována, a tedy musela
vést povolenou trasou. Není třeba, aby správní orgány dále zkoumaly skutečnou trasu původní
stavby. Namítla, že krajský soud rozhodl unáhleně a bez zohlednění skutkové situace, jinak
by žalobu jako nedůvodnou zamítl.
[12] Stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
IV.
[13] Žalobkyně ve vyjádření proti tomu odmítla názor stěžovatelky, že zneužila právo. Takový
závěr je spekulativní a vztahuje se na části odůvodnění krajského soudu, které nejsou závazným
právním názorem soudu. Postup krajského soudu nebyl formalistický. Zpochybnila názor
stěžovatelky, že rozhodnutí správních orgánů dávají dostatečný prostor k projednání konkrétního
řešení, neboť jde proti smyslu samotného řízení před správními orgány. Odmítla stěžovatelčin
výklad pojmu „obnova předcházejícího stavu“. Požadovala, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl a přiznal jí náhradu nákladů řízení před kasačním soudem.
[14] V replice k vyjádření žalobkyně stěžovatelka odkázala na svou předchozí repliku
k vyjádření žalobkyně k návrhu na odkladný účinek kasační stížnosti.
[15] Žalovaný a osoby zúčastněné na řízení 1) a 3) se ke kasační stížnosti nevyjádřili.
V.
[16] Kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou,
proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelka
je v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s. zastoupena advokátem. Nejvyšší správní soud proto posoudil
důvodnost kasační stížnosti a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[17] Kasační stížnost není důvodná.
[18] Podle §109 odst. 2 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud vázán rozsahem kasační stížnosti.
Soud se v tomto řízení nemůže vyjadřovat k hypotetické nezákonnosti budoucího rozhodnutí
správního orgánu a k možnému zneužití práva ze strany žalobkyně při případném jiném
rozhodnutí správního orgánu. Ani otázku legálnosti původní stavby Nejvyšší správní soud
nemůže ke kasační stížnosti přezkoumat; to by náleželo správním orgánům. Tyto námitky
a připomínky jsou v tomto řízení neprojednatelné.
[19] Stěžovatelka dále namítla, že rozhodnutí krajského soudu je příliš formalistické, unáhlené
a bez zohlednění skutkových okolností. Tak tomu ale není. Krajský soud vycházel z dostatečných
pokladů potřebných pro rozhodnutí a ve věci provedl řádné dokazování. Náležitě přezkoumal
napadené rozhodnutí a vypořádal se všemi žalobními body, na obecně formulované procesní
žalobní námitky soud přiměřeně reagoval a v obecné rovině se s nimi také vypořádal. Samotné
řízení u krajského soudu nemělo závažný nedostatek.
[20] Stěžovatelka v kasační stížnosti předně namítla, že krajský soud v této věci špatně vyvodil
svůj závěr z §129 odst. 8 stavebního zákona. Námitka tvrdí, že se krajský soud v odůvodnění
svého rozsudku řídil úvahou, že přesné umístění stavby musí přesně odpovídat stavu a zejména
umístění, které předcházelo stavu stavby nepovolené. To však není přiléhavá interpretace
rozsudku. Rozsudek krajského soudu především vytýká neúplné splnění povinnosti správních
orgánů zjistit a určit stav dříve povolený, který má žalobkyně obnovit a také potřebu vyjasnit
technickou proveditelnost případného rozhodnutí.
[21] Krajský soud správně uvádí, že pokud je nařízeno obnovení předcházejícího stavu, musí
být obnoven (a zjištěn) stav původně povolený. Jestliže by bylo nařízeno obnovení
předcházejícího stavu nepovoleného, tedy s jiným provedením, nové provedení by vyžadovalo
další povolovací akt. Podle §129 odst. 2 stavebního zákona, řízení o dodatečném povolení stavby
je samostatné řízení, v jehož rámci povolit novou stavbu nelze. Proto stavební úřad může nařídit
obnovení předcházejícího stavu pouze takové stavby, která už byla povolena dříve, před
zahájením tohoto řízení.
[22] Má-li stěžovatelka za to, že obnovení předcházejícího stavu je možné docílit i při obnově
předcházejícího stavu s jiným umístěním stavby a poukazuje -li v této souvislosti na komentář
ke stavebnímu zákonu (Macháčková a kol., Stavební zákon, komentář. 2. vyd., C. H. Beck, 2013, s. 648- 666),
není taková argumentace správná. Komentář uvádí: „Předešlým stavem je třeba rozumět poslední
zdokumentovaný stav, který odpovídá dokumentaci skutečného provedení stavby předložené ke kolaudaci stavby
nebo projektové dokumentaci ověřené ve stavebním řízení, případně v rámci souhlasu s ohlášením, nebo též
dokumentaci, pro kterou byl vydán certifikát autorizovaného inspektora.“. Dle §82 zákona č. 50/1976 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu, podle kterého bylo kolaudační rozhodnutí vydáno,
kolaudačním rozhodnutím se povoluje užívání stavby k určenému účelu, a je-li to zapotřebí,
stanoví se podmínky pro užívání stavby. Neurčuje se v něm povolený stav a nelze z něj přesně
zjistit povolený stav stavby, jen to, že nějaký povolený stav existoval. Správní orgán musí tedy pro
určení povoleného stavu pokračovat v řízení zkoumáním rozhodnutí o povolení ke stavbě,
projektové dokumentace či jiných důkazů o původním stavu povolené stavby.
[23] Dále z rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 Afs 90/2008-225 vyplývá: „Z dikce §66
zákona č. 50/1976 o územním plánování a stavebním řádu vyplývá, že stavební povolení je ‚konstitutivní
správní rozhodnutí stavebního úřadu zakládající oprávnění stavebníka uskutečnit stavbu nebo její změnu;
je výsledkem stavebního řízení. Stanoví se jím, že stavebník určitou stavbu na určeném místě a za stanovených
podmínek může, nikoliv musí, postavit‘. (Zmíněný rozsudek se tu dovolává odborné literatury: Doležal,
J., Mareček, J., Vobořil, O.: Stavební zákona v teorii a praxi. 11. aktualizované vydání, Linde, Praha 2005,
str. 141). Povolení stavby je tedy jasně spjaté s určitým místem, které je specifikováno
ve schválené projektové dokumentaci. Jestliže je tedy nařízeno obnovení předcházejícího stavu,
musí být obnoven předcházející stav povolený, tedy stav v určeném místě a za stanovených
podmínek; je zřejmý z povolení, projektové dokumentace předcházející stavby a z dalších
relevantních dokladů. Bez náležité dokumentace, provedení dostatečných důkazů skutkového
stavu či alespoň základních charakteristik (zde především umístění stavby) není možné nařídit
obnovu předcházejícího stavu. Správně tedy uvádí krajský soud, že v řízení použitá dokumentace
nepostačuje pro určení stavu, který má být obnoven.
[24] Pro doplnění argumentace je vhodné poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu
čj. 9 As 80/2010-200: „Výrok správního rozhodnutí proto musí být jasný, srozumitelný a určitý, aby o něm
nemohly v budoucnu vzniknout pochybnosti; toliko výrok rozhodnutí je totiž závazný, schopný právní moci
a vykonatelný.“ Aby tedy bylo rozhodnutí stavebního úřadu v rámci §129 stavebního zákona
vykonatelné, musí být dostatečně srozumitelné a určité, aby nevznikly pochybnosti o tom, jak
má být vykonáno (ať již činností toho, komu je povinnost uložena, anebo nuceným výkonem).
[25] Prvý soud správně uvedl, že přezkoumání technické proveditelnosti nařízení o obnovení
předcházejícího stavu je povinností správního orgánu, který nařízení vydává. Dle §129 odst. 8
ve spojení odst. 2 stavebního zákona stavební úřad má postupovat přiměřeně dle §111 téhož
zákona, který stanoví, že je povinností stavebního úřadu přezkoumat žádost a připojené podklady
„z toho hlediska, zda stavbu lze podle nich provést.“ Stavební úřad při nařízení obnovení předcházejícího
stavu má tedy při tomto řízení povinnost posoudit, jestli navrhovaného řešení lze technicky
dosáhnout a výsledky tohoto přezkumu se musí odrazit v odůvodnění rozhodnutí. V rozhodnutí
nebyl určen nebo identifikován stav, jehož má být dosaženo obnovením; rozhodnutí o této
otázce se přezkumné pravomoci soudu vymyká.
[26] Stěžovatelka argumentuje tím, že při obnovování předcházejícího stavu se obnovuje
zejména funkčnost a účel původní stavby. Svůj názor zakládá na zdejším rozsudku
čj. 4 As 165/2018-39; tento judikát ale není přiléhavý. V onom rozsudku byl původní povolený
stav již zjištěn, námitka se vztahovala pouze na přesné provedení. Nicméně o zajištění funkčnosti
a účelu předcházejícího stavu je možné uvažovat pouze, pokud je takový stav s dostatečnou
určitostí znám. Funkčnost stavby je tak pouze podmínkou takové obnovy.
[27] Lze tedy uzavřít, že pokud by nadále stavební úřad shledával nařízení obnovení
předcházejícího stavu za vhodné, musí jej zjistit, přezkoumat jeho technickou proveditelnost
a ve svém rozhodnutí jej určit a popsat.
VI.
[28] Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, proto ji zamítl (§110
odst. 1 s. ř. s.).
[29] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl
podle §60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka jako osoba zúčastněná
na řízení nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná a nemá proto právo na náhradu nákladů
řízení. Žalovanému správnímu orgánu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť mu v řízení
o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly nad rámec běžné úřední činnosti. Žalobkyně byla
v daném řízení úspěšná a soud jí tedy přiznal právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 15/2009-242).
[30] Výše nákladů řízení přiznaných žalobkyni je představována odměnou zástupce žalobkyně
za jeden úkon právní služby (vyjádření ke kasační stížnosti), tedy částkou 3 100 Kč [§7, §9
odst. 3 písm. f) a §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu]. Současně
bylo rozhodnuto o přiznání náhrady hotových výdajů advokáta v částce 300 Kč a také částky
1 428 Kč představující 21% DPH za poskytnuté právní služby (§13 odst. 3 téže vyhlášky),
celkem tedy 4 114 Kč. Soud proto uložil osobě zúčastněné na řízení 2), aby náklady řízení
v celkové výši 4 114 Kč uhradila žalobkyni k rukám jejího advokáta ve lhůtě 30 dnů od právní
moci tohoto rozsudku.
[31] Osoby zúčastněné na řízení 1) a 3) mají dle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu těch
nákladů, které jim vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jim soud uložil. V řízení
před kasačním soudem jim taková povinnost uložena nebyla; soud jim proto právo na náhradu
nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 4. února 2020
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu