ECLI:CZ:NSS:2021:1.AS.394.2020:53
sp. zn. 1 As 394/2020 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
Mgr. Sylvy Šiškeové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobce: Ing. J. K., zastoupeného Mgr.
Lenkou Kotulkovou, advokátkou se sídlem Kopečná 241/20, Brno, proti žalované: Česká
komora architektů, se sídlem Josefská 34/6, Praha 1, zastoupené Mgr. Danielou Rybkovou,
advokátkou se sídlem Jana Želivského 2385/11, Praha 3, o žalobě na ochranu před nezákonným
zásahem žalované, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 3. 9. 2020, č. j. 8 A 54/2020-111,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 3. 9. 2020, č. j. 8 A 54/2020-111,
se r uší .
II. Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem žalované spočívajícím v nevypořádání
se s podnětem žalobce ze dne 15. 7. 2019 a navazující stížností ze dne 2. 1. 2020 (sp. zn.
DR 2019-06) řádným způsobem se od m ít á .
III. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů soudního řízení.
IV. Žalobci se v ra cí zaplacený soudní poplatek za žalobu a za kasační stížnost ve výši
8.000 Kč. Tato částka bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám
zástupkyně žalobce Mgr. Lenky Kotulkové, advokátky, do 30 dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce se obrátil na žalovanou s podnětem k zahájení disciplinárního řízení vůči
architektům doc. Ing. arch. J. K. a Ing. arch. J. K. Důvod podnětu spočíval v tvrzeném střetu
zájmů jmenovaných architektů. Žalobce považoval za problematickou jejich práci jak na
projektech soukromého investora, tak na veřejných zakázkách zpracovávaných pro Jihomoravský
kraj. Dozorčí rada žalované zahájila disciplinární zjišťování, jež následně vůči oběma architektům
zastavila. Neshledala totiž, že by porušili povinnosti autorizované osoby, které jim ukládá
Profesní a etický řád České komory architektů a ostatní profesní předpisy. Proti usnesením, jimiž
bylo zjišťování zastaveno, podal žalobce stížnost, v jejímž důsledku bylo disciplinární zjišťování
obnoveno. Obnovené disciplinární zjišťování dozorčí rada žalované rovněž zastavila, neboť
stížnost neobsahovala žádné nové skutečnosti, které by mohly vést k podání návrhu na zahájení
disciplinárního řízení.
[2] Žalobou na ochranu před nezákonným zásahem se žalobce domáhal, aby Městský soud
v Praze (dále jen „městský soud“) žalované zakázal pokračovat v porušování jeho práva řádným
nevyřízením podnětu a stížnosti a současně jí přikázal obnovit stav před nezákonným zásahem
tím, že zruší usnesení o zastavení disciplinárního zjišťování. Žalobce in eventum navrhl,
aby městský soud sám zrušil uvedená usnesení. Zdůraznil, že nezákonný zásah nespatřuje v tom,
že nebylo zahájeno disciplinární řízení, ale v postupu při šetření jeho podnětu.
[3] Městský soud se nejprve zabýval otázkou, zda žalobce zvolil vhodný žalobní typ, resp.
povahou usnesení dozorčí rady žalované, jimiž byl žalobce informován o vyřízení podnětu
a následně také stížnosti ve fázi disciplinárního zjišťování. Přestože usnesení naplňují judikaturou
požadované formální znaky rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní (dále jen „s. ř. s.“), není jimi autoritativně rozhodováno o právech a povinnostech
žádné ze zúčastněných osob, tedy ani žalobce. Poté přistoupil k věcnému posouzení zásahové
žaloby. Na základě dřívější judikatury Nejvyššího správního soudu konstatoval, že úprava
obsažená v §42 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, neposkytuje osobě, která podá podnět
k zahájení řízení, bez dalšího samostatné právo na kvalifikované vyřízení podnětu.
[4] Městský soud odkázal na věc sp. zn. 6 As 108/2019, která byla v době jeho rozhodování
předložena k posouzení rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu. Připustil, že v případě
některých typově odlišných řízení zahajovaných z mocí úřední může být otázka nároku
na zahájení řízení sporná. Posuzovaná věc ovšem spadá do oblasti správně-disciplinárního
trestání. Je proto jednoznačné, že neexistuje právo třetí osoby na to, aby byl kdokoliv uznán
vinným a potrestán, a tedy ani právo, aby bylo s kýmkoliv zahájeno a vedeno disciplinární řízení.
Nemá-li žalobce právo na to, aby žalovaná zahájila disciplinární řízení se svými členy, potom
nejsou relevantní ani námitky směřující k tomu, že se dostatečně nezabývala podnětem k jeho
zahájení, resp. že nedostatečně odůvodnila svůj postup v podobě zastavení disciplinárního
zjišťování. Žalobce měl v posuzovaném případě právo pouze na to, aby se dozorčí rada žalované
s jeho podnětem předvídaným způsobem vypořádala, tj. buď zastavila disciplinární zjišťování,
nebo podala návrh na zahájení disciplinárního řízení. Tak se stalo, a proto v postupu žalované
nelze spatřovat nezákonný zásah do žalobcových práv.
[5] Následně městský soud poukázal na vlastní úpravu obsaženou v Disciplinárním a smírčím
řádu České komory architektů (dále jen „disciplinární řád žalované“), který nestanoví povinnost
vypořádat se se všemi vznesenými argumenty a důkazy obsaženými v podnětu či stížnosti. Nelze
proto dovozovat ani tomu odpovídající specifické procesní právo podatele. Speciální úpravu
postupu při disciplinárním zjišťování v tomto směru připodobnil k §3 správního řádu a uzavřel,
že závěry judikatury ohledně §42 správního řádu lze vzhledem ke shodné podstatě právní úpravy
plně aplikovat i na tuto věc. Disciplinární pravomoc žalované nemá přímý vztah k právům třetích
osob, které proto nemohou řádné plnění tohoto úkolu soudně vymáhat. Podatel má pouze
procesní právo na prosté vyřízení svého podnětu, eventuálně také stížnosti. Soud nepřisvědčil
ani námitce zásahu do práva na příznivé životní prostředí žalobce, neboť postup žalované má
k tomuto právu žalobce jen velmi vzdálený vztah bez relevance pro posuzovanou věc.
II. Kasační stížnost, vyjádření žalované a replika žalobce
[6] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Stěžovatel netvrdí, že má bez dalšího právo
vynutit si zahájení disciplinárního řízení s dotčenými architekty. Má však právo na to, aby jeho
podnět byl řádným způsobem vyřízen. V této souvislosti odkázal na řízení vedené pod sp. zn.
6 As 108/2019 a související usnesení ze dne 10. 12. 2019, č. j. 6 As 108/2019-28. Citovaným
usnesením byla věc postoupena rozšířenému senátu k posouzení otázky, zda se žalobce může
žalobou na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu bránit proti faktické nečinnosti
stavebního úřadu ve věci nepovolené stavby provedené jinou osobou. Městský soud podle
stěžovatele vycházel z nesprávného předpokladu, že na zahájení řízení z moci úřední na základě
podnětu není právní nárok. Tato otázka dosud nebyla v judikatuře jednoznačně vyřešena.
Z domnělé neexistence práva na zahájení řízení z moci úřední městský soud nesprávně
dovodil neexistenci práva na řádné vyřízení podnětu.
[7] Stěžovatel je na rozdíl od městského soudu přesvědčen, že působnost žalované typově
přesahuje rozsah působnosti jiných profesních komor. Není zaměřena jen dovnitř profesní
komory samotné, ale může zasahovat do práv třetích osob. Dále poukázal na zvláštní úpravu
pro podání podnětu, jak je stanovena v disciplinárním řádu žalované. Tento postup považuje
za odlišný od postupu vyřizování podnětu podle §42 správního řádu i jiných profesních komor.
Městským soudem citované rozsudky týkající se České lékařské komory a České advokátní
komory podle stěžovatele nelze vztahovat na nyní řešenou věc. Disciplinární a dozorová
působnost žalované nad autorizovanými osobami má, na rozdíl od jmenovaných profesních
komor, v některých případech dopad i do jiných probíhajících správních řízení a zejména
veřejnoprávních procesů územního plánování.
[8] Stěžovatel se dále vyjádřil k důsledkům případného střetu zájmů zpracovatele územní
studie nebo územně plánovací dokumentace pro akceptovatelnost výsledného díla. Ve vztahu
k námitce týkající se práva na příznivé životní prostředí dodal, že při posuzování variant řešení,
které předkládá autorizovaná osoba ve svém díle, má být přihlíženo právě k životnímu prostředí.
Lze tedy vysledovat souvislost mezi rozhodnutím dozorčí rady žalované o případném střetu
zájmů autorizované osoby a možným nesprávným posouzením variant v jejím díle (územně
plánovací dokumentaci), resp. takto vzniklým zásahem do stěžovatelova práva na příznivé životní
prostředí. Poukázal rovněž na neústavnost disciplinárního řádu žalované. Závěrem kasační
stížnosti namítl nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, jelikož krajský soud se dostatečně
nevypořádal s námitkou zásahu do práva na příznivé životní prostředí.
[9] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti předně poukázala na postavení autorizovaného
architekta v procesu pořizování územně plánovací dokumentace. Zdůraznila, že autorizovaný
inspektor nemá vliv na definici zadání ani rozhodovací pravomoc a není odpovědný za schválení
územního plánu. Etická pravidla a disciplinární odpovědnost při jejich porušení mají společné
znaky u všech profesních komor zřízených zákonem. Postavení žalované a znění jejího
disciplinárního řádu v tomto ohledu není nijak výjimečné. Žalovaná proto vyjádřila nesouhlas
s tvrzenou nemožností užití závěrů judikatury týkajících se jiných profesních komor. Uvedla,
že dvojinstančnost správního rozhodování nepatří mezi základní zásady rozhodování o právech
a povinnostech osob, a nepřisvědčila ani námitce nepřezkoumatelnosti rozsudku.
[10] Na vyjádření žalované reagoval stěžovatel replikou, v níž zdůraznil rozdíly
mezi jednotlivými profesními komorami a jejich předpisy, stejně jako rozdíl mezi disciplinárním
řádem žalované a správním řádem. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud disciplinární řád coby
podzákonný právní předpis pro jeho namítaný rozpor s ústavním pořádkem vůbec neaplikoval.
Vyjádřil se také k zásadě dvojinstančnosti v kontextu právní úpravy disciplinárního řízení
jednotlivých profesních komor. Následně poukázal na rozsudek rozšířeného senátu ze dne
26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019-39, jehož závěry lze podle názoru stěžovatele vztáhnout rovněž
na jeho případ.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná. Poté přezkoumal napadený rozsudek
městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom,
zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109
odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[12] Nejprve se kasační soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku,
ke které je povinen přihlédnout i z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Stěžovatel ji spatřuje
v nedostatečném vypořádání žalobní námitky týkající se dotčení práva na příznivé životní
prostředí. Nejvyšší správní soud přitom s ohledem na povahu dotčené žalobní námitky dospěl
k závěru, že její stručné, avšak dostačující vypořádání městským soudem naplňuje kritéria
přezkoumatelnosti ve smyslu ustálené judikatury (rozsudky ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004-73,
č. 787/2006 Sb. NSS, či ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003-52). K námitce týkající se zásahu
do práva na příznivé životní prostředí se Nejvyšší správní soud vyjádří rovněž níže v souvislosti
s věcným posouzením kasační stížnosti.
[13] Předmětem sporu je posouzení, zda způsob vyřízení podnětu k zahájení disciplinárního
řízení, resp. fáze jemu předcházející (zde disciplinárního zjišťování) může být nezákonným
zásahem ve smyslu §82 s. ř. s.
[14] Podle §42 správního řádu „správní orgán je povinen přijímat podněty, aby bylo zahájeno řízení
z moci úřední. Pokud o to ten, kdo podal podnět, požádá, je správní orgán povinen sdělit mu ve lhůtě 30 dnů
ode dne, kdy podnět obdržel, že řízení zahájil, nebo že neshledal důvody k zahájení řízení z moci úřední,
popřípadě že podnět postoupil příslušnému správnímu orgánu. Sdělení správní orgán nezasílá, postupuje-li vůči
tomu, kdo podal podnět, podle §46 odst. 1 nebo §47 odst. 1.“.
[15] Podle §29 odst. 1 disciplinárního řádu žalované je disciplinární žalobce „povinen zabývat se
každým podezřením ze spáchání disciplinárního provinění […] o němž je informován.“. Podle odst. 3 téhož
ustanovení „jakmile je disciplinární žalobce informován o podezření, že se autorizovaná nebo registrovaná osoba
dopustila disciplinárního provinění, zahájí zjišťování a bez zbytečného prodlení ověří věrohodnost a odůvodněnost
sděleného podezření; o zahájeném zjišťování vyrozumí osobu podezřelou z disciplinárního provinění.“.
[16] Mezi obecnou úpravou obsaženou ve správním řádu a zvláštními právními předpisy
je vztah speciality, v jehož důsledku se správní řád jako obecný předpis použije vždy, pokud není
ve zvláštním předpise stanoveno jinak. Správní řád se tak použije také v případě, že na něj
zvláštní právní předpis výslovně neodkazuje. V případě, že právní úprava zvláštního zákona
vylučuje užití správního řádu, avšak zvláštní zákon současně neobsahuje úpravu odpovídající
základním zásadám činnosti správních orgánů, uplatní se vždy základní zásady ve smyslu
§2 až §8 správního řádu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013,
č. j. 3 Ads 133/2012-19).
[17] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že rozšířený senát v již zmiňované věci sp. zn.
6 As 108/2019 rozhodl rozsudkem ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019-39. Dospěl v něm
k závěru, že „ten, kdo tvrdí, že je dotčen na svém hmotném právu faktickou nečinností stavebního úřadu, který
v rozporu s §129 odst. 2 stavebního zákona nezahájil řízení o odstranění nepovolené stavby (nepovolené terénní
úpravy), se může bránit proti takové faktické nečinnosti správního orgánu žalobou na ochranu před nezákonným
zásahem (§82 násl. s. ř. s.). Vyhoví-li soud takové žalobě, určí, že nezahájení řízení z moci úřední
je nezákonným zásahem a současně přikáže stavebnímu úřadu zahájit řízení podle §129 odst. 2 stavebního
zákona.“. Nyní posuzovaná věc se od tohoto rozsudku odlišuje především v tom, že se nejedná
o faktickou nečinnost žalované. Stěžovatel napadá především způsob, jakým žalovaná vyřídila
podnět, jímž usiloval o zahájení disciplinárního řízení.
[18] Podnět k zahájení řízení z moci úřední zásadně slouží k ochraně práva objektivního.
Ve standardní situaci podatel podnětu přispívá k ochraně zákonnosti tím, že upozorňuje správní
orgán na možné porušení objektivního práva, kterým by se měl správní orgán zabývat. Od těchto
případů je třeba odlišit osoby, které podnětem v prvé řadě chrání svá subjektivní hmotná práva.
Rozšířený senát přistoupil k relativizaci tradičního rozlišování mezi řízeními zahajovanými z moci
úřední, u nichž jde o ochranu objektivního práva, a řízeními na žádost, která jsou vedena zájmem
na realizaci či ochraně veřejného subjektivního práva žadatele, právě za účelem potřeby ochrany
veřejných subjektivních práv. Setrvale prosazovanou nezávislost ochrany objektivního práva
na ochraně práva subjektivního odmítl s poukazem na nutnost soudní ochrany veřejných
subjektivních práv osob, jejichž hmotných práv se stavba provedená v rozporu s veřejným
právem dotýká.
[19] Rozšířený senát současně zdůraznil, že možnost obrany vůči faktické nečinnosti
správního orgánu spočívající v nezahájení řízení z moci úřední k podnětu podatele
prostřednictvím zásahové žaloby je nutné vykládat restriktivně. Pravidlem zůstává, že „uplatnění
podnětu, ve kterém podatel vyzývá správní úřad k uplatnění úřední povinnosti (úřední moci), žádné veřejné
subjektivní právo nezakládá. To proto, že obecně tu není veřejné subjektivní právo na to, aby správní orgán
zahájil z moci úřední nějaké řízení. Pokud by rozšířený senát tuto zásadu v obecné rovině popřel, zcela by změnil
charakter správního soudnictví, který je daný zákonem. Správní soudnictví je (byť s určitými výjimkami, viz např.
§66 s. ř. s.) povoláno k ochraně veřejných subjektivních práv, nikoli k ochraně veřejného zájmu ani práva
objektivního (viz §2 s. ř. s.). Správní soudnictví nemůže ani mimo zákonem stanovená pravidla volně nahrazovat
činnost správních orgánů. Opačný závěr by hrubě narušil dělbu moci jako základní princip demokratického
právního státu.“. Závěry judikatury, která nepřipouští soudní ochranu proti nezahájení
přezkumného řízení nebo neumožňuje poškozenému domáhat se zahájení přestupkového řízení
vůči podezřelému z přestupku, zůstávají i nadále v platnosti. Stále proto platí, že ve většině
případů se nezahájení řízení z moci úřední nedotkne subjektivních hmotných práv podatele
podnětu. V tomto směru je neustále třeba mít na paměti specifické postavení vlastníka pozemku,
na němž stojí nepovolená stavba, eventuálně souseda. Z hlediska zásahu do hmotných práv
se totiž jedná o situaci kvalitativně zcela odlišnou, než v níž se nachází podatel podnětu k zahájení
například přestupkového, disciplinárního nebo přezkumného řízení.
[20] Stěžovatel spatřuje zásah do svého veřejného subjektivního práva v dotčení práva
na příznivé životní prostředí. K tomu by podle něj mohlo dojít kvůli možné nezákonnosti
aktualizace zásad územního rozvoje v důsledku střetu zájmů autorizovaných architektů
jako zpracovatelů tohoto díla. Nejvyšší správní soud se v tomto ohledu ztotožnil s posouzením
městského soudu, jelikož zde nespatřuje žádnou relevantní souvislost. Pokud se stěžovatel
z nejrůznějších důvodů zamýšlí bránit proti aktualizaci zásad územního rozvoje, právní řád mu
k tomu poskytuje zvlášť určené nástroje v oblasti územního plánování včetně možnosti
následného soudního přezkumu. Snaha o zahájení disciplinárního řízení s autory příslušné
územně plánovací dokumentace však neslouží k obraně vůči jejímu obsahu.
[21] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovateli nesvědčí
veřejné subjektivní právo na zahájení disciplinárního řízení vůči členům žalované. Rozhodnutí
o podnětu, resp. o následné stížnosti stěžovatele není způsobilé jakkoliv zasáhnout jeho veřejná
subjektivní práva, která bez ohledu na výsledek zůstávají nedotčena. Stěžovatel současně není
ani členem žalované a její rozhodnutí mu tak nemohou zakládat, měnit ani rušit práva
nebo povinnosti. Smyslem podnětů je v této věci iniciace dozorové pravomoci příslušných
orgánů žalované jako profesní komory, nikoliv rozhodování o právech a povinnostech podatele
ani třetích osob (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2009, č. j. 1 Ans 1/2009-299,
ve vztahu k České lékařské komoře, nebo ze dne 19. 2. 2020, č. j. 9 As 284/2018-89, ve vztahu
k České advokátní komoře). V tomto ohledu se postavení žalované skutečně neliší od ostatních
profesních komor. Stěžovatel by se ostatně nemohl proti výslednému rozhodnutí z takto
zahájeného disciplinárního řízení bránit ani žalobou podle §65 s. ř. s.
[22] Podnět, s nímž se na žalovanou může obrátit kdokoliv, vede pouze k aktivaci dozorčí
pravomoci žalované. Disciplinární řízení je správním řízením, jehož konečný výsledek
(zde rozhodnutí představenstva žalované o odvolání proti rozsudku stavovského soudu) naplňuje
materiální požadavky na rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s., neboť se může negativně projevit
v právní sféře člena komory, s nímž je vedeno. Fáze disciplinárnímu řízení předcházející,
tedy disciplinární zjišťování, je zaměřena pouze na prošetření skutečností uvedených v podnětu
(případně stížnosti) za tím účelem, zda má smysl s určitým členem komory disciplinární řízení
zahajovat (ve vztahu k předběžnému šetření České lékařské komory srov. rozsudek č. j.
1 Ans 1/2009-299). Smyslem fáze disciplinárního zjišťování není autoritativní rozhodování
o právech a povinnostech ani jedné ze stran (viz rozsudek č. j. 9 As 284/2018-89). Možné
důsledky podnětu k zahájení disciplinárního zjišťování závisí na posouzení žalované, přičemž
i v případě, že by jej shledala důvodným, nevedlo by to ke vzniku nároku stěžovatele na jakýkoliv
další konkrétní postup ve věci. Disciplinární pravomoc profesních komor je jednou z podob
sankční pravomoci správních orgánů, jíž se v souvislosti s podnětem k zahájení řízení zabýval
také Ústavní soud v usnesení ze dne 23. 10. 2013, sp. zn. II. ÚS 2990/13. Konstatoval přitom,
že stíhání a potrestání pachatele správního deliktu je věcí vztahu mezi státem a pachatelem
a neshledal existenci žádného ústavně zaručeného práva stěžovatele na to, aby byla jiná osoba
stíhána. Podobnou paralelu lze seznat i v případě odložení oznámení o přestupku podle §76
zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich.
[23] Rozsudek č. j. 6 As 108/2019-39 nic nemění na závěru, že nesvědčí-li stěžovateli veřejné
subjektivní právo na provedení určitého opatření nebo na zahájení určitého řízení, nemůže být
dotčen ani sdělením, že správní orgán pro takový postup neshledal důvody (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 9. 2014, č. j. 2 As 41/2014-47). Postup při šetření podnětu k zahájení
řízení z moci úřední a sdělení o jeho výsledku mohou být nezákonným zásahem jen tehdy,
zasahují-li do práv podatele (rozsudek ze dne 30. 3. 2017, č. j. 2 As 285/2016-86). Nejvyšší
správní soud přitom zdůraznil potřebu zkoumat, „zda a jaká jejich práva jsou dotčena šetřením
či oznámením o výsledku tohoto šetření“ a tím i zda byly naplněny judikaturou dovozené podmínky,
za nichž lze úkon správního orgánu považovat za zásah ve smyslu §82 s. ř. s.
[24] Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005-65,
č. 603/2005 Sb. NSS, musí být pro poskytnutí ochrany podle §82 s. ř. s. kumulativně splněny
následující podmínky: „Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka)
nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením (‚zásahem‘ správního orgánu v širším smyslu)
správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku
bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka)“. Z usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, se podává, že „zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli
jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv
a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení.“. V rozsudku
ze dne 4. 11. 2015, č. j. 2 As 198/2015-20, pak kasační soud vyslovil, že „předpokladem důvodnosti
žaloby na určení nezákonnosti zásahu je však i nadále to, že se předně musí o nezákonný zásah do práva žalobce
vůbec jednat. V případě, že žalobci žádné veřejné subjektivní právo nesvědčí, nelze mluvit ani o deklaraci
nezákonného zásahu do něj.“.
[25] Městský soud při rozhodování zohlednil závěry judikatury, a to s důrazem na otázku
dotčení veřejných subjektivních práv stěžovatele. Dospěl přitom ke správnému závěru,
že stěžovatel nemohl být na svých právech vyřízením podnětu jakkoliv dotčen. Nebyly
tak naplněny podmínky pro poskytnutí soudní ochrany podle §82 s. ř. s. Stěžovatel nebyl
vyřízením podnětu způsobem, který neodpovídá jeho představám, přímo zkrácen na svých
právech. Napadený úkon žalované nebyl zaměřen přímo vůči stěžovateli ani v jeho důsledku
proti němu nebylo přímo zasaženo. Jinak řečeno, žalobou napadený úkon pojmově vůbec
nemůže být nezákonným zásahem. V takovém případě se stěžovatel nemohl žalobou na ochranu
před nezákonným zásahem bránit ani proti způsobu nebo kvalitě vyřízení podnětu a navazující
stížnosti. S ohledem na absenci veřejných subjektivních práv svědčících stěžovateli, jejichž
dotčení by mohlo být namítáno, by takový soudní přezkum postrádal jakýkoliv smysl. Právo
na soudní ochranu poskytovanou správními soudy totiž z podstaty věci souvisí s dotčením
veřejných subjektivních práv ze strany orgánů veřejné správy (srov. §2 s. ř. s.). Za této situace
by bylo samoúčelné konstruovat procesní právo podatele na řádné vypořádání podnětu, není-li
následné sdělení či vyrozumění o vyřízení podnětu nijak způsobilé k dotčení jeho hmotných práv.
V nyní posuzované věci je zřejmé, že žalovaná při vyřizování podnětu nečinná nebyla a podnět
splnil svůj zákonný účel, neboť vedl k aktivaci dozorové pravomoci v podobě zahájení
disciplinárního zjišťování.
[26] V nyní řešené věci proto nelze aplikovat závěry rozsudku č. j. 6 As 108/2019-39, které
rozšířený senát učinil jednak v situaci faktické nečinnosti stavebního úřadu, který v rozporu
se zákonem nezahájí řízení o odstranění stavby, a jednak primárně ve vztahu k řízení o odstranění
nepovolené stavby. Stěžovatel sice odkazuje na možnost použití tohoto právního názoru i na jiná
řízení, avšak opomíjí rozšířeným senátem zdůrazněnou potřebu vykládat tento právní názor
restriktivně. Má být užit pouze tam, kde jsou v sázce subjektivní hmotná práva osoby, která
se podnětem domáhá zahájení řízení z moci úřední právě za účelem ochrany nejen práva
objektivního, ale i subjektivního.
[27] Kasační námitkou protiústavnosti disciplinárního řádu žalované se Nejvyšší správní soud
nezabýval, neboť se jedná o důvod, který stěžovatel neuplatnil v řízení před městským soudem,
ačkoliv tak učinit mohl. Jedná se tedy o nepřípustnou právní novotu ve smyslu §104 odst. 4
s. ř. s.
[28] S ohledem na výše uvedené je zřejmé, že stěžovatel nemohl být vyřízením podnětu
a navazující stížnosti dotčen na svých právech. Napadená usnesení žalované nejsou pojmově
rozhodnutími ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Současně, jak bylo již výše vyloženo, ani pojmově
nemohou být nezákonným zásahem ve smyslu §82 s. ř. s. Z tohoto důvodu nebylo namístě,
aby městský soud meritorně posuzoval splnění podmínek nezákonného zásahu podle §82 s. ř. s.
Naopak měl žalobu odmítnout podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Správnost závěru o nutnosti
odmítnout žalobu v těchto případech plyne z ustálené judikatury, podle níž „pokud je zjevné
a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným
okolnostem ‚zásahem‘ ve smyslu legislativní zkratky v §84 s. ř. s., i kdyby byla tvrzení žalobce pravdivá, musí
být taková žaloba odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající
v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 30. 5. 2019, č. j. 7 As 44/2019-21, bod 12).
IV. Závěr a náklady řízení
[29] Městský soud tedy postupoval nesprávně, pokud žalobu zamítl, přestože odůvodnění jeho
rozsudku odpovídá důvodům pro odmítnutí žaloby. Nejvyšší správní soud proto napadený
rozsudek výrokem I. zrušil a výrokem II. žalobu odmítl, neboť již v řízení před městským
soudem byly splněny podmínky pro odmítnutí žaloby (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[30] Podle §110 odst. 3 s. ř. s. platí, že zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského
soudu a rozhodl-li současně o odmítnutí návrhu, rozhodne i o nákladech řízení, které
předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu. Nejvyšší správní soud tedy rozhodl
o nákladech řízení podle §60 odst. 3 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Jelikož byla žaloba
odmítnuta, nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.
[31] Vzhledem k tomu, že žaloba byla odmítnuta, vrací se stěžovateli podle §10 odst. 3
zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích zaplacené soudní poplatky za žalobu a za kasační
stížnost v celkové výši 8.000 Kč. Citované zákonné ustanovení sice podmiňuje vrácení soudního
poplatku odmítnutím návrhu před prvním jednáním, respektive ve smyslu §10 odst. 5 zákona
o soudních poplatcích před vydáním rozhodnutí ve věci samé, tato ustanovení je však třeba
aplikovat analogicky i na situaci, kdy rozhodnutí ve věci samé bylo kasačním soudem zrušeno
(rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 10. 2014, č. j. Ars 5/2014-28, ze dne 2. 11. 2016
č. j. 6 Azs 199/2016-35, ze dne 5. 3. 2015 č. j. 6 Afs 3/2015-29, ze dne 23. 4. 2019, č. j.
Ars 6/2018-28 či ze dne 21. 2. 2019, č. j. Ars 7/2018-29). Zaplacené soudní poplatky budou
stěžovateli vráceny z účtu Nejvyššího správního soudu ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku (§10a zákona o soudních poplatcích) k rukám jeho zástupkyně, Mgr. Lenky Kotulkové,
advokátky.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. dubna 2021
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu