ECLI:CZ:NSS:2021:1.AS.176.2019:53
sp. zn. 1 As 176/2019 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera, soudce
JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně Mgr. Veroniky Juřičkové v právní věci žalobce: M. H.,
zastoupeného Mgr. Pavlem Černohousem, advokátem, sídlem Lublaňská 398/18, Praha 2,
proti žalovanému: Krajský úřad Kraje Vysočina, sídlem Žižkova 1882/57, Jihlava, za účasti:
Ředitelství silnic a dálnic ČR, sídlem Na Pankráci 56, Praha 4, týkající se žaloby proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 12. 12. 2017, č. j. KUJI 89701/2017, o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 25. 4. 2019, č. j. 30 A 16/2018 – 59,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Osoba zúčastněná na řízení n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před krajským soudem
[1] Městský úřad Havlíčkův Brod rozhodl dne 5. 9. 2017 na základě zákona č. 184/2006 Sb.,
o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění)
výrokem Ia o odnětí vlastnického práva žalobce k pozemkům parc. č. X o výměře 339 m
2
a parc.
č. X o výměře 192 m
2
v kat. území T., oba pozemky druhem orná půda, a to pro stavbu „I/38
Havlíčkův Brod - jihovýchodní obchvat“, výrokem I.b o nerozšíření vyvlastnění o pozemky parc.
č. X o výměře 5 142 m
2
a parc. č. X o výměře 5 747 m
2
v kat. území T., výrokem II o určení lhůty
k zahájení uvedené veřejně prospěšné stavby dopravní infrastruktury v délce 3 let od právní moci
rozhodnutí o vyvlastnění a výrokem III stanovil náhradu za vyvlastněné pozemky ve výši 8 230
Kč. Odvolání žalobce žalovaný zamítl.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce u Krajského soudu v Hradci Králové,
který žalobu zamítl. Část žaloby napadající správnost určení náhrady za vyvlastněné pozemky
soud vyloučil k samostatnému řízení dle §244 a násl. zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád
(dále jen „o. s. ř.“). Uvedl, že přezkumu soudu ve správním soudnictví podléhá rozhodnutí
(výrok) o vyvlastnění či o zřízení věcného břemene, nikoliv však rozhodnutí (výrok) o určení
náhrady, jehož změny lze dosáhnout v řízení podle §244 a násl. o. s. ř. Jakkoliv se tento postup
jeví poněkud komplikovaným, odpovídá dělbě soudní pravomoci vycházející z dualismu práva.
Soud v řízení dle části páté o. s. ř. není limitován v rozhodovací pravomoci tak, jako soud
správní, ale v případě odlišného názoru od správního orgánu může rozhodnout o věci sám
a rozhodnutí správního orgánu nahradit.
[3] Žalobcem namítané nedodržení „kontraktačního procesu“ jako podmínky pro vyvlastnění
dle §5 odst. 1 zákona o vyvlastnění je podle krajského soudu třeba zkoumat mezi účastníky
vyvlastňovacího řízení dle §17 zákona o vyvlastnění, tj. mezi žalobcem a vyvlastnitelem (osobou
zúčastněnou na řízení). Nabídka města Havlíčkův Brod tak v tomto ohledu není podstatná.
Vyvlastnitel zadával ocenění žalobcových pozemků potřebných pro výstavbu obchvatu soudnímu
znalci, tedy způsobilé, státní mocí aprobované osobě, a nemohl mít proto sebemenší důvody
k pochybnostem o správnosti znaleckých posudků, které jsou navíc veřejnými listinami.
Vzhledem k tomu také používal jím zadané a pro něho vypracované znalecké posudky o ceně
pozemků k jednání se žalobcem o získání pozemků smluvní cestou. Soud dále zrekapituloval
okolnosti předcházející řízení o vyvlastnění a konstatoval, že nelze mluvit o neochotě vyjít žalobci
vstříc. Vyvlastnitel se postupem souladným se zákonem pokoušel o získání potřebných pozemků
dohodou, a to opakovaně. Ostatně předloženou kupní smlouvu mohl uzavřít i v průběhu
vyvlastňovacího řízení, avšak žalobce její návrh odmítl. Krajský soud tak dospěl k závěru, že úsilí
vyvinuté vyvlastnitelem k dosažení dohody bylo postačující pro splnění žalobcem namítané
podmínky přípustnosti vyvlastnění. Vyvlastnitelem navržená kupní cena vycházela z relevantních
podkladů. Na stejné ceně se totiž shodli dva znalci (Dr. Ing. et. Ing. Lubomír Dohnal a Ing. Pavel
Zeman) a za této situace neměly správní orgány sebemenší důvod pochybovat o jejich relevanci.
[4] Pokud žalobce namítal, že znalecké posudky použité žalovaným jsou v kontextu závěrů
znaleckého posudku Jiřího Pertla o ceně předmětných pozemků nesprávné, soud konstatoval,
že tato otázka bude řešena v samostatném přezkumu dle o. s. ř.
[5] K námitce neprokázání veřejného zájmu a nerozšíření vyvlastnění i na další žalobcovy
pozemky krajský soud odkázal na odůvodnění žalovaného v rozhodnutí o odvolání, s nímž se
zcela ztotožnil. Pokud žalobce zpochybňoval způsob organizace dopravy ve městě, mohl
tyto námitky uplatnit jak při tvorbě územního plánu, tak v územním řízení, což neučinil.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[6] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost.
[7] Stěžovatel v prvé řadě namítá, že krajský soud v rámci posouzení, zda byla splněna
podmínka vyvlastnění spočívající v nemožnosti dohody, nezkoumal namítané vady znaleckých
posudků. Dle stěžovatele se při přezkumu výroku o odnětí práv nelze vyhnout základnímu
posouzení, zda vyvlastnitel předložil zákonný posudek, který není zjevně nesmyslný (rozporný
s jinými posudky oceňujícími obdobné pozemky). Stěžovatel povahu znaleckého posudku
přirovnává k závaznému stanovisku. Jedná se o „odborný podklad“, ze kterého má vyvlastňovací
úřad při rozhodování vycházet, avšak je jeho úlohou posoudit úplnost posudku (zda jsou závěry
odůvodněné) či zda se znalec nedopustil zjevného skutkového nebo právního pochybení
(zde stanovení naprosto stejné ceny dvěma posudky bez odůvodnění, tvrzení o databázi prodejů
bez jejich uvedení). Správnost posudku je podmínkou relevantního jednání před vyvlastněním,
a tedy i podmínkou pro možnost vyvlastnit. Soud však validitu posudků vůbec nezkoumal.
[8] Na tomto postupu se dle stěžovatele ukazuje nevhodnost a neústavnost rozdělení
soudního přezkumu na přezkum výroku o vyvlastnění a na přezkum výše náhrady. Rozhodování
o náhradě nemůže být dle stěžovatele oddělováno od rozhodování o samotném odnětí
vlastnického práva, stejně tak nelze oddělovat ani soudní přezkum. Toto rozštěpení nemá
legitimní cíl a jedná se pouze o snahu státu o zhoršení procesních práv vyvlastňovaných.
Stěžovatel je tak považuje za neústavní, neboť se jedná o obcházení ústavní maximy,
že vyvlastnění je dle čl. 11 odst. 4 Listiny možné pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona
a za úplatu. Další neústavnost spatřuje stěžovatel v §3b odst. 1 zákona č. 416/2009 Sb.,
o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických
komunikací (liniový zákon), který zakládá zásadní nerovnost mezi výší náhrady, kterou má
vyvlastňovaný získat při smluvním jednání, a výší náhrady stanovenou ve vyvlastňovacím řízení
(rozdíl osminásobku, dříve až šestnáctinásobku). Toto ustanovení popírá rovnoprávné smluvní
jednání, neboť vyvlastnitel může vyvlastňovanému vnucovat pod hrozbou ztráty osminásobku
v jiných aspektech nevýhodnou smlouvu. V projednávané věci se to projevilo v odmítání
stěžovatelova požadavku na odkoupení pozemků i v rozsahu, na nichž má být umístěna izolační
zeleň. Aplikace ustanovení nutí vlastníky akceptovat nesprávné, podhodnocené posudky oceňující
jejich nemovitosti, a tedy nižší než zákonnou náhradu za jejich majetek. Zároveň zasahuje
do ústavního principu rovnosti (v soukromoprávním jednání), neboť dává vyvlastniteli nástroj
vytvářející nerovné postavení ve smluvním jednání.
[9] Stěžovatel proto žádá, aby Nejvyšší správní soud předložil §28 odst. 3, §28 odst. 4
zákona o vyvlastnění a §3b odst. 1 zákona č. 416/2009 Sb. Ústavnímu soudu k posouzení jejich
ústavnosti.
[10] Vzhledem k tomu, že krajský soud se odmítl zabývat vadami posudků, není zřejmé,
proč neshledal důvodnou stěžovatelovu námitku týkající se nesplnění podmínek pro vyvlastnění.
Rozsudek je tak nepřezkoumatelný.
[11] Dále stěžovatel namítá nepřezkoumatelnost rozsudku i ve vztahu k námitce neprokázání
veřejného zájmu. Krajský soud pouze odkázal na odůvodnění žalovaného a neuvedl,
proč považuje stěžovatelovy argumenty za liché. Územní rozhodnutí ani územní plán nezkoumají
veřejný zájem na konkrétní stavbě. Ve vztahu k odůvodnění, že tranzitní doprava způsobuje
nevyhovující stav v Havlíčkově Brodě, pak správní orgán ani soud neprovedly test
proporcionality, zejm. zda existuje jiné řešení, které by méně zasahovalo do stěžovatelových práv.
Stěžovatel výslovně namítal, že původní trasování obchvatu by bylo kratší a lépe by obsloužilo
průmyslové zóny ve městě a nezasahovalo by tolik zemědělské půdy, mezi ní i stěžovatelovy
pozemky. Řešením problému by mohlo být i omezení nákladní dopravy, nikoliv naopak její
podpora budováním obchvatů. Rozsudek je tak založen na nesprávném právním posouzení,
zda doložená tvrzení skutečně prokazují veřejný zájem či nikoliv.
[12] Závěrem stěžovatel namítá, že důvody nesjednání dohody leží pouze na straně
vyvlastnitele. Stěžovatel vyjádřil ochotu se dohodnout, budou-li jeho pozemky spravedlivě
oceněny. Navrhoval též směnu pozemku, ale stát by tak na základě nastavení svých pravidel
stěžovatele připravil o 10 % hodnoty (koeficient 0,9). Stěžovatel proto nesouhlasí s posouzením
krajského soudu, že je tím, kdo způsobil nemožnost dohody, a že byla splněna podmínka
vyvlastnění.
[13] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že ve vyvlastňovacím řízení se posudek
vyhotovuje primárně na žádost vyvlastňovaného, tuto možnost stěžovatel nevyužil.
Stěžovateli byla v průběhu jednání o koupi pozemků nabídnuta i cena 127 440 Kč za 531 m
2
,
tedy 240 Kč/m
2
, kterou umožňoval zákon č. 416/2009 Sb. od 13. 9. 2014 do 30. 4. 2016. Veřejný
zájem byl dle žalovaného dostatečně prokázán, krajský soud se s jeho závěry plně ztotožnil.
[14] Osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[15] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že má požadované náležitosti, byla podána včas
a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná.
[16] Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů. Soud dále ověřil, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
III.a Právní základ
[17] Podle §3 odst. 1 zákona o vyvlastnění platí, že vyvlastnění je přípustné jen pro účel vyvlastnění
stanovený zvláštním zákonem a jen jestliže veřejný zájem na dosažení tohoto účelu převažuje nad zachováním
dosavadních práv vyvlastňovaného. Vyvlastnění není přípustné, je-li možno práva k pozemku nebo stavbě
potřebná pro uskutečnění účelu vyvlastnění získat dohodou nebo jiným způsobem.
[18] Podle §5 zákona o vyvlastnění
(1) Vyvlastnění je přípustné, pokud se vyvlastniteli nepodařilo ve lhůtě 90 dnů uzavřít smlouvu o získání práv
k pozemku nebo ke stavbě potřebných pro uskutečnění účelu vyvlastnění stanoveného zákonem. Lhůta
k uzavření smlouvy s vyvlastňovaným počíná běžet dnem následujícím po doručení návrhu na uzavření
smlouvy vyvlastňovanému.
(2) K návrhu smlouvy je vyvlastnitel povinen předložit a) znalecký posudek, podle kterého navrhl
vyvlastňovanému cenu za získání potřebných práv k pozemku nebo ke stavbě, a b) informaci o účelu
vyvlastnění, tedy o konkrétním záměru, který nelze uskutečnit bez získání potřebných práv k pozemku nebo
ke stavbě od vyvlastňovaného, s upozorněním, že nedojde-li k uzavření smlouvy, je možné ve veřejném zájmu
získat tato práva vyvlastněním.
[19] Dle §10 odst. 1 písm. a) zákona o vyvlastnění za vyvlastnění náleží vyvlastňovanému náhrada
ve výši obvyklé ceny pozemku nebo stavby včetně jejich příslušenství, došlo-li k odnětí vlastnického práva k nim.
[20] Podle §3b odst. 2 zákona č. 416/2009 Sb.
(1) Získávají-li se potřebná práva podle §3a koupí, sjednává se v kupní smlouvě kupní cena ve výši a) ceny
stanovené znaleckým posudkem vynásobené koeficientem 8 v případě pozemku s výjimkou stavebního
pozemku, nebo b) ceny stanovené znaleckým posudkem vynásobené koeficientem 1,15 v případě stavebního
pozemku nebo stavby.
(2) Znalecký posudek, který je podkladem pro navržení výše kupní ceny v návrhu kupní smlouvy, stanoví cenu ve
výši obvyklé ceny pozemku nebo stavby, včetně všech jejich součástí a příslušenství. Ocenění se provede podle
oceňovacího předpisu účinného ke dni odeslání návrhu kupní smlouvy a cena pozemku nebo stavby se ve
znaleckém posudku určí vždy podle jejich skutečného stavu a účelu užití k tomuto dni; přitom se nepřihlédne
k jejich zhodnocení nebo znehodnocení v souvislosti s tím, že jsou určeny k uskutečnění stavby dopravní
infrastruktury.
III.b Návrh na předložení věci Ústavnímu soudu
[21] Stěžovatel navrhl Nejvyššímu správnímu soudu, aby v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR
předložil Ústavnímu soudu k posouzení ústavnosti §28 odst. 3 a §28 odst. 4 zákona
o vyvlastnění. Stěžovatel považuje za neústavní rozdělení přezkumu výroku o vyvlastnění
správním soudem a výroku o náhradě za vyvlastnění civilním soudem. Z obsahu jeho podání je
tedy zřejmé, že napadá §28 odst. 1 zákona o vyvlastnění, který stanoví, že výrok podle §24 odst. 3
lze přezkoumat v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Výrok podle §24 odst. 4 lze projednat
v občanském soudním řízení; příslušný v prvním stupni je krajský soud. Dále stěžovatel považuje
za rozporné s ústavním pořádkem ustanovení §3b odst. 1 zákona č. č. 416/2009 Sb. citované
výše. Nejvyšší správní soud však neústavnost těchto zákonných pravidel neshledal, a nemá proto
důvod pro postup dle čl. 95 odst. 2 Ústavy.
[22] Nejvyšší správní soud nemá pochybnosti o ústavní konformitě rozdělení soudního
přezkumu výroku o vyvlastnění (tedy odnětí nebo omezení vlastnického práva nebo práva
odpovídajícího věcnému břemenu) a výroku o náhradě za vyvlastnění mezi správní a civilní větev
soudnictví.
[23] Pro určení toho, zda se určitá věc bude projednávat a rozhodovat v civilním
nebo ve správním soudnictví, je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha zásahu
do vlastnického práva, nikoliv však právní povaha vlastnického práva samotného.
[24] Rozšířený senát v usnesení ze dne 12. 10. 2004, č. j. 4 As 47/2003 - 50, k této otázce
uvedl: „Subjekty právního vztahu v tomto případě nejsou expropriát (vyvlastňovaný) a expropriant (…),
ale toliko expropriát na straně jedné a stát reprezentovaný stavebním úřadem na straně druhé. Vyvlastňovaný
a stavební úřad nevystupují do tohoto právního vztahu v rovném postavení dobrovolně na základě oboustranně
shodné vůle směřující k založení tohoto vztahu. Stavební úřad jako nositel veřejné moci svou vůli jednostranně
vnucuje expropriátovi, tj. sám správním aktem založí právní vztah a stanoví jeho obsah, tj. rozhodne o vyvlastnění
nebo o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene, přičemž vůle expropriáta je zde
nerozhodná, a jeho případný nesouhlas s takovým rozhodnutím je irelevantní. Povaha účasti subjektů právního
vztahu na jeho vzniku a na stanovení jeho obsahu je tedy podstatně rozdílná. Rozhodnutí správního orgánu
o vyvlastnění či o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene je z těchto příčin veřejnoprávní
záležitostí, a proto přezkum těchto rozhodnutí náleží správním soudům;“ Dále uvedl: „Naproti tomu otázka
náhrady za vyvlastnění je již otázkou soukromoprávní, a proto v případném sporu by nerozhodoval správní soud,
ale soud civilní. Na rozdíl od samotného vyvlastnění v tomto vztahu totiž již nevystupuje stát reprezentovaný
stavebním úřadem, ale pouze expropriát a expropriant, přičemž tyto subjekty mají v náhradovém vztahu rovné
postavení. Účelem náhradového vztahu je dosažení základního smyslu soukromého práva, tj. znovuobnovení
narušené rovnováhy zúčastněných zájmů, tj. v tomto případě opětovné nastolení majetkové rovnováhy mezi
soukromými subjekty. Právní vztah zde integruje objektivní zájmy stejného druhu a úrovně ve struktuře zájmů,
a jde tedy o vztah soukromoprávní.“ Totožné závěry vyslovil i zvláštní senát v usnesení ze dne
5. 5. 2005, č. j. Konf 81/2004 - 12. Na tato rozhodnutí správně odkázal již krajský soud.
[25] Citované závěry potvrzuje i skutečnost, že zatímco základním hlediskem pro rozhodnutí
o vyvlastnění je existence a dostatečná intenzita veřejného zájmu na vyvlastnění, v případě
rozhodování o náhradě za vyvlastnění tomu tak není a jde „pouze“ o nalezení spravedlivého
řešení pro odčinění újmy způsobené vyvlastněním vyvlastňovanému. Ostatně i citované
rozhodnutí rozšířeného senátu, jakkoliv se v něm soud obecně vyjádřil skepticky k využitelnosti
zájmové teorie pro rozlišování věcí správního soudnictví a věcí spadajících do části páté o. s. ř.,
k povaze vyvlastňovacího řízení uvádí, že „předmětem správního řízení bylo omezení vlastnického práva
či jeho zánik, přičemž toto řízení vyústilo v právní titul, jímž bylo vlastnické právo omezeno nebo zaniklo. Právě
tento právní titul, a nikoliv vlastnické právo samotné, je věcí ve smyslu §7 o. s. ř., a jeho povaha je určující
pro stanovení civilní nebo správní soudní pravomoci.“
[26] V usnesení ze dne 7. 12. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 14/06 aplikoval výše uvedené závěry
i Ústavní soud. V nálezu ze dne 7. 4. 2009, ve znění opravného usnesení ze dne 27. 5. 2009,
sp. zn. Pl. ÚS 26/08, Ústavní soud uvedl, že ústavní parametry musí vykazovat soudnictví jako
takové. Z pohledu garancí základních práv účastníků vyvlastňovacích řízení je lhostejné,
zda soudní ochrana bude probíhat v režimu soudního řádu správního či občanského soudního
řádu. Nakonec tato jejich základní práva mohou být stejně dobře ochráněna nebo opomíjena
jednou i druhou větví soudnictví. Úkolem Ústavního soudu je tedy dohlédnout, aby se účastníku
(zásadně) dostalo vůči aktu veřejné moci soudní ochrany, ale je nerozhodné, zda to bude
v soustavě soudů rozhodujících v občanském soudním řízení či soudy ve správním soudnictví,
neboť rozhraničení veřejného a soukromého práva není záležitostí základních lidských práv
a svobod (obdobně srov. nález ze dne 23. 9. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 11/08, N 155/50 SbNU 365,
či usnesení sp. zn. I. ÚS 59/04, II. ÚS 6/04 či IV. ÚS 150/04).
[27] Nejvyšší správní soud přitom neshledal, že by rozdělení přezkumu výroku o vyvlastnění
a výroku o náhradě za něj mezi správní a civilní soud snižovalo ochranu účastníka řízení ve věci
vyvlastnění jeho pozemku. Stěžovatel toto svoje přesvědčení staví zejména na skutečnosti,
že správní soud nezkoumá (či v jeho případě, jak tvrdí, nezkoumal) vady posudků předložených
v rámci vyvlastňovacího řízení, resp. v průběhu vyjednávání o získání pozemků, které mají být
vyvlastněny, dohodou. K této otázce se Nejvyšší správní soud vyjádří v následující části rozsudku.
[28] Stejně tak Nejvyšší správní soud neshledal neústavnost §3b zákona č. č. 416/2009 Sb.
Stát v tomto zákoně vyjadřuje zvláštní zájem na realizaci výstavby dopravní, vodní a energetické
infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací. V případě, že vyvlastnění je prováděno
za tímto účelem, umožňuje zákon v zájmu efektivity a zrychlení celého procesu nabídnout
vlastníku potřebných nemovitých věcí za jeho pozemky částku vyšší než cenu obvyklou
(konkrétně její osminásobek, v době od 13. 9. 2014 do 30. 4. 2016 dokonce šestnáctinásobek ceny
obvyklé stanovené znaleckým posudkem, s výjimkou pozemků stavebních). Účelem tohoto
zvýhodnění je motivovat vlastníky k dohodě a převodu pozemků smluvní cestou bez nutnosti
provádění vyvlastňovacího řízení. I v tomto případě je však potenciální vyvlastnitel vázán
zákonem a je povinen nabídnout zvýšenou kupní cenu na základě vypracovaného znaleckého
posudku. Nemůže tak svévolně cenu podhodnocovat, jak namítal stěžovatel.
III. C Namítané vady kontraktačního procesu před zahájením řízení o vyvlastnění
[29] K otázce přezkumu posudků souvisejících s vyvlastňovacím řízením Nejvyšší správní
soud upozorňuje, že je nutné rozlišovat, zda se stěžovatelovy námitky týkají posudku,
který předkládala osoba zúčastněná na řízení v rámci kontraktačního procesu před zahájením
vyvlastňovacího řízení dle §5 odst. 1 zákona o vyvlastnění, či zda brojí proti posudku, který byl
ve vyvlastňovacím řízení podkladem pro rozhodnutí o náhradě za vyvlastnění.
[30] Ve druhém případě se skutečně, jak již uvedl krajský soud, bude namítanými vadami
zabývat soud rozhodující v civilním řízení podle části V. o. s. ř., neboť se jedná pouze o otázku,
zda byla správně stanovena výše náhrady za vyvlastněné pozemky, bez vlivu na zákonnost výroku
o samotném vyvlastnění. Dle §10 odst. 1 písm. a) zákona o vyvlastnění náleží vyvlastňovanému
za vyvlastněný pozemek náhrada ve výši ceny obvyklé, tedy ceny, která by byla dosažena
při prodejích stejného, popřípadě obdobného majetku v obvyklém obchodním styku v tuzemsku
ke dni ocenění (§2 odst. 1 zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých
zákonů). Tato cena se určuje na základě znaleckého posudku (§20 zákona o vyvlastnění).
Namítá-li vyvlastňovaný vady tohoto znaleckého posudku, je namístě, aby se civilní soud jeho
námitkami zabýval a výši náhrady na jejich základě přezkoumal. V tomto soudním řízení může
civilní soud například vyslechnout znalce s požadavkem na objasnění způsobu výpočtu ceny
a podkladů, na jejichž základě obvyklou cenu stanovil, či vyžádat zpracování nového posudku,
a následně změnit výrok o náhradě za vyvlastnění, dospěje-li k závěru, že posudek byl
nekompletní, nepřezkoumatelný, věcně nesprávný či jinak nesplňoval požadavky na něj kladené.
Má také moderační právo dle §28 odst. 3 zákona o vyvlastnění.
[31] V případě námitek mířících proti posudku, na jehož základě byla stanovena nabídková
cena pro účely získání práv k pozemkům dohodou před zahájením vyvlastňovacího řízení,
se ovšem, jak správně poznamenává stěžovatel, jedná o otázku zákonnosti postupu v průběhu
kontraktačního procesu, a tedy otázku splnění jedné z podmínek pro možnost přistoupení
k vyvlastnění ve vyvlastňovacím řízení. Zákon č. 416/2009 Sb. stanoví vyvlastniteli povinnost
nabídnout vlastníku pozemků, které mají být vyvlastněny pro stavbu mj. dopravní infrastruktury,
osminásobek (v minulosti až šestnáctinásobek) ceny obvyklé stanovené znaleckým posudkem.
[32] Namítá-li vyvlastňovaný, že cena učiněná v nabídce před vyvlastněním dle §5 odst. 1
zákona o vyvlastnění tyto podmínky nesplňovala, je povinností jak správního orgánu,
tak následně soudu se touto námitkou zabývat. A to ať už posouzením předložených podkladů
či zadáním vypracování znaleckého posudku pro účely soudního řízení.
[33] Ze správního spisu vyplývá, že v projednávané věci město Havlíčkův Brod
se stěžovatelem dříve jednalo o možném odkupu či směně jeho pozemků potřebných
pro výstavbu obchvatu (a to nikoliv pouze pozemků parc. č. X a X, ale též pozemků parc. č. X a
X, tedy celé stěžovatelem požadované plochy). K tomuto jednání vypracoval znalecký posudek
dne 30. 1. 2014 Jiří Pertl, ve kterém ocenil tyto pozemky cenou 108 Kč/m
2
. Osoba zúčastněná na
řízení nabídla stěžovateli před podáním návrhu na vyvlastnění odkup jeho pozemků parc. č. X a
X za částku 127 440 Kč, tedy 16násobku ceny obvyklé určené znalcem Ing. Lubomírem
Dohnalem ze dne 9. 9. 2015. Tuto nabídku stěžovatel nepřijal, namísto odkupu požadoval směnu
svých pozemků za pozemky ve vlastnictví města Havlíčkův Brod. Dne 25. 1. 2016 proběhlo
jednání, jehož se účastnili stěžovatel, zástupci osoby zúčastněné na řízení, města Havlíčkův Brod
a Krajského pozemkového úřadu pro Kraj Vysočina. Ke směně však nedošlo a osoba zúčastněná
na řízení následně požádala o zahájení vyvlastňovacího řízení. V tomto řízení nechal správní
orgán prvního stupně zhotovit posudek o obvyklé ceně vyvlastňovaných pozemků znalcem Ing.
Pavlem Zemanem. Následně rozhodl o vyvlastnění stěžovatelových pozemků a jako náhradu
určil cenu, ke které dospěl Ing. Zeman v posudku.
[34] Stěžovatel v průběhu správního řízení nesouhlasil s náhradou, za kterou mu byly
pozemky odňaty, a to zejména s poukazem na znalecký posudek Jiřího Pertla, který za účelem
získání pozemků pro stavbu obchvatu nechalo v roce 2014 vypracovat město Havlíčkův Brod,
a z důvodu nedostatečného vysvětlení, jak znalec k obvyklé ceně dospěl. Tyto námitky je
však nutno řešit, jak již bylo výše uvedeno, v řízení dle části V. o. s. ř., neboť se vztahují k výroku
o náhradě za vyvlastnění.
[35] K námitce vady kontraktačního procesu spočívající v nedostatečné nabídkové ceně lze
uvést následující.
[36] Správní orgán prvního stupně nechal ve vyvlastňovacím řízení poté, co stěžovatel
nevyužil možnosti dodání vlastního znaleckého posudku (odkazoval pouze na posudek Jiřího
Pertla z roku 2014, který však nesplňoval náležitosti stanovené vyvlastňovacím zákonem),
vypracovat posudek pro účely stanovení náhrady za vyvlastňované pozemky Ing. Zemanem.
Dle tohoto posudku se cena obvyklá shodovala s cenou, kterou určil znalec Ing. Dohnal ve svých
posudcích ze dne 9. 9. 2015 a 29. 1. 2016 pro účely předsmluvního jednání osoby zúčastněné
na řízení se stěžovatelem. Za takové situace neměly správní orgány důvod k pochybnostem
o správnosti uvedených posudků, a tedy i nabídkové ceny v rámci nabídky před vyvlastněním,
jak správně konstatoval krajský soud. Ten také uvedl, že posudek Jiřího Pertla ze dne 30. 1. 2014,
na který odkazoval žalobce, pracoval při ocenění stěžovatelových pozemků se základní cenou
500 Kč/m
2
(a výslednou upravenou cenou 108 Kč/m
2
), neboť pozemky oceňoval jako pozemky
stavební. Ustanovení §3b odst. 2 zákona č. č. 416/2009 Sb. však jasně stanoví, že „cena pozemku
nebo stavby se ve znaleckém posudku určí vždy podle jejich skutečného stavu a účelu užití k tomuto dni; přitom
se nepřihlédne k jejich zhodnocení nebo znehodnocení v souvislosti s tím, že jsou určeny k uskutečnění stavby
dopravní infrastruktury.“ Je tak evidentní, že posudek Jiřího Pertla nevycházel z ceny, která je
pro účely náhrady za pozemky relevantní. Nejvyšší správní soud proto nemůže souhlasit
se stěžovatelovým tvrzením, že krajský soud se jeho námitkám týkajícím se správnosti znaleckého
posudku vypracovaného pro účely předsmluvního jednání nevěnoval. Krajský soud zdůvodnil,
proč tuto námitku neshledal důvodnou, a jeho posouzení považuje Nejvyšší správní soud
za správné.
[37] I z uvedeného je zřejmé, že rozdělení přezkumu výroku o vyvlastnění a výroku o náhradě
za vyvlastnění netrpí žádnými ústavními deficity, neboť jak Nejvyšší správní soud výše uvedl,
správní soud je povinen v řízení o přezkumu výroku o vyvlastnění zkoumat také případné vady
kontraktačního procesu probíhajícího před zahájením řízení o vyvlastnění, a to včetně případných
vad znaleckého posudku, z nichž vychází navrhovaná kupní cena. V projednávané věci
se tak stalo, a stěžovatelovy námitky proto Nejvyšší správní soud považuje za nedůvodné.
[38] Další namítanou vadou kontraktačního procesu je dle stěžovatele skutečnost,
že nemožnost dohody na odkupu pozemků nezpůsobil on sám, ale osoba zúčastněná na řízení.
[39] Nejvyšší správní soud se k otázce, jaké úsilí musí vyvlastnitel vynaložit k získání
pozemků, jež mají být předmětem vyvlastnění, vyjádřil v rozsudku ze dne 23. 10. 2014,
č. j. 7 As 174/2014 - 44. Zde soud uvedl, že je nutno zkoumat, zda bylo v silách vyvlastnitele
dosažení dohody s vyvlastňovaným. Nemůže jít pouze o formální snahu o uzavření dohody
spočívající v tom, že vyvlastnitel toliko zašle vyvlastňovanému návrh na uzavření kupní smlouvy
a nikterak nereaguje (či reaguje zástupnými důvody) na jeho případné alternativní požadavky
(jako např. na uzavření směnné smlouvy). Zásadně ovšem platí, že míra aktivity vyžadovaná
po vyvlastniteli se mimo jiné odvíjí od aktivity vyvlastňovaného a od toho, zda jeho požadavky
svědčí o jeho skutečném zájmu předejít rozhodnutí o vyvlastnění uzavřením dohody.
[40] Ze správního spisu vyplývá, že stěžovatel před zahájením řízení o vyvlastnění i v jeho
průběhu vyjádřil zájem o směnu pozemků namísto jejich odkupu. Vzhledem ke skutečnosti,
že osoba zúčastněná na řízení pozemky ke směně nedisponovala, obrátila se s žádostí
o součinnost na Státní pozemkový úřad. Stěžovatel požadoval směnit své pozemky za pozemky
ve vlastnictví města Havlíčkův Brod, ovšem nikoliv pouze pozemky parc. č. X o výměře 339 m
2
a
parc. č. X o výměře 192 m
2
, které chtěla získat osoba zúčastněná na řízení k zamýšlené stavbě, ale
též pozemky parc. č. X o výměře 5.142 m
2
a parc. č. X o výměře 5 747 m
2
. Město Havlíčkův Brod
však již svou nabídku po jednání ze dne 25. 1. 2016 neobnovilo, jak ostatně stěžovatel sám uvedl
při ústním jednání před krajským soudem. To ovšem nelze klást k tíži osobě zúčastněné na řízení,
která ve snaze stěžovateli vyhovět zprostředkovala právě schůzku, jejímž dokladem je předmětný
protokol. Stěžovatel v průběhu 90 denní doby, kterou zákon o vyvlastnění stanoví pro dosažení
dohody před vyvlastněním, ani nenamítal, že by cena nabídnutá na základě znaleckého posudku a
zvýšená dle platné právní úpravy, nebyla dostatečná. Zároveň stěžovatel zůstal po většinu této
doby pasivní, na nabídku osoby zúčastněné na řízení i přes upozornění reagoval až na konci této
doby, sám tak ztížil možnost následného vyjednávání. Nelze tak dospět k závěru, že by
vyvlastnitel před podáním žádosti o vyvlastnění nevyvinul dostatečnou snahu k získání práv
k potřebným pozemkům dohodou, jak správně konstatoval k žalobní námitce krajský soud. Ani
zde tedy vadu kontraktačního procesu, která by zakládala nezákonnost rozhodnutí o vyvlastnění,
Nejvyšší správní soud nespatřuje.
III. D Veřejný zájem na vyvlastnění
[41] Další stěžovatelova námitka mířila k otázce prokázání veřejného zájmu na vyvlastnění
jeho pozemků. Nejvyšší správní soud nepovažuje v tomto ohledu rozsudek za nepřezkoumatelný.
Krajský soud se zcela ztotožnil s posouzením věci žalovaným a odkázal na jeho odůvodnění,
které v rozsudku citoval. Nejvyšší správní soud již dříve judikoval, že není smyslem soudního
přezkumu stále dokola podrobně opakovat již jednou vyřčené, a aproboval postup,
kdy soud v případě shody svého názoru s odůvodněním žalobou napadeného rozhodnutí, odkáže
na toto odůvodnění (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005 – 130, č. 1350/2007 Sb. NSS, ze dne 2. 7. 2007,
č. j. 4 As 11/2006 - 86, ze dne 29. 5. 2013, č. j. 2 Afs 37/2012 – 47, a ze dne 30. 6. 2014,
č. j. 8 Azs 71/2014 – 49).
[42] Stěžovatel namítá, že správní orgány ani krajský soud dostatečně neposoudily veřejný
zájem právě na konkrétním vedení obchvatu. Dle předchozího územního plánu byl obchvat
trasován jinudy. Tato trasa přitom nezasahovala stěžovatelovy pozemky a stěžovatel se domnívá,
že byla vhodnější.
[43] Dle §4 vyvlastňovacího zákona platí, že (1) Vyvlastnění lze provést jen v takovém rozsahu,
který je nezbytný k dosažení účelu vyvlastnění stanoveného zvláštním zákonem. (2) Veřejný zájem na vyvlastnění
musí být prokázán ve vyvlastňovacím řízení.
[44] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 8. 10. 2020, č. j. 6 As 171/2020 - 66,
konstatoval, že „existence pravomocného územního rozhodnutí nezbavuje vyvlastňovací úřad povinnosti
posoudit, zda je možno účelu vyvlastnění dosáhnout jiným způsobem, bez dopadu do práv vyvlastňovaného
a dalších osob, nebo s dopady menšími. Rozhodnutí o vyvlastnění tedy vyžaduje mnohem komplexnější posouzení,
než pouhé konstatování existence územního rozhodnutí a z něj dovozený veřejný zájem.“ Soud připomněl,
že jednou z podmínek vyvlastnění je i jeho nezbytnost. Pokud k dosažení účelu vyvlastnění
mohlo vést vhodnější variantní řešení, bylo primárně třeba uskutečnit právě toto řešení, případně
měl vyvlastňovací úřad přesvědčivě zdůvodnit, z jakého důvodu nejsou variantní řešení možná
a je třeba vyvlastnit právě stěžovatelův pozemek.
[45] Tato premisa platí obecně, tedy i v nyní projednávané věci, skutkové okolnosti obou
případů jsou však zásadně odlišné.
[46] Ve věci popsané v rozsudku č. j. 6 As 171/2020 - 66 se jednalo o případ,
kdy vyvlastňovaný poukázal na skutečnost, že Ředitelství silnic a dálnic ČR jako investor stavby,
pro kterou byly vyvlastňovány pozemky, nechalo zpracovat tři varianty silničního řešení, řešení
odvodnění a jejich posouzení z hlediska časové náročnosti na inženýrskou činnost, výše
stavebních nákladů a porovnání vyvolaných požadavků na zábory pozemků. Správní orgány
se však v řízení o vyvlastnění těmito variantami nezabývaly, ačkoliv mohly vést k závěru, že je
možné stavbu provést tak, aby nezasahovala dotčený pozemek vyvlastňovaného. Soud
tak uzavřel, že nezbytnost vyvlastnění nebylo možné postavit na argumentu existence územního
rozhodnutí, aniž by bylo vyhodnoceno také variantní řešení, které by působilo např. menší míru
zásahu do práv dotčených subjektů, to vše při zachování respektu k veřejnému zájmu
i soukromým právům.
[47] V projednávané věci je však situace odlišná. Zejména správní orgán prvního stupně
v rozhodnutí ze dne 5. 9. 2017 popsal, v čem spatřuje naplnění veřejného zájmu. Veřejný zájem
na účelu vyvlastnění – vybudování jihovýchodního obchvatu Havlíčkova Brodu - spočívá
dle správního orgánu v nutnosti odstranění problému vyplývajícího ze současného systému
silniční dopravy ve městě. Problémem je vysoká intenzita tranzitní automobilové dopravy
s výrazným podílem těžké nákladní dopravy na průjezdním úseku silnice I/38 vedoucím
přes centrální a hustě obydlenou část města (Masarykova a Lidická ulice) a s tím související
bezpečnostní rizika a nepříznivé účinky dopravy na obyvatele a životní prostředí, zejména hluk
a emise. Dále správní orgán uvedl, že tento nevyhovující stav není možné řešit pouze opatřeními
na stávajícím systému silniční dopravy, jejichž realizace je omezena stabilizovanou strukturou
zástavby a kapacitními možnostmi celé sítě komunikací, ale je nutná změna systému
vybudováním obchvatových komunikací mimo zastavěné území. Proto měl správní orgán
za prokázané, že veřejný zájem na odstranění nevyhovujícího stavu tranzitní dopravy města
Havlíčkův Brod převažuje nad individuálními právy vlastníků pozemků, na kterých má být
obchvatová komunikace vybudována, tedy i stěžovatele.
[48] Rozsah odůvodnění považuje soud i vzhledem k poměru zásahu do stěžovatelových práv
a vzniku újmy na jeho vlastnickém právu (stěžovateli bylo vyvlastněno pouze přibližně 500 m
2
půdy, přičemž na dalších pozemcích
mu žádným způsobem nebylo znemožněno zemědělsky
hospodařit) za dostatečný, a shoduje se tak s krajským soudem, že správní orgány otázku
veřejného zájmu dostatečně posoudily a že tento zájem převáží nad zájmy stěžovatele.
[49] Stěžovatel namítal, že varianta obchvatu tak, jak byla uvedena v předchozím územním
plánu, byla vhodnější a nezasahovala jeho pozemky. Taková námitka však nemůže za daných
okolností obstát, neboť vyvlastňovací úřad jako jednu z podmínek vyvlastnění zkoumá
také soulad s cíli a úkoly územního plánování, které pro řešené území konkretizuje též platný
územní plán obce, v jejímž katastrálním území leží vyvlastňovaný pozemek. Za podstatnou
skutečnost Nejvyšší správní soud považuje, že v poměrně krátké době před rozhodnutím
o vyvlastnění stěžovatelových pozemků došlo při změně územního plánu ke změně plánované
trasy obchvatu z varianty namítané stěžovatelem na tu, která byla východiskem pro rozhodnutí
o vyvlastnění stěžovatelových pozemků. Za takové situace vyvlastňovací úřad nepochybil,
jestliže vycházel z platné územně plánovací dokumentace a nezvažoval (znovu) variantu,
která již nebyla aktuální. Nesouhlasil-li stěžovatel se změnou územního plánu, ve které byla jinak
vymezena plocha dopravní infrastruktury, mohl a měl svoje námitky uplatnit v průběhu
pořizování územního plánu, případně se následně obrátit na soud s návrhem na zrušení opatření
obecné povahy, jak také správně uvedl krajský soud v reakci na stěžovatelovu žalobní námitku.
Tuto možnost (napadnout relevantní část územního plánu) měl také v souvislosti s případnou
žalobou proti územnímu rozhodnutí vydanému pro stavbu obchvatu dle §101a odst. 1 věta
druhá s. ř. s.
IV. Závěr a náklady řízení
[50] Stěžovatel se svými námitkami neuspěl. Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal důvod
pro zrušení napadeného rozhodnutí ani z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl kasační
stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[51] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné
úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se mu náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti nepřiznává. Osoba zúčastněná na řízení má v řízení o kasační stížnosti právo
jen na náhradu nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil.
Osobě zúčastněné na řízení žádné takové náklady nevznikly, proto nemá právo na jejich náhradu.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. července 2021
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu