ECLI:CZ:NSS:2021:1.AS.38.2021:24
sp. zn. 1 As 38/2021 - 24
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Ivo Pospíšila, soudce
JUDr. Josefa Baxy a soudkyně JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobce: D. L., zastoupen
Mgr. Václavem Voříškem, advokátem se sídlem Pod Kaštany 245/10, Praha 6, proti žalovanému:
Krajský úřad Zlínského kraje, se sídlem tř. Tomáše Bati 21, Zlín, o žalobě proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 28. 3. 2019, č. j. KUZL-73779/2018, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 10. 2. 2021, č. j. 41 A 40/2019-45,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalovaný n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepři znáv á.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce dne 14. 6. 2018 na ulici Močidla v Uherském Brodě ve směru jízdy
na Luhačovice překročil nejvyšší povolenou rychlost nejméně o 20 km/h. Měření uskutečnila
hlídka obecní policie laserovým rychloměrem. Po změření se vydala za vozidlem žalobce, které
až do zastavení neztratila z dohledu. Po zastavení hlídka ztotožnila žalobce, který odmítl vyřešení
věci příkazem na místě, a proto předala věc k prošetření Městskému úřadu Uherský Brod (dále
jen „městský úřad“). V řízení před městským úřadem se žalobce nechal zastoupit společností
FLEET Control s. r. o. (dále jen „zmocněnkyně“). Zmocněnkyně ani žalobce se nedostavili
k ústnímu jednání, během nějž městský úřad vyslechl strážníka obecní policie I. D.. Podle jeho
výpovědi to byl právě on, kdo zastavil vozidlo řidiče. K dotazu, z jakého důvodu je fotografie
z měřícího zařízení rozmazaná, strážník uvedl, že „to tak prostě je“ a že rychloměr je nastaven na
určitou vzdálenost, avšak rozmazání mohlo být způsobeno také stářím přístroje. Současně
vyloučil omyl při zastavení řidiče vozidla. Druhý strážník, B. Ch., který prováděl vlastní měření, se
k jednání nedostavil, a proto jej městský úřad nevyslechl.
[2] Na základě výpovědi svědka a snímku z rychloměru měl městský úřad za prokázané,
že přestupek spáchal žalobce. Dne 11. 9. 2018 městský úřad rozhodnutím č. j.
OS-D/2011/18/Po shledal žalobce vinným ze spáchání přestupku podle §125c odst. 1 písm. f)
zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích („zákon o silničním provozu“),
neboť překročil nejvyšší povolenou rychlost v obci o 20 km/h. Za toto jednání uložil městský
úřad žalobci pokutu ve výši 2.500 Kč.
[3] Zmocněnkyně žalobce se proti rozhodnutí městského úřadu odvolala. Namítala,
že měření proběhlo v rozporu se zákonem, neboť nebylo zřejmé, že obecní policie měřila
na místě určeném Policií ČR podle §79a zákona o silničním provozu. Současně hlídka měřila
v rozporu s návodem k obsluze. Zmocněnkyně také navrhla důkaz vyjádřeními Českého
metrologického institutu. Z těchto důvodů měla za to, že došlo k tzv. slip effectu. Žalovaný
napadeným rozhodnutím odvolání zamítl a potvrdil rozhodnutí městského úřadu. K námitce
nedodržení §79a zákona o silničním provozu uvedl, že schválení Policií ČR probíhá „tichým
souhlasem“. Velitel obecní policie požádá o schválení úseků, a pokud policie neuplatní věcné
námitky, má se za to, že souhlasí. Žádost o schválení úseků přiložil žalovaný do spisu a současně
ji vtělil do napadeného rozhodnutí. Návrhu zmocněnkyně na doplnění dokazování žalovaný
nevyhověl. Podle záznamu z měření strážníci měřili v souladu s návodem k obsluze, a proto
nemohlo dojít ani ke slip effectu. Vyjádření předložená zmocněnkyní neměla podle žalovaného
jakoukoliv souvislost s nynější věcí. Taková vyjádření předkládá zmocněnkyně v řadě správních
řízení a jedná se tak pouze o obstrukci. S ohledem na závěr o obstrukcích a způsob vyjadřování
se o žalobci vznesla zmocněnkyně námitku podjatosti oprávněné úřední osoby. Tu však žalovaný
ani Ministerstvo dopravy neshledali důvodnou.
[4] Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou u Krajského soudu v Brně (dále
jen „krajský soud“). Své námitky zaměřil na podjatost úřední osoby, dále na soulad měření s §79a
zákona o silničním provozu a konečně na soulad měření s návodem k obsluze. Žalobce spatřoval
podjatost v „jazyku, který oprávněná úřední osoba zvolila při vypořádání žalobcových námitek“.
Krajský soud souhlasil s tím, že nebyl vhodný. Současně však ze slovníku, který oprávněná úřední
osoba zvolila, neplyne její zájem na určitém výsledku řízení.
[5] Pokud jde o vypořádání námitky (ne)schválení úseků k měření Policií ČR podle §79a
zákona o silničním provozu, krajský soud považoval rozhodnutí žalovaného v této části
za nepřezkoumatelné. Žalovaný důkaz žádostí o schválení míst k měření provedl mimo ústní
jednání a jeho postup byl v rozporu s §36 odst. 3 správního řádu, neboť žalobce nedostal
možnost se k ní vyjádřit. Žalovaný sice tvrdil, že tato listina nemůže zasáhnout do subjektivních
práv žalobce, čemuž však krajský soud nepřitakal. Jestliže by měření nebylo v souladu s §79a
zákona o silničním provozu, bylo by nezákonné. Žalobce měl tedy dostat příležitost se k žádosti
o určení míst k měření vyjádřit, a pokud se tak nestalo, zatížil žalovaný své rozhodnutí vadou.
Žalovaný krajskému soudu také předložil dohodu mezi městem Uherský Brod a Policií ČR
týkající se určování míst k měření. Krajský soud ji však jako důkaz neprovedl, neboť dospěl
k závěru, že žalovaný nemůže takto doplnit své rozhodnutí až v řízení o žalobě. Tuto žalobcovu
námitku tedy krajský soud shledal důvodnou.
[6] Konečně k námitce nesouladu měření s návodem k obsluze rychloměru krajský
soud uvedl s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2016, č. j.
7 As 27/2016-31, že pokud nebyl návod k obsluze vůbec proveden, nemohly správní orgány
konstatovat, že byl dodržen. Jestliže žalovaný založil své rozhodnutí na rozsudku kasačního
soudu ze dne 15. 11. 2017, č. j. 2 As 191/2017-58, dovodil z něj nesprávné závěry. Podle
krajského soudu z tohoto rozsudku neplyne, že návod k obsluze nemusí být součástí správního
spisu. Současně z něj neplyne ani to, že správní orgány se námitkou souladu měření s návodem
k obsluze nemusí zabývat, jestliže měřící zařízení nevykázalo při měření chybu. Žalovaný
v napadeném rozhodnutí také odkázal na judikaturu krajského soudu, z níž naopak plyne,
že návod k obsluze musí být součástí spisu. Krajský soud také poukázal na judikaturu kasačního
soudu, která správním orgánům v některých situacích „promíjí“ neprovedení návodu k obsluze.
To je však možné pouze v případě, že správní orgány opřou své rozhodnutí o „řetězec“ důkazů.
Mezi těmito důkazy je jasná fotografie, údaje o provedeném měření, ověřovací list a provedený
výslech všech zasahujících policistů. Městský úřad však nevyslechl policistu, který prováděl
měření. Z tohoto důvodu je neprovedení návodu k obsluze vadou, která mohla mít vliv
na zákonnost rozhodnutí správních orgánů. Také v této části shledal krajský soud rozhodnutí
žalovaného nepřezkoumatelným.
II. Obsah kasační stížnosti
[7] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností,
kterou založil na důvodech podle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel trvá na tom, že návod k obsluze do spisu zakládat
nemusel a nebylo také třeba vyslechnout oba zasahující strážníky. Námitky souladu měření
s návodem k obsluze stěžovatel mohl vypořádat pouze odkazem na snímek z měření, na kterém
je vidět záměrný kříž na „masce“ vozidla. To ostatně plyne z i rozsudků Nejvyššího správního
soudu ze dne 16. 1. 2013, č. j. 3 As 82/2012-27, a ze dne 19. 6. 2015, č. j. 2 As 202/2014-50.
Návod k obsluze nemusel být proveden jako důkaz, neboť pokud by se bod měření posunul,
měřící zařízení by vykázalo chybu. To ostatně potvrdil i kasační soud v rozsudku ze dne
15. 11. 2017, č. j. 2 As 191/2017-56, a v dalších rozsudcích. Konečně, tento závěr potvrdil
s odkazem na vyjádření poskytovatele služeb v oboru bezpečnosti silničního provozu také
Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci. Také rozpětí vzdálenosti vozidla a měřícího
zařízení hlídka dodržela, což stěžovatel podpořil odkazem na rozsudek Nejvyššího správního
soudu č. j. 2 As 191/2017-56. Námitku týkající se slip effectu stěžovatel také považuje za řádně
vypořádanou, neboť i Nejvyšší správní soud dovozuje, že jde o opakující se námitku. Pokud
jde o výslech svědků, stěžovatel má za to, že nebylo třeba vyslechnout strážníka, který prováděl
měření. Městský úřad jej ostatně předvolal, avšak svědek se nedostavil. Z dalšího postupu
správních orgánů je zřejmé, že výslech svědka nebyl potřeba. Stěžovatel také odkázal na bod 26
svého rozhodnutí. V něm uvedl, že nebylo zřejmé, co by měl výslech přinést, když žalobce nijak
nezpochybnil znalosti zasahujících strážníků. Žalobce uplatňoval námitky typizovaného
charakteru a ve věci nevyvstaly pochybnosti. Proto důkazy v podobě výslechu jednoho strážníka,
oznámení o přestupku, záznamu o přestupku s fotografií a údaji o provedeném měření
a ověřovacího listu rychloměru postačí k závěru o správnosti měření. O vzniku slip effectu tedy
nemohla být řeč, a proto nebylo nutné vyslechnout také dalšího strážníka. Stěžovatel také trvá
na tom, že odkaz na vyjádření Českého metrologického institutu je tzv. „provařenou obstrukcí“.
Proto nemělo smysl se takovou námitkou zabývat.
[8] Stěžovatel současně nesouhlasí s hodnocením souladu měření s §79a zákona o silničním
provozu. Stěžovatel souhlasí, že proti doložené žádosti by žalobce hypoteticky mohl vznést
námitky, avšak z obsahu žaloby nic takového neplyne. Omezil se pouze na konstatování,
že „tvrzení ohledně tichého souhlasu je nepřezkoumatelné.“ Důkazní břemeno ohledně možné
nezákonnosti bylo však na žalobci (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2013,
č. j. 3 As 9/2013-35). Navzdory tomu žalovaný předložil krajskému soudu dohodu uzavřenou
mezi městem Uherský Brod a Policií ČR o vymezení úseků měření. Tato dohoda potvrzuje
závěry žalovaného. Postup, kdy Policie ČR vyjádří souhlas s obsahem listiny předložené obecní
policií, je zákonný (viz rozsudek kasačního soudu ze dne 15. 8. 2019, č. j. 9 As 57/2018-37). Není
tedy třeba jednostranného autoritativního vymezení úseků Policií ČR. Dohodu předloženou
stěžovatelem měl krajský soud provést jako důkaz. Podle stěžovatele nešlo o nahrazování
správního rozhodnutí činností před soudem, ale o pouhé založení listiny o třech stranách
do soudního spisu. Stěžovateli je navíc z úřední činnosti známa praxe krajského soudu, který
takové důkazy provádí (např. řízení sp. zn. 31 A 169/2016 či 62 A 229/2016). Žalobce v žalobě
současně nevznesl námitky, které by mohl vznést, kdyby měl možnost se s novými podklady
seznámit dříve. Závěrem stěžovatel uvedl, že námitka nemožnosti vyjádřit se k podkladům
rozhodnutí je samoúčelná. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil.
Pokud by tak neučinil a stěžovatel musel ve věci znovu rozhodnout, nerozhodl by jinak. Podle
jeho názoru by se jednalo „o zbytečný legalistický rituál bez přidané hodnoty pro právní sféru
žalobce“.
[9] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil splnění zákonných podmínek řízení o kasační
stížnosti a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti
rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná. Poté přezkoumal
důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a dospěl k závěru, že není důvodná.
[11] Kasační soud se nejdříve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku.
S ohledem na to, že námitka je velmi obecná a stručná, vypořádal ji i Nejvyšší správní soud
stručně. Podle ustálené judikatury soudy nemohou za stěžovatele námitky domýšlet, neboť
by tím vykročily z mantinelů soudního přezkumu (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 15. 2. 2012, č. j. 1 Afs 57/2011-95, ze dne 22. 4. 2014, č. j. 2 Ads 21/2014-20, ze dne
27. 10. 2010, č. j. 8 As 22/2009-99, ze dne 18. 6. 2008, č. j. 7 Afs 39/2007-46, ze dne
17. 12. 2008, č. j. 7 As 17/2008-60). Nepřezkoumatelná jsou taková rozhodnutí, z nichž není
zřejmé, jakými úvahami se soud při hodnocení skutkových a právních otázek řídil (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003-52). Nepřezkoumatelný je také
rozsudek, ve kterém soud opřel své rozhodnutí o skutečnosti v řízení nezjišťované či zjištěné
v rozporu se zákonem (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j.
2 Ads 58/2003-75). Nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů je i takový rozsudek, jehož
odůvodnění si vnitřně odporuje (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2008, č. j.
7 As 28/2008-76). Napadený rozsudek krajského soudu však žádnou z těchto vad netrpí. Krajský
soud vypořádal všechny žalobcovy námitky přehledně. Své odůvodnění podpořil odkazy
na judikaturu a odbornou literaturu. Také vzal v potaz vyjádření stěžovatele a vysvětlil, z jakých
důvodů jeho tvrzení a odkazy na judikaturu nejsou na nynější věc přiléhavé. Rozsudek krajského
soudu je tedy srozumitelný, založený na seznatelných důvodech, a proto přezkoumatelný.
[12] Stěžovatel především namítá, že návod k obsluze nemusel být proveden jako důkaz,
neboť je zřejmé, že pokud by se měřící bod posunul během měření, přístroj by vykázal chybu
měření. To stěžovatel podepřel zejména odkazem na rozsudek kasačního soudu č. j.
3 As 82/2012-27. Nejvyšší správní soud však v této věci uvedl, že „[v] projednávané věci byla
pro zjištění skutkového stavu, resp. pro posouzení správnosti naměřené rychlosti, zásadní odborná vyjádření
společnosti ATS-TELCOM PRAHA a. s. […] Z doplnění vyjádření ze dne 14. 2. 2011 […] vyplývá,
že pokud by došlo k chybě při měření rychlosti, nemělo by to za následek nepřesný
výsledek měření, ale ke změření rychlosti by vůbec nedošlo a na displeji přístroje
by se objevila zpráva o chybě měřen í “ (zvýraznění doplněno nyní kasačním soudem). V tomto
ohledu se tak stěžovatelem odkazovaná věc odlišuje od nyní projednávané věci. Pokud by správní
orgány namísto návodu k obsluze provedly důkaz odborným vyjádřením, jistě by námitka
stěžovatele obstála. Tak tomu však nebylo. Krajskému soudu je tedy třeba dát zapravdu,
že žalovaný svůj závěr o správnosti měření ničím nepodložil. Z tohoto důvodu také nelze
souhlasit s požadavkem stěžovatele, aby žalobce vznesl důvodné pochybnosti o nesouladu měření
s návodem k obsluze. Naopak, správní orgány měly uvést, z čeho vychází jejich tvrzení
o bezchybném měření. Žalovaný pouze konstatoval, že výstup z měřícího zařízení nevykázal
chybu. Své tvrzení však mohl podložit právě provedením návodu k obsluze či odkazem
na rozhodnutí se srovnatelným skutkovým základem.
[13] Nejvyšší správní soud nemůže přitakat ani námitce stěžovatele týkající neprovedení
výslechu druhého ze zasahujících strážníků. Krajský soud odkazem na judikaturu kasačního
soudu konstatoval, že návod k obsluze nemusí být proveden jako důkaz, pokud existuje „řetězec“
dalších důkazů. Mimo jiné výslech všech zasahujících strážníků. Tvrzení stěžovatele v bodě 26
napadeného rozhodnutí, že smyslem výslechu není „zkoušet“ strážníky ze znalosti návodu
k obsluze, ledaže by žalobce tuto znalost zpochybnil, neobstojí. Stejně tak neobstojí ani tvrzení,
že strážníka městský úřad již nepředvolal, pokud se k prvně nařízenému jednání nedostavil. Právě
až výslech obou policistů může zavdat příčinu ke zpochybnění jejich znalostí návodu k obsluze
s postupu v souladu s ním. Podezřelý ze spáchání přestupku zpravidla nebude mít povědomí o
znalostech toho kterého policisty. Právě kombinace provedení manuálu a výslechu všech
zasahujících strážníků (tím spíše toho, který prováděl vlastní měření) může takové pochybnosti
spolehlivě vyvrátit.
[14] Pokud jde o námitku nepotřebnosti provést vyjádření Českého metrologického institutu,
lze opět souhlasit s krajským soudem. Stěžovatel nevysvětlil, z čeho dovodil, že tato vyjádření
nemají s nyní projednávanou věcí souvislost. Skutečnost, že zmocněnkyně žalobce takové
námitky uplatňuje ve více řízeních, stěžovatele nezbavuje povinnosti své rozhodnutí řádně
odůvodnit. Obecně platí, že správní orgány nemají povinnost vypořádat se s každou dílčí
námitkou, pokud proti tvrzení účastníka řízení postaví právní názor, v jehož konkurenci námitky
jako celek neobstojí (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08,
a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014 -43 a ze dne
27. 2. 2019, č. j. 8 Afs 267/2017-38). Stěžovatel však nepřednesl ani stručnou úvahu, kterou
by žalobcovy námitky rozptýlil. Požadavek krajského soudu na řádné odůvodnění tak není
nepřiměřený.
[15] Kasační soud nemůže souhlasit ani s námitkou týkající se postupu krajského soudu
ve vztahu k provedení dohody mezi městem Uherský Brod a Policií ČR. Především Nejvyšší
správní soud nesouhlasí, že důkazní břemeno ohledně nesouladu §79a zákona o silničním
provozu bylo na žalobci. Stěžovatel se opakovaně snaží vyvolat dojem, že jakékoliv tvrzení
o nezákonnosti musí prokazovat žalobce. Nemusí. Ze stěžovatelem odkazovaného rozsudku
Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 9/2013-35 plyne, že „[p]rimárně je důkazní břemeno
na správním orgánu (řízení o přestupku vychází ze zásady oficiality), pokud je však tvrzením obviněného
z přestupku některý z důkazů zpochybněn, přesouvá se důkazní břemeno na jeho stranu a je pouze na něm,
aby svá tvrzení prokázal (srov. §52 správního řádu).“ Jestliže správní orgány určité důkazy neprovedly,
resp. je nezaložily do spisu, nemohl je žalobce zpochybnit. Stěžovatel také uvedl, že krajský soud
měl provést dohodu o vymezení míst k měření podle §79a zákona o silničním provozu. Nejvyšší
správní soud však souhlasí s krajským soudem, že takový postup by dal stěžovateli možnost
ex post doplnit své odůvodnění. Rozhodnutí stěžovatele tak skutečně v této části bylo
nepřezkoumatelné. K tvrzení stěžovatele, že krajský soud opakovaně takový postup připouští,
lze uvést, že z rozsudku ze dne 18. 9. 2019, č. j. 31 A 169/2016-95, není zřejmé, zda dohodu mezi
městem a Policií ČR předložil soudu právě žalovaný. Závěr, že krajský soud připouští,
aby správní orgán dodatečně podpořil své rozhodnutí novými důkazy, tedy z tohoto rozsudku
jednoznačně neplyne. Z rozsudku ze dne 11. 10. 2018, č. j. 62 A 229/2016-62, pak nelze shledat,
že soud provedl tentýž důkaz jako je dohoda mezi Uherským Brodem a Policií ČR.
[16] Konečně, stěžovatel také nepřiléhavě odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu
č. j. 9 As 57/2018-37. Je pravdou, že kasační soud v tomto rozsudku skutečně konstatoval,
že §79a zákona o silničním provozu nevyžaduje, aby místa k měření Policie ČR určila
jednostranným prohlášením. O to se však v nynější věci spor nevedl. Naopak spor byl
o to, že tvrzení o souladu měření s §79a zákona o silničním provozu nebylo ničím podložené.
Tato námitka tedy není důvodná.
IV. Závěr a náklady řízení
[17] Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a s ohledem na to ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[18] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první ve spojení s §120 s. ř. s.
Podle tohoto ustanovení, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v řízení úspěch neměl, a proto mu nevzniklo právo
na náhradu nákladů řízení. Žalobci, který měl ve věci plný úspěch, pak žádné náklady v řízení
před Nejvyšším správním soudem nevznikly. Proto mu náhradu nákladů Nejvyšší správní soud
nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. října 2021
JUDr. Ivo Pospíšil
předseda senátu